M. Philippe DOMINATI, rapporteur spécial
IV. UN VOLET PERFORMANCE QUI DOIT ÊTRE REFONDU
A. UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE INUTILISABLE AVANT 2017 POUR MESURER L'ÉVOLUTION DE LA DÉLINQUANCE
Les indicateurs de performance figurant dans les documents budgétaires reposent dans leur majorité sur les données administratives de l'état 4001 , qui sont tirées « de l'enregistrement par les services de police et unités de gendarmerie des procédures relatives à des infractions pénales, avant leur transmission à l'administration judiciaire » 31 ( * ) .
Or, la mise en place de nouveaux logiciels de rédaction des procédures au sein de la police et de la gendarmerie s'est traduite par d'importantes ruptures statistiques , comme l'a mis en évidence l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) dès janvier 2015 32 ( * ) .
Les causes de ces ruptures statistiques ont été plus précisément identifiées par la mission sur l'enregistrement des plaintes par les forces de sécurité intérieures : « déplacements d'enregistrement entre contraventions et délits créant une remontée en niveau des délits constatés, ces déplacements étant sans doute dus à la fiabilisation de l'enregistrement permise par le nouvel outil ; bascules entre index de l'état 4001, liées à une meilleure précision de l'indexation ; prise en compte d'infractions spécifiques dans les index appropriés, alors qu'elles étaient répertoriées jusque-là dans des index généralistes ; plus marginalement, choix différents d'index du fait de leur ordre de présentation dans le menu déroulant » 33 ( * ) .
Ainsi, la mission estime que « 2016 constituera la première année de référence fiable pour les statistiques de la délinquance enregistrée par les forces de sécurité intérieure » , si bien que les comparaisons « ne seront alors possibles qu'à partir de l'année 2017 ».
En dépit de ces ruptures statistiques, les publications du service statistique ministériel de la sécurité intérieure (SSMSI) mis en place en 2014 permettent de retracer l'évolution de la délinquance.
En effet, ce service a mis au point une méthode de retraitement statistique des données de l'état 4001 visant à corriger les effets liés à la mise en place des nouveaux logiciels de rédaction des procédures. L'objectif n'est pas de parvenir à une « réévaluation systématique des chiffres enregistrés dans le passé » 34 ( * ) mais de permettre un suivi conjoncturel fiable via :
- « une approche d'analyse des procédures détaillées pour isoler la pratique des services en matière d'associations entre index et nature d'infraction avant et après la rupture, et déceler les bascules de classifications pouvant être à la source des ruptures » ;
- « une approche statistique d'identification des ruptures par l'application d'outils statistiques d'analyse des données infra-annuelles ».
D'après la dernière enquête conjoncturelle publiée par le SSMSI le 4 novembre 2016, les chiffres de la délinquance ont connu des évolutions contrastées au cours des douze derniers mois .
Évolution des faits de délinquance constatés au cours des douze derniers mois
(en %)
|
Nombre |
Variation |
|
|
Homicides |
1 119 |
46 % |
|
Vols avec armes |
8 774 |
- 14 % |
|
Vols violents sans armes |
91 343 |
- 5 % |
|
Vols sans violence contre des personnes |
697 750 |
1 % |
|
Coups et blessures volontaires |
216 682 |
3 % |
|
Cambriolages |
239 030 |
2 % |
|
Vols de véhicules |
165 199 |
- 1 % |
|
Vols dans les véhicules |
262 910 |
0 % |
|
Vols d'accessoires sur véhicules |
105 907 |
- 7 % |
Source : commission des finances du Sénat (à partir de : SSMSI, « Interstats Conjoncture » n° 14)
Ce problème d'imputation constitue toutefois une opportunité pour refondre le dispositif de performance.
B. UN PROBLÈME D'IMPUTATION QUI CONSTITUE UNE OPPORTUNITÉ POUR REFONDRE LE DISPOSITIF DE PERFORMANCE
L'utilisation des données issues de l'état 4001 pour mesurer la performance des services de sécurité intérieure pose quatre principaux problèmes :
- les données liées aux procédures relatives à des infractions pénales ne permettent pas de rendre compte des infractions non déclarées aux forces de police et de gendarmerie ;
- les données de l'état 4001 peuvent être l'objet de manipulations (déqualification, report d'enregistrement, etc.) visant à minorer la réalité de la délinquance 35 ( * ) ;
- l'évolution de ces données est difficile à interpréter, une partie du travail des forces de police et de gendarmerie consistant précisément à inciter les victimes à la révélation d'infractions ;
- le recours aux données de l'état 4001 peut inciter les forces de l'ordre à se concentrer sur les « petites affaires » afin de « faire du chiffre ».
Il doit être noté que ce dernier aspect a été particulièrement mis en avant dans le cadre du mouvement de protestation provoqué par les évènements de Viry-Châtillon, certains policiers allant jusqu'à faire de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) le point de départ de cette « politique du chiffre ». À titre d'illustration, dans un entretien accordé au Figaro, un policier de la brigade anti-criminalité (BAC) indiquait qu' « au lieu d'essayer de faire tomber un réseau de trafic de stupéfiants, on va interpeller des acheteurs, en masse (...) comme ça nos supérieurs peuvent balancer des chiffres (...) en disant qu'il y a eu des interpellations, même si on a interpellé 99 % d'acheteurs et non des trafiquants de drogue » 36 ( * ) . Il est vrai que l'indicateur « nombre de personnes mises en cause pour trafic ou revente de produits stupéfiants » figurant dans le dispositif de performance est susceptible de créer des incitations de ce type.
