Projet de loi de finances pour 2018 - notes de présentation

MM. Philippe Adnot et Jean-François Rapin, rapporteurs spéciaux

II. LE PROGRAMME 231 « VIE ÉTUDIANTE »

A. DES CRÉDITS EN PROGRESSION AVEC UN AJUSTEMENT SUR L'ACTION « AIDES DIRECTES »

Le programme 231 « Vie étudiante » est doté dans le projet de loi de finances pour 2018 de 2,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) , en progression respectivement de 0,14 % et 0,42 % par rapport à 2017.

Par ailleurs, le programme bénéficie de 5 millions d'euros en AE et de 7,85 millions d'euros en CP au titre de fonds de concours et attributions de produits.

Évolution des crédits du programme 231 entre 2017 et 2018
(avant examen par l'Assemblée nationale du projet de loi de finances pour 2018)

(en euros et en %)

Intitulé	Autorisations d'engagement		Évolution des AE 2018/2017	Crédits de paiement		Évolution des CP 2018/2017
Intitulé	LFI 2017	PLF 2018	Évolution des AE 2018/2017	LFI 2017	PLF 2018	Évolution des CP 2018/2017
Action 01 - Aides directes	2 259 658 321	2 266 881 981	0,32%	2 259 658 321	2 266 881 981	0,32 %
Action 02 - Aides indirectes	273 663 747	270 522 470	-1,15%	270 433 872	274 881 670	1,64 %
Action 03 - Santé des étudiants et activités associatives, culturelles et sportives	60 817 862	60 636 862	-0,30%	60 817 862	60 636 862	- 0,30 %
Action 04 - Pilotage et animation du programme	97 233 066	97 125 554	-0,11%	97 233 066	97 125 554	- 0,11 %
Total	2 691 372 996	2 695 166 867	0,14%	2 688 143 121	2 699 526 067	0,42 %

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du projet annuel de performances pour 2018

L'action 01 comporte l'ensemble des crédits relatifs aux aides directes aux étudiants. Après avoir progressé de plus de 8 % en 2017 , le budget consacré à cette action est en hausse de 7,2 millions d'euros (+ 0,32 %) pour 2018 . Elle représente près de 84 % des crédits du programme 231.

Ventilation des crédits du programme 231 par action

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances pour 2018

Les règles d'attribution des bourses sur critères sociaux sont inchangées pour la prévision de l'année 2018. Les échelons « 0 » et « 0 bis » sont fusionnés depuis la rentrée universitaire 2016-2017. Le nombre de bénéficiaires continue à progresser (+ 2,07 % à la rentrée 2017, + 2,48 % à la rentrée 2018). La dépense prévisionnelle pour 2018 est basée sur un effectif d'étudiants boursiers de 707 643 au second semestre 2017, et de 725 193 au premier semestre 2018. Les taux annuels des bourses sur critères sociaux, revalorisés de 0,1 % pour la rentrée 2016, demeurent inchangés à la rentrée 2017. Compte tenu de l'augmentation du nombre d'étudiants concernés , les crédits consacrés aux bourses sur critères sociaux progressent de 18,1 millions d'euros .

Le dispositif d'aide au mérite consiste en un versement, durant trois ans, d'une aide annuelle de 900 euros aux étudiants ayant obtenu une mention « très bien » au baccalauréat et bénéficiant d'une bourse sur critères sociaux. La dotation est maintenue à 44 millions d'euros en 2018, permettant d'attribuer environ 42 000 aides.

Les aides à la mobilité internationale et les aides spécifiques correspondent à des compléments aux bourses sur critères sociaux versées aux étudiants dans le cadre d'un programme d'échange à l'étranger, et à des aides d'urgence ponctuelles ou accordées à des étudiants en difficulté financière ne remplissant pas les conditions nécessaires pour être boursiers. 25,7 millions d'euros et 48,78 millions d'euros sont respectivement prévus pour financer ces aides.

L'aide à la recherche du premier emploi (ARPE) a été créée par la loi du 8 août 2016 ^{24

(
*
)} à compter de la rentrée universitaire 2016. Ses conditions et modalités d'attribution ont été définies par décret ^{25

(

*
)} . Non cumulable avec le RSA ou la « garantie jeunes », elle est réservée aux jeunes de moins de 28 ans. Elle a pour objet l'accompagnement financier de la période d'insertion professionnelle entre la sortie des études et l'accès au premier emploi. Il s'agit d'une aide financière, demandée dans un délai de quatre mois après l'obtention du diplôme, et versée mensuellement pendant quatre mois maximum.

