Mission "Recherche et enseignement supérieur"

MM. Philippe ADNOT et Michel BERSON, rapporteurs spéciaux

II. LE PROGRAMME 231 « VIE ÉTUDIANTE »

Le programme 231 comprend les crédits destinés à l'ensemble des actions tendant à offrir les moyens pour chaque étudiant de disposer des mêmes chances de réussite . Il couvre ainsi à la fois les aides sociales directes, c'est-à-dire principalement les bourses, l'ensemble des aides sociales indirectes, en particulier la restauration scolaire et le logement étudiant, ainsi que les autres dispositifs destinés à assurer la santé des étudiants et leur permettre l'accès à des activités associatives, culturelles et sportives.

A. UNE NOUVELLE HAUSSE DES CRÉDITS ACCORDÉS EN FAVEUR DES ÉTUDIANTS

1. Les principaux chiffres

Avec 2,5 milliards d'euros en AE et CP, le programme 231 enregistre une hausse respectivement de 2,4 % et de 1,7 % de son enveloppe par rapport à 2014. Il est, par ailleurs, complété par 4,5 millions d'euros en AE et 9,5 millions d'euros en CP issus de fonds de concours.

Présentation par action des crédits demandés pour 2015

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du projet annuel de performances pour 2015

L'essentiel des crédits (83 %) est consacré au financement des aides directes attribuées aux étudiants.

Répartition par action des crédits de paiement de la mission pour 2015

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances pour 2015

Depuis plusieurs années, le programme 231 connaît une sous-budgétisation chronique . Entre 2011 et 2014, les crédits inscrits en loi de finances initiale ont pourtant augmenté de près de 375 millions d'euros, représentant une hausse de 18 %. Pour 2015, compte tenu des besoins constatés et de la poursuite de la réforme des bourses sur critères sociaux, le projet de loi de finances propose une nouvelle augmentation de 42,2 millions d'euros des crédits du programme .

Évolution des crédits budgétaires entre 2007 et 2015

Source : commission des finances d'après les projets annuels de performances et les rapports annuels de performances pour les années 2007 à 2015

2. Les dépenses de fonctionnement : donner les moyens au réseau des oeuvres universitaires et scolaires

Avec 326,7 millions d'euros inscrits pour 2015, les dépenses de fonctionnement attachées au programme 231 augmentent de 2,3 % par rapport à 2014. L'essentiel de ces crédits couvre le montant des subventions pour charges de service public allouées par l'État au réseau des oeuvres universitaires et scolaires , avec 275,8 millions d'euros en 2015.

La hausse des dépenses de fonctionnement s'explique quasi exclusivement par le passage de 150,5 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2014 à 156,9 millions d'euros en 2015 des dépenses relatives à la gestion du logement et la restauration universitaires , soit le coût du fonctionnement des vingt-huit centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) et de la rémunération de leurs personnels. En effet, 6,1 millions d'euros sont prévus en 2015 pour l'application aux personnels ouvriers des CROUS de la réforme des grilles de rémunération des agents de catégorie B et C de la fonction publique.

27 millions d'euros (AE=CP) sont consacrés à la rémunération et aux charges connexes des personnels administratifs des vingt-huit centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) chargés de la gestion des aides directes.

Les dépenses relatives aux secteurs de la santé et des activités sportives, socioculturelles ainsi qu'au financement des mesures en faveur des étudiants en situation de handicap représentent un montant total de 50,9 millions d'euros (AE=CP), stable par rapport à 2014.

Les dépenses de fonctionnement et de rémunération de personnels du réseau des oeuvres universitaires et scolaires ainsi que de l'Observatoire de la vie étudiante (OVE) représentent 88,7 millions d'euros, soit la quasi totalité (97 %) des crédits prévus au sein de l'action 04 « Pilotage et animation du programme ».

Enfin, 3,1 millions d'euros figurent parmi les dépenses de fonctionnement de l'action 03 « Santé des étudiants et activités associatives, culturelles et sportives » et couvrent les cotisations sociales dues au titre des stages effectués par les étudiants ainsi que les rentes qui leur sont versées.

