Mission "Recherche et enseignement supérieur"

MM. Philippe ADNOT et Michel BERSON, rapporteurs spéciaux

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  
• PREMIÈRE PARTIE :
  LES ÉVOLUTIONS BUDGÉTAIRES TRANSVERSES
  DE LA MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » EN 2015
  
  • I. L'ÉVOLUTION DU FINANCEMENT DE LA RECHERCHE ET DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR EN 2015
    
    • A. UNE DIMINUTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DE 29 MILLIONS D'EUROS À PÉRIMÈTRE CONSTANT
      
      • 1. La quatrième mission de l'État en termes de crédits : 25,7 milliards d'euros prévus pour 2015
        
      • 2. Une légère diminution des crédits à périmètre constant
        
    • B. LES DÉPENSES FISCALES : UNE DIMINUTION GLOBALE DE 200 MILLIONS D'EUROS, LA STABILISATION DU CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE
      
  • II. LE BUDGET 2015 DANS LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES
    
    • A. LE BUDGET 2015 AU REGARD DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2012-2017
      
    • B. LE BUDGET DE LA RECHERCHE ET DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR DANS LA PROGRAMMATION 2015-2019 : UN BUDGET PRÉSERVÉ
      
  • III. VERS UNE GESTION BUDGÉTAIRE DES OPÉRATEURS PLUS INTÉGRÉE
    
    • A. LA RÉFORME DE LA GESTION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE PUBLIQUE
      
    • B. LE DÉPLOIEMENT DE LA RÉFORME BUDGÉTAIRE DANS LES ÉTABLISSEMENTS DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE
      
• DEUXIÈME PARTIE
  L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
  
  • I. LE PROGRAMME 150 « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE »
    
    • A. LA « SANCTUARISATION » DES CRÉDITS CONSACRÉS À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
      
      • 1. Les principaux chiffres
        
      • 2. Des dépenses de personnel du titre 2 qui ne couvrent plus qu'une très faible part des emplois de la mission
        
      • 3. Les dépenses de fonctionnement : une nouvelle hausse des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs du programme
        
      • 4. Les dépenses relatives à l'immobilier : entre poursuite des opérations et les CPER 2015-2020
        
      • 5. Les dépenses d'intervention : une hausse des crédits qui cache une nouvelle baisse de 1 % de la dotation allouée à l'enseignement supérieur privé
        
    • B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
      
      • 1. Une situation financière des universités globalement plus saine
        
      • 2. Quelle réalité derrière la création des 1 000 emplois ?
        
      • 3. Malgré les efforts budgétaires sur le programme 150, les acteurs de l'enseignement supérieur rencontrent des difficultés de financement
        
        • a) Les nécessaires ressources complémentaires
          
        • b) Toujours en attente de la réforme du modèle de répartition « SYMPA »
          
        • c) L'enseignement supérieur privé, une alternative nécessaire qui doit être soutenue
          
      • 4. Les regroupements : source de complexification et de coûts supplémentaires de fonctionnement ?
        
  • II. LE PROGRAMME 231 « VIE ÉTUDIANTE »
    
    • A. UNE NOUVELLE HAUSSE DES CRÉDITS ACCORDÉS EN FAVEUR DES ÉTUDIANTS
      
      • 1. Les principaux chiffres
        
      • 2. Les dépenses de fonctionnement : donner les moyens au réseau des oeuvres universitaires et scolaires
        
      • 3. Les dépenses d'intervention : une dotation pour les aides sociales directes en hausse pour une nouvelle année
        
      • 4. Les dépenses d'investissement : les nouveaux CPER 2015-2020
        
    • B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
      
      • 1. La poursuite de la réforme des aides directes accordées aux étudiants
        
        • a) La mise en oeuvre de la seconde étape de la réforme des bourses à la rentrée de septembre 2014
          
        • b) La suspension de la suppression de l'aide au mérite par le Conseil d'État
          
      • 2. Un nouveau risque de sous-budgétisation ?
        
      • 3. Un recours nécessairement mesuré et encadré du dispositif d'aide d'urgence
        
      • 4. Le logement étudiant : une situation ambivalente
        
• TROISIÈME PARTIE :
  LA RECHERCHE
  
  • I. L'ÉVOLUTION GLOBALE DES CRÉDITS DES PROGRAMMES RELATIFS À LA RECHERCHE : UN BUDGET TOUT JUSTE STABILISÉ
    
    • A. SEPT PROGRAMMES DE RECHERCHE QUI FORMENT UN ENSEMBLE HÉTÉROGÈNE
      
      • 1. Des programmes qui relèvent de secteurs divers
        
        • a) Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires »
          
        • b) Le programme 193 « Recherche spatiale »
          
        • c) Le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables »
          
        • d) Le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle »
          
        • e) Le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire)»
          
        • f) Le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique»
          
        • g) Le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles»
          
      • 2. Des programmes de tailles différentes
        
    • B. DES CRÉDITS EN LÉGÈRE DIMINUTION
      
      • 1. Deux programmes dont les crédits diminuent
        
      • 2. Quatre programmes stabilisés, une forte hausse pour le programme 142
        
  • II. LE POIDS DES OPÉRATEURS : UN ATOUT POUR LA RECHERCHE, LA NÉCESSITÉ D'UNE COORDINATION
    
    • A. 45 OPÉRATEURS QUI REPRÉSENTENT 87 % DES CRÉDITS ALLOUÉS À LA RECHERCHE
      
      • 1. Des opérateurs nombreux, dont les statuts et les missions sont divers
        
        • a) Des opérateurs nombreux
          
        • b) Des statuts et des missions divers
          
        • (1) Des statuts différents
          
        • (2) Des missions variées
          
      • 2. La situation budgétaire des opérateurs : un poids important, des évolutions contrastées
        
        • a) Le poids des opérateurs : entre 90 et 100 % des crédits pour cinq des sept programmes « Recherche »
          
        • b) Une évolution des crédits accordés aux opérateurs contrastées selon les programmes
          
        • c) L'évolution des crédits des grands opérateurs : une diminution préoccupante des ressources de l'IRSN
          
    • B. LE PILOTAGE ET LA COORDINATION DES OPÉRATEURS : DES OUTILS NOMBREUX, L'ÉMERGENCE DES ALLIANCES
      
      • 1. Entre l'État et les opérateurs : une démarche de performance, une stratégie nationale
        
        • a) Pour chaque opérateur : une démarche de performance qui doit être à la fois individualisée et cohérente avec l'ensemble du programme
          
        • b) Pour l'ensemble des opérateurs : la stratégie nationale de la recherche
          
      • 2. La coordination par le système des alliances
        
        • a) Entre les acteurs : une dynamique de coopération dont attestent les dépôts de brevet
          
        • b) Le développement des alliances
          
        • c) Les alliances, animatrices de la recherche en France et interlocutrices à l'international
          
        • (1) En France
          
        • (2) À l'international
          
        • d) L'évolution de la maquette budgétaire en lien avec le renforcement des alliances
          
      • 3. Les partenariats avec les acteurs privés
        
        • a) Les pôles de compétitivité et les instituts de recherche technologique
          
        • b) Les sociétés d'accélération du transfert technologique
          
  • III. LE FINANCEMENT DE LA RECHERCHE : LA MULTIPLICITÉ DES DISPOSITIFS ET DES ACTEURS
    
    • A. UN RENFORCEMENT SOUHAITABLE DE LA PART DES FINANCEMENTS PAR PROJET
      
      • 1. Les ressources récurrentes : le poids des subventions pour charges de service public
        
        • a) Les crédits alloués par l'État
          
        • b) Les ressources propres
          
      • 2. La difficile montée en puissance des financements par projet : un équilibre à trouver pour orienter la recherche sans l'étouffer
        
        • a) Au niveau national : la diminution des financements de l'Agence nationale de la recherche
          
        • (1) L'érosion des projets financés par l'ANR
          
        • (2) Une simplification du processus de sélection qui devrait encourager les candidatures
          
        • (3) La question du préciput
          
        • b) La montée en puissance des investissements d'avenir
          
      • 3. Les financements européens : une chance dont la France ne tire pas encore tous les bénéfices
        
        • a) La montée en puissance des financements européens de la recherche
          
        • b) La participation française au septième programme-cadre de l'Union européenne
          
        • c) Les orientations du programme « Horizon 2020 » : une simplification de la mise en oeuvre, un accompagnement renforcé du ministère
          
        • (1) La simplification du programme européen
          
        • (2) Un renforcement du dispositif national d'accompagnement des chercheurs
          
    • B. LE FINANCEMENT LOCAL DE LA RECHERCHE : 1,3 MILLIARD D'EUROS DE RESSOURCES ISSUES DU SECTEUR LOCAL EN 2013
      
      • 1. Les régions, principaux financeurs locaux des activités de recherche
        
      • 2. Une implication principalement tournée vers la réalisation d'opérations immobilières
        
    • C. UN FINANCEMENT « EN CREUX » DE GRANDE AMPLEUR : 6 MILLIARDS D'EUROS DE DÉPENSES FISCALES
      
      • 1. Le crédit d'impôt recherche : 90 % des dépenses fiscales liées à la recherche
        
        • a) Une dépense fiscale de plus de 5 milliards d'euros
          
        • b) Une dépense fiscale peu pilotable
          
      • 2. La taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets
        
    • D. LA NÉCESSITÉ D'UNE POLITIQUE RÉSOLUE DE FINANCEMENT DE L'EMPLOI SCIENTIFIQUE
      
      • 1. Une précarisation de l'emploi scientifique
        
        • a) Une évolution contrastée entre secteurs public et privé
          
        • b) Dans le secteur public, la question de la qualité de l'emploi
          
        • (1) Une inflexion des départs en retraite ?
          
        • (2) D'un point de vue qualitatif, de nombreux emplois non titulaires
          
      • 2. La difficile intégration des jeunes doctorants au marché du travail
        
• LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
  
• AMENDEMENT PROPOSÉ
  PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL PHILIPPE ADNOT
  
• AMENDEMENTS PROPOSÉS
  PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL MICHEL BERSON
  
• ANNEXE
  
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PREMIÈRE PARTIE :
LES ÉVOLUTIONS BUDGÉTAIRES TRANSVERSES
DE LA MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » EN 2015

I. L'ÉVOLUTION DU FINANCEMENT DE LA RECHERCHE ET DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR EN 2015

A. UNE DIMINUTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DE 29 MILLIONS D'EUROS À PÉRIMÈTRE CONSTANT

1. La quatrième mission de l'État en termes de crédits : 25,7 milliards d'euros prévus pour 2015

La mission « Recherche et enseignement supérieur » représente l'une des missions de l'État les plus conséquentes sur le plan des crédits budgétaires qui lui sont accordés. Elle se situe en effet à la quatrième place ^{1 ( * )} , après les missions « Enseignement scolaire » (66,4 milliards d'euros), « Engagements financiers de l'État » (45,2 milliards d'euros) et « Défense » (36,9 milliards d'euros).

Les quatre missions du budget général de l'État qui reçoivent le plus de crédits, hors « Remboursements et dégrèvements »

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La mission « Recherche et enseignement supérieur » agrège la majeure partie des dépenses de recherche civile de l'État ainsi que l'essentiel des dépenses d'enseignement supérieur : ce ne sont pas les seuls établissements sous la tutelle du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche - comme les universités - qui relèvent de cette mission, mais aussi les écoles qui dépendent des ministères chargés de l'économie, de l'industrie et de l'agriculture.

Les dépenses de personnel (titre 2) constituent une part importante des crédits de la mission , même si l'essentiel de ces dépenses est « caché » dans des crédits de titre 3 censés être relatifs aux dépenses de fonctionnement : en effet, les subventions pour charges de service public que l'État attribue aux opérateurs, particulièrement nombreux dans le cadre de cette mission, relèvent du titre 3 alors même qu'elles sont utilisées au paiement de dépenses de personnel. Cela explique que les dépenses de fonctionnement représentent plus des deux tiers du total des crédits de la mission en 2015 : elles devraient s'élever à 19,7 milliards d'euros.