Elle est réservée :

- aux jeunes diplômés issus de l'enseignement supérieur à visée professionnelle par la voie de la formation initiale qui bénéficiaient d'une bourse, ou d'une allocation annuelle de l'enseignement supérieur au cours de leur dernière année de préparation du diplôme ; le montant est équivalent à la bourse sur critères sociaux ou à l'allocation annuelle perçue au cours de la dernière année d'étude (de 100 à 550 euros par mois) ;

- aux jeunes diplômés issus de l'enseignement supérieur à visée professionnelle par la voie de l'apprentissage, sous conditions de ressources équivalentes à celles des boursiers. Dans ce cas, l'aide s'élève à 300 euros par mois ;

- aux diplômés de l'enseignement scolaire à finalité professionnelle (CAP, baccalauréat professionnel, baccalauréat technologique, brevet des métiers d'art, brevet professionnel, brevet de technicien), qu'ils soient boursiers ou apprentis disposant de peu de ressources ; l'aide s'élève à 200 euros par mois.

La demande d'aide s'effectue, pour les diplômés de l'enseignement scolaire à finalité professionnelle, par l'envoi en ligne d'un formulaire à la délégation régionale de l'Agence de services et de paiement, et pour les diplômés de l'enseignement supérieur, au directeur général du Crous dont relève l'établissement ou le centre de formation d'apprentis. Elle doit être accompagnée de pièces justificatives (relevés de note, attestation de bourses sur critères sociaux, attestation d'obtention du diplôme, copie de l'avis d'imposition) ainsi que d'une attestation sur l'honneur du demandeur, assurant qu'il n'est plus en formation et qu'il est à la recherche d'un premier emploi.

Les modalités de contrôle par l'autorité académique et les Crous compétents pour accorder l'aide sont prévues par le décret. L'exactitude des informations fournies peut être vérifiée auprès des établissements d'enseignement, de l'administration fiscale et des organismes octroyant des aides à l'insertion ou à la formation professionnelle.

Dans le projet de loi de finances pour 2017, le Gouvernement avait prévu un montant de crédits s'élevant à 92 millions d'euros pour une nombre de bénéficiaires estimés de 77 000. À l'issue de l'examen de la loi de finances pour 2017, 58 millions d'euros ont été inscrits au titre de ce dispositif.

D'après les réponses au questionnaire budgétaire, « au titre de la campagne 2016, environ 28 600 diplômés de l'enseignement supérieur ont bénéficié de cette aide » . Le montant inscrit dans le projet de loi de finances pour 2018 au titre de l'ARPE s'élève à 43 millions d'euros , en baisse de 15 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2017.

Cet écart correspond à la surbudgétisation manifeste relevée par votre rapporteur spécial lors de l'examen des crédits proposés par le projet de loi de finances pour 2017.

Deux nouvelles aides ont été créées au sein de l'action 01 du programme 231 :

- l'aide à la mobilité master , d'un montant de 1 000 euros, est attribuée à l'étudiant bénéficiaire d'une bourse sur critères sociaux ou d'une allocation annuelle dans le cadre du dispositif des aides spécifiques. Elle est accordée à compter de la rentrée 2017 ^{26

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*
)} aux étudiants titulaires du diplôme national de licence et primo-entrants en première année de formation conduisant au diplôme national de master qui changent de région académique entre la troisième année de licence et la première année de master. Le montant inscrit dans le projet de loi de finances 2018 pour ce dispositif s'élève à 2,05 millions d'euros . Le réseau des oeuvres universitaires s'est vu confier l'instruction des demandes et le paiement de cette aide.

- l'aide destinée aux apprenants de la Grande École du numérique (GEN) ne disposant pas par ailleurs d'aides au titre de la formation et de l'insertion professionnelles, selon les mêmes modalités d'attribution que pour les bourses sur critères sociaux. La GEN, constituée sous la forme d'un groupement d'intérêt public (GIP), labellise sur le territoire national des formations courtes et qualifiantes en vue de favoriser l'insertion des jeunes en décrochage scolaire dans une filière d'avenir. 2 millions d'euros ont été inscrits pour financer ce dispositif.

Le fonds de garantie géré par BpiFrance bénéficie d'un financement de 2 millions d'euros pour assurer la mise en oeuvre d'un système de prêts bancaires garantis par l'État aux étudiants ^{27

(

*
)} . Selon le projet annuel de performances, 54 119 prêts ont été accordés à la fin décembre 2016, pour un montant moyen de 8 500 euros correspondant à un montant total de prêts de 457 millions d'euros.

