Mission "Sécurités" - Programmes "Gendarmerie nationale" et "Police nationale"

M. Philippe DOMINATI, rapporteur spécial

II. L'EFFET BÉNÉFIQUE ATTENDU DU RENFORCEMENT DES EFFECTIFS POURRAIT ÊTRE REMIS EN CAUSE PAR L'ÉVOLUTION DES CYCLES DE TRAVAIL DES DEUX FORCES

A. UN RENFORCEMENT NÉCESSAIRE DES EFFECTIFS EN RAISON DE L'ÉVOLUTION DE LA MENACE

1. Le nombre de créations de postes prévues en 2017 s'élève à 2 286

Cette hausse des crédits demandés doit notamment permettre de renforcer les effectifs des deux forces , conformément aux engagements pris dans le cadre des différents plans annoncés en 2015.

Créations nettes d'emplois prévues et réalisées depuis 2013

(en ETP)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

En 2017, le nombre de créations d'emplois devrait ainsi atteindre 2 286 pour l'ensemble des deux programmes, portant le nombre prévisionnel d'emplois créés au cours du quinquennat à 8 834.

Pour le Gouvernement, ces créations de postes se justifieraient notamment par les destructions d'emplois intervenues entre 2009 et 2012 à la suite du déclenchement de la crise financière . Devant nos collègues députés, le ministre de l'intérieur Bernard Cazeneuve déclarait ainsi : « Entre 2013 et 2017, ce seront près de 9 000 emplois qui auront été créés dans la gendarmerie et dans la police nationale, alors que, je vous le rappelle, la précédente majorité avait contribué à la destruction de 12 519 postes budgétaires - je tiens à être extrêmement précis - dans les forces de sécurité - 6 276 dans la police et 6 243 dans la gendarmerie, correspondant à 8 200 destructions nettes dans les forces entre 2009 et 2012. » ^{6 ( * )}

La logique de cette argumentation n'a toutefois rien d'évident, dans la mesure où le simple fait d'avoir détruit par le passé des emplois ne saurait justifier la décision d'en créer de nouveaux.

En matière de sécurité intérieure, le niveau d'emploi optimal dépend notamment des gisements de productivité qui demeurent ainsi que de l'évolution de la menace .

La politique de sécurité menée au Royaume-Uni depuis le début de la crise financière permet d'illustrer ce point.

Dans un rapport publié en juin dernier ^{7 ( * )} , le National Audit Office (NAO), équivalent anglais de la Cour des comptes, rappelle que 36 672 emplois de policiers ont été détruits entre mars 2010 et septembre 2014 , soit une diminution de 15 % des effectifs sans commune mesure avec la réduction observée en France sous le quinquennat précédent.

Pourtant, cette diminution des effectifs ne s'est pas accompagnée d'une augmentation de la criminalité, bien au contraire : sur la période, la criminalité mesurée à partir des plaintes enregistrées par les forces de police a baissé de 9 % au niveau national, tandis les données issues de l'enquête de victimation suggère une diminution encore plus importante (26 %) ^{8 ( * )} .

Comme en témoigne l'exemple du Royaume-Uni , il semble tout à fait possible dans certaines situations de réduire les effectifs de sécurité intérieure afin de favoriser la mise en oeuvre de modes d'organisation plus efficaces, sans que cela ne se traduise par une dégradation du service rendu aux citoyens.

Si les créations de postes ne sauraient donc être justifiées par les destructions de postes précédemment réalisées, elles ne constituent pas non plus une réponse à une quelconque sous-dotation de la France en matière d'effectifs par rapport à ses principaux voisins.

L'argument des comparaisons internationales est pourtant régulièrement avancé dans le débat public pour justifier la nécessité de renforcer les forces françaises. À titre d'exemple, notre collègue députée Marion Maréchal Le Pen affirmait il y a quelques mois qu'il y aurait en moyenne moins de policiers et gendarmes en France que chez nos voisins européens ^{9 ( * )} .