3. Les dépenses d'intervention : une dotation pour les aides sociales directes en hausse pour une nouvelle année

Les dépenses d'intervention, qui s'élèvent à 2,63 milliards d'euros , contre 2,03 milliards d'euros en 2014, correspondent pour plus de 99 % au coût engendré par les aides sociales directes versées aux étudiants.

La hausse de 32,4 millions d'euros des crédits de paiement alloués au titre des aides directes s'explique ainsi par la mise en oeuvre de la seconde phase de la réforme des bourses sur critères sociaux depuis la rentrée universitaire de septembre 2014 ^{25 ( * )} .

Répartition des dépenses d'intervention relatives aux aides sociales directes versées aux étudiants

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après le PAP pour 2015

Comme en 2014, le projet de loi de finances pour 2015 prévoit également 2 millions d'euros pour le financement d'un fonds de garantie tendant à offrir un système de prêts bancaires garantis par l'État à tous les étudiants, sans conditions de ressources ni caution.

4. Les dépenses d'investissement : les nouveaux CPER 2015-2020

Le projet de loi de finances pour 2015 prévoit l'inscription de 20,5 millions d'euros en AE et 12,9 millions d'euros en CP au titre des dépenses d'investissement du programme 231, alors que la loi de finances initiale pour 2014 ne prévoyait aucune autorisation d'engagement et 9,6 millions d'euros en crédits de paiement.

En outre, un fonds de concours de 2 millions d'euros en AE et 7 millions d'euros en CP sont inscrits pour 2015.

7,8 millions d'euros en crédits de paiement correspondent ainsi au montant inscrit pour 2015 au titre de l'achèvement des opérations en cours dans le cadre des contrats de projets État-régions 2007-2013.

Le reste, soit 20,5 millions d'euros en AE et 5,1 millions d'euros en CP, constitue l'enveloppe prévue pour l'immobilier universitaire dans les contrats de plan État-régions 2015-2020 ^{26 ( * )} .

B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. La poursuite de la réforme des aides directes accordées aux étudiants

a) La mise en oeuvre de la seconde étape de la réforme des bourses à la rentrée de septembre 2014

Depuis la rentrée universitaire de l'année 2013-2014, deux nouveaux échelons ont été créés dans le système des bourses sur critères sociaux.

L'échelon « 0 bis » permet à des étudiants de percevoir une aide de 1 007 euros à la rentrée 2014 , alors qu'ils ne disposaient jusqu'à présent, avec l'échelon « 0 », que de l'exonération des frais de scolarité et des cotisations au régime de sécurité sociale.

Un échelon supplémentaire, l'échelon « 7 » , a également été institué pour une aide financière de 5 539 euros à la rentrée 2014, alors que les bourses s'arrêtaient jusqu'à présent à l'échelon « 6 », pour un montant de 4 768 euros à la même date.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cette réforme a permis d'attribuer environ 55 000 bourses à l'échelon « 0 bis » et 37 400 bourses à l'échelon « 7 » .

Par ailleurs, 1 000 allocations nouvelles ont également été créées dans le cadre du dispositif d'aide d'urgence constitué par le fonds national d'aide d'urgence (FNAU). Destinées aux « jeunes en situation d'autonomie avérée », ces allocations atteignent un montant entre 4 000 et 5 000 euros.

Une seconde phase de la réforme des aides directes accordée aux étudiants a été mise en oeuvre dès la rentrée universitaire de septembre 2014, avec l'extension de l'échelon « 0 bis », permettant ainsi que ses avantages bénéficient à 77 500 boursiers supplémentaires .

Montants annuels des bourses sur critères sociaux* et nombre prévisionnel de boursiers par échelons pour le premier semestre 2015

* Y compris la revalorisation des bourses intervenue à la rentrée 2014 (+ 0,7 %).

** Exonération des droits d'inscription et de cotisations de sécurité sociale.

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances

En outre, un contingent de 1 000 allocations nouvelles a été créé dans le cadre du fonds national d'aide d'urgence, s'ajoutant aux 1 000 allocations instaurées en 2014.

