M.Dominique de LEGGE, rapporteur spécial
IV. UN BUDGET DONT LA SINCÉRITÉ EST, CETTE ANNÉE ENCORE, SUJETTE À CAUTION
Au-delà des incertitudes pesant sur certaines sources de financement rappelées précédemment, les dépenses liées aux opérations extérieures, aux dysfonctionnements du logiciel Louvois et aux opérations intérieures ne sont pas budgétées à un niveau sincère.
A. UNE PROVISION AU TITRE DU « SURCOÛT OPEX » MAINTENUE À 450 MILLIONS D'EUROS POUR 2017
La provision inscrite en loi de finances au titre des OPEX n'a pas vocation à prendre en charge l'intégralité du coût supporté par le ministère de la défense mais uniquement les « surcoûts » liés à ces opérations.
Les dépenses relatives au « surcoût OPEX sont retracées, au sein du budget général, sur le budget opérationnel de programme (BOP) OPEX, ainsi que sur les BOP organiques pour ce qui concerne les dépenses dites « ex post », c'est-à-dire celles qui ne peuvent être constatées qu' a posteriori .
La loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019, qui s'appuyait sur les contrats opérationnels inscrites dans le livre blanc sur la défense nationale de 2013 qui reposaient sur l'hypothèse d'un retour à deux voire trois théâtres d'opération dont un pour lequel la France serait contributeur majeur , en lien avec le désengagement des troupes françaises d'Afghanistan.
L'article 4 de la loi de programmation militaire 2014-2019 dispose ainsi que « la dotation annuelle au titre des opérations extérieures est fixée à 450 millions d'euros ».
Bien que reposant sur des hypothèses obsolètes avant mêmes l'entrée en vigueur de la loi de programmation militaire - l'opération Serval au Mali ayant été lancée en janvier 2013 - ce montant est celui inscrit chaque année an loi de finances .
Or celui-ci a été systématiquement dépassé depuis 2014 , première année de mise en oeuvre de la loi de programmation militaire, à hauteur de 668 millions d'euros en 2014 et de 666 millions d'euros en 2015.
Évolution de l'écart entre exécution et prévision du surcoût OPEX
(en millions d'euros)
Source : Commission des finances du Sénat
De manière prévisible, en 2016, le surcoût lié aux OPEX sera très significativement supérieur à la provision inscrite en loi de finances. En commission élargie à l'Assemblée nationale 14 ( * ) , le ministre de la défense a indiqué que le surcoût non pris en charge par la dotation inscrite en loi de finances s'élèverait à 685 millions d'euros , pour un surcoût total s'élevant à 1,14 milliard d'euros .
En 2017, malgré la fin de l'opération Sangaris en République centrafricaine, le surcoût des OPEX devrait être très nettement supérieur à la provision inscrite dans le présent projet de loi de finances.
Surcoût prévisionnel des OPEX en 2016 au 30 juin 2016
(en millions d'euros)
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Pays/zones |
Forces/opérations |
Surcoût |
|
Côte d'Ivoire |
LICORNE-CORYMBE-CALAO-ONUCI |
14,4 |
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Bande sahélo-saharienne |
BARKHANE |
534,3 |
|
Mali |
EUTM |
1,3 |
|
République centrafricaine |
SANGARIS-EUFOR-RCA |
93,1 |
|
Océan Indien |
EUNAVFOR-ATALANTE-EPE |
16,4 |
|
Liban |
FINUL-DAMAN |
53,9 |
|
Afghanistan |
PAMIR-HERACLES MER-EPIDOTE |
17,6 |
|
Kosovo |
TRIDENT |
1,7 |
|
Levant |
CHAMMAL |
256,2 |
|
Autres |
18,8 |
|
|
Total |
1 007,7 |
|
Source : réponse au questionnaire budgétaire
L'article 4 précité prévoit qu'« en gestion, les surcoûts nets, hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales, non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures font l'objet d'un financement interministériel ». Concrètement, le ministère de la défense bénéficie d'ouvertures de crédits via un décret d'avance pris en fin d'année . Une telle situation est contraire au principe de sincérité posé par l'article 32 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001.
