MM. Jacques CHIRON et Bernard LALANDE, rapporteurs spéciaux
II. LE PROGRAMME 134 : DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DU TOURISME
1. Un programme de soutien aux petites et moyennes entreprises
Décliné en 14 actions, le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » est le principal programme de la mission « Économie », dont il porte 49 % des crédits. Il rassemble les instruments de soutien aux entreprises , et notamment aux petites et moyennes entreprises (PME) des secteurs de l'industrie, du commerce, de l'artisanat, du commerce et du tourisme. Ces instruments prennent la forme de subventions, de prêts, de garanties ou encore d'exonérations fiscales .
Le programme 134 est mis en oeuvre par trois directions générales : la direction générale des entreprises 7 ( * ) (DGE), la direction générale du Trésor (DGT) et la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). La majorité des effectifs se trouve dans les services déconcentrés , principalement au sein des directions régionales des entreprises, de la concurrence et de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE). Il faut ajouter à cela le conseil général de l'industrie, de l'énergie et des nouvelles technologies (CGIET).
Le programme 134 porte également les crédits de trois autorités administratives indépendantes (AAI) chargées de missions de régulation : l'autorité de la concurrence, l'autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep) et la commission de régulation de l'énergie (CRE).
Enfin, cinq opérateurs relèvent du programme : l'institut national de la propriété industrielle (INPI), l'agence nationale des fréquences (ANFr), l'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca), le fonds national de promotion du commerce et de l'artisanat (FNPCA), ainsi que Business France, résultant de la fusion de l'agence française pour le développement international des entreprises (Ubifrance) et de l'agence française pour les investissements internationaux (AFII) en 2015.
Les changements de périmètre de la mission « Économie » portent tous sur le programme 304 :
- création d'une action 22 « Économie sociale et solidaire », auparavant rattachée au programme 304 « Inclusion sociale, protection des personnes et économie sociale et solidaire » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » ;
Évolution des crédits de 2015 à
2016
du programme 134 « Développement des entreprises et du
tourisme »
T2 : titre 2 - HT2 : hors titre 2 - (en euros)
|
Autorisations d'engagement |
|||||
|
LFI 2015 |
PLF 2016 |
évolution 2015/2016 |
|||
|
Action 2 - Commerce, Artisanat et Services |
Total : |
76 664 993 |
68 065 681 |
-8 599 312 |
-11,22% |
|
T2 : |
34 097 608 |
33 259 282 |
-838 326 |
-2,46% |
|
|
HT 2 : |
42 567 385 |
34 806 399 |
-7 760 986 |
-18,23% |
|
|
Action 3 - Actions en faveur des entreprises industrielles |
Total : |
149 945 385 |
150 501 131 |
555 746 |
0,37% |
|
T2 : |
89 782 226 |
96 128 875 |
6 346 649 |
7,07% |
|
|
HT 2 : |
60 163 159 |
54 372 256 |
-5 790 903 |
-9,63% |
|
|
Action 4 - Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information |
Total : |
172 524 266 |
162 140 346 |
-10 383 920 |
-6,02% |
|
T2 : |
|||||
|
HT 2 : |
172 524 266 |
162 140 346 |
-10 383 920 |
-6,02% |
|
|
Action 7 - Développement international des entreprises |
Total : |
108 770 209 |
103 848 129 |
-4 922 080 |
-4,53% |
|
T2 : |
|||||
|
HT 2 : |
108 770 209 |
103 848 129 |
-4 922 080 |
-4,53% |
|
|
Action 8 - Expertise, conseil et inspection |
Total : |
18 930 127 |
18 966 725 |
36 598 |
0,19% |
|
T2 : |
18 930 127 |
18 906 725 |
-23 402 |
-0,12% |
|
|
HT 2 : |
60 000 |
60 000 |
|||
|