D'après les données transmises par le ministère de l'intérieur en 2015, parmi les pays de l'Union européenne comparables en termes de population, un seul (l'Italie) présentait pourtant des effectifs supérieurs aux nôtres .

Comparaison des effectifs des forces de sécurité intérieure en Europe

Source : commission des finances du Sénat (d'après les données transmises par le ministère de l'intérieur en 2015 pour les pays étrangers)

Il est vrai que les données diffusées par Eurostat et l' Office des Nations Unies contre la drogue et le crime donnent une vision très différente de la situation française.

Comparaison des effectifs des forces de sécurité intérieure en Europe

Source : commission des finances du Sénat

Afin d'évaluer la pertinence des données de cet organisme, il convient en préalable de s'interroger sur les effectifs policiers français.

Ces derniers peuvent être obtenus en faisant la somme du plafond d'emplois réalisé pour les deux programmes (239 470 ETPT en 2015) et du nombre de policiers municipaux (20 996 personnels en 2015), ce qui donne un résultat de 260 000 policiers environ.

Il s'agit d'une hypothèse plutôt conservatrice dans la mesure où les plafonds d'emplois sont exprimés en ETPT. Par ailleurs, cette estimation ne prend pas en compte effectifs militaires mobilisés quotidiennement en 2015 dans le cadre de l'opération Sentinelle.

S'agissant d'Eurostat, la notion d'officier de police « recouvre les officiers de police de tous les niveaux travaillant dans la police criminelle, la police de la circulation, la police des frontières, la gendarmerie, la police en uniforme, la police municipale ou comme gardiens de la paix ». Cette notion « exclut le personnel civil, les agents des douanes, la police fiscale, la police militaire, les services secrets, les officiers de réserve, les réserves mobilisables pour des tâches spéciales, les cadets et la police des tribunaux ».

Toutefois, ces différences de périmètre ne peuvent expliquer le caractère particulièrement incohérent des données d'Eurostat pour la France.

Pour l'année 2013, Eurostat indique ainsi que les effectifs français s'élèvent à 110 866, soit 42 % des effectifs réels . Plus surprenant encore, les données d'Eurostat concernant les effectifs français affichent une chute brutale et inexpliquée en 2013 (- 74 616 effectifs par rapport à 2012).

Il peut être observé que la France n'est pas le seul pays à avoir connu de telles ruptures statistiques : en 2013, l'Espagne affiche ainsi une hausse brutale et inexpliquée de ses effectifs policiers, qui passent de 179 217 à 246 507.

S'agissant de l'Office des Nations unies contre la drogue et le crime, les effectifs pris en compte doivent correspondre aux personnels contribuant à titre principal aux missions de prévention, de détection et d'investigation des crimes au 31 décembre de l'année considérée. Il est explicitement précisé que les personnels affectés à des missions « support » (employés de bureau, secrétaires) doivent être exclus .

Pour la France, les documents budgétaires indiquent que le nombre de personnels administratifs et ouvriers d'État s'élève à 15 331 en 2015 pour les programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale ». On peut donc considérer que les effectifs français devraient s'élever à environ 255 000 selon la définition de l'ONU.

Si l'on décidait d'exclure également les personnels scientifiques et techniques (7 870 ETPT en 2015), les effectifs seraient alors de 247 000 environ.

Pourtant, les données fournies par l'ONU pour la France sont très éloignées de ces estimations : les effectifs sont de 185 079 en 2014, soit un écart de 25 %.

Il peut être noté qu'un tel écart n'est observé pour aucun des quatre autres pays européens comparables.

Au total, les données d'Eurostat et de l'ONU concernant les effectifs français apparaissent incohérentes et très défavorables à la France.

Si l'on retient pour le calcul des effectifs pondérés par la population de chacun des pays la donnée la plus haute des trois comparaisons, la France se situe dans tous les cas devant l'Allemagne et le Royaume-Uni.

Pour votre rapporteur spécial, ce ne sont donc ni les destructions d'emplois précédemment réalisées, ni les comparaisons internationales qui justifient le soutien aux créations d'emplois proposées par le Gouvernement, mais bien la hausse sans précédent des menaces observée depuis plus de deux ans dans notre pays.