En contrepartie du renforcement des aides sociales des étudiants, votre rapporteur spécial considère qu'il est indispensable de s'assurer que ces derniers respectent les conditions de maintien de leurs droits, à savoir l'assiduité aux cours et la présence aux examens . Pour l'année universitaire 2013-2014, 2 088 étudiants boursiers ont été déclarés non assidus, 14 954 bourses ont été suspendues et 2 958 ordres de reversement de bourses ont été émis.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, ces contrôles devraient effectivement être renforcés au cours de cette année.

Votre rapporteur spécial conduit actuellement un contrôle budgétaire sur le contrôle du maintien des droits des étudiants boursiers . Il ne manquera pas de s'intéresser aux modalités et à l'effectivité concrètes de ce contrôle des étudiants, au suivi des suspensions et des reversements de bourses ainsi qu'à leurs conséquences sur les autres aspects de la vie étudiante (accès au logement, sécurité sociale et autres droits attachés à la qualité d'étudiant).

S'il est indispensable que des dispositifs soient mis en place afin de permettre aux jeunes issus de milieux modestes d'étudier dans les meilleurs conditions possibles, un contrôle efficace doit également être assuré afin qu'ils profitent effectivement à des étudiants et non à des personnes en quête d'un « statut social » en s'inscrivant dans un établissement d'enseignement supérieur .

b) La suspension de la suppression de l'aide au mérite par le Conseil d'État

Afin de « compenser » pour partie l'élargissement du champ des bénéficiaires des bourses sur critères sociaux et d'augmenter certains droits, le Gouvernement a décidé de mettre fin au dispositif d'aide au mérite à la rentrée 2014 .

L'aide au mérite constitue un complément aux bourses sur critères sociaux . Visant à promouvoir l'excellence tout au long des études, cette aide était octroyée aux étudiants ayant obtenu une mention très bien au baccalauréat ou inscrit en master et figurant sur la liste des meilleurs diplômés de licence de l'année précédente. Elle s'élève à 1 800 euros par an et ne peut être attribuée qu'à des étudiants entrant dans le champ des bénéficiaires des bourses sur critères sociaux.

Une circulaire du 2 juillet 2014 ^{27 ( * )} a prévu que l'ordre du mérite ne puisse plus bénéficier qu'à ceux qui, en licence ou en master, la percevaient déjà. Elle ne pouvait plus, en revanche, être attribuée à de nouveaux entrants.

Le Gouvernement a justifié cette décision par le nombre beaucoup plus important qu'auparavant d'étudiants ayant obtenu une mention très bien au baccalauréat et par son choix d'octroyer davantage de bourses à des étudiants n'en bénéficiant pas actuellement, en considérant que l'impact de cette bourse sur des étudiants aux parcours déjà excellents était moindre. En outre, le Gouvernement a avancé l'argument que les causes de l'échec scolaire se jouent bien plus tôt, dès l'école primaire et pas une fois obtenue la mention très bien au baccalauréat.

Toutefois, le Conseil d'État a décidé le 17 octobre 2014, de suspendre l'exécution de la partie de la circulaire du 2 juillet 2014 qui supprimait l'aide au mérite , considérant que « le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article 1 ^er du décret n° 2008-974 du 18 septembre 2008 qui créent les aides au mérite et habilitent le ministre chargé de l'enseignement supérieur à en fixer les conditions d'attribution, ne lui permettent pas d'en décider la suppression, est de nature, en l'état de l'instruction, à susciter un doute sérieux sur la légalité de la circulaire contestée ; qu'il n'en est pas de même des moyens selon lesquels la circulaire a été prise par une autorité incompétente, au terme d'une procédure irrégulière faute de consultation du Conseil supérieur de l'éducation et du Conseil national de l'enseignement supérieur et qu'elle est rétroactive et méconnaît le principe de sécurité juridique ».

Dans l'attente de la décision du Conseil d'État sur le fond de cette affaire, le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a indiqué que le dispositif d'aide au mérite était rétabli pour l'année universitaire 2014-2015 mais qu'il serait de nouveau supprimé pour septembre 2015.

Votre rapporteur spécial regrette la suppression de l'aide au mérite . Elle constitue, en effet, une aide qui peut s'avérer bienvenue pour les étudiants les plus méritants et votre rapporteur spécial considère que l'excellence doit être valorisée . D'ailleurs, certaines collectivités territoriales avaient décidé, jusqu'à la décision du Conseil d'État, de se substituer à l'État en délivrant l'équivalent de cette aide aux étudiants susceptibles d'en bénéficier. Enfin, il relève qu'en tout état de cause, l'aide au mérite repose également sur des critères sociaux puisqu'elle ne constitue qu'un complément pour des étudiants déjà boursiers.