Action 13 - Régulation des communications électroniques et des postes |
Total : |
22 349 881 |
21 552 772 |
-797 109 |
-3,57% |
|
T2 : |
16 180 347 |
15 352 772 |
-827 575 |
-5,11% |
|
|
HT 2 : |
6 169 534 |
6 200 000 |
30 466 |
0,49% |
|
|
Action 14 - Régulation et contrôle des marchés de l'énergie |
Total : |
18 688 870 |
18 881 324 |
192 454 |
1,03% |
|
T2 : |
12 445 689 |
12 581 324 |
135 635 |
1,09% |
|
|
HT 2 : |
6 243 181 |
6 300 000 |
56 819 |
0,91% |
|
|
Action 15 - Mise en oeuvre du droit de la concurrence |
Total : |
20 006 747 |
32 219 805 |
12 213 058 |
61,04% |
|
T2 : |
15 819 484 |
17 021 489 |
1 202 005 |
7,60% |
|
|
HT 2 : |
4 187 263 |
15 198 316 |
11 011 053 |
262,97% |
|
|
Actions 16-17-18
|
Total : |
241 678 172 |
237 719 946 |
-3 958 226 |
-1,64% |
|
T2 : |
224 632 933 |
220 934 825 |
-3 698 108 |
-1,65% |
|
|
HT 2 : |
17 045 239 |
16 785 121 |
-260 118 |
-1,53% |
|
|
Action 20 - Financement des entreprises et attractivité du territoire |
Total : |
26 436 355 |
26 427 295 |
-9 060 |
-0,03% |
|
T2 : |
|||||
|
HT 2 : |
26 436 355 |
26 427 295 |
-9 060 |
-0,03% |
|
|
Action 21 - Développement du tourisme |
Total : |
3 552 495 |
7 020 749 |
3 468 254 |
97,63% |
|
T2 : |
|||||
|
HT 2 : |
3 552 495 |
7 020 749 |
3 468 254 |
97,63% |
|
|
Action 22 - Économie sociale et solidaire |
Total : |
0 |
4 369 347 |
4 369 347 |
|
|
T2 : |
|||||
|
HT 2 : |
4 369 347 |
4 369 347 |
|||
|
TOTAL Programme 134 |
Total : |
859 547 500 |
851 713 250 |
-7 834 250 |
-0,91% |
|
T2 : |
411 888 414 |
414 185 292 |
2 296 878 |
0,56% |
|
|
HT 2 : |
447 659 086 |
437 527 958 |
-10 131 128 |
-2,26% |
|
|
Crédits de paiement |
|||||
|
LFI 2015 |
PLF 2016 |
évolution 2015/2016 |
|||
|
Action 2 - Commerce, Artisanat et Services |
Total : |
74 306 823 |
63 065 681 |
-11 241 142 |
-15,13% |
|
T2 : |
34 097 608 |
33 259 282 |
-838 326 |
-2,46% |
|
|
HT 2 : |
40 209 215 |
29 806 399 |
-10 402 816 |
-25,87% |
|
|
Action 3 - Actions en faveur des entreprises industrielles |
Total : |
166 019 062 |
155 423 284 |
-10 595 778 |
-6,38% |
|
T2 : |
89 782 226 |
96 128 875 |
6 346 649 |
7,07% |
|
|
HT 2 : |
76 236 836 |
59 294 409 |
-16 942 427 |
-22,22% |
|
|
Action 4 - Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information |
Total : |
172 524 266 |
162 140 346 |
-10 383 920 |
-6,02% |
|
T2 : |
|||||
|
HT 2 : |
172 524 266 |
162 140 346 |
-10 383 920 |
-6,02% |
|
|
Action 7 - Développement international des entreprises |
Total : |
108 770 209 |
103 848 129 |
-4 922 080 |
-4,53% |
|
T2 : |
|||||
|
HT 2 : |
108 770 209 |
103 848 129 |
-4 922 080 |
-4,53% |
|
|
Action 8 - Expertise, conseil et inspection |
Total : |
18 930 127 |
18 966 725 |
36 598 |
0,19% |
|
T2 : |
18 930 127 |
18 906 725 |
-23 402 |
-0,12% |
|
|
HT 2 : |
60 000 |
60 000 |
|||
|
Action 13 - Régulation des communications électroniques et des postes |
Total : |
22 349 881 |
21 552 772 |
-797 109 |
-3,57% |
|
T2 : |
16 180 347 |
15 352 772 |
-827 575 |
-5,11% |
|
|
HT 2 : |
6 169 534 |
6 200 000 |
30 466 |
0,49% |
|
|
Action 14 - Régulation et contrôle des marchés de l'énergie |
Total : |
18 688 870 |
18 881 324 |
192 454 |
1,03% |
|
T2 : |
12 445 689 |
12 581 324 |
135 635 |
1,09% |
|
|
HT 2 : |
6 243 181 |
6 300 000 |
56 819 |
0,91% |
|
|
Action 15 - Mise en oeuvre du droit de la concurrence |
Total : |
20 006 747 |
22 021 489 |
2 014 742 |
10,07% |
|
T2 : |
15 819 484 |
17 021 489 |
1 202 005 |
7,60% |
|
|
HT 2 : |
4 187 263 |
5 000 000 |
812 737 |
19,41% |
|
|
Actions 16-17-18
|
Total : |
241 678 172 |
237 719 946 |
-3 958 226 |
-1,64% |
|
T2 : |
224 632 933 |
220 934 825 |
-3 698 108 |
-1,65% |
|
|
HT 2 : |
17 045 239 |
16 785 121 |
-260 118 |
-1,53% |
|
|