2. Ces créations de postes devraient aider les forces de sécurité intérieure à faire face à l'augmentation de l'activité opérationnelle

Rendues nécessaires par le nouveau contexte sécuritaire auquel sont confrontés policiers et gendarmes, ces créations de postes permettront ainsi de renforcer utilement les services les plus mobilisés .

À cet égard, votre rapporteur spécial tient à revenir de façon détaillée sur l'évolution de la situation des services de renseignement intérieur , qui avait fait l'objet d'un rapport de contrôle l'an passé ^{10 ( * )} .

Parallèlement à la réorganisation administrative effectuée en 2013, un premier plan spécifique a été initié pour renforcer les effectifs du renseignement intérieur , avec l'annonce de la création de 432 postes à la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) d'ici à 2018 et de 203 postes au service central du renseignement territorial (SCRT) d'ici à 2015 ^{11 ( * )} .

Par ailleurs, parmi les 1 400 créations d'emplois annoncées en 2015 au titre du PLAT, 1 107 devaient bénéficier aux services de renseignement intérieur relevant du programme « Police nationale », dont 500 à la DGSI, 507 au SCRT (dont 150 gendarmes et 7 contractuels) et 100 à la direction du renseignement de la préfecture de police de Paris (DRPP) ^{12 ( * )} . La sous-direction de l'anticipation opérationnelle de la Gendarmerie nationale (SDAO) devait par ailleurs bénéficier d'un renforcement de 10 ETP.

Pour l'année 2015, le PLAT a été réalisé à 100 %. Pour 2016, 92 % des renforts étaient arrivés au 1 ^er septembre 2016, le ministère de l'intérieur précisant que le solde devrait l'être au 31 décembre 2016.

S'agissant du pacte de sécurité, parmi les 4 535 créations de postes annoncées, 415 seulement devraient finalement concerner les services de renseignement intérieur, soit 9 % ^{13 ( * )} :

- 225 à la DGSI (112 en 2016 et 113 en 2017) ;

- 130 au SCRT ;

- 60 à la DRPP (30 en 2016 et 30 en 2017).

Au total, les trois plans devraient ainsi se traduire par une hausse des effectifs de plus d'un tiers à l'horizon 2018 , portant le nombre d'emplois au sein des services de renseignement au-delà des 8 000.

Évaluation du renforcement des effectifs des services de renseignement intérieur en cas de réalisation complète des trois plans

(en ETP)

Note de lecture : les effectifs de départs sont comptabilisés au 31 décembre 2013, sauf pour la DGSI (le seul chiffre disponible étant celui du plafond d'emplois réalisé en 2013) et la SDAO (le seul chiffre disponible correspond aux effectifs au 1 ^er janvier 2015, en comptabilisant non seulement les effectifs du service central mais également ceux des bureaux et cellules de renseignement au niveau zonal, régional et départemental). Pour la DRPP, les effectifs ont été réduits de 200 ETP, soit le nombre de fonctionnaires affectés sur les missions « lutte contre l'immigration et le travail illégal » en 2014. Les créations d'emplois correspondent aux renforcements annoncés dans le cadre des trois plans précités.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires, les réponses aux questionnaires et le rapport d'activité de la délégation parlementaire au renseignement pour les années 2014 et 2015)

En la matière, l'effectivité du suivi et du contrôle parlementaire demeure toutefois limitée par l'architecture budgétaire retenue pour la mission « Sécurités » , dont la lisibilité est anormalement faible.

Au sein des projets annuels de performances, les crédits et les effectifs consacrés aux différents services de renseignement relevant du ministère de l'intérieur ne sont pas identifiables , à l'inverse des crédits et effectifs des services relevant du ministère de la défense.

Sollicité sur les suites données aux recommandations du rapport précité qui visaient à garantir un même niveau d'information au sein des deux ministères, le Gouvernement indique dans ses réponses au questionnaire budgétaire qu'« une meilleure information des parlementaires pourrait (...) être obtenue au sein du programme "Police nationale" par la création d'une action spécifique "renseignement intérieur" » .