2. Une légère diminution des crédits à périmètre constant

À périmètre courant, le total des crédits alloués à la mission diminue dans d'assez importantes proportions entre 2014 et 2015 , puisqu'il passe de 31 milliards d'euros ouverts en loi de finances initiale pour 2014 à 26 milliards d'euros prévus dans le projet de loi de finances pour 2015.

Toutefois, à périmètre constant et hors contribution directe de l'État au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », cette diminution est plus mesurée : elle ne représente que 29 millions d'euros, soit une baisse de 0,1 % des crédits par rapport à 2014.

L'évolution des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » entre 2014 et 2015

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le différentiel entre ces deux estimations, de près 5 milliards d'euros, s'explique par le contrecoup des crédits versés au titre du programme d'investissement d'avenir (PIA) : la mission a en effet reçu environ 5 milliards d'euros en 2014 dans le cadre du deuxième programme « PIA ». Deux programmes spécifiques avaient été créés à cet effet : les programmes 409 « Écosystèmes d'excellence » et 410 « Recherche dans le domaine de l'aéronautique ».

Le programme des investissements d'avenir pour 2014 en matière de recherche et d'enseignement supérieur

Source : commission des finances du Sénat, d'après les informations recueillies auprès du Commissariat général à l'investissement

B. LES DÉPENSES FISCALES : UNE DIMINUTION GLOBALE DE 200 MILLIONS D'EUROS, LA STABILISATION DU CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE

Les dépenses fiscales rattachées à la mission à titre principal sont au nombre de 17. Elles devraient représenter en 2015 un coût de 6,4 milliards d'euros (25 % des crédits de la mission), soit environ 200 millions de moins qu'en 2014 ^{2 ( * )} .

Cette diminution est liée à celle du crédit d'impôt recherche (CIR) , dont le montant passerait de 5,5 milliards d'euros en 2014 à 5,3 milliards d'euros en 2015.

La majorité des dépenses fiscales (environ 6 milliards d'euros) rattachées à la mission à titre principal est liée aux programmes relatifs à la recherche : ces dépenses fiscales feront l'objet d'une analyse plus détaillée du rapporteur spécial Michel Berson dans les programmes relevant de son champ de compétences.

Les dépenses fiscales rattachées aux programmes de la mission à titre subsidiaire, au nombre de 9 pour un montant d'environ 3,6 milliards d'euros en 2015 sont pour la plupart des dépenses fiscales relatives à l'enseignement supérieur . La plus importante est la réduction d'impôt au titre des dons , qui représente plus de 1 milliard d'euros.

Les dépenses fiscales rattachées à la MIRES à titre principal et subsidiaire

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

II. LE BUDGET 2015 DANS LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

A. LE BUDGET 2015 AU REGARD DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2012-2017

Le format et la maquette budgétaire de la mission dans le présent projet de loi de finances et dans la loi de programmation 2012-2017 diffèrent, du fait de changements de périmètre. Toute comparaison est donc difficile et des conclusions trop simplistes seraient bien souvent erronées. Il est néanmoins possible de donner quelques éléments d'explication concernant les écarts les plus importants entre les deux exercices.

Évolution des crédits entre la loi de programmation 2012-2017 et le présent projet de loi de finances, à périmètre courant

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

N.B. : les crédits de l'annuité 2015 dans la loi de programmation des finances publiques 2012-2017 ne nous ont pas été communiqués pour les programmes 190, 191, 142 et 186.

S'agissant du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », il faut rappeler en premier lieu que l'annuité 2015 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a été bâtie à partir du format de la loi de finances initiale pour 2012. Or, à l'époque, le processus de passage des établissements universitaires aux responsabilités et compétences élargies (RCE) était loin d'être achevé ; elle n'intégrait donc pas l'effet du passage aux RCE de nombre de ces établissements, intervenu depuis lors.

Concernant le programme 231 « Vie étudiante », la réforme des aides sociales aux étudiants mise en oeuvre à la rentrée 2013 et poursuivie à la rentrée 2014 n'était pas prévue par la loi de programmation des finances publiques.

Les dispositifs ont également évolué en matière d'immobilier : les contrats de plan État-région (CPER) 2015-2020 sont financés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015. Au surplus, le financement du plan Campus n'intervient plus exclusivement dans le cadre de la conclusion de contrats de partenariat public-privé : sont désormais également concernées des opérations menées dans le cadre de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée (dite loi « MOP »). Cette évolution est liée aux conclusions de la mission d'évaluation des projets de partenariats public-privé (PPP) universitaires, présidée par le conseiller d'État Roland Peylet et dont le rapport a été remis à la ministre de l'enseignement supérieur en octobre 2012.

Il faut enfin signaler le changement de maquette budgétaire en matière de recherche : le programme 187 a été fondu dans le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », ce qui explique la hausse prévue sur celui-ci pour 2015.

B. LE BUDGET DE LA RECHERCHE ET DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR DANS LA PROGRAMMATION 2015-2019 : UN BUDGET PRÉSERVÉ

Le budget de la mission serait globalement stabilisé : d'après le projet de loi de programmation des finances publiques, hors contribution directe de l'État au CAS « Pensions », les crédits augmenteraient d'environ 100 millions d'euros entre 2015 et 2017. Ils passeraient ainsi de 25,7 milliards d'euros en 2015 (crédits de paiement) à 25,8 milliards d'euros en 2017.

Cette stabilisation traduit une priorité gouvernementale, dans la mesure où la majorité des autres missions voient leurs crédits diminuer.

L'évolution des crédits dans la programmation 2015-2017

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

III. VERS UNE GESTION BUDGÉTAIRE DES OPÉRATEURS PLUS INTÉGRÉE

A. LA RÉFORME DE LA GESTION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE PUBLIQUE

L'objectif principal de la réforme est de mettre en conformité les principes de la comptabilité publique avec les modalités d'organisation financière et budgétaire promues par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) .

L'introduction de la comptabilité budgétaire poursuit deux objectifs : améliorer le pilotage des organismes et des finances publiques et aligner les cadres budgétaires de l'État et des organismes d'administration publique, pour faciliter l'évaluation des politiques publiques. Le cadre budgétaire prévoit ainsi, en complément de la comptabilité en droits constatés, une comptabilité budgétaire fondée sur des autorisations d'engagement, des crédits de paiement et des emplois limitatifs.

Deux décrets datés du 7 novembre 2012 organisent la réforme de la gestion budgétaire et comptable publique : le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, qui se substitue au règlement général sur la comptabilité publique ^{3 ( * )} et un décret distinct, portant adaptation des divers textes aux nouvelles règles de la gestion budgétaire et comptable publique.

Ce décret comporte notamment la modification des décrets financiers des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel ^{4 ( * )} et des établissements publics à caractère scientifique et technologique ^{5 ( * )} .

Le cadre budgétaire des établissements devrait ainsi comporter à partir de 2016 des états à la fois en autorisations budgétaires et en droits constatés, de la même que l'État depuis la mise en oeuvre de la LOLF.

B. LE DÉPLOIEMENT DE LA RÉFORME BUDGÉTAIRE DANS LES ÉTABLISSEMENTS DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE

La direction des affaires financières du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a initié, dès la fin 2012, la mise en place d'un comité de pilotage chargé d'arrêter le plan d'accompagnement du déploiement de la réforme budgétaire dans les établissements de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Les opérateurs de l'enseignement supérieur et de la recherche présentent en effet des spécificités qui nécessitent une réflexion à part entière concernant les modalités de mise en oeuvre de la gestion budgétaire et comptable publique . Les propositions du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche font l'objet d'une analyse conjointe avec les ministères financiers

Ainsi, en application du décret n° 2014-604 du 6 juin 2014, la convergence des règles de reports des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) et des établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) a pu être actée.

D'après les informations transmises à votre rapporteur, « les derniers mois écoulés ont également permis la progression des travaux engagés dans le domaine de la formation des équipes des établissements comme des tutelles ».

L'année 2014 aura également permis de fixer les grandes lignes du projet d'arrêté fixant un cadre budgétaire et comptable tenant compte à la fois des principes de la réforme et des spécificités du CIRAD ( Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement).

DEUXIÈME PARTIE
L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » relèvent actuellement du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

A l'occasion du changement de gouvernement en juin 2014, Manuel Valls, Premier ministre, a relégué l'enseignement supérieur et la recherche au niveau d'un secrétariat d'État . Votre rapporteur regrette ce choix , considérant que le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche , pourtant présenté comme prioritaire par le Gouvernement, devait conserver un ministère qui lui soit propre .

Quoi qu'il en soit, l'enseignement supérieur bénéficie d'un budget préservé , avec :

- 15,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE), correspondant à une augmentation de 1,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2014 ;

- 15,3 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une enveloppe stable (+ 0,2 %) par rapport à l'année passée.

3,8 milliards d'euros sont toutefois spécifiquement attribués à la recherche universitaire au sein du programme 150.

À ce titre, il convient de signaler qu'une nouvelle action « recherche » regroupe désormais les crédits auparavant dispersés dans sept actions reprenant les grands domaines de la recherche universitaire ^{6 ( * )} .

Le programme 150 compte donc 9 actions désormais, contre 15 auparavant.

Les autres crédits consacrés à l'enseignement supérieur et relevant d'autres ministères correspondent à :

- 297,8 millions d'euros en AE et 294,3 millions d'euros en CP pour l'enseignement supérieur agricole (programme 142), ces enveloppes étant en hausse respectivement de 7,8 % et 6,6 % comparé à 2014 ;

- 308,7 millions d'euros en AE=CP pour les organismes de formation supérieure et de recherche en matière économique et industrielle, soit une augmentation de 1 % par rapport à 2014.

Au total, l'enseignement supérieur bénéficie donc de 15,8 milliards d'euros en AE (contre 15,6 milliards d'euros en 2014) et 15,9 milliards d'euros en CP (identique en 2014) .

I. LE PROGRAMME 150 « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE »

A. LA « SANCTUARISATION » DES CRÉDITS CONSACRÉS À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

1. Les principaux chiffres

Le programme 150, qui représente à lui seul près de la moitié du budget de la mission , bénéficie d'une hausse de 1,2 % de ses autorisations d'engagement pour 2015, tandis que ses crédits de paiement sont stables.

Confirmant l'objectif de favoriser la réussite des étudiants en licence, la principale augmentation des crédits de paiement concerne l'action 01 « formation initiale et continue du baccalauréat à la licence », avec près de 40 millions d'euros supplémentaires en autorisations d'engagement et crédits de paiement représentant une hausse de 1,4 %.

Les crédits de paiement consacrés à l'immobilier diminuent quant à eux de 5,9 % (environ 79 millions d'euros) tandis que les autorisations d'engagement augmentent de 7,4 % avec le début des nouveaux contrats de plan État-régions 2015-2020 (avec 720 millions d'euros sur le programme 150 pour l'ensemble de la période, dont 119,9 millions d'euros pour la seule année 2015).

Les économies réalisées sur certaines opérations immobilières , à savoir la fin du désamiantage de Jussieu (- 92 millions d'euros) ainsi que celle de diverses opérations issues des contrats de projets État-régions 2007-2013 (- 19 millions d'euros en 2015) permettent de compenser les besoins de crédits supplémentaires par ailleurs nécessaires , en particulier les subventions pour charges de service public des établissements publics de l'enseignement supérieur, opérateurs du présent programme.

Enfin, le Gouvernement indique que 100 millions d'euros d'économies sont prévus, par une « optimisation de la gestion financière de l'enseignement supérieur ». Cela constitue la contribution des établissements de l'enseignement supérieur à l'effort de redressement des comptes publics.