Répartition des dépenses d'intervention relatives
aux aides sociales directes versées aux étudiants

(en millions d'euros)

Intitulé	Montants prévus (AE=CP)		Évolution PLF 2018 / LFI 2017 (%)
Intitulé	LFI 2017	PLF 2018	Évolution PLF 2018 / LFI 2017 (%)
Bourses sur critères sociaux	2 051,90	2 070,00	+ 0,88 %
Aides au mérite	44,11	44,18	+ 0,16 %
Aides à la mobilité	25,70	25,70	-
Aides spécifiques (ex Fonds national d'aide d'urgence)	48,78	48,78	-
Aide à la recherche du premier emploi (ARPE)	58,00	43,00	- 25,86 %
Aide à la mobilité en Master		2,05	NS
Grande école du numérique		2,00	NS
Total	2 228,49	2 235,71	+ 3,32 %

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances pour 2018

Ventilation des effectifs d'étudiants boursiers par échelon en 2013 et en 2017

Intitulé	Étudiants boursiers (constaté en juin 2013)		Étudiants boursiers (constaté en avril 2017)
Intitulé	En nombre	En % du total	En nombre	En % du total
Échelon 0 bis	142 932 ^{28 ( * )}	22 %	214 739	30 %
Échelon 1	107 269	17 %	105 182	15 %
Échelon 2	56 513	9 %	55 036	8 %
Échelon 3	63 844	10 %	54 950	8 %
Échelon 4	55 405	9 %	51 822	7 %
Échelon 5	96 847	15 %	94 743	13 %
Échelon 6	89 603	14 %	84 751	12 %
Échelon 7	31 900	5 %	46 420	7 %
Total	644 313	100%	707 643	100%

Source : commission des finances du Sénat d'après les projets annuels de performance pour 2014 et pour 2018

B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Des aides directes : une stabilité en trompe-l'oeil...

Les crédits de l'action 01 consacrée aux aides directes paraissent globalement stables (+ 0,3 %) dans le présent projet de loi de finances. Néanmoins, il s'agit d'une stabilité en trompe-l'oeil, masquant les facteurs de hausse continue de l'enveloppe dévolue aux bourses.

En effet, cette stabilité intègre la diminution de 15 millions d'euros des crédits consacrés à l'ARPE , décrite précédemment, et dont votre rapporteur spécial avait critiqué la création et la surbudgétisation manifeste l'année dernière ^{29

(

*
)} .

Il est donc plus que probable qu'en exécution, le présent programme consomme bien davantage de crédits sur les aides directes aux étudiants en 2018 qu'en 2017.

2. ...dont les procédures de contrôle laissent toujours à désirer

Dès lors, les observations que votre rapporteur spécial a formulées dans un récent rapport d'information ^{30

(
*
)} au sujet du désolant manque de contrôle entourant l'octroi des bourses restent, hélas, pleinement d'actualité .

Ce rapport montrait à quel point les modalités très variables en vertu desquelles le contrôle était réalisé ne garantissaient ni une égalité de traitement entre les étudiants, ni l'attestation du « service fait ». La procédure est par ailleurs trop longue et segmentée, ce qui crée une dilution des responsabilités et des délais de retour des informations bien trop importants. Ses principales recommandations sont rappelées dans l'encadré suivant.

Les principales recommandations du rapporteur spécial
issues du rapport d'information

Pour garantir une plus grande équité entre les étudiants et attester du « service fait » :

1. Définir plus précisément les modalités du contrôle d'assiduité attendues des établissements d'enseignement supérieur au niveau national.

2. Développer un véritable contrôle d'assiduité des étudiants, y compris dans les universités, en :

- concentrant le contrôle d'assiduité aux cours sur les travaux dirigés et les travaux pratiques (par opposition aux cours magistraux) et en faire un critère obligatoire pour poursuivre le versement de la bourse sur critères sociaux. Le recours aux nouvelles technologies (cartes multiservices avec système de badge, système d'information permettant aux enseignants d'informer directement le service administratif des étudiants absents) pourrait être envisagé ;

- exigeant que la condition de présence aux examens implique l'émargement par l'étudiant à toutes les épreuves de fin de semestre.

3. En l'absence de contrôle régulier d'assiduité aux cours, coupler l'obligation de présence à tous les examens à celle de résultat, en obtenant, par exemple, une moyenne minimale ou un certain nombre de crédits ECTS à chaque semestre.

Il pourrait également être envisagé que, dans certains cas, l'assiduité de l'étudiant comme condition de maintien des droits à bourse soit remplacée par une simple obligation de résultat minimal.

Pour raccourcir les délais de la procédure actuelle et suspendre au plus vite les bourses d'étudiants non assidus (la récupération des sommes indûment versées s'avérant très difficile) :

4. Rendre effectif le contrôle de l'inscription pédagogique des étudiants boursiers au-delà d'une date préalablement définie et qui pourrait se situer vers la fin du mois de novembre pour le premier semestre.