Action 20 - Financement des entreprises et attractivité du territoire |
Total : |
26 436 355 |
26 427 295 |
-9 060 |
-0,03% |
|
T2 : |
|||||
|
HT 2 : |
26 436 355 |
26 427 295 |
-9 060 |
-0,03% |
|
|
Action 21 - Développement du tourisme |
Total : |
4 840 380 |
3 936 628 |
-903 752 |
-18,67% |
|
T2 : |
|||||
|
HT 2 : |
4 840 380 |
3 936 628 |
-903 752 |
-18,67% |
|
|
Action 22 - Économie sociale et solidaire |
Total : |
0 |
4 369 347 |
4 369 347 |
|
|
T2 : |
|||||
|
HT 2 : |
4 369 347 |
4 369 347 |
|||
|
TOTAL Programme 134 |
Total : |
874 550 892 |
838 352 966 |
-36 197 926 |
-4,14% |
|
T2 : |
411 888 414 |
414 185 292 |
2 296 878 |
0,56% |
|
|
HT 2 : |
462 662 478 |
424 167 674 |
-38 494 804 |
-8,32% |
|
Source : projet de loi de finances pour 2016 et réponses au questionnaire budgétaire.
- transfert de la dotation versée à l'Organisation mondiale du tourisme vers le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » de la mission « Action extérieure de l'État » ;
- prise en charge de la rémunération des agents (46 ETP) du service de la coordination à l'intelligence économique (SCIE) et de la délégation à l'intelligence économique (DIE) par l'action 3 « Action en faveur des entreprises industrielles », auparavant pris en charge par le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières » du la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».
2. Un effort budgétaire qui repose principalement sur la rationalisation des crédits d'intervention
Les crédits demandés au titre du programme 134 pour l'année 2016 s'élèvent à 838 millions d'euros en CP, en baisse de 4,1 % (36 millions d'euros) par rapport à la loi de finances pour 2015. Le programme 134 porte donc une part importante de l'effort général de 83 millions d'euros réalisé par la mission « Économie ».
Toutefois, cet effort est inégalement réparti entre les différentes catégories de dépenses . De fait, les crédits de personnel et les crédits de fonctionnement des administrations affichent une stabilité globale en 2016, de même que les crédits alloués aux AAI et aux opérateurs (cf. infra ).
Répartition par titre des crédits 2016 du
programme 134
« Développement des entreprises et du
tourisme »
(en millions d'euros) (en CP)
|
Titre 2 : personnel |
414,2 |
49% |
|
Autres dépenses : |
424,2 |
51% |
|
Titre 3 : fonctionnement |
176,2 |
21% |
|
Titre 5 : investissement |
0,3 |
0% |
|
Titre 6 : intervention |
247,7 |
30% |
|
Total pour le P. 134 |
838,4 |
100% |
Source : projet de loi de finances pour 2016.
Par conséquent, l'effort budgétaire fourni par le programme 134 repose principalement sur une réduction du format des dispositifs de soutien aux entreprises , et notamment aux PME dans les secteurs de l'industrie, du commerce, de l'artisanat, du commerce et du tourisme. Cette tendance, comparable à celle des années précédentes, se lit avant tout dans la baisse des crédits d'intervention, qui passent de 288 millions d'euros en 2015 à 248 millions d'euros en 2016 en CP, soit une baisse notable de 14 % (40 millions d'euros) .
À périmètre constant, l'action 2 « Commerce, artisanat et services » voit ses crédits hors titre 2 passer de 40,2 millions d'euros en 2015 à 29,8 millions d'euros en 2016 en CP, soit une forte baisse de 25,9 % (10,4 millions d'euros). Il en va de même pour l'action 3 « Actions en faveur des entreprises industrielles », dont les crédits hors titre 2 passent de 76,2 millions d'euros à 59,3 millions d'euros entre 2015 et 2016 en CP, soit une baisse de 22,2 % (16,9 millions d'euros). Ces baisses portent en quasi-totalité sur les dépenses d'intervention en faveur des entreprises et des autres collectivités 8 ( * ) .