2. Un nouveau risque de sous-budgétisation ?

Comme votre rapporteur spécial l'a mis en évidence dans ses précédents rapports, lors de l'examen des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur », tant dans le cadre des projets de loi de finances initiale que des projets de loi de règlement, les crédits dédiés aux aides sociales directes des étudiants ont fait l'objet d'une sous-budgétisation constante depuis plusieurs années, conduisant à une impasse budgétaire structurelle ^{28 ( * )} .

Certes, en 2013, votre rapporteur spécial avait constaté une meilleure budgétisation des aides sociales directes et, plus largement, du programme 231 bien que l'exécution reste supérieure à la prévision initiale (+ 22 millions d'euros pour les seules aides directes, + 4 millions d'euros sur l'intégralité du programme 231). Il avait également relevé que l'intégralité de la réserve de précaution avait dû être levée et le principe de l'auto-assurance ayant permis de couvrir les besoins supplémentaires en cours d'année.

Comparaison entre le montant budgété et le montant exécuté
au titre des aides sociales directes

Source : commission des finances du Sénat d'après les données des PAP et RAP de 2007 à 2013

En réponse au questionnaire budgétaire, le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a indiqué qu'en 2014, la prévision d'exécution faisait déjà apparaître un risque de déficit de l'ordre de 12 millions d'euros, une fois dégelée la réserve de précaution, qui s'élève à 141,59 millions d'euros. La Cour des comptes avait, pour sa part, dans sa note d'exécution budgétaire pour 2013, indiqué que le « risque de dérapage [restait] présent pour 2014 », relevant notamment que le nombre d'étudiants boursiers serait certainement supérieur de plusieurs milliers aux prévisions initiales, que le calibrage des nouveaux échelons « 0 bis » et « 7 » avait sans doute été sous-évalué et que le nombre d`aides au mérite attribuées à la fin de l'année 2013 était également supérieur à ce qui avait été envisagé.

Votre rapporteur spécial ne peut que regretter ce risque de nouvelle dérive. Il relève que la récente suspension de la mise en extinction des aides au mérite par le Conseil d'État devrait également entraîner un surcoût qui peut être estimé à près de 15 millions d'euros en année pleine.

Pour 2015, le projet annuel de performances présente un budget en hausse de 1,6 % par rapport à 2014 pour les aides sociales directes des étudiants, représentant 32,7 millions d'euros. Cette prévision tient compte à la fois de la réforme des bourses (extension des mesures prises à la rentrée 2014 pour les bourses sur critères sociaux, suppression de l'aide au mérite et allocations nouvelles dans le cadre du fonds national d'aide d'urgence) mais aussi :

- d'une augmentation du nombre de boursiers estimée à 1,4 % par rapport à la rentrée 2013 pour le premier semestre et 1,2 % par rapport à la rentrée 2014 pour le second semestre ;

- de la revalorisation des taux des bourses au regard de l'inflation à hauteur de 0,7 % en septembre 2014 et à 1,3 % pour septembre 2015.

Votre rapporteur spécial espère que la dotation prévue sur le programme 231 au bénéfice des bourses permettra de couvrir les besoins réellement constatés au cours l'année 2015. Il lui paraît toutefois que le maintien des aides au mérite et l'exécution déjà déficitaire de 2014 laissent craindre une insuffisance de crédits.

Il fait également sienne la recommandation de la Cour des comptes, dans sa note d'exécution budgétaire pour 2013, de ne pas appliquer la réserve de précaution sur cette ligne budgétaire qui est constituée, par nature, de « dépenses inéluctables ».

3. Un recours nécessairement mesuré et encadré du dispositif d'aide d'urgence

Dans le cadre du fonds national d'aide d'urgence (FNAU), qui dispose de 48,8 millions d'euros pour 2015 (+ 10 % par rapport à 2014), des aides d'urgence ponctuelles ou annuelles , autres que les bourses, peuvent être versées aux étudiants rencontrant des difficultés.