À la suite du contrôle qu'il a effectué au cours de l'année 2016 sur ce sujet, votre rapporteur spécial a formulé différentes recommandations visant, notamment, à améliorer la sincérité de la provision inscrite chaque année au titre du « surcoût OPEX ».
Il estimait en particulier nécessaire que soit inscrite une provision plus juste calculée à partir des dépenses constatées au cours des cinq dernières années .
En effet, au-delà de la question de droit budgétaire, l'insincérité du montant inscrit en loi de finances au titre de la provision OPEX fait peser un risque sur les capacités opérationnelles de nos armées.
Si les annulations de crédits intervenant en fin d'année, majoritairement supportées par le programme 146 « Équipement des forces », se sont jusqu'à présent traduites par des retards de paiement des fournisseurs du ministère de la défense, situation déjà contestable en soi, il est à craindre que des annulations plus importantes qu'envisagées pourraient donner lieu à des reports ou à des redimensionnements de programmes d'équipement, créant ainsi un effet de ciseau dangereux avec, d'un côté, des matériels subissant une usure accélérée et, de l'autre, de nouveaux équipements livrés avec délais ou dans des volumes insuffisants.
B. UNE PROVISION DU « SURCOÛT OPINT » SOUMISE AUX MÊMES RÉSERVES ET DONT LES MODALITÉS DE CALCUL N'ONT TOUJOURS PAS FAIT L'OBJET D'UNE DÉFINITION CLAIRE
Le surcoût lié aux opérations intérieures « OPINT » comprend deux composantes :
- les dépenses de titre 2 imputées sur le BOP 0212-0093 OPEX-MISSINT comprenant l'indemnité pour services en campagne (ISC) et l'indemnité pour sujétion spéciale d'alerte opérationnelle (AOPER) dont le bénéfice a été ouvert aux militaires participant à Sentinelle par arrêté du 10 juillet 2015.
- les dépenses hors titre 2 supportées sur les BOP d'armée ou de service pour les dépenses imputables à leur activité propre, le BOP 0178-0068 « Soutien des forces » pour les prestations relevant du périmètre du soutien commun assuré par le SCA et les bases de défense et le BOP 0212-0075 « Crédits de la politique immobilière » pour les dépenses d'infrastructure.
À la fin du premier semestre 2016, le montant lié au surcoût « OPINT » pour 2016 était évalué par le ministère de la défense à 183 millions d'euros , dont 105 millions de dépenses de titre 2 et 78 millions d'euros de dépense hors titre 2. Néanmoins, comme le note le ministère, « la décision prise à la suite à l'attentat de Nice de prolonger le déploiement à hauteur de 10 000 hommes sur le territoire national au-delà de la date initialement prévue, comme l'évolution des modalités de mise en oeuvre retenues (mobilité et renforcements provinciaux) après les événements de Saint-Etienne-du-Rouvray, conduiront certainement à une majoration des surcoûts nets à couvrir ».
Dans le cadre de l'actualisation de la loi de programmation militaire intervenue en juillet 2015 15 ( * ) , il n'a pas été prévu que le surcoût lié aux « OPINT » fasse l'objet d'une dotation spécifique en loi de finances initiale .
La provision inscrite en loi de finances pour 2016 au titre des missions intérieures s'élevait ainsi à 26 millions uniquement sur le titre 2 , correspondant au socle historique des missions intérieures (Vigipirate, Harpie, Titan en Guyane, etc.) auquel ont été ajoutés 15 millions d'euros destinés au financement de l'indemnité d'alerte opérationnelle (AOPER) versée au titre de Sentinelle. Il en va de même pour 2017 .
La majeure partie du surcoût OPINT fait donc l'objet d'un financement en gestion via un mécanisme de solidarité interministérielle sur le modèle de ce qui existe pour le financement du surcoût « OPEX » , conformément aux dispositions de l'article 4.1 de la loi du 28 juillet 2015 actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2015 à 2019 16 ( * ) .