Parmi les dispositifs qui voient leurs crédits réduits au titre de l'exercice 2016, on peut notamment citer :
- l'indemnité de départ (IDD) des artisans ou commerçants faisant valoir leurs droits à la retraite, supprimée par l'article 92 de la loi de finances initiale pour 2015 en raison de son inadéquation avec les besoins : celle-ci poursuit son extinction, passant de 8,9 millions d'euros en 2014 à 5 millions d'euros en 2015 et 4 millions d'euros en 2016 ;
- la subvention versée au fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) , qui s'établit à 15 millions d'euros en AE, contre 19,3 millions d'euros en AE en 2015. En revanche, les crédits ouverts en CP augmentent légèrement comme prévu (cf. infra ) : 10 millions d'euros en 2016 contre 8,9 millions d'euros en 2015 ;
- la dotation de l'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca) , qui passe de 6,9 millions d'euros en 2015 à 6,3 millions d'euros en 2016. L'Epareca finance la restructuration de centres commerciaux de proximité dégradés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ;
- l'aide aux services à la personne , qui passe de 2,6 millions d'euros en 2015 à 1,8 million d'euros en 2016 en AE et en CP. Il s'agit de dispositifs d'accompagnement ciblés en partenariat avec les acteurs du secteur, portant sur l'emploi et la formation professionnelle, la création d'entreprise, la qualité de service, le chèque emploi service universel (CESU) etc.
- les subventions attribuées aux centres techniques industriels (CTI) , qui passent de 20 millions d'euros en 2015 à 17 millions d'euros en 2016. Ceux-ci financent des actions de promotion de l'industrie et de modernisation de l'outil de production des PME. Toutefois, cette baisse est essentiellement imputable au passage à un financement par taxe affectée de deux CTI (cf. infra ), prévu par l'article 53 du présent projet de loi de finances, l'ensemble demeurant globalement stable ;
- les actions de soutien à la compétitivité hors prix des PME , qui s'élèvent à 23,9 millions d'euros en CP en 2016, contre 36,5 millions d'euros en CP en 2015. Ces aides indirectes, qui passent par des partenaires tels que les organisations professionnelles ou les chambres consulaires, portent sur l'amélioration de la gestion des ressources humaines, des dispositifs d'exportation, des nouvelles technologies, de la relation entre donneur d'ordre et sous-traitant etc.
D'autres dispositifs sont en revanche en croissance, à l'instar des crédits consacrés à l'animation et à la gouvernance des pôles de compétitivité , qui passent de 16 millions d'euros en 2014 à 11,5 millions d'euros en 2015 en CP. Pour mémoire, le financement total apporté par l'État aux pôles de compétitivité est de 450 millions d'euros sur la période 2013-2015, conformément aux engagements pris par le Premier ministre et les présidents de conseils régionaux le 12 septembre 2012.
D'une manière générale, vos rapporteurs spéciaux regrettent que la présentation des différents dispositifs soit modifiée d'une année sur l'autre dans les projets annuels de performances, de sorte qu'il est impossible d'analyser précisément l'évolution de leurs crédits budgétaires , même si celle-ci est globalement orientée à la baisse. Sont notamment concernées les actions en faveur du développement des PME de l'action 2, telles que les dispositifs de soutien à la formation et à l'accompagnement 9 ( * ) , de soutien aux métiers d'arts, ou encore les aides aux groupements d'entreprises. La typologie de la maquette budgétaire doit impérativement être stabilisée .
En conclusion, vos rapporteurs spéciaux estiment que la diminution tendancielle du format de certains instruments de soutien aux entreprises doit être l'occasion de rationaliser ces dispositifs trop éclatés, de réformer des procédures trop lourdes, et de cibler plus précisément les projets prioritaires , à commencer par ceux qui permettent de revitaliser les zones rurales ou les zones urbaines sensibles.
3. La rigidité persistante des dépenses de personnel, des dépenses de fonctionnement, et des subventions aux opérateurs
Par contraste avec la baisse des dépenses d'intervention en faveur des entreprises (cf. supra ), les crédits de personnel et de fonctionnement ainsi que les crédits alloués aux opérateurs et aux AAI du programme 134 affichent une stabilité globale.
Certes, les dépenses concernées se caractérisent par une certaine rigidité du fait de leur nature même, qui explique largement leur stabilité d'année en année. Toutefois, vos rapporteurs spéciaux estiment qu' il est impératif de dégager des marges de manoeuvre supplémentaires sur ces crédits , afin de ne pas faire peser tout l'effort budgétaire de la mission « Économie » sur le seul soutien apporté aux entreprises.