Si la création d'un programme dédié reste exclue, il s'agirait déjà d'un progrès significatif . Aussi, votre rapporteur spécial souhaite que cette évolution de la maquette budgétaire soit mise en oeuvre dès l'an prochain .

S'agissant des effectifs, l'effet bénéfique attendu de leur augmentation pourrait toutefois être remis en cause par la mise en place de nouveaux cycles de travail au sein des deux forces.

B. LES NOUVEAUX CYCLES DE TRAVAIL, UNE « BOMBE À RETARDEMENT » DE NATURE À REMETTRE EN CAUSE L'EFFET BÉNÉFIQUE ATTENDU DE L'AUGMENTATION DES EFFECTIFS

1. L'application partielle de la directive européenne sur le temps de travail dans la gendarmerie s'est traduite par une baisse du nombre d'heures travaillées comprise entre 3 % et 5 %

En tant que militaires, les gendarmes sont tenus de rester disponibles en dehors du service. En contrepartie, ils bénéficient d'un logement de fonction par nécessité absolue de service. La directive européenne de 2003 relative au temps de travail ^{14 ( * )} prescrit toutefois des obligations incompatibles avec le régime de travail actuel des personnels placés sous statut militaire.

Deux éléments sont particulièrement problématiques :

- la durée maximale de travail hebdomadaire de 48 heures ;

- le repos journalier de 11 heures consécutives.

Pendant longtemps, il a été considéré que la directive ne s'appliquait pas aux personnels sous statut militaire. En effet, si son article 1 ^er dispose qu'elle s'applique à « tous les secteurs d'activités, privés ou publics, au sens de l'article 2 de la directive 89/391/CEE », son article 2 prévoit une exemption « lorsque des particularités inhérentes à certaines activités spécifiques dans la fonction publique, par exemple dans les forces armées ou la police, ou à certaines activités spécifiques dans les services de protection civile s'y opposent de manière contraignante » .

La Cour de justice a toutefois contraint les États membres à revoir leur interprétation. En effet, elle a jugé en 2006 que cette exception « ne saurait trouver à s'appliquer que dans le cas d'événements exceptionnels à l'occasion desquels le bon déroulement des mesures destinées à assurer la protection de la population dans des situations de risque collectif grave exige que le personnel ayant à faire face à un événement de ce type accorde une priorité absolue à l'objectif poursuivi par ces mesures afin que celui-ci puisse être atteint » ^{15 ( * )} .

Dans ce contexte, la France s'est engagée auprès de la Commission européenne à transposer cette directive aux forces armées avant la fin de l'année 2017.

L'an passé, votre rapporteur spécial soulignait néanmoins la nécessité d'éviter toute « application mécanique ou indifférenciée » ^{16 ( * )} de la directive afin de « préserver la portée du principe de disponibilité et de limiter les besoins supplémentaires en personnel qui pourraient résulter de sa transposition » ^{17 ( * )} .

Début 2016, deux associations professionnelles ont bouleversé le calendrier du Gouvernement en formant un recours à l'encontre de l'instruction sur le temps de travail ^{18 ( * )} alors en vigueur dans la gendarmerie. Aussi, il a finalement été décidé en février dernier d'abroger l'instruction sur le temps de travail.

Des dispositions transitoires ont été prévues par une instruction provisoire , qui instaure notamment une période minimale de repos quotidien, à raison de 11 heures au cours de chaque période de 24 heures.

Cette instruction est applicable depuis le 1 ^er septembre 2016.

Or, d'après les informations communiquées publiquement par la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), la baisse du nombre d'heures travaillées liée à l'entrée en vigueur de l'instruction temporaire serait comprise entre 3 % et 5 %.

Cette évolution est équivalente à une perte de 3 000 à 5 000 ETP , qui doit être comparée au nombre total de créations d'emplois prévues au cours du quinquennat dans la gendarmerie (3 181 ETP).

Autrement dit, l'effet négatif de l'instruction temporaire sur la capacité opérationnelle de la gendarmerie a plus que compensé l'effet positif attendu des créations d'emplois.