Votre rapporteur spécial souhaite rappeler qu'il convient d'être très attentif au fait que ces aides ne soient pas attribuées trop largement, notamment à des étudiants dont les parents pourraient financièrement assumer leurs études. En effet, elles doivent être réservées à des étudiants rencontrant des situations vraiment difficiles ou en situation d'autonomie avérée . Déjà, l'an dernier, votre rapporteur spécial avait rappelé que la responsabilité des parents devait également être engagée lorsqu'ils disposent des ressources nécessaires.

Interrogé sur ce point par votre rapporteur spécial, Guillaume Houzel, directeur du Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS), a expliqué que l'octroi de ces aides faisait effectivement l'objet d'une procédure spécifique en deux phases permettant une étude précise de chaque situation . Tout d'abord, des investigations sont menées au niveau des services des CROUS, avec la récupération de documents tels que le dernier avis d'imposition fiscale. Puis, une commission d'attribution des aides examine les dossiers présentés au cas par cas, pour évaluer la situation d'autonomie dans laquelle se trouve l'étudiant selon un faisceau d'indices (signes éventuels de conflit avec la famille, indépendance fiscale, revenus propres...).

4. Le logement étudiant : une situation ambivalente

Comme indiqué précédemment, le projet de loi de finances pour 2015 prévoit une dotation de 20,5 millions d'euros en AE et 12,925 millions d'euros en CP pour le logement étudiant.

Selon les chiffres fournis par le Gouvernement, les besoins identifiés par les CROUS en termes de constructions de logement étudiant baissent, passant de 29 699 en 2013 à 27 614 en 2014. La région Île-de-France, qui concentre le plus de difficultés pour le logement des étudiants, profite particulièrement de cette amélioration puisque l'académie de Paris voit ses besoins réduits de 5 931 à 5 441, celle de Versailles diminuant de 6 440 à 6 396.

En revanche, les prévisions des CROUS en termes de réhabilitations et de constructions sont moins positives. Le nombre de constructions est désormais estimé à 2 241 logements gérés par les CROUS en 2014, tandis que la prévision s'établissait initialement à 4 242 logements (d'après les réponses au questionnaire budgétaire reçues pour l'examen de la loi de finances pour 2014).

Réhabilitation et construction de logements étudiants

Source : réponses au questionnaire budgétaire

S'agissant du plan de construction de 40 000 logements étudiants d'ici à 2017 , dont la moitié en Île-de-France, votre rapporteur spécial constate que le processus avance mais qu'il n'en est encore qu'à la phase de préparation , avec le recensement de près de 43 000 places susceptibles d'être attribuées à des étudiants et dont la construction est ainsi programmée entre 2013 et 2017 :

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Comme dans ses précédents rapports, votre rapporteur spécial souhaite rappeler que l'État devrait s'appuyer davantage sur les collectivités territoriales qui, souhaitant attirer la population étudiante et rendre attractives les universités et les écoles implantées sur leur territoire, n'hésitent pas à construire des logements sociaux à leur attention.

Enfin, pour faciliter l'accès au logement des étudiants, il convient de préciser que le Gouvernement a étendu à l'ensemble du territoire national le dispositif de caution locative étudiante (CLE) pour la rentrée universitaire 2014. Jusqu'à présent expérimenté pour 2 000 étudiants, il vise ainsi à offrir une caution aux étudiants dépourvus de garants personnels.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, la montée en charge du dispositif est satisfaisante, avec 3 100 demandes de caution locative étudiante déposées à la mi-septembre 2014.

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* ²⁵ Cf . le a) du 1 du B du présent II.

* ²⁶ Cf . le 4 du A du I de la présente deuxième partie.

* ²⁷ Circulaire n° 2014-0010 du 2 juillet 2014 du ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, relative aux modalités d'attribution des bourses d'enseignement supérieur sur critères sociaux et des aides à la mobilité internationale pour l'année 2014-2015.

* ²⁸ Cf . notamment l'analyse de votre rapporteur spécial lors de l'examen des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, dans le rapport précité n° 148 (2012-2013)-tome III-Annexe 22.

* ²⁹ Concernant les constructions, il ne s'agit que des constructions de logements sociaux gérés par les CROUS.