Pour remédier à ces difficultés, deux pistes d'évolution semblent envisageables.
Tout d'abord, le dispositif de performance pourrait être refondu afin de correspondre aux neuf catégories retracées dans les enquêtes de conjoncture du SSMSI , qui ont le mérite d'avoir été calibrées afin de réduire les incitations à se concentrer sur le bas du spectre de la délinquance.
Surtout, comme le rappelle votre rapporteur spécial année après année, ces faiblesses justifieraient que les données issues des enquêtes de victimation soient utilisées dans le cadre du dispositif de performance .
À titre de rappel, l'enquête « Cadre de vie et sécurité » réalisée par l'Insee et l'ONDRP permet chaque année de mesurer l'évolution de la délinquance en interrogeant directement plus de 23 000 ménages sur les faits dont ils ont pu être victimes lors des deux dernières années. En comparaison avec ses principaux voisins, la France a été particulièrement lente à reconnaître l'intérêt de ce type d'étude : la première collecte de données a ainsi été réalisée en 2007, date à laquelle « les Britanniques célébraient les 25 ans de leur enquête en diffusant une brochure intitulée `British Crime Survey : Measuring Crime for 25 Years' » 37 ( * ) .
Dans le cadre du dispositif de performance, l'utilisation des données issues de cette enquête présenterait un double avantage .
Tout d'abord, cela permettrait de tenir compte des infractions non déclarées et d'éviter tout biais inhérent aux données administratives enregistrées par la police (effet de révélation, manipulation statistique).
Surtout, l'utilisation de ces données permettrait d'adopter une approche plus qualitative du service rendu par les forces de police et de gendarmerie à la population, répondant ainsi aux préoccupations exprimées ces dernières semaines.
Dans le cadre des enquêtes de victimation, les ménages sont en effet interrogés sur leur satisfaction à l'égard de l'action de la police et de la gendarmerie. L'utilisation des résultats de cette enquête aurait ainsi permis de mettre en évidence la hausse significative du taux de satisfaction à l'égard des forces de l'ordre en 2015 , dans un contexte pourtant très difficile.
Taux de satisfaction à l'égard de l'action de la police et de la gendarmerie
(en %)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les données de l'ONDRP)
Le Gouvernement indique néanmoins dans ses réponses au questionnaire budgétaire que des contraintes de calendrier ne permettraient pas d'inclure dans les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances de l'année « n » les résultats obtenus lors de l'année « n - 2 », le rapport d'enquête de l'ONDRP portant sur les faits de l'année « n - 2 » n'étant généralement publié qu'en novembre de l'année « n - 1 ».
Votre rapporteur spécial observe néanmoins que l'enquête de victimation se déroule généralement de février à mai. Il semble donc tout à fait possible , en organisant un traitement prioritaire des questions de l'enquête dont les résultats figureraient dans le dispositif de performance, de disposer des résultats à temps pour l'élaboration des documents budgétaires.
Par ailleurs, il doit être rappelé que certains pays tels que l'Angleterre et le Pays de Galles réalisent une collecte continue de données tout au long de l'année auprès d'un échantillon de ménages de très grande taille, ce qui permet de mettre à jour les données à un rythme trimestriel 38 ( * ) . Compte tenu de l'importance prise par les thématiques liées à la sécurité parmi les préoccupations des Français, l'opportunité d'une telle évolution pourrait être mise à l'étude .
* 31 Service statistique ministériel de la sécurité intérieure, « La première génération des indicateurs statistiques des crimes et délits enregistrés par la police et la gendarmerie », Interstats Méthode n° 3, p. 1.
* 32 Bulletin mensuel de l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales, ISSN 2265-9110, janvier 2015.
* 33 Rapport sur l'enregistrement des plaintes par les forces de sécurité intérieure publié le 12 juillet 2013 et co-écrit par Michel Rouzeau (IGA), Jean-Christophe Sintive (IGA), Christian Loiseau (IGPN), Armand Savin (IGPN), Claude Loron (IGGN) et Isabelle Kabla-Langlois (INSEE), p. 8.
* 34 SSMSI, « Statistiques sur les crimes et délits enregistrés par la police et la gendarmerie : correction des ruptures techniques liées aux modes de collecte », précité, p. 3.
* 35 Dans un rapport publié en 2014, une mission de contrôle menée par les corps d'inspection au sein de 14 conscriptions de la préfecture de police a par exemple mis en évidence « une tendance lourde et ancienne à déqualifier statistiquement des faits de délinquance en minorant soit leur gravité, soit leur volume au sein de l'état 4001 ». Cf. Werner Gagneron (IGA), Marc Le Dorh (IGA), Yves Jobic (IGPN) et Eric Proix (IGPN), « Enregistrement des plaintes par les forces de sécurité intérieure sur le ressort de la préfecture de police », 3 mars 2014.
* 36 Le Figaro, « Manque de moyens, légitime défense, politique du chiffre: des policiers témoignent », 26 octobre 2016.
* 37 Cyril Rizk et Inès Bettaieb, « Intérêts et limites du débat sur les causes du `crime drop' », avril 2014, p. 3.
* 38 ONDRP, « La criminalité en France », rapport annuel, édition 2014, p. 24.