Il doit être précisé que l'instruction temporaire n'a pas appliqué à la gendarmerie la durée maximale du travail hebdomadaire, fixée à 48 heures par la directive.

La transposition de la directive prévue d'ici la fin de l'année 2017 pourrait donc se traduire par une baisse du nombre d'heures travaillées encore plus importante , si le Gouvernement ne parvient pas à trouver un compromis plus favorable avec la Commission européenne.

Une telle évolution serait parfaitement inacceptable , au regard du contexte sécuritaire exceptionnel auquel les forces de gendarmerie sont confrontées.

Aussi, votre rapporteur spécial suggère deux pistes afin de préserver la capacité opérationnelle des forces :

- étudier la possibilité d'abaisser le seuil, actuellement fixé à neuf heures, à partir duquel le « compteur » des heures de repos consécutives repart à zéro si le gendarme retourne travailler avant d'avoir atteint la période minimale de onze heures fixée par la directive ^{19 ( * )} ;

- dans le cadre de la négociation avec la Commission européenne, plaider pour une annualisation du mode de calcul de la durée maximale du travail hebdomadaire, fixée à 48 heures par la directive.

Si le Gouvernement ne peut bien évidemment pas être jugé seul responsable des effets négatifs liés à l'application anticipée de la directive sur le temps de travail dans la gendarmerie, la mise en place d'un nouveau cycle horaire extrêmement coûteux au sein de la police nationale lui est entièrement imputable.

2. La mise en place de nouveaux cycles horaires au sein de la police pourrait se traduire par une perte opérationnelle d'un tiers dans les unités de la sécurité publique concernées

Quatre nouveaux cycles de travail ont été expérimentés dans la police nationale du 1 ^er octobre 2015 au 1 ^er avril 2016.

En effet, le système dit du « 4/2 », en vigueur pour environ 40 000 personnels, prévoyait quatre vacations travaillées puis deux jours de repos selon des modalités qui, en province, n'étaient pas conformes aux périodes minimales de repos fixées par la directive relative au temps de travail précitée .

Aussi, la France s'est engagée auprès de la Commission européenne à modifier les cycles de travail de la police nationale d'ici le 1 ^er janvier 2017. Les modifications des cycles horaires devront être négociées avec les syndicats département par département, dans le cadre des comités techniques départementaux.

Le 5 juillet 2016, une proposition de modification du « catalogue » des régimes de travail ouverts aux policiers ^{20 ( * )} a été validée.

En pratique, deux principaux cycles de travail, élaborés sur une base de 1 607 heures par an , peuvent désormais être adoptés :

- le « 4/2 compressé » ;

- le « vendredi fort ».

Comparaison des cycles de travail

Source : commission des finances du Sénat (à partir du « tableau synthétique des cycles de travail » diffusé par Alliance police nationale le 9 juin 2015)

Si le cycle du « vendredi fort » a la préférence de la majorité des gradés et gardiens , dans la mesure où il offre la possibilité de ne travailler qu'un week-end sur deux, sa mise en oeuvre est très coûteuse en effectifs .

Dans son bilan des expérimentations effectuées l'an passé, la direction centrale de la sécurité publique indique ainsi que le cycle du « vendredi fort » nécessite un renfort en effectifs de 33 % pour être mis en oeuvre.

Cette perte opérationnelle significative est liée au fait que l'instauration de ce cycle impose dans la plupart des situations la création d'une quatrième « brigade » ^{21 ( * )} de police-secours.

De jour, ce cycle s'articule en effet sur deux brigades divisées, pour chacune d'entre elles, en deux groupes. À tout moment de la journée, il y a toujours un groupe en service. Le vendredi, deux groupes sont présents en même temps (d'où la dénomination « vendredi fort »).

Exemple de planning de jour pour le cycle du « vendredi fort »

Note de lecture : les abréviations figurant à la deuxième ligne désignent chacun des jours de la semaine. Pour les lignes suivantes, le signe « M » signifie que le groupe travaille le matin, le sigle « A » l'après-midi. La présence d'un tiret signifie que le groupe concerné ne travaille pas sur la journée considérée.