Plus précisément, les crédits de personnel, qui représentent la moitié des crédits du programme 134, affichent une légère hausse de 0,5 % (2 millions d'euros) , passant de 412 millions d'euros à 414 millions d'euros. Le plafond d'emplois du programme 134 passe de 5 254 ETPT 10 ( * ) en 2015 à 5 227 ETPT demandés en 2016. En dépit de la suppression à périmètre constant de 62 ETPT, la masse salariale poursuit donc son augmentation, notamment du fait des recrutements d'agents de catégorie A (+ 55 ETPT 11 ( * ) ), auxquels il faut ajouter un glissement vieillesse-technicité (GVT) positif de 0,7 million d'euros, des mesures catégorielles pour 1,5 million d'euros, et la garantie individuelle de pouvoir d'achat (GIPA) pour 0,4 million d'euros.
Les dépenses de fonctionnement se caractérisent aussi par une grande rigidité : elles augmentent de 0,7 % (1,2 million d'euros), passant de 175 millions d'euros à 176 millions d'euros. Ces crédits sont dans leur majorité constitués non pas de dépenses de fonctionnement courant (fournitures, immobilier, informatique etc.) mais de subventions aux AAI et opérateurs du programme.
Toutefois, compte tenu de l'importance du numérique pour le développement des PME et des territoires (cf. infra ), vos rapporteurs spéciaux se félicitent de la création d'une Agence du numérique au sein de la direction des entreprises (DGE), par un décret du 3 février 2015. Cette agence est chargée de l'impulsion et de l'accompagnement des initiatives numériques portées dans les territoires par les entreprises, les collectivités, les associations et les particuliers. Elle comporte trois « pôles » : le pôle French Tech (projets labellisés), le pôle France Très haut débit (cf. infra ) et le pôle Cultures numériques (diffusion des usages auprès de la population). Ses crédits, rattachés à l'action 4, sont toutefois modestes : 300 000 euros en AE et en CP au titre de l'année 2016. De fait, il s'agit en pratique d'un simple service au sein de la DGE.
Les trois autorités administratives indépendantes (AAI) rattachées au programme 134 affichent une évolution contrastée, mais globalement haussière, de leurs crédits entre 2015 et 2016 :
- la dotation de la CRE (action 14) est de 18,9 millions d'euros en CP pour 2016, en légère hausse de 1 %, en crédits de titre 2 comme en crédits hors titre 2 ;
- la dotation de l'Autorité de la concurrence (action 15) est de 22 millions d'euros en CP pour 2016, en forte hausse de 10 % (soit 2 millions d'euros). Les crédits de personnel augmentent de 7,6 % et les crédits hors titre 2 augmentent de 19,4 % : cette hausse s'explique par les nouvelles missions qui lui ont été confiées par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques (« loi Macron ») ;
- la dotation de l'Arcep (action 13) est en revanche en baisse de 3,6 % pour 2016, à 21,6 millions d'euros en CP. On notera que l'effort porte presque totalement sur une réduction significative de 0,8 million d'euros (- 5,11 %) sur la masse salariale, bien que les documents budgétaires mentionnent « des efforts de gestion rigoureux, systématiques et soutenus » en matière de fonctionnement.
Les opérateurs du programme 134 réalisent un effort plus important : leurs crédits affichent une baisse de 3,8 % (5,5 millions d'euros), passant de 147 millions d'euros en 2015 à 142 millions d'euros en 2016. Cette baisse est plus significative que celle de 2 % (3 millions d'euros) prévue en loi de finances initiale pour 2015.
Évolution des crédits destinés aux opérateurs du programme 134
(en euros) (en CP)
|
LFI 2015 |
PLF 2016 |
évolution 2015/2016 |
||
|
ANFr - Agence nationale des fréquences |
31 989 051 |
31 794 200 |
-194 851 |
-0,61% |
|
Business France (fusion AFII et Ubifrance) |
108 770 209 |
103 848 129 |
-4 922 080 |
-4,53% |
|
EPARECA - Établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux |
6 700 000 |
6 272 406 |
-427 594 |
-6,38% |
|
Total mission : |
147 459 260 |
141 914 735 |
-5 544 525 |
-3,76% |
Source : réponses au questionnaire
budgétaire
Les crédits ci-dessus retracent des subventions pour charges de service public (titres 2 et 3), auxquels il faut y ajouter 1,9 million d'euros de transferts sous forme de dépenses d'intervention (titre 6).
Le tableau ci-dessus ne fait pas apparaître les crédits de l'institut national de la propriété industrielle (INPI) ni du fonds national de promotion du commerce et de l'artisanat (FNPCA), financés respectivement par des redevances et une taxe affectée. Par ailleurs, les crédits de l'agence française de normalisation (Afnor), association d'utilité publique non considérée comme un opérateur, passent de 11 millions d'euros en 2015 à 9,5 millions d'euros en 2016, dans le cadre du nouveau contrat pluriannuel.