Présentation par action de l'évolution des crédits demandés entre 2014 et 2015

(en euros)

* Pour 2014, le montant regroupe les crédits des sept actions qui ont été fusionnées au sein d'une seule et même action dans le projet de loi de finances pour 2015

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données du projet annuel de performances (PAP) pour 2015

2. Des dépenses de personnel du titre 2 qui ne couvrent plus qu'une très faible part des emplois de la mission

Compte tenu du passage à l'autonomie des établissements d'enseignement supérieur, les dépenses de personnel ont, pour la plupart d'entre elles, été transférées du titre 2 au titre 3 au cours des dernières années.

En effet, toutes les universités ont accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) au 1 ^er janvier 2013 conformément aux dispositions de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et aux responsabilités des universités (LRU). D'autres établissements d'enseignement supérieur disposent également de ce statut.

Les dépenses de personnel ne correspondent ainsi plus qu'à 573,07 millions d'euros en AE=CP, soit 4,5 % des crédits de paiement du programme 150. 182,79 millions d'euros sont consacrés au CAS « pensions ».

Le plafond d'emplois est fixé à 9 272 équivalents temps plein travaillés (ETPT) , contre 9 377 ETPT dans le projet de loi de finances pour 2014, soit une baisse de 105 ETPT issue de plusieurs transferts dont notamment :

- 179 ETPT transférés du titre 2 au titre 3 du fait de l'accession à l'autonomie de certains établissements ;

- la création de 72 ETPT, issus des 1 000 emplois créés par an et destinés, compte tenu de la répartition effective de ces emplois, à des opérateurs dont les personnels demeurent rémunérés directement par l'État ;

- le transfert de 3 ETPT du programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » vers le programme 150.

L'enveloppe dédiée aux crédits du titre 2 de la mission a été construite en prenant l'hypothèse d'un glissement-vieillesse-technicité (GVT)  nul, considérant que le GVT positif serait compensé par l'effet des entrées et sorties.

3. Les dépenses de fonctionnement : une nouvelle hausse des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs du programme

Représentant plus de 90 % des crédits du programme, les crédits de fonctionnement sont portés à 11,8 milliards d'euros en AE et CP au titre du projet de loi de finances pour 2015, correspondant à une hausse de près de 80 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2014.

Ils correspondent, pour la quasi-totalité, aux subventions pour charges de service public versées aux opérateurs d'enseignement supérieur et de recherche du programme 150 qui enregistrent une hausse de 78 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2014.

Pour les seules universités et établissements assimilés , les subventions pour charges de service public s'élèvent à 10,42 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement au titre du seul programme 150 ^{7 ( * )} .

Les crédits consacrés à la masse salariale des établissements d'enseignement supérieur ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) s'élèvent quant à eux à 9,22 milliards d'euros pour 2015 , soit une hausse de 1,5 % par rapport au projet de loi de finances pour 2014 et 154 millions d'euros supplémentaires .

Un transfert de 13,5 millions d'euros doit tout d'abord être opéré du titre 2 vers le titre 3, en raison du passage aux RCE d'établissements d'enseignement supérieur en 2014 et des réajustements nécessaires pour tenir compte de l'exécution réelle constatée l'année précédente.

Ensuite, environ 89 millions d'euros supplémentaires tendent à couvrir tout ou partie du coût de certaines mesures prises par le Gouvernement en faveur de certains agents de la fonction publique.

Ainsi en est-il de la mise en oeuvre de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emplois des agents contractuels dans la fonction publique, qui prévoit la titularisation de certains agents contractuels. 25 millions d'euros constituent ainsi une provision « destinée exclusivement au paiement des contributions au CAS pensions consécutives à ces titularisations qui intègre une économie prévisionnelle sur les cotisations sociales ».

20,5 millions d'euros sont également prévus pour tenir compte des mesures prises dans le cadre de l'organisation des carrières des fonctionnaires de catégorie B et C de la fonction publique de l'État.

Le reste des 89 millions d'euros doit notamment permettre de tenir compte, pour la première fois dans la dotation initiale des établissements d'enseignement supérieur, des effets du glissement-vieillesse-technicité (GVT).

Enfin, le Gouvernement poursuit son engagement de création de 1 000 emplois par an dans le domaine de l'enseignement supérieur au cours du quinquennat, correspondant à une hausse d'environ 58 millions d'euros, dont 52 millions d'euros pour les établissements d'enseignement supérieur ayant accédé aux RCE ^{8 ( * )} .

Selon le schéma d'emplois , la répartition indicative de ces 1 000 emplois est la suivante :

- 585 emplois d'enseignants chercheurs ;

- 85 emplois de professeurs agrégés ;

- 330 emplois de personnels administratifs.

Le plafond d'emplois des opérateurs relevant du programme 150 s'élève à 161 228 ETP , contre 160 140 ETP en 2014, sous le double effet de la création des 1 000 emplois et divers transferts entre le titre 2 et le titre 3.

Les emplois « hors plafond d'État » connaissent quant à eux une prévision de 24 639 ETP, contre 23 922 ETP en loi de finances initiale pour 2014.

Compte tenu des 9 272 ETP relevant du titre 2 du présent programme, le nombre total d'emplois sous plafond du programme 150 s'élève à 170 500 emplois , contre 169 517 en 2014.

4. Les dépenses relatives à l'immobilier : entre poursuite des opérations et les CPER 2015-2020

L'action 14 « Immobilier », qui regroupe l'ensemble des crédits budgétaires alloués à la politique immobilière de l'État dans le domaine de l'enseignement supérieur, dispose d'une enveloppe de 1,16 milliard d'euros en AE et 1,24 milliard d'euros en CP pour 2015, à laquelle s'ajoutent respectivement 30 millions d'euros et 41,9 millions d'euros de fonds de concours.

S'agissant des dépenses d'investissement du programme 150, qui se concentrent uniquement sur cette action, il convient de noter que sont inscrits 47,97 millions d'euros en AE alors qu'aucun crédit n'était prévu en 2014, et 81,35 millions d'euros en CP, contre 111,12 millions d'euros en 2014.

Hors titre 2, la dépense immobilière s'élève à 1,11 milliard d'euros en AE et 1,2 milliard d'euros en CP, ainsi répartis :

Ventilation de la dépense immobilière

(en millions d'euros)

Source : d'après les données du PAP 2014 et du PAP 2015 relatifs à la présente mission

Le présent projet de budget pour 2015 prévoit notamment 119,93 millions d'euros en AE et 12 millions d'euros en CP au titre des contrats de plan État-régions 2015-2020 (CPER 2015-2020) sur le programme 150.

Ces contrats de plan disposent, en effet, d'une enveloppe globale de 840 millions d'euros consacrés à l'immobilier universitaire, avec 720 millions d'euros sur le programme 150 et 120 millions d'euros sur le programme 231 « Vie étudiante ».

Selon le projet annuel de performances, les priorités fixées par le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche sont les suivantes :

- soutenir la compétitivité et l'attractivité des territoires ;

- offrir des campus « attractifs et fonctionnels, par une politique volontariste en matière de logements étudiants, de réhabilitation/restructuration et mise aux normes énergétiques, et d'investissement numérique » ;

- soutenir une « politique de site dynamique et cohérente » afin d'optimiser les moyens et mutualiser les ressources.

S'agissant du Plan Campus ^{9 ( * )} , l'enveloppe de 1,3 milliard d'euros est entièrement engagée au titre du programme d'investissement d'avenir et couvre 24 projets sélectionnés, pour 73 millions d'euros de décaissements et 40 millions d'euros de contractualisation au 30 juin 2014.

Le Plateau de Saclay , qui dispose d'une enveloppe spécifique de 1 milliard d'euros, comprend quant à lui 17 projets sélectionnés pour 769 millions d'euros engagés et 49 millions d'euros décaissés au 30 juin 2014. S'y ajoutent 736 millions d'euros au titre de la contractualisation.

Des crédits budgétaires sont également alloués pour certaines opérations du Plan Campus. Pour 2015, le programme 150 prévoit ainsi 58,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 36,4 millions d'euros en crédits de paiement. D'après le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, ce montant devrait principalement servir au financement des opérations de Nantes et de Valenciennes.

Financement du Plan Campus par le programme 150

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

5. Les dépenses d'intervention : une hausse des crédits qui cache une nouvelle baisse de 1 % de la dotation allouée à l'enseignement supérieur privé

Les dépenses d'intervention du programme 150 connaissent une hausse de 3,6 % en AE et CP par rapport à 2014, pour s'établir à 97,6 millions d'euros. Cette évolution s'explique par 4,3 millions d'euros transférés à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) dans le cadre de la mise en oeuvre du régime spécifique des jeunes entreprises universitaires.

Représentant plus de 80 % des dépenses d'intervention du programme 150, la dotation allouée à l'enseignement supérieur privé, qui s'élève à 78,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement pour 2015, connait une nouvelle baisse de 1 % par rapport à 2014, équivalant à 770 000 euros . Elle fait suite à la diminution de ces crédits de 11 % entre 2012 et 2014.

Environ 10 millions d'euros sont consacrés à la formation initiale des enseignants des établissements d'enseignement privés sous contrat du premier et du second degrés. Quatre associations sont ainsi financées.

Le reste de l'enveloppe couvre les subventions annuelles de fonctionnement attribuées à chacun des 57 établissements d'enseignement supérieur privés ayant conclu des contrats pluriannuels avec l'État, dans le cadre de la contractualisation mise en place depuis 2010. 79 257 étudiants suivaient leur formation dans ces établissements à la rentrée universitaire 2013, représentant 3,3 % du nombre total d'étudiants.

Il convient de noter que le financement de l'État sera désormais réservé aux établissements ayant la qualité d'établissement d'enseignement supérieur privé d'intérêt général (EESPIG), en vertu de l'article 70 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.

Votre rapporteur spécial reviendra plus longuement sur le financement de ces établissements dans la suite du présent rapport, considérant que l'enseignement supérieur privé constitue un atout pour les étudiants ainsi qu'une solution à la fois peu coûteuse pour l'État et qui lui permet d'offrir un enseignement de qualité .

B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Une situation financière des universités globalement plus saine

À la suite de la mise en oeuvre du principe de l'autonomie financière des universités et de leur passage aux responsabilités et compétences élargies (RCE), plusieurs établissements ont rencontré des difficultés financières dont les causes ont déjà fait l'objet d'importants commentaires de la part de votre rapporteur spécial ^{10 ( * )} .

La situation semble désormais globalement s'améliorer même si certaines universités font encore l'objet d'une attention toute particulière compte tenu de l'importance des difficultés rencontrées.

Ainsi, selon les chiffres recueillis par votre rapporteur spécial auprès du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche ^{11 ( * )} , alors qu'en 2013, vingt-et-une universités avaient approuvé un budget prévisionnel en déficit, elles n'étaient plus que dix en 2014 .

En outre, seules sept universités ont finalement constaté un déficit en 2013 , dont quatre avaient déjà voté un budget prévisionnel en déficit.

Votre rapporteur spécial relève donc que le nombre d'universités en déficit constaté à la fin de l'exercice est nettement plus bas que ce que prévoient les établissements dans leurs budgets et qu'il tend à se réduire puisqu'il passe de seize en 2012 à sept en 2013 .

Parmi ces sept universités, trois d'entre elles sont en double déficit 2012-2013, contre cinq en 2012 (pour un double déficit 2011-2012).

Votre rapporteur spécial prend acte de cette réalité tout en demeurant préoccupé par le bon fonctionnement des universités pour lesquelles l'équilibre se fait parfois au prix d'économies considérables.

Pour l'élaboration du budget 2014, quatre universités se sont vues appliquer la règle dite du « double déficit » qui revient sur le principe de l'autonomie financière des établissements publics de l'enseignement supérieur, en impliquant le recteur d'académie dans la procédure budgétaire.