Source : commission des finances du Sénat

À l'inverse, le cycle « 4/2 compressé » permet de fonctionner avec seulement trois groupes et d'éviter toute situation de sureffectif le vendredi.

Exemple de planning de jour pour le cycle du « 4/2 compressé »

Source : commission des finances du Sénat

Or, le caractère très attractif du « vendredi fort » pour les personnels fait craindre un effet de « contagion » , dans la mesure où il sera difficile pour les directeurs départementaux de faire accepter l'idée que tous les policiers ne pourront pas être en repos un week-end sur deux par manque de moyens.

Dans le contexte sécuritaire actuel, votre rapporteur spécial considère qu'il aurait été plus responsable de ne pas ajouter ce cycle au catalogue (voire de ne pas l'expérimenter) , dans la mesure où le « 4/2 compressé » :

- permet aux policiers d'être en repos un week-end sur trois (au lieu d'un sur six dans le 4/2 « classique »), ce qui représente déjà une amélioration significative ;

- a donné satisfaction aux personnels de Noisiel ^{22 ( * )} qui l'avaient expérimenté ;

- peut être mis en place à effectifs constants .

Finalement, l'ajout du « vendredi fort » au catalogue présente toutes les caractéristiques du « cadeau empoisonné » laissé à la majorité suivante afin d'apaiser les troupes et de contenter certaines organisations syndicales.

L'exemple du temps de travail démontre ainsi que l'efficacité de la politique sécuritaire du Gouvernement ne saurait être mesurée à l'aune du nombre d'emplois créés dans la police et la gendarmerie .

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* ⁶ Assemblée nationale, XIV ^e législature, session ordinaire de 2016-2017, compte rendu intégral, première séance du vendredi 04 novembre 2016.

* ⁷ NAO, «Financial sustainability of police forces in England and Wales», 4 juin 2016.

* ⁸ Ibid.

* ⁹ Delphine Simon, « La France compte moins de policiers que la moyenne européenne », Le vrai/faux de l'Europe, France inter, 22 avril 2016.

* ¹⁰ « Les moyens consacrés au renseignement intérieur », rapport d'information de Philippe Dominati fait au nom de la commission des finances, n° 36 (2015-2016), 7 octobre 2015.

* ¹¹ Rapport n° 423 (2015-2016) de Jean-Pierre Raffarin, fait au nom de la délégation parlementaire au renseignement et déposé le 25 février 2016, p. 22.

* ¹² Discours de M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, lors du débat sur les moyens du renseignement intérieur au Sénat le 23 mars 2016.

* ¹³ Ibid.

* ¹⁴ Directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.

* ¹⁵ CJUE, 2006, affaire C-132/04, Commission européenne c/ Espagne.

* ¹⁶ Haut comité d'évaluation de la condition militaire, « Perspectives de la condition militaire », précité, p. 51.

* ¹⁷ Rapport n° 164 (2015-2016) de Philippe Dominati, fait au nom de la commission des finances et déposé le 19 novembre 2015, p. 34.

* ¹⁸ Instruction n° 1000/GEND/DOE/SDSPSR/SP du 9 mai 2011.

* ¹⁹ Dans le cadre de l'instruction temporaire, si un gendarme est rappelé au bout de huit heures de repos consécutives pour travailler une heure, il bénéficie de nouveau d'un repos de onze heures. À l'inverse, si le seuil de neuf heures a été atteint, le « compteur » ne repart pas à zéro et le gendarme ne bénéficie que d'un nombre d'heures de repos complémentaires correspondant à la différence entre les heures de repos déjà effectuées et le seuil de onze heures.

* ²⁰ Il s'agit de l'instruction générale relative à l'organisation du travail dans la police nationale, communément appelée Igot.

* ²¹ Il s'agit plus exactement d'un quatrième « groupe ».

* ²² En revanche, les policiers de Saint-Malo n'en étaient pas satisfaits, affichant une préférence marquée pour le « vendredi fort ».