Le plafond d'emplois des opérateurs rattachés au programme 134 figure dans le tableau ci-après. Il fait apparaître une suppression de 26 ETPT à périmètre constant au titre de l'exercice 2016.
Évolution du plafond d'emplois des opérateurs du programme 134
(en ETPT, à périmètre constant)
|
Réalisation 2014 |
LFI
|
PLF
|
Évolution 2016/2015 |
|
|
ANFr - Agence nationale des fréquences |
300 |
302 |
305 |
3 |
|
Business France (fusion AFII et Ubifrance) |
1 536 |
1 524 |
1 515 |
-9 |
|
EPARECA - Établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux |
38 |
43 |
43 |
0 |
|
FNPCA - Fonds national de promotion du commerce et de l'artisanat |
4 |
4 |
4 |
0 |
|
INPI - Institut national de la propriété industrielle |
736 |
764 |
744 |
-20 |
|
Total : |
2 614 |
2 637 |
2 611 |
-26 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
Enfin, la subvention à La Poste au titre de sa mission de service public, retracée à l'action 4, s'élève à 119 millions d'euros en AE et en CP, contre 130 millions d'euros en 2015, en application du protocole d'accord avec l'État signé le 23 juillet 2008.
4. Le ciblage du FISAC sur les projets prioritaires : une réforme importante qui devrait porter ses fruits en 2016
Créé par l'article 4 de la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989, le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) a pour vocation de soutenir l'adaptation de l'offre commerciale et artisanale de proximité dans les zones fragilisées par les évolutions économiques et sociales, particulièrement en milieu rural, à la périphérie des grandes villes ou dans les zones urbaines sensibles. Les subventions versées par le FISAC aux collectivités territoriales et aux entreprises permettent ainsi de financer des actions de promotion et de communication, la réfection de halles, marchés, locaux professionnels et centres commerciaux de proximité, ou encore la mise en place d'une signalétique commerciale.
Les modalités d'intervention du FISAC ont été profondément réformées par la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises (loi ACTPE). Celle-ci prévoit que celui-ci obéira désormais à une logique d'appel à projets et non plus à une logique de guichet , de sorte que subventions accordées ne puissent plus excéder l'enveloppe budgétaire préalablement arrêtée. Le décret n° 2015-542 du 15 mai 2015 vient préciser les opérations, bénéficiaires et dépenses éligibles, ainsi que les modalités de sélection des dossiers, et la nature, le taux et le montant des aides attribuées.
Cette réforme, qui devrait permettre de recentrer le dispositif sur les projets les plus porteurs, fait suite au référé du 31 juillet 2014 dans lequel la Cour des comptes soulignait l'« impasse budgétaire » du FISAC , en raison de l'élargissement du nombre de dossiers éligibles 12 ( * ) d'une part, et de la baisse continue de ses crédits d'autre part. Cette « impasse budgétaire », de 80 millions d'euros en 2014, conduisait chaque année à des ouvertures exceptionnelles de crédits en loi de finances initiale. La Cour des comptes relevait aussi de sérieux dysfonctionnements de la gestion du FISAC , et notamment : lourdeurs administratives découlant de la double instruction des dossiers, successivement examinés au niveau déconcentré et au niveau central ; allongement des délais d'instruction, qui était en moyenne de 14 mois en 2012 ; coût moyen pour l'État de 46 793 euros par emploi créé, et effets d'aubaine importants ; choix coûteux et dérogatoire de confier la gestion financière du FISAC au régime social des indépendants (RSI).
Évolution de la dotation et des dépenses du FISAC avant la réforme de 2014
(en millions d'euros)
|
Dotations FISAC (AE) |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
LFI |
81,5 |
70 |
70 |
78 |
64 |
42,7 |
32,3 |
19,3 |
|
Régulation budgétaire et redéploiements internes |
11,1 |
29,1 |
7,1 |
1,5 |
2,6 |
0,9 |
12,7 |
9,3 |
|
Total disponible |
70,4 |
40,9 |
77,1 |
79,5 |
66,6 |
41,8 |
45 |
28,6 |
|
Dépenses (engagements) |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
Opérations urbaines et rurales |
54,4 |
46,5 |
56,7 |
46,4 |
56,5 |
31 |
31,2 |
53,8 |
|
Développement économique |
13 |
13 |
12,7 |
15 |
13,5 |
8,3 |
4,5 |
4 |
|
Opérations nationales diverses (dont études) |
11,5 |
16,2 |
18,1 |
24,3 |
10,3 |
13 |
8,1 |
8,6 |
|
Total : |
78,9 |
75,7 |
87,5 |
85,7 |
80,3 |
52,3 |
43,8 |
66,4 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire. Les montants constatés diffèrent des montants prévus en loi de finances initiale.