Le cas échéant, lorsque le calendrier universitaire le permet, subordonner le premier versement de la bourse à l'inscription pédagogique de l'étudiant.

5. Développer l'interfaçage et la synchronisation entre les logiciels APOGEE et AGLAE afin notamment que l'inscription pédagogique de l'étudiant boursier dans son université soit automatiquement remontée vers les Crous.

Plus globalement, améliorer les systèmes d'information afin d'automatiser davantage les contrôles et limiter les interventions humaines répétées (listes à remplir et à pointer notamment).

6. Permettre une gestion plus fluide et continue, en prévoyant notamment la possibilité pour les universités de suspendre elles-mêmes le versement des bourses (comme c'est déjà le cas pour les lycées et certaines écoles).

7. Étudier la possibilité de transférer des rectorats vers les Crous la gestion des bourses sur critères sociaux et autres aides sociales directes relevant du programme 231 « Vie étudiante ».

Pour inciter les différents acteurs au développement d'un contrôle d'assiduité effectif :

8. Faire du contrôle d'assiduité des étudiants boursiers un réel critère d'évaluation de la performance des différents acteurs.

9. Créer un indicateur de performance au sein du programme 231 « Vie étudiante », par exemple en mesurant le temps nécessaire pour le retour des informations par les établissements d'enseignement supérieur ou en calculant le taux de retours obtenus par les Crous à une certaine date.

Pour mettre un terme aux abus prolongés :

10. Interdire l'attribution d'une nouvelle bourse à l'étudiant non assidu qui ferait l'objet d'un ordre de reversement et n'aurait pas remboursé les sommes indûment versées.

11. Ne pas permettre à un étudiant déclaré non assidu de bénéficier d'un nouveau droit à bourse pour suivre la même formation.

Pour éviter les étudiants inscrits par défaut et « décrocheurs » dans certaines formations :

12. Faire de l'orientation des étudiants un axe réellement prioritaire de l'action du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

En réponse, le ministère chargé de l'enseignement supérieur avait simplement indiqué ministère partager « pleinement le souci affiché d'un contrôle des conditions de maintien des droits des étudiants boursiers », sans pour autant s'engager sur la voie de la mise en oeuvre des préconisations du rapport ou, simplement, de la moindre mesure concrète. Cette inaction coupable n'est ni un facteur de maîtrise budgétaire ni un facteur d'équité.

3. Le logement étudiant, une priorité

Enfin, en complément des crédits du présent programme et à la suite du « Plan 40 000 » qui visait à créer 40 000 nouveaux logements étudiants pendant le quinquennat précédent ^{31

(
*
)} , le Gouvernement a annoncé un plan de construction de 60 000 nouveaux logements ^{32

(

*
)} pour les étudiants.

Le financement de ce nouveau plan est prévu dans le Grand Plan d'Investissement de 57 milliards d'euros détaillé par le Premier ministre le 25 septembre dernier. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, 20 000 places ont déjà été identifiées et devraient pouvoir être livrées entre le 1 ^er janvier 2018 et le 31 décembre 2020.

Votre rapporteur spécial soutient cette démarche, qui sera accompagnée de deux innovations pratiques qui devraient faciliter l'obtention d'un logement par les étudiants :

- d'une part, la création d'un « bail mobilité », contrat de location d'une durée d'un à dix mois qui ne nécessitera pas de dépôt de garantie et qui favorisera la colocation étudiante par une clause de non-solidarité entre locataires ;

- d'autre part, la généralisation du dispositif Visale , système de caution locative gratuite et dématérialisée, garantie par l'État et accessible à tout étudiant quelles que soient ses ressources et le type de logement qu'il occupe.

* ²⁴ Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

* ²⁵ Décret n° 2016-1089 du 8 août 2016 relatif à l'aide à la recherche du premier emploi.

* ²⁶ Décret n° 2017-969 du 10 mai 2017.

* ²⁷ Ces prêts sont distribués par cinq établissements bancaires aux étudiants, sans conditions de ressources ni caution, et l'État garantit un risque de défaillance à hauteur de 70 %.

* ²⁸ Les échelons « 0 » et « 0 bis » n'étant pas encore fusionnés en 2014, les effectifs des échelons « 0 » et « 0 bis » ont été additionnés : ils s'élevaient respectivement à 90 332 et 52 600 en avril 2013.

* ²⁹ Rapport général n° 140 (2016-2017), Tome III, annexe 25.

* ³⁰ Rapport d'information n° 729 (2015-2016).

* ³¹ De fait, quelque 40 391 places nouvelles ont été créées pendant cette période, dont, comme prévu, près de la moitié (19 904) sont situées en Ile-de-France.

* ³² Ce plan prévoit également la création de 20 000 places pour les « jeunes actifs ».