Ainsi, le décret d'avance 2015-1545 du 27 novembre 2015 a prévu une ouverture de crédits au bénéfice du ministère de la défense titre des OPINT à hauteur de 170,65 millions d'euros.
Si, jusqu'en 2015, le poids budgétaire des OPINT s'est avéré limité, le déploiement dans la durée de troupes sur le territoire national depuis les attentats de janvier 2015 celui-ci s'est considérablement alourdi. Selon le ministre de la défense, le montant du surcoût OPINT s'élèverait à 145 millions d'euros en 2016 .
En 2017, la provision au titre du « surcoût OPINT » a été portée à 41 millions d'euros (+ 15 millions d'euros) uniquement sur du titre 2 .
Dès lors votre rapporteur spécial considère, ainsi qu'il l'a indiqué dans son rapport sur le financement des OPEX, que le surcoût OPINT devrait faire l'objet d'une provision sincère en loi de finances, quitte à ce que celle-ci soit ajustée en cours de gestion, le cas échéant par décret d'avance ou dans le cadre d'une loi de finances rectificative .
L'inscription d'une provision sincère suppose en outre que les modalités de calcul du « surcoût OPINT » soient clairement établies, ce qui n'est pas le cas actuellement .
C. L'INCERTITUDE LIÉE AUX DYSFONCTIONNEMENTS DU LOGICIEL LOUVOIS
Le projet Louvois (logiciel unique à vocation interarmées de la solde) résulte d'une décision du ministre du 26 octobre 1996 confiant au commissariat de l'armée de terre le pilotage de l'élaboration d'un logiciel de calcul de la solde commun aux trois armées et à la gendarmerie, avec extension ultérieure à la délégation générale pour l'armement. Il visait à remplacer le système antérieur, dans lequel la collecte des informations avait lieu via des formulaires papier, tandis que le décompte des soldes était effectué séparément, grâce à des applications informatiques de paye.
À la suite d'un audit de modernisation réalisé par l'inspection générale des finances et le commissariat général aux armées, une nouvelle phase d'études a été lancée en 2006 devant aboutir au déploiement de Louvois en 2009.
D'importantes difficultés ont cependant été constatées conduisant à reporter ce délai d'un an. La couverture des personnels a été progressive : services de santé des armés en avril 2011, armée de terre en octobre 2011 et marine en mars 2012. Le « raccordement » de l'armée de l'air, initialement prévu pour le printemps 2013 a finalement été abandonné compte tenu des importants dysfonctionnements constatés.
En effet, depuis sa mise en place, Louvois présente des anomalies affectant les montants des soldes versées et les imputations budgétaires de la masse salariale des personnels pris en charge.
En particulier, l'utilisation de Louvois a donné lieu au versement d'indus.
Si différentes mesures ont été prises pour essayer de corriger ces anomalies (création de la cellule « solde assistance », mise en place de procédures de contournement, création du groupe utilisateurs, et mise en place d'une gouvernance de la chaîne soldes, versements d'avances de trésorerie dans le cadre du plan d'urgence ministériel, etc.), le 3 décembre 2013, le ministre de la défense a pris la décision de remplacer Louvois dans le cadre du programme Source Solde.
Le lancement de la procédure de passation de contrat a eu lieu le 1 er février 2014, le contrat a été notifié à la société Sopra Steria le 22 avril 2015.
Le coût total de la mise en oeuvre du projet Source Solde est estimé à 122,2 millions d'euros, dont 22,5 millions d'euros en AE et 34,7 millions d'euros en CP au titre de 2017. Ce coût est inchangé par rapport à l'évaluation de départ.
En revanche, la durée de réalisation a été portée de 60 mois à 68 mois . La dernière bascule devrait ainsi intervenir en décembre 2019 (armée de l'air et service de santé des armées).
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État d'avancement du projet Source Solde Le développement de Source Solde de déroule en trois incréments. Le premier englobe toutes les fonctions nécessaires au calcul de la solde et les interfaces avec les systèmes d'information de ressources humaines qui envoient les informations de gestion administrative. Le deuxième traite des fonctions dites post clôture de la solde, c'est-à-dire toutes les fonctions qui garantissent l'auditabilité du système (contrôles, restitutions...) ainsi que les interfaces avec les systèmes d'information auxquels Source Solde envoie des informations. Le troisième incrément couvre principalement les fonctions d'archivage et d'entrepôt de données. La réalisation du premier incrément est terminée et est actuellement en phase de test. La réalisation du deuxième incrément est terminée et les tests vont débuter début septembre. La réalisation du troisième incrément est en cours. En parallèle, une mesure de la qualité des informations des SIRH concourant au calcul de la solde est effectuée avec l'assistance d'un prestataire informatique. Les corrections éventuelles sont faites par les gestionnaires RH des armées. L'année 2016 est presque intégralement consacrée aux tests, consistant d'abord en la qualification du système, c'est-à-dire la vérification de sa conformité aux exigences de l'administration. Dès que le résultat des tests de qualification sera satisfaisant débuteront les phases de solde à blanc et de solde en double de la marine pour comparer en conditions réelles les résultats de l'ancien et du nouveau système. La mise en service va se dérouler de façon incrémentale. Sauf si la qualification devait prendre du retard, il est prévu de commencer par la Marine au deuxième semestre 2017, suivie de l'armée de terre un an plus tard puis du service de santé des armées et de l'armée de l'air au deuxième semestre 2019. Le marché principal est conclu pour une période de dix ans et comprend une tranche ferme, couvrant la réalisation du système et sa mise en service, et des tranches conditionnelles couvrant la maintenance du système et les évolutions nécessaires pour rester en phase avec les évolutions de la réglementation. Le montant maximum du marché est de 128 millions d'euros, dont 54 millions d'euros ont déjà été engagés à fin août 2016. Le montant du marché comprend la réalisation de Source Solde, à savoir l'achat des licences d'exploitation des progiciels, le travail de développement et de paramétrage, ainsi que tous les tests et la conduite du changement (dont la formation des utilisateurs). Il comprend aussi la mise en service et la maintenance corrective et évolutive du système jusqu'en 2025. En 2015, le montant des indus liés aux dysfonctionnements du logiciel Louvois se sont élevées à 40 millions d'euros. Bien que prévisible, cette dépense n'avait fait l'objet d'aucune inscription de crédits dans le cadre de la loi de finances pour 2015. Source : réponse au questionnaire budgétaire |
En 2015, les indus versés par le ministère de la défense du fait des dysfonctionnements du logiciel Louvois se sont élevés à 41 millions d'euros. Une diminution de leur montant peut cependant être constatée, de l'ordre de - 36 millions d'euros entre 2014 et 2015.
Si le ministère de la défense a indiqué à votre rapporteur spécial que les difficultés liées au logiciel Louvois étaient globalement maîtrisées, il estime cependant que « seul le remplacement de Louvois par Source solde permettra d'obérer le risque de dysfonctionnement de la solde » laissant entendre qu'un dérapage pourrait à nouveau être constaté en 2017.
Or le coût des dysfonctionnements de Louvois est financé par le mécanisme de l'auto-assurance et vient en déduction des ressources du ministère de la défense.
L'inscription de crédits à ce titre dès le présent projet de loi de finances aurait pu être envisagée dans la mesure où la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » et la création de l'indemnité d'absence cumulée se traduiront par d'importantes modifications dans Louvois et donc par un risque plus élevé de dysfonctionnements.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial estime inacceptable, dans un contexte de très forte mobilisation des militaires, que les indemnités dues soient versées avec plusieurs mois de retard, compte tenu des délais nécessaires à leur intégration dans Louvois.
* 14 Audition du mercredi 2 novembre 2016.
* 15 Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.
* 16 « Le premier bilan relatif aux missions intérieures en cours précise les conditions dans lesquelles ces surcoûts peuvent faire l'objet d'un financement interministériel ».