Un décret du 6 juin 2014 ^{12 ( * )} a d'ailleurs modifié le dispositif proposé par l'article R. 719-109 du code de l'éducation, afin d'accompagner, de façon graduée, les établissements en difficulté sans toutefois leur ôter toute initiative en matière budgétaire.

Ainsi, alors qu'auparavant, le recteur d'académie devait établir le budget suivant la constatation des déficits, le président ou le directeur de l'établissement reste désormais compétent pour élaborer un plan de rétablissement de l'équilibre financier qui fait ensuite l'objet d'un vote par le conseil d'administration après avis conforme du recteur d'académie.

Si le budget initial ou les budgets rectificatifs votés par le conseil d'administration ne sont pas conformes à ce plan de redressement, le recteur les arrête lui-même.

En outre, le recteur peut décider de prolonger cette procédure, bien qu'un résultat excédentaire ait été constaté suite à la mise en oeuvre du plan de redressement, s'il considère que « la situation de l'établissement n'est pas durablement assainie ».

Votre rapporteur spécial se félicite de cette nouvelle procédure qui, tout en encadrant l'action de l'établissement par l'implication du recteur d'académie, afin d'éviter un dérapage plus important, maintient la compétence budgétaire du conseil d'administration qui reste, de ce fait, responsabilisé.

Par ailleurs, dans le cadre de la mise en oeuvre du « dispositif de suivi, d'alerte et d'accompagnement » ^{13 ( * )} instauré en 2012, 34 missions ont été réalisées auprès des établissements d'enseignement supérieur, ainsi réparties :

- 19 diagnostics flash ;

- 9 audits approfondis ^{14 ( * )} ;

- 6 diagnostics économiques et stratégiques ^{15 ( * )} .

En outre, une nouvelle version du « tableau de bord financier » devait être mise en place à l'automne 2014, en intégrant à la fois de nouveaux éléments budgétaires désormais comparables à l'exécution, des notifications de crédits et d'emplois ainsi que des données relatives aux ressources humaines, en particulier l'évolution de la pyramide des emplois.

Lors de son entretien avec votre rapporteur spécial, Geneviève Fioraso, secrétaire d'État chargée de l'enseignement supérieur et de la recherche, a indiqué que les établissements avaient bénéficié d'un nombre important de formations, notamment en comptabilité ou en management, afin d'améliorer leurs compétences pour l'exercice de leur autonomie financière.

Un suivi spécifique est également assuré pour les universités rencontrant des difficultés très importantes, à l'instar de l'université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines qui a même bénéficié d'avances de trésorerie.

Votre rapporteur spécial considère qu' il convient de rester attentif à la situation financière des établissements d'enseignement supérieur, même s'ils semblent désormais davantage capables d'exercer leurs compétences, tant dans le domaine budgétaire que dans la gestion des ressources humaines . Il rappelle, par ailleurs, que la Cour des comptes devrait rendre, au cours du printemps 2015, une enquête demandée par votre commission des finances, au titre de l'article 58-2 de la LOLF ^{16 ( * )} , sur le bilan de l'autonomie financière des universités.

2. Quelle réalité derrière la création des 1 000 emplois ?

Le Gouvernement s'est engagé à créer 5 000 emplois dans l'enseignement supérieur entre 2013 et 2017, soit 1 000 emplois par an . Ceux-ci ont effectivement été budgétés en 2013 et en 2014, sont prévus pour 2015 et figurent dans le schéma d'emplois de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Environ 60 000 euros sont attribués par emploi chaque année.

Ces emplois doivent être principalement fléchés pour la réussite en licence , dans le cadre des actions suivantes : orientation, accompagnement des étudiants, innovation pédagogique, développements numériques, maîtrise des langues vivantes et entrepreneuriat étudiant.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur par le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, 1 101 emplois auraient ainsi été créés en 2013 et 2014, selon une enquête menée auprès des établissements concernés.

Pour 2015, 529 emplois devraient être créés pour rééquilibrer les dotations, 451 emplois devraient l'être au titre des contrats et des politiques de sites, et le reste devrait être destiné à l'enseignement supérieur agricole.

Plus globalement, sur la période 2013-2017, il a été décidé que la répartition serait la suivante : deux tiers des créations d'emplois affectés au rééquilibrage des dotations entre établissements, le tiers restant étant confié selon les contrats de sites.

Toutefois, votre rapporteur spécial s'interroge sur la réalité de la création de ces 1 000 emplois par an et plus largement de l'usage qui est véritablement fait des crédits attribués à ce titre aux établissements d'enseignement supérieur.

En effet, alors que le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche affirme que ces postes seraient effectivement créés, les universités semblent confrontées à des situations très contrastées .

Ainsi, certaines d'entre elles pourraient uniquement se servir de cette dotation complémentaire pour combler leur déficit et garantir le fonctionnement de leurs universités, sans recruter davantage de personnels . L'enveloppe supplémentaire permettrait ainsi de garantir pour certains le retour à l'équilibre de leur budget.

D'autres mettent en évidence l'incongruité de la situation consistant pour certains établissements à ouvrir effectivement les postes créés mais à en geler d'autres parallèlement.

Les crédits peuvent également conduire à « déprécariser » certains personnels en leur offrant un emploi stable plutôt qu'un poste de contractuel. Pour autant, cela n'augmente pas le nombre de professeurs ou de personnels administratifs.

Interrogé sur ce point par votre rapporteur spécial, Geneviève Fioraso, secrétaire d'État chargée de l'enseignement supérieur et de la recherche, a assuré que la totalité des 1 000 emplois par an serait ouverts et créés par les établissements.

Enfin, il ne semble pas non plus acquis que la répartition annoncée dans les projets annuels de performances entre les enseignants/enseignants-chercheurs et les personnels administratifs et techniques soit respectée . En effet, les 2 000 emplois créés sur 2013 et 2014 devaient représenter pour 65 % des postes d'enseignants-chercheurs ou d'enseignants et pour 35 % de postes de personnels administratifs et techniques ^{17 ( * )} . Or, d'après l'enquête déclarative réalisée par le Gouvernement, 53 % des 1 101 postes créés constituent des emplois administratifs ou techniques.

3. Malgré les efforts budgétaires sur le programme 150, les acteurs de l'enseignement supérieur rencontrent des difficultés de financement

a) Les nécessaires ressources complémentaires

Outre les crédits budgétaires et extrabudgétaires alloués par l'État, les établissements de l'enseignement supérieur doivent diversifier leurs ressources afin d'assurer l'équilibre de leur budget et le financement de leurs formations.

À l'occasion des auditions menées pour la préparation du présent rapport, votre rapporteur spécial a notamment pu mesurer la perte considérable de ressources induite par la récente réforme de la taxe d'apprentissage pour certains établissements .

La nouvelle réglementation applicable est issue à la fois de la loi du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 ^{18 ( * )} , de la loi du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 ^{19 ( * )} et de la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale ^{20 ( * )} .

Interrogés sur ce point par votre rapporteur spécial, les représentants de la Conférence des grandes écoles ont estimé qu'alors que les ressources issues de la taxe d'apprentissage pouvaient représenter de 2 % à 30 % du budget des écoles , le montant collecté au titre du barème pourrait être jusqu'à divisé par deux à l'avenir , compte tenu de cette réforme.

Les fédérations représentant les établissements de l'enseignement supérieur privé ont également mis en évidence cette baisse de recettes issues de la taxe d'apprentissage ^{21 ( * )} .

Votre rapporteur spécial considère que le système des fondations devrait également être développé . S'il ne peut évidemment constituer une source de financement principale, il est susceptible de constituer un apport non négligeable pour certains établissements. Il en est de même des procédures de levée de fonds et de prises de participation .

Il souhaite également rappeler que d'importantes marges de manoeuvre existent, en particulier pour les universités, s'agissant des frais de scolarité versés par les étudiants qui pourraient être augmentés ^{22 ( * )} .

En revanche, une hausse des frais d'inscription serait certainement plus difficile pour les grandes écoles qui pratiquent déjà des tarifs élevés et doivent pouvoir maintenir un accès à leurs formations à un nombre suffisamment important d'étudiants et garantir la mixité sociale.

b) Toujours en attente de la réforme du modèle de répartition « SYMPA »

Le SYstème de répartition des Moyens à la Performance et à l'Activité (dit « SYMPA ») est un modèle critérisé de répartition des moyens accordés aux universités . Comme votre rapporteur spécial l'a mis en évidence dans plusieurs de ses rapports ^{23 ( * )} , ce modèle d'allocation des moyens doit être amélioré pour être plus juste , notamment en offrant une meilleure redistribution et en intégrant la masse salariale.

Conscient des limites du modèle actuel, le Gouvernement a mis en place un comité de pilotage avec la Conférence des présidents d'universités et la Conférence des directeurs des écoles françaises d'ingénieurs. Depuis lors, les travaux du ministère se poursuivent ainsi que la concertation avec l'ensemble des acteurs.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche procède actuellement à des travaux de calibrage et la question de l'intégration de la masse salariale dans le modèle reste encore en discussion .

Le modèle SYMPA devrait avoir évolué d'ici la fin de l'année afin que sa nouvelle version puisse allouer les moyens aux établissements concernés pour 2015 . Il a été indiqué à votre rapporteur spécial que le nouveau paramétrage doit être testé avec prudence. Si des écarts trop importants entre l'ancien et le nouveau système sont constatés, ils devront être lissés sur plusieurs années.

Votre rapporteur spécial suivra tout particulièrement l'achèvement de ce chantier d'ici à la fin de l'année.

c) L'enseignement supérieur privé, une alternative nécessaire qui doit être soutenue

Sans reprendre l'intégralité des arguments présentés dans ses précédents rapports ^{24 ( * )} , votre rapporteur spécial souhaite rappeler que les établissements d'enseignement supérieur privés ont , compte tenu de la baisse massive de leurs subventions, considérablement participé au redressement des finances publiques et que leur financement ne doit pas être sacrifié au regard des avantages que ce système procure.

Ainsi, comme indiqué précédemment, l'enseignement supérieur privé connait une nouvelle baisse de 1 % de sa dotation par rapport à la loi de finances initiale pour 2014, pour s'établir à 78,9 millions d'euros. Elle fait suite à une baisse de 5,5 % entre 2012 et 2013, et de 6 % entre 2013 et 2014.

Les établissements d'enseignement supérieur privé auront donc subi une perte de leur dotation prévue par l'État de 10,5 millions d'euros entre 2012 et 2015, soit environ 12 % de la dotation versée en 2012.

Cette tendance à la baisse est encore plus marquée en exécution puisqu'alors que l'enseignement supérieur privé avait pu bénéficier de 94,2 millions d'euros en 2011, soit près de 10 millions d'euros supplémentaires par rapport à ce qui avait été budgété, il n'a obtenu qu'un peu plus de 81 millions d'euros en 2013, soit une baisse de 13 % de l'enveloppe en deux ans. Compte tenu de la réserve de précaution appliquée au programme 150, la dotation pour 2014 ne s'est d'ailleurs élevée qu'à 74 millions d'euros.

Les subventions représenteraient en moyenne 10 % à 12 % des budgets de ces établissements , selon les chiffres fournis par les fédérations représentant l'enseignement supérieur privé.

Comme le rappelle le Gouvernement dans sa réponse à l'une des questions posées par votre rapporteur spécial, les établissements d'enseignement supérieur privé ont effectivement bénéficié d'un effort financier de l'État de 65 % entre 2004 et 2014. Toutefois, le nombre d'étudiants s'est accru, dans le même temps, de 46 100 étudiants à 79 275 étudiants inscrits, soit une augmentation de 72 %.