Vos rapporteurs spéciaux saluent la réforme intervenue en 2014, et estiment qu'il faut lui « laisser sa chance » . Elle devrait porter ses premiers fruits dès en 2016. La concentration des moyens sur les communes rurales et les quartiers prioritaires de la politique de la ville, prévue par la réforme et correspondant au souhait de vos rapporteurs spéciaux, va dans la bonne direction. Deux remarques peuvent cependant être faites :
- premièrement, un ciblage accru est nécessaire sur les actions d'accessibilité et de sécurité , afin d'éviter un saupoudrage excessif des moyens mobilisés ;
- deuxièmement, la réforme demeure incomplète, dans la mesure où les lourdeurs qui résultent du système de double instruction n'ont pas été remises en cause par la loi . À cet égard, il est précisé dans les réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux qu'à l'avenir « l'instruction sera mieux articulée entre les plans local et national, pour une action complémentaire et non redondante. (...) Le niveau local (DIRECCTE) analysera les projets (...) sur la base de la connaissance fine du territoire et des acteurs locaux, tandis que le niveau central vérifiera la conformité aux axes prioritaires de la politique nationale et aux montants alloués. (...) L'expérience a montré que cette analyse croisée débouche en règle générale sur une réduction du montant des subventions proposées par les DIRECCTE, dans un contexte budgétaire contraint ».
Dans la cadre de cette réforme, la subvention versée FISAC au titre de l'exercice 2016 s'établit à 15 millions d'euros en AE et 10 millions d'euros en CP, contre 19,3 millions d'euros en AE et 17 millions d'euros en CP en loi de finances initiale pour 2015. La gestion en AE ? CP est la conséquence du passage à une logique d'appel à projets, dont la durée s'étend nécessairement sur plusieurs années. Vos rapporteur spéciaux estiment que cette enveloppe doit se stabiliser, et ceci tant que le FISAC n'aura pas fait la preuve de sa capacité à cibler les projets véritablement prioritaires , en évitant les effets d'aubaine trop souvent constatés.
5. Les stations-service de proximité : la nécessité d'un traitement spécifique au sein du FISAC
Le FISAC a par ailleurs repris les missions du comité professionnel de la distribution des carburants (CPDC), supprimé en 2015 , qui apportait des aides individuelles aux exploitants de stations-service de proximité en matière de mise aux normes, de développement et de diversification des activités, de prévention des risques pour l'environnement ou encore de sécurité. Il est précisé dans le projet annuel de performances pour 2016 que « les dossiers d'investissement sont financés au moyen d'une opération nationale du FISAC. (...) Les autres nouvelles demandes d'aides entrent dans le droit commun applicable aux commerces de proximité et sont soumises à la procédure d'appel à projets ».
Si vos rapporteurs spéciaux saluent la solution trouvée pour soutenir les quelques 6 000 stations-service de proximité , qui jouent un rôle essentiel dans le maillage territorial, le lien social et le maintien de l'emploi, ils soulignent toutefois que deux questions restent à ce jour sans réponse :
- les critères d'éligibilité fixés par le décret du 15 mai 2015 précité ne permettent pas de tenir compte des spécificités des stations-service en difficulté . De fait, la limitation des aides aux entreprises réalisant un chiffre d'affaires inférieur à un million d'euros et situées dans une ville de moins de 3 000 habitants exclurait de fait, d'après le Conseil national des professions de l'automobile (CNPA), « près de la moitié » des dossiers précédemment éligibles. Or le chiffre d'affaires d'un million d'euros est aisément atteint par certaines stations compte tenu de la nature du produit vendu, et certaines stations de proximité sont situées dans des grandes villes, comme Paris. Par ailleurs, les aides à la fermeture, à la dépollution ou encore les aides sociales (notamment pour les exploitants partant à la retraite) ne font pas partie des critères du FISAC. Certes, le « règlement spécifique » du 17 juin 2015 de l'opération nationale du FISAC en faveur des stations-services 13 ( * ) prévoit des critères plus larges, mais ceux-ci sont limités aux seuls dossiers en stock et aux dossiers « extrêmement urgents » tels que les cuves percées.