Selon les représentants des fédérations d'établissements supérieurs privés, certaines écoles ont connu une baisse significative du ratio entre le montant alloué par l'État et le nombre d'étudiants accueillis au cours des dernières années. La part moyenne de la subvention de fonctionnement accordée par l'État s'établit ainsi à 816 euros par étudiant en 2014, alors qu'elle était encore à plus de 1 000 euros en 2013 .

Il a également été indiqué à votre rapporteur spécial que les modalités d'attribution de la subvention pouvaient s'avérer particulièrement opaques , bien qu'elles doivent en principe s'appuyer sur la mesure de la performance telle que définie dans le contrat pluriannuel. Votre rapporteur a été particulièrement sensible à cette remarque, considérant que la répartition des moyens devait reposer sur des éléments objectifs et connus des intéressés.

Les fédérations représentant l'enseignement supérieur privé ont également mis en évidence les difficultés financières rencontrées par certains établissements , lesquelles ressentent très directement la baisse de subvention de l'État.

À ce titre, votre rapporteur spécial souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité d'assurer le versement des subventions alloués aux échéances prévues . En effet, certains établissements auraient été contraints de souscrire des prêts-relais au cours du printemps dernier, afin de pouvoir continuer à honorer leurs factures, dans l'attente de la participation de l'État. Si ces situations sont exactes, elles ne doivent pas se reproduire. Elles mettent en évidence la situation financière parfois très dégradée de ces écoles .

En outre, les besoins de financement sont d'autant plus importants que les recettes issues de la taxe d'apprentissage seraient considérablement réduites du fait de la récente réforme, avec une baisse estimée à près de 30 % par les représentants de l'enseignement supérieur privé.

Les autres moyens de financement offerts à ces établissements doivent également être développés , en particulier le recours aux fondations qui ne semblent pas obtenir de grands résultats jusqu'à présent.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, votre rapporteur spécial considère qu'un ajustement doit être opéré en faveur des établissements de l'enseignement supérieur privés , les efforts pour le redressement des finances publiques devant être portés équitablement. Comme lors de l'examen des deux projets de loi de finances précédents, il vous propose donc un amendement tendant à porter la dotation de l'État à l'enseignement supérieur privé à environ 80,5 millions d'euros , soit la dotation initiale de 2014 majorée de 1 %.

4. Les regroupements : source de complexification et de coûts supplémentaires de fonctionnement ?

En vertu de l'article L. 718-2 du code de l'éducation tel qu'issu de l'article 62 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, les établissements publics d'enseignement supérieur et les organismes de recherche partenaires doivent procéder à des regroupements afin de coordonner leur offre de formation et leur stratégie de recherche et de transfert . Ils peuvent s'opérer au niveau académique ou interacadémique.

Ces nouvelles entités mettent ainsi en oeuvre les compétences qui leur sont transférées par leurs membres.

Trois formes de regroupements leur sont offertes par l'article L. 718-3 du code de l'éducation :

- la fusion , qui constitue la forme de regroupement la plus avancée puisqu'elle implique la création d'un nouvel établissement d'enseignement supérieur ;

- la communauté d'universités et d'établissements (COMUE) . Établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel, elle se voit transférer des compétences par chaque établissement qui y participe et conduit ensuite sa politique déterminée par son conseil d'administration ;

- l' association « d'établissements ou d'organismes publics ou privés concourant aux missions du service public de l'enseignement supérieur ou de la recherche à un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel ». Cette forme de regroupement est donc la plus souple et la moins engageante pour ceux qui font ce choix.

D'après les informations recueillies auprès du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, quatre fusions ont d'ores et déjà été réalisées et cinq seraient en cours, vingt-et-une COMUE sont annoncées, dont deux au niveau interrégional, et cinq associations ont été formées.

Votre rapporteur spécial ne remet pas en cause l'intérêt pour les universités et les autres établissements d'enseignement supérieur de renforcer leurs coopérations et les mutualisations de moyens. Il s'interroge toutefois sur l'efficacité de certaines d'entre elles , au regard de l'organisation retenue, et des coûts susceptibles d'être induits par ces nouvelles structures .

En effet, lors des auditions qu'il a menées, votre rapporteur spécial a appris que certaines COMUE prévoyaient des conseils d'administration pléthoriques, où siègeraient jusqu'à 80 personnes. De véritables structures administratives, distinctes de celles des établissements qui forment ces regroupements, pourraient également voir le jour. Reste à savoir si celles des universités et autres établissements seraient alors réduites, au moins à due concurrence...

Votre rapporteur spécial restera très attentif quant à la mise en place de ces regroupements et aux éventuelles dépenses supplémentaires qu'ils entraîneraient.

Il espère également que l'obligation de regroupement ne risquera pas de porter atteinte à l'excellence de certains établissements qui se trouveraient contraints de créer une COMUE avec d'autres entités dont les caractéristiques et les intérêts seraient très divergents.

Enfin, les COMUE ne devront pas non plus conduire l'État à réduire l'attribution de moyens à certains établissements dont la représentation pourrait être limitée compte tenu de leur taille . Ainsi, selon certains acteurs de l'enseignement supérieur, des instructions auraient été données aux préfets de région pour que les contrats de plan État-régions 2015-2020 soient établis au niveau des COMUE. Dès lors, il est à craindre que les priorités soient établies quasi exclusivement au profit des universités, sans tenir compte des autres établissements constituant la communauté. Votre rapporteur spécial ne manquera pas d'interroger la ministre sur ce sujet .

II. LE PROGRAMME 231 « VIE ÉTUDIANTE »

Le programme 231 comprend les crédits destinés à l'ensemble des actions tendant à offrir les moyens pour chaque étudiant de disposer des mêmes chances de réussite . Il couvre ainsi à la fois les aides sociales directes, c'est-à-dire principalement les bourses, l'ensemble des aides sociales indirectes, en particulier la restauration scolaire et le logement étudiant, ainsi que les autres dispositifs destinés à assurer la santé des étudiants et leur permettre l'accès à des activités associatives, culturelles et sportives.

A. UNE NOUVELLE HAUSSE DES CRÉDITS ACCORDÉS EN FAVEUR DES ÉTUDIANTS

1. Les principaux chiffres

Avec 2,5 milliards d'euros en AE et CP, le programme 231 enregistre une hausse respectivement de 2,4 % et de 1,7 % de son enveloppe par rapport à 2014. Il est, par ailleurs, complété par 4,5 millions d'euros en AE et 9,5 millions d'euros en CP issus de fonds de concours.

Présentation par action des crédits demandés pour 2015

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du projet annuel de performances pour 2015

L'essentiel des crédits (83 %) est consacré au financement des aides directes attribuées aux étudiants.

Répartition par action des crédits de paiement de la mission pour 2015

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances pour 2015

Depuis plusieurs années, le programme 231 connaît une sous-budgétisation chronique . Entre 2011 et 2014, les crédits inscrits en loi de finances initiale ont pourtant augmenté de près de 375 millions d'euros, représentant une hausse de 18 %. Pour 2015, compte tenu des besoins constatés et de la poursuite de la réforme des bourses sur critères sociaux, le projet de loi de finances propose une nouvelle augmentation de 42,2 millions d'euros des crédits du programme .

Évolution des crédits budgétaires entre 2007 et 2015

Source : commission des finances d'après les projets annuels de performances et les rapports annuels de performances pour les années 2007 à 2015

2. Les dépenses de fonctionnement : donner les moyens au réseau des oeuvres universitaires et scolaires

Avec 326,7 millions d'euros inscrits pour 2015, les dépenses de fonctionnement attachées au programme 231 augmentent de 2,3 % par rapport à 2014. L'essentiel de ces crédits couvre le montant des subventions pour charges de service public allouées par l'État au réseau des oeuvres universitaires et scolaires , avec 275,8 millions d'euros en 2015.

La hausse des dépenses de fonctionnement s'explique quasi exclusivement par le passage de 150,5 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2014 à 156,9 millions d'euros en 2015 des dépenses relatives à la gestion du logement et la restauration universitaires , soit le coût du fonctionnement des vingt-huit centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) et de la rémunération de leurs personnels. En effet, 6,1 millions d'euros sont prévus en 2015 pour l'application aux personnels ouvriers des CROUS de la réforme des grilles de rémunération des agents de catégorie B et C de la fonction publique.

27 millions d'euros (AE=CP) sont consacrés à la rémunération et aux charges connexes des personnels administratifs des vingt-huit centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) chargés de la gestion des aides directes.

Les dépenses relatives aux secteurs de la santé et des activités sportives, socioculturelles ainsi qu'au financement des mesures en faveur des étudiants en situation de handicap représentent un montant total de 50,9 millions d'euros (AE=CP), stable par rapport à 2014.

Les dépenses de fonctionnement et de rémunération de personnels du réseau des oeuvres universitaires et scolaires ainsi que de l'Observatoire de la vie étudiante (OVE) représentent 88,7 millions d'euros, soit la quasi totalité (97 %) des crédits prévus au sein de l'action 04 « Pilotage et animation du programme ».

Enfin, 3,1 millions d'euros figurent parmi les dépenses de fonctionnement de l'action 03 « Santé des étudiants et activités associatives, culturelles et sportives » et couvrent les cotisations sociales dues au titre des stages effectués par les étudiants ainsi que les rentes qui leur sont versées.

3. Les dépenses d'intervention : une dotation pour les aides sociales directes en hausse pour une nouvelle année

Les dépenses d'intervention, qui s'élèvent à 2,63 milliards d'euros , contre 2,03 milliards d'euros en 2014, correspondent pour plus de 99 % au coût engendré par les aides sociales directes versées aux étudiants.

La hausse de 32,4 millions d'euros des crédits de paiement alloués au titre des aides directes s'explique ainsi par la mise en oeuvre de la seconde phase de la réforme des bourses sur critères sociaux depuis la rentrée universitaire de septembre 2014 ^{25 ( * )} .

Répartition des dépenses d'intervention relatives aux aides sociales directes versées aux étudiants

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après le PAP pour 2015

Comme en 2014, le projet de loi de finances pour 2015 prévoit également 2 millions d'euros pour le financement d'un fonds de garantie tendant à offrir un système de prêts bancaires garantis par l'État à tous les étudiants, sans conditions de ressources ni caution.

4. Les dépenses d'investissement : les nouveaux CPER 2015-2020

Le projet de loi de finances pour 2015 prévoit l'inscription de 20,5 millions d'euros en AE et 12,9 millions d'euros en CP au titre des dépenses d'investissement du programme 231, alors que la loi de finances initiale pour 2014 ne prévoyait aucune autorisation d'engagement et 9,6 millions d'euros en crédits de paiement.

En outre, un fonds de concours de 2 millions d'euros en AE et 7 millions d'euros en CP sont inscrits pour 2015.

7,8 millions d'euros en crédits de paiement correspondent ainsi au montant inscrit pour 2015 au titre de l'achèvement des opérations en cours dans le cadre des contrats de projets État-régions 2007-2013.

Le reste, soit 20,5 millions d'euros en AE et 5,1 millions d'euros en CP, constitue l'enveloppe prévue pour l'immobilier universitaire dans les contrats de plan État-régions 2015-2020 ^{26 ( * )} .

B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. La poursuite de la réforme des aides directes accordées aux étudiants

a) La mise en oeuvre de la seconde étape de la réforme des bourses à la rentrée de septembre 2014

Depuis la rentrée universitaire de l'année 2013-2014, deux nouveaux échelons ont été créés dans le système des bourses sur critères sociaux.

L'échelon « 0 bis » permet à des étudiants de percevoir une aide de 1 007 euros à la rentrée 2014 , alors qu'ils ne disposaient jusqu'à présent, avec l'échelon « 0 », que de l'exonération des frais de scolarité et des cotisations au régime de sécurité sociale.

Un échelon supplémentaire, l'échelon « 7 » , a également été institué pour une aide financière de 5 539 euros à la rentrée 2014, alors que les bourses s'arrêtaient jusqu'à présent à l'échelon « 6 », pour un montant de 4 768 euros à la même date.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cette réforme a permis d'attribuer environ 55 000 bourses à l'échelon « 0 bis » et 37 400 bourses à l'échelon « 7 » .

Par ailleurs, 1 000 allocations nouvelles ont également été créées dans le cadre du dispositif d'aide d'urgence constitué par le fonds national d'aide d'urgence (FNAU). Destinées aux « jeunes en situation d'autonomie avérée », ces allocations atteignent un montant entre 4 000 et 5 000 euros.

Une seconde phase de la réforme des aides directes accordée aux étudiants a été mise en oeuvre dès la rentrée universitaire de septembre 2014, avec l'extension de l'échelon « 0 bis », permettant ainsi que ses avantages bénéficient à 77 500 boursiers supplémentaires .

Montants annuels des bourses sur critères sociaux* et nombre prévisionnel de boursiers par échelons pour le premier semestre 2015

* Y compris la revalorisation des bourses intervenue à la rentrée 2014 (+ 0,7 %).

** Exonération des droits d'inscription et de cotisations de sécurité sociale.

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances

En outre, un contingent de 1 000 allocations nouvelles a été créé dans le cadre du fonds national d'aide d'urgence, s'ajoutant aux 1 000 allocations instaurées en 2014.

En contrepartie du renforcement des aides sociales des étudiants, votre rapporteur spécial considère qu'il est indispensable de s'assurer que ces derniers respectent les conditions de maintien de leurs droits, à savoir l'assiduité aux cours et la présence aux examens . Pour l'année universitaire 2013-2014, 2 088 étudiants boursiers ont été déclarés non assidus, 14 954 bourses ont été suspendues et 2 958 ordres de reversement de bourses ont été émis.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, ces contrôles devraient effectivement être renforcés au cours de cette année.

Votre rapporteur spécial conduit actuellement un contrôle budgétaire sur le contrôle du maintien des droits des étudiants boursiers . Il ne manquera pas de s'intéresser aux modalités et à l'effectivité concrètes de ce contrôle des étudiants, au suivi des suspensions et des reversements de bourses ainsi qu'à leurs conséquences sur les autres aspects de la vie étudiante (accès au logement, sécurité sociale et autres droits attachés à la qualité d'étudiant).

S'il est indispensable que des dispositifs soient mis en place afin de permettre aux jeunes issus de milieux modestes d'étudier dans les meilleurs conditions possibles, un contrôle efficace doit également être assuré afin qu'ils profitent effectivement à des étudiants et non à des personnes en quête d'un « statut social » en s'inscrivant dans un établissement d'enseignement supérieur .

b) La suspension de la suppression de l'aide au mérite par le Conseil d'État

Afin de « compenser » pour partie l'élargissement du champ des bénéficiaires des bourses sur critères sociaux et d'augmenter certains droits, le Gouvernement a décidé de mettre fin au dispositif d'aide au mérite à la rentrée 2014 .

L'aide au mérite constitue un complément aux bourses sur critères sociaux . Visant à promouvoir l'excellence tout au long des études, cette aide était octroyée aux étudiants ayant obtenu une mention très bien au baccalauréat ou inscrit en master et figurant sur la liste des meilleurs diplômés de licence de l'année précédente. Elle s'élève à 1 800 euros par an et ne peut être attribuée qu'à des étudiants entrant dans le champ des bénéficiaires des bourses sur critères sociaux.

Une circulaire du 2 juillet 2014 ^{27 ( * )} a prévu que l'ordre du mérite ne puisse plus bénéficier qu'à ceux qui, en licence ou en master, la percevaient déjà. Elle ne pouvait plus, en revanche, être attribuée à de nouveaux entrants.

Le Gouvernement a justifié cette décision par le nombre beaucoup plus important qu'auparavant d'étudiants ayant obtenu une mention très bien au baccalauréat et par son choix d'octroyer davantage de bourses à des étudiants n'en bénéficiant pas actuellement, en considérant que l'impact de cette bourse sur des étudiants aux parcours déjà excellents était moindre. En outre, le Gouvernement a avancé l'argument que les causes de l'échec scolaire se jouent bien plus tôt, dès l'école primaire et pas une fois obtenue la mention très bien au baccalauréat.

Toutefois, le Conseil d'État a décidé le 17 octobre 2014, de suspendre l'exécution de la partie de la circulaire du 2 juillet 2014 qui supprimait l'aide au mérite , considérant que « le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article 1 ^er du décret n° 2008-974 du 18 septembre 2008 qui créent les aides au mérite et habilitent le ministre chargé de l'enseignement supérieur à en fixer les conditions d'attribution, ne lui permettent pas d'en décider la suppression, est de nature, en l'état de l'instruction, à susciter un doute sérieux sur la légalité de la circulaire contestée ; qu'il n'en est pas de même des moyens selon lesquels la circulaire a été prise par une autorité incompétente, au terme d'une procédure irrégulière faute de consultation du Conseil supérieur de l'éducation et du Conseil national de l'enseignement supérieur et qu'elle est rétroactive et méconnaît le principe de sécurité juridique ».

Dans l'attente de la décision du Conseil d'État sur le fond de cette affaire, le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a indiqué que le dispositif d'aide au mérite était rétabli pour l'année universitaire 2014-2015 mais qu'il serait de nouveau supprimé pour septembre 2015.

Votre rapporteur spécial regrette la suppression de l'aide au mérite . Elle constitue, en effet, une aide qui peut s'avérer bienvenue pour les étudiants les plus méritants et votre rapporteur spécial considère que l'excellence doit être valorisée . D'ailleurs, certaines collectivités territoriales avaient décidé, jusqu'à la décision du Conseil d'État, de se substituer à l'État en délivrant l'équivalent de cette aide aux étudiants susceptibles d'en bénéficier. Enfin, il relève qu'en tout état de cause, l'aide au mérite repose également sur des critères sociaux puisqu'elle ne constitue qu'un complément pour des étudiants déjà boursiers.

2. Un nouveau risque de sous-budgétisation ?

Comme votre rapporteur spécial l'a mis en évidence dans ses précédents rapports, lors de l'examen des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur », tant dans le cadre des projets de loi de finances initiale que des projets de loi de règlement, les crédits dédiés aux aides sociales directes des étudiants ont fait l'objet d'une sous-budgétisation constante depuis plusieurs années, conduisant à une impasse budgétaire structurelle ^{28 ( * )} .

Certes, en 2013, votre rapporteur spécial avait constaté une meilleure budgétisation des aides sociales directes et, plus largement, du programme 231 bien que l'exécution reste supérieure à la prévision initiale (+ 22 millions d'euros pour les seules aides directes, + 4 millions d'euros sur l'intégralité du programme 231). Il avait également relevé que l'intégralité de la réserve de précaution avait dû être levée et le principe de l'auto-assurance ayant permis de couvrir les besoins supplémentaires en cours d'année.

Comparaison entre le montant budgété et le montant exécuté
au titre des aides sociales directes

Source : commission des finances du Sénat d'après les données des PAP et RAP de 2007 à 2013

En réponse au questionnaire budgétaire, le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a indiqué qu'en 2014, la prévision d'exécution faisait déjà apparaître un risque de déficit de l'ordre de 12 millions d'euros, une fois dégelée la réserve de précaution, qui s'élève à 141,59 millions d'euros. La Cour des comptes avait, pour sa part, dans sa note d'exécution budgétaire pour 2013, indiqué que le « risque de dérapage [restait] présent pour 2014 », relevant notamment que le nombre d'étudiants boursiers serait certainement supérieur de plusieurs milliers aux prévisions initiales, que le calibrage des nouveaux échelons « 0 bis » et « 7 » avait sans doute été sous-évalué et que le nombre d`aides au mérite attribuées à la fin de l'année 2013 était également supérieur à ce qui avait été envisagé.

Votre rapporteur spécial ne peut que regretter ce risque de nouvelle dérive. Il relève que la récente suspension de la mise en extinction des aides au mérite par le Conseil d'État devrait également entraîner un surcoût qui peut être estimé à près de 15 millions d'euros en année pleine.

Pour 2015, le projet annuel de performances présente un budget en hausse de 1,6 % par rapport à 2014 pour les aides sociales directes des étudiants, représentant 32,7 millions d'euros. Cette prévision tient compte à la fois de la réforme des bourses (extension des mesures prises à la rentrée 2014 pour les bourses sur critères sociaux, suppression de l'aide au mérite et allocations nouvelles dans le cadre du fonds national d'aide d'urgence) mais aussi :

- d'une augmentation du nombre de boursiers estimée à 1,4 % par rapport à la rentrée 2013 pour le premier semestre et 1,2 % par rapport à la rentrée 2014 pour le second semestre ;

- de la revalorisation des taux des bourses au regard de l'inflation à hauteur de 0,7 % en septembre 2014 et à 1,3 % pour septembre 2015.

Votre rapporteur spécial espère que la dotation prévue sur le programme 231 au bénéfice des bourses permettra de couvrir les besoins réellement constatés au cours l'année 2015. Il lui paraît toutefois que le maintien des aides au mérite et l'exécution déjà déficitaire de 2014 laissent craindre une insuffisance de crédits.

Il fait également sienne la recommandation de la Cour des comptes, dans sa note d'exécution budgétaire pour 2013, de ne pas appliquer la réserve de précaution sur cette ligne budgétaire qui est constituée, par nature, de « dépenses inéluctables ».

3. Un recours nécessairement mesuré et encadré du dispositif d'aide d'urgence

Dans le cadre du fonds national d'aide d'urgence (FNAU), qui dispose de 48,8 millions d'euros pour 2015 (+ 10 % par rapport à 2014), des aides d'urgence ponctuelles ou annuelles , autres que les bourses, peuvent être versées aux étudiants rencontrant des difficultés.

Votre rapporteur spécial souhaite rappeler qu'il convient d'être très attentif au fait que ces aides ne soient pas attribuées trop largement, notamment à des étudiants dont les parents pourraient financièrement assumer leurs études. En effet, elles doivent être réservées à des étudiants rencontrant des situations vraiment difficiles ou en situation d'autonomie avérée . Déjà, l'an dernier, votre rapporteur spécial avait rappelé que la responsabilité des parents devait également être engagée lorsqu'ils disposent des ressources nécessaires.

Interrogé sur ce point par votre rapporteur spécial, Guillaume Houzel, directeur du Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS), a expliqué que l'octroi de ces aides faisait effectivement l'objet d'une procédure spécifique en deux phases permettant une étude précise de chaque situation . Tout d'abord, des investigations sont menées au niveau des services des CROUS, avec la récupération de documents tels que le dernier avis d'imposition fiscale. Puis, une commission d'attribution des aides examine les dossiers présentés au cas par cas, pour évaluer la situation d'autonomie dans laquelle se trouve l'étudiant selon un faisceau d'indices (signes éventuels de conflit avec la famille, indépendance fiscale, revenus propres...).

4. Le logement étudiant : une situation ambivalente

Comme indiqué précédemment, le projet de loi de finances pour 2015 prévoit une dotation de 20,5 millions d'euros en AE et 12,925 millions d'euros en CP pour le logement étudiant.

Selon les chiffres fournis par le Gouvernement, les besoins identifiés par les CROUS en termes de constructions de logement étudiant baissent, passant de 29 699 en 2013 à 27 614 en 2014. La région Île-de-France, qui concentre le plus de difficultés pour le logement des étudiants, profite particulièrement de cette amélioration puisque l'académie de Paris voit ses besoins réduits de 5 931 à 5 441, celle de Versailles diminuant de 6 440 à 6 396.

En revanche, les prévisions des CROUS en termes de réhabilitations et de constructions sont moins positives. Le nombre de constructions est désormais estimé à 2 241 logements gérés par les CROUS en 2014, tandis que la prévision s'établissait initialement à 4 242 logements (d'après les réponses au questionnaire budgétaire reçues pour l'examen de la loi de finances pour 2014).

Réhabilitation et construction de logements étudiants

Source : réponses au questionnaire budgétaire

S'agissant du plan de construction de 40 000 logements étudiants d'ici à 2017 , dont la moitié en Île-de-France, votre rapporteur spécial constate que le processus avance mais qu'il n'en est encore qu'à la phase de préparation , avec le recensement de près de 43 000 places susceptibles d'être attribuées à des étudiants et dont la construction est ainsi programmée entre 2013 et 2017 :

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Comme dans ses précédents rapports, votre rapporteur spécial souhaite rappeler que l'État devrait s'appuyer davantage sur les collectivités territoriales qui, souhaitant attirer la population étudiante et rendre attractives les universités et les écoles implantées sur leur territoire, n'hésitent pas à construire des logements sociaux à leur attention.

Enfin, pour faciliter l'accès au logement des étudiants, il convient de préciser que le Gouvernement a étendu à l'ensemble du territoire national le dispositif de caution locative étudiante (CLE) pour la rentrée universitaire 2014. Jusqu'à présent expérimenté pour 2 000 étudiants, il vise ainsi à offrir une caution aux étudiants dépourvus de garants personnels.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, la montée en charge du dispositif est satisfaisante, avec 3 100 demandes de caution locative étudiante déposées à la mi-septembre 2014.

TROISIÈME PARTIE :
LA RECHERCHE

L'analyse budgétaire de la recherche pose deux principales questions : celle du niveau des crédits alloués , et celle de l' efficacité du financement .

Répondre à ces questions suppose de considérer tout à la fois les aspects budgétaires et organisationnels de la recherche .

Du point de vue de la budgétisation 2015, les crédits sont, dans l'ensemble, stabilisés, bien qu'une baisse modérée soit observable cet année : le budget total des programmes « Recherche » s'élèverait à 10,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 10,7 milliards d'euros de crédits de paiement en 2015. Aussi les crédits correspondants reculeraient-ils, hors programme d'investissement d'avenir, de 0,8 % en autorisations d'engagement et de 0,5 % en crédits de paiement, soit de respectivement 82 millions d'euros et de 58 millions d'euros. Les crédits des programmes « recherche » sont par ailleurs stabilisés sur la période de programmation à venir.

L'analyse des crédits conduit ensuite à s'intéresser aux principaux bénéficiaires des crédits, c'est-à-dire les opérateurs . Si leur diversité et leur excellence, reconnues en France et à l'international, constituent des atouts, leur nombre et leur hétérogénéité appellent à des dispositifs de coordination .

Il s'agit enfin d'analyser la nature des financements qui leur sont attribués : la recherche est financée par des acteurs locaux, nationaux, et internationaux, et combine plusieurs types de dispositifs (subventions, dépenses fiscales, financements récurrents ou appels à projet...). Ces différents financements doivent s'équilibrer.

À ce titre, le financement de l'emploi scientifique constitue un enjeu de premier plan : sans chercheurs, il n'y aurait pas de recherche. Si les emplois déjà existants des chercheurs sont globalement préservés, les perspectives sont plus sombres pour les jeunes doctorants qui arrivent sur le marché du travail - c'est pourquoi il convient de dégager quelques pistes de nature à pouvoir apporter une amélioration.

I. L'ÉVOLUTION GLOBALE DES CRÉDITS DES PROGRAMMES RELATIFS À LA RECHERCHE : UN BUDGET TOUT JUSTE STABILISÉ

A. SEPT PROGRAMMES DE RECHERCHE QUI FORMENT UN ENSEMBLE HÉTÉROGÈNE

1. Des programmes qui relèvent de secteurs divers

a) Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires »

Ce programme est le plus vaste : la plupart des opérateurs de recherche lui sont rattachés et c'est sur ses crédits que sont financées les très grandes infrastructures de recherche (TGIR) ainsi que les contributions de la France aux organisations internationales, comme par exemple le Centre européen de recherche nucléaire.

C'est également sur le programme 172 que sont imputés les crédits de l'Agence nationale pour la recherche, qui est le véhicule du volet des investissements d'avenir qui concerne la recherche.

Enfin, le crédit d'impôt recherche, qui constitue la plus importante dépense fiscale de la mission, est rattaché au programme 172.

b) Le programme 193 « Recherche spatiale »

Comme son nom l'indique, ce programme a pour objet de financer la recherche spatiale, en étroite coordination avec l'Union européenne dans le cadre de l'ESA (l'agence spatiale européenne) : en effet, depuis le traité de Lisbonne, le domaine spatial constitue une compétence partagée avec l'Union européenne.

Le seul opérateur du programme est le Centre national d'études spatiales (CNES).

c) Le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables »

Ce programme est censé répondre aux enjeux de la transition écologique et énergétique , qui sont transversaux. Les crédits financent ainsi des actions dans le domaine de l'énergie, mais aussi de la lutte contre le changement climatique, de la sûreté nucléaire et des transports. Le programme soutient également des recherches à long terme dans le domaine de l'aéronautique civile.

Trois opérateurs sont rattachés au programme 190 , qui seront présentés plus en détail dans la suite de la note.

d) Le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle »

Le programme 192 vise à renforcer la compétitivité de l'industrie française par la recherche, l'innovation et les transferts de technologie. Il porte donc le soutien aux pôles de compétitivité, aux PME innovantes ainsi qu'aux actions d'enseignement supérieur, de recherche et de soutien à la création d'entreprise.

e) Le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire)»

Ce programme concerne des domaines de recherche dont les applications sont tout à la fois civiles et militaires, avec le but de créer des synergies entre ces deux champs.

f) Le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique»

Ce programme vise à promouvoir la culture scientifique et technique ainsi qu'à soutenir des actions de recherche spécifiques à la culture - comme par exemple l'archéologie ou l'histoire de l'art.

g) Le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles»

Ce programme s'articule autour des domaines agricole, agroalimentaire, forestier et rural. Il s'agit tout à la fois d'assurer la qualité des formations, l'efficience de l'organisation des écoles et la valorisation de la recherche.

De même que le programme 192, ce programme ne concerne donc pas uniquement des thématiques de recherche.

2. Des programmes de tailles différentes

Quatre de ces programmes bénéficient d'un financement inférieur à un milliard d'euros en 2015 : le programme 142 « Enseignement et recherche agricoles » (300 millions d'euros environ), le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » (100 millions d'euros), le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » (100 millions d'euros également) et le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » (900 millions d'euros pour 2015).

Trois programmes concentrent l'essentiel des crédits : le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables » et le programme 193 « Recherche spatiale » bénéficient tous d'eux d'environ 1,4 milliards d'euros chacun. Le programme 172 « Recherches  scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » concentre l'essentiel des opérateurs de la recherche ainsi que des crédits avec un financement prévu pour 2015 d'environ 6,3 milliards d'euros.

La répartition des crédits alloués à la recherche en 2015 entre les différents programmes

(crédits de paiement, en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Il convient de noter que le périmètre des programmes « Recherche » de la présente mission ne correspond pas parfaitement à celui des crédits spécifiquement alloués à la recherche : le financement de la recherche universitaire est ainsi retracé dans le programme 150, tandis que, comme cela a été signalé, les programmes 192 et 142 comprennent également des actions en direction de l'enseignement.

B. DES CRÉDITS EN LÉGÈRE DIMINUTION

Au total, les crédits diminuent, hors programme d'investissement d'avenir, de 0,8 % en autorisations d'engagement et de 0,5 % en crédits de paiement, soit de respectivement 82 millions d'euros et de 58 millions d'euros.

Au vu des efforts importants qui sont demandés à l'ensemble des ministères et des missions dans le cadre de l'assainissement de nos comptes publics, cette légère diminution nous paraît compréhensible.

1. Deux programmes dont les crédits diminuent

Sur ces sept programmes, deux voient les crédits qui leur sont alloués baisser.

Les crédits du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle» diminuent ainsi de près de 10 %. Cette réduction d'apparence drastique est en réalité liée à la création d'un fonds de concours en 2015 destiné à financer le soutien à la nanotechnologie « Nano2017 ». Si l'on intègre les crédits attendus de ce fonds de concours (plus de 98 millions d'euros), le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle» bénéficie d'une dotation stable.

Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » voit ses crédits diminuer de 0,2 % : cette diminution est principalement portée par l'action 19 « Recherches scientifiques et technologiques en sciences humaines et sciences sociales » dont les crédits diminuent de plus de 15 millions d'euros.

2. Quatre programmes stabilisés, une forte hausse pour le programme 142

Le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » connaît une hausse de 4 % de ses crédits en autorisations d'engagement et de 2 % en crédits de paiement. Cette augmentation est liée à une dotation en fonds propres plus importante que l'an passé , qui a pour objet le financement de projets d'investissements spécifiques jugés urgents, notamment en matière immobilière.

L'augmentation la plus notable est celle du programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles» qui connaît une hausse de 20 millions d'euros, soit 6 % de ses crédits de paiement et 7 % en autorisations d'engagement. Cette hausse porte cependant sur l'action « Enseignement supérieur » du programme, et non sur l'action « Recherche ».

Les dépenses d'intervention (+ 3 millions d'euros) et les dépenses d'opérations financières (+ 11 millions d'euros en autorisations d'engagement, 8 millions d'euros en crédits de paiement) de l'action «  Enseignement supérieur » croissent fortement, respectivement du fait de l'augmentation des crédits dévolus aux bourses sur critères sociaux d'une part et de la conclusion d'un nouveau contrat de plan entre l'État et les régions d'autre part . L'École nationale vétérinaire d'Alfort devrait également être rénovée : les crédits prévus à cet effet s'élèvent à 8,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 5 millions d'euros en crédits de paiement.

L'évolution des crédits des programmes « Recherche » depuis 2013

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

II. LE POIDS DES OPÉRATEURS : UN ATOUT POUR LA RECHERCHE, LA NÉCESSITÉ D'UNE COORDINATION

A. 45 OPÉRATEURS QUI REPRÉSENTENT 87 % DES CRÉDITS ALLOUÉS À LA RECHERCHE

1. Des opérateurs nombreux, dont les statuts et les missions sont divers

a) Des opérateurs nombreux

Au total, on dénombre 45 opérateurs pour lesquels les programmes relatifs à la recherche sont « chefs de file ». C'est le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » qui totalise le plus grand nombre d'opérateurs du fait des 12 écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire qui lui sont rattachées, mais c'est en réalité le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » qui dénombre la plus grande partie des opérateurs de recherche à proprement parler.

La répartition par programme des 45 opérateurs de la recherche

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

b) Des statuts et des missions divers

(1) Des statuts différents

Les opérateurs des programmes de la recherche, du fait de leur histoire ainsi que des spécificités de leurs secteurs respectifs, n'ont pas tous le même statut.

Si la plupart sont des établissements publics, administratifs (comme l'Agence nationale de la recherche), industriels et commerciaux (par exemple le Commissariat à l'énergie atomique), ou encore culturels, scientifiques et professionnels (Institut Mines-Télécom), d'autres constituent par eux-mêmes une catégorie d'opérateurs (comme les écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire). Certains, souvent plus récents, sont enfin organisés sous forme de groupement d'intérêt public (GIP) : c'est notamment le cas de Génopole et de l'Observatoire des sciences et techniques.

Les statuts des opérateurs de la recherche

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Cette diversité des statuts n'est pas en soi un obstacle au bon fonctionnement de chacun des opérateurs considérés, mais elle entraîne l'application d'une variété de régimes juridiques qui peuvent compliquer le pilotage de l'État et faire obstacle à des projets de fusion ou de rapprochement, notamment du fait que le statut des personnels peut différer d'une structure à l'autre (régime de droit public dans les établissements publics administratifs, et non dans les établissements publics industriels et commerciaux).

Du fait du nombre des écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire, 45 % des opérateurs liés aux programmes de recherche appartiennent à une catégorie sui generis et ne se rattachent pas à un statut préexistant.

(2) Des missions variées

Les opérateurs n'ont ni la même taille, ni les mêmes statuts, ni des fonctions identiques : si certains sont certes actifs dans le domaine de la recherche mais avant tout dirigés vers l'enseignement supérieur, comme par exemple l'École des mines ou Supélec, d'autres ont pour objet exclusif des activités de recherche.

Il faut signaler, en particulier, que certains opérateurs sont des relais pour le financement d'autres activités de recherche : si l'Agence nationale de recherche, qui assure le financement de la recherche sur projet en France, en est l'exemple le plus paradigmatique, c'est également le cas du Centre national des études spatiales, dont une partie importante des crédits alloués dans le cadre du budget général de l'État sont en fait destinés à financer l'ESA (l'agence spatiale européenne).

2. La situation budgétaire des opérateurs : un poids important, des évolutions contrastées

a) Le poids des opérateurs : entre 90 et 100 % des crédits pour cinq des sept programmes « Recherche »

Au-delà de leur nombre, c'est le poids des opérateurs dans les crédits des différents programmes qui témoigne le mieux de leur importance : à l'exception des programmes 192 «Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle» et 142 «Enseignement supérieur et recherche agricoles», les opérateurs représentent plus de 90 % des crédits, voire jusqu'à 100 % pour le programme 193 «Recherche spatiale» et le programme 191 «Recherche duale (civile et militaire)».

La proportion des crédits de chaque programme bénéficiant aux opérateurs en 2014 et 2015

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Ce poids budgétaire important des opérateurs est la traduction de leur rôle prépondérant dans le champ de la recherche , comme en témoigne l'évolution des brevets déposés : d'après un rapport de l'Observatoire de la propriété intellectuelle, « depuis quelques années, la France se distingue par une forte progression des brevets issus d'organismes publics de recherche » ^{30 ( * )} .

Au vu de ces éléments, votre rapporteur spécial regrette que les documents budgétaires de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ne présentent pas un tableau synthétique des crédits alloués aux opérateurs pour l'ensemble des programmes. Les données relatives aux opérateurs sont en effet éclatées dans chaque programme : ce morcellement nuit à l'analyse budgétaire tout autant qu'à la lisibilité des politiques menées.

b) Une évolution des crédits accordés aux opérateurs contrastées selon les programmes

Les crédits accordés aux opérateurs augmentent fortement dans les programmes 142 « Recherche et enseignement supérieur agricoles » (+ 12,6 %) et 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » (+ 4,9 %).

Évolution des crédits alloués aux opérateurs en 2014 et 2015

(en milliers d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Ces évolutions recouvrent deux phénomènes différents : en ce qui concerne le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles », c'est en réalité le financement accordé aux opérateurs de l'enseignement supérieur (les écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire) qui augmente , et non celui alloué aux opérateurs de recherche proprement dit.

Pour le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », la hausse semble être liée à une mesure de périmètre : le laboratoire national de métrologie et d'essais est rattaché à ce programme dans son intégralité pour la première année - il était auparavant rattaché au programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie », qui assurait son financement à hauteur de 10,5 millions d'euros en 2014 tandis que le programme 192 contribuait pour 14,3 millions d'euros. Le rapatriement des 10,5 millions d'euros du programme 134 au programme 192 explique la très large part de la hausse constatée en 2015 (+ 10,6 millions d'euros).

L'évolution des crédits alloués aux opérateurs des programmes 142 et 192

(en milliers d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

N.B. : jusqu'en 2015, environ 10 millions d'euros étaient pris en charge par le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie ».

c) L'évolution des crédits des grands opérateurs : une diminution préoccupante des ressources de l'IRSN

L'analyse de l'évolution des crédits budgétaires principaux opérateurs fait apparaître des évolutions contrastées. Si le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives voit ses ressources augmenter, encore que dans une faible proportion (+ 0,4 %) après une augmentation de 7,4 % entre 2013 et 2014, ce n'est pas le cas de la plupart des autres opérateurs qui connaissent une baisse plus ou moins marquée de leurs ressources.

Il faut noter que la baisse apparente du financement alloué au CNES est principalement liée à un « effet d'optique » en raison du contrecoup du programme des investissements d'avenir , qui se sont élevés à 50 millions d'euros en 2014 (ouverture de crédits sur le programme 409 « Écosystèmes d'excellence »).

Évolution des crédits des principaux opérateurs de recherche

(en milliers)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La situation de l'Institut national de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) apparaît à cet égard particulièrement préoccupante : après avoir déjà subi une coupe de près de 10 % entre 2013 et 2014, l'Institut voit ses ressources diminuées de nouveau à hauteur de près de 4 % . Ces diminutions successives apparaissent problématiques au regard de l'enjeu citoyen et écologique que représente la sûreté nucléaire, en particulier à la suite des graves accidents nucléaires survenus dans les dernières années.

L'évolution des crédits alloués à l'IRSN depuis 2013

(en milliers d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

C'est pourquoi votre rapporteur spécial propose, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, la création d'un « Jaune » budgétaire regroupant l'ensemble des financements publics qu'il est prévu de consacrer à la sûreté nucléaire, à la radioprotection et à la transparence. Ce rapport devra notamment comprendre une évaluation, en coûts complets, des budgets prévisionnels de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et de l'IRSN.

B. LE PILOTAGE ET LA COORDINATION DES OPÉRATEURS : DES OUTILS NOMBREUX, L'ÉMERGENCE DES ALLIANCES

Au vu du nombre d'opérateurs et de leur hétérogénéité, la coopération et la coordination des acteurs les uns avec les autres constitue une nécessité , tant du point de vue du pilotage budgétaire et stratégique de l'État, que de celui de l'efficience de la recherche.

1. Entre l'État et les opérateurs : une démarche de performance, une stratégie nationale

a) Pour chaque opérateur : une démarche de performance qui doit être à la fois individualisée et cohérente avec l'ensemble du programme

La loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2001 a conduit l'État à systématiser une démarche de performance , mise en oeuvre à travers les projets annuels de performances (PAP) et contrôlée dans les rapports annuels de performances (RAP) .

La question de la cohérence entre les deux niveaux de performance que constituent l'État et les opérateurs se pose pour l'ensemble des programmes de recherche mais se présente avec une acuité particulière pour les deux programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et 193 « Recherche spatiale » qui sont pour l'essentiel, comme on l'a vu, des « programmes opérateurs ».

La démarche de performance des organismes de recherche passe avant tout par la conclusion d'un contrat d'objectifs entre l'opérateur et sa tutelle : comme l'ont souligné les interlocuteurs de votre rapporteur spécial, « c'est au regard des objectifs contractualisés et des indicateurs associés que s'apprécie la ?performance? de l'établissement, entendue comme l'accomplissement observable et mesurable de ses missions statutaires telles que les interprète et les oriente l'État sur la durée du contrat ».

La construction d'indicateurs spécifiques pour les opérateurs de la recherche est à la fois nécessaire à la bonne prise en compte des spécificités de leur action et problématique au regard de la comparabilité entre les opérateurs.

Ainsi, quelques grands objectifs transversaux se retrouvent dans les deux programmes et concernent de la même façon tous les opérateurs : production de connaissances, développement de la valorisation, construction de l'espace européen de la recherche. Ces indicateurs sont par ailleurs présents et calculés au niveau de la mission elle-même.

La convergence des objectifs au niveau du programme et des opérateurs est assurée par la reprise systématique, dans les contrats d'objectifs de chaque opérateur, des objectifs et indicateurs associés du programme de rattachement de sa dotation budgétaire . Sont cependant également définis, dans le cadre des contrats d'objectifs, des objectifs et indicateurs de résultats « complémentaires » propres à chaque opérateur.

Toutefois, pour le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » , les informations transmises à votre rapporteur spécial soulignent que la parfaite corrélation entre objectifs du programme et objectifs des opérateurs s'avère difficile à construire du fait du caractère pluridisciplinaire du programme ainsi que de « l'extrême variété des domaines scientifiques explorés par les différents opérateurs ».

b) Pour l'ensemble des opérateurs : la stratégie nationale de la recherche

Inscrite dans la loi sur l'enseignement supérieur et la recherche du 22 juillet 2013, la stratégie nationale de recherche a pour but d'identifier, en lien avec les orientations de la politique communautaire de la recherche, un nombre limité de priorités scientifiques et technologiques permettant de répondre aux défis majeurs des prochaines décennies . La conception de cette stratégie s'appuie sur un processus de concertation avec la communauté scientifique et universitaire et fait également intervenir des entreprises et des industriels.

Dix « grands défis » ont été identifiés :

- gestion sobre des ressources et adaptation au changement climatique,

- une énergie propre, sûre et efficace,

- stimulation du renouveau industriel,

- santé et bien-être,

- sécurité alimentaire et défi démographique,

- mobilité et systèmes urbains durables,

- société de l'information et de la communication,

- sociétés innovantes, intégrantes et adaptatives,

- une ambition spatiale pour l'Europe,

- liberté et sécurité de l'Europe, de ses citoyens et de ses résidents.

2. La coordination par le système des alliances

a) Entre les acteurs : une dynamique de coopération dont attestent les dépôts de brevet

Loin d'une vision segmentée de la recherche publique, les opérateurs de la recherche coopèrent entre eux et avec les acteurs privés de la recherche : si besoin en était, une étude réalisée par l'Institut national de la propriété intellectuelle, au titre de l'année 2011 ^{31 ( * )} , le met en exergue. Il apparaît en effet que 1 308 demandes de brevets émanant de 162 organismes publics de recherche ^{32 ( * )} ont été publiées. Or, ces demandes se distinguent par une proportion plus élevée de co-dépôts que la moyenne : alors que, parmi l'ensemble des brevets publiés par les personnes morales françaises, 8 % ont plusieurs déposants, cette proportion est de 26 % pour les brevets des organismes publics de recherche, soit une proportion plus de trois fois supérieure. Lorsqu'un organisme de recherche effectue un co-dépôt d'une demande de brevet, ce co-dépôt est effectué dans 20 % des cas avec un autre organisme de recherche français .

Proportion des brevets déposés en dépôt conjoint par plusieurs personnes morales

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

b) Le développement des alliances

Les alliances sont des structures légères réunissant les principaux acteurs de la recherche (organismes, universités, écoles), qui ont vocation à renforcer la fonction de programmation nationale : elles font le lien entre les orientations définies par le Gouvernement dans la stratégie nationale de recherche et la recherche réalisée dans les établissements .

Cinq alliances ont été créées à partir de 2009 . Ce sont l'alliance nationale pour les sciences de la vie et de la santé (AVIESAN), l'alliance nationale de coordination de recherche pour l'énergie (ANCRE), l'alliance des sciences et technologies du numérique (ALLISTENE), l'alliance alimentation, eau, climat, territoires (ALLENVI) et enfin l'alliance des sciences humaines et sociales (ATHENA). Les membres des alliances sont récapitulés dans le tableau ci-après.

Les différentes alliances et leurs membres

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Les quatre premières alliances recouvrent les axes de développement prioritaires des stratégies de recherche, la cinquième concerne les sciences humaines et sociales qui s'inscrivent dans la stratégie comme devant jouer un rôle de premier plan au sein de l'ensemble des axes prioritaires.

Leur rôle et leur mode de fonctionnement diffèrent d'une alliance à l'autre, pour des raisons sectorielles mais aussi historiques (comme par