- la question des quelques 2 200 dossiers en stock reste ouverte . Certes, il a été annoncé, lors du comité interministériel aux ruralités du 14 septembre 2015, qu'« en 2016, le Gouvernement débloquera une nouvelle enveloppe exceptionnelle de 12,5 millions d'euros qui permettra de traiter l'ensemble des demandes en attente qui avaient été déposées au CPDC 14 ( * ) ». Cette annonce a été confirmée par le président de la République. Cependant, ces crédits ne figurent nulle part au sein du programme 134 , et ne sauraient de toute évidence pas être imputés sur les 15 millions d'euros de dotation du FISAC. De plus, le sort des dossiers déposés au CPDC ne répondant pas aux nouveaux critères du FISAC (cf. supra ) reste incertain.
Dans ce contexte, vos rapporteurs spéciaux estiment qu'il convient de prévoir, au sein du FISAC, les crédits destinés au traitement des dossiers en souffrance , et appellent le Gouvernement à préciser sa doctrine en ce qui concerne le traitement des nouveaux dossiers déposés par les distributeurs de carburant. À cet égard, un « règlement spécifique » pourrait être prévu au niveau national pour l'ensemble des nouveaux dossiers, quitte à ce que ses critères soient plus restrictifs que ceux du CPDC.
6. Les interventions de Bpifrance relevant du programme
Le programme 134 porte 26,4 millions d'euros de crédits affectés à Bpifrance , au titre de l'action 20 « Financement des entreprises et attractivité du territoire ». Ce montant est stable entre 2015 et 2016. Il s'agit de dotations en faveur de l'activité « garantie » de Bpifrance Financement , qui vise à créer un effet de levier sur la mobilisation des prêteurs privés, en proposant une offre de garanties, le cas échéant complétée de prises de participations. L'objectif est ainsi de faciliter l'accès au crédit des PME en cas de défaillance du marché ou de rationnement du crédit.
La dotation de l'État, qui vient compléter les ressources mobilisées en interne par Bpifrance, sera en partie fléchée vers les TPE et PME d'outre-mer, qui rencontrent des difficultés particulières d'accès au crédit. Par ailleurs, la dotation de l'État pourra le cas échéant être complétée par les régions, sur fonds propres ou via le fonds européen de développement économique et régional (FEDER).
La dotation prévue sur le programme 134 demeure très modeste au regard des montants globalement mobilisés par Bpifrance au service du développement des PME .
Afin d'accompagner la reprise de l'investissement des PME et des ETI, le plan stratégique 2014-2017 de Bpifrance prévoit une large gamme de produits, parmi lesquels :
- la garantie des crédits bancaires ;
- les prêts de développement à sept ans ;
- le préfinancement du CICE ;
- le soutien à l'innovation , via le préfinancement du crédit d'impôt recherche (CIR), les prêts pour l'innovation, les prêts Numérique ou encore le fonds Large Venture ;
- le soutien à l'exportation , via la filiale Bpifrance Export, qui regroupe Bpifrance, Coface et Business France ;
- l'investissement en fonds propres dans les PME , via Bpifrance Participations ou Bpifrance Investissement.
* 7 La direction générale des entreprises (DGE) a remplacé la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) en vertu du décret n° 2014-1048 du 15 septembre 2014.
* 8 La dotation de l'Epareca est toutefois requalifiée en dépense de fonctionnement (subvention pour charges de service public) en 2016.
* 9 Il s'agit essentiellement de contributions aux formations proposées par des organismes spécialisés, souvent adossés aux réseaux consulaires, tels que l'institut supérieur des métiers (ISM), l'institut de formation commerciale permanente (IFOCOP), l'institut national des métiers d'art (INMA) etc.
* 10 Équivalent temps plein travaillé.
* 11 Notamment à la DGCCRF, qui doit assumer les nouvelles missions qui lui ont été confiées par la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation (dite « loi Hamon »), en matière de protection des intérêts économiques des consommateurs et de veille sur la qualité et la sécurité des produits et des services.
* 12 Du fait des nouveaux critères prévus par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME).
* 13 Ce règlement spécifique est pris en application de l'article 8 du décret du 15 mai 2015, qui permet de prévoir des « modalités spécifiques d'intervention du FISAC » au niveau national, fixées par un règlement du ministre chargé du commerce. Son enveloppe est de 2,5 millions d'euros, montant voté en projet de loi de finances pour 2015 par nos collègues de l'Assemblée nationale suite à la mobilisation du Sénat, et notamment de Michèle André, présidente de la commission des finances, et de vos rapporteurs spéciaux.
* 14 Mesure n° 9 du deuxième comité interministériel aux ruralités du 14 septembre 2015 (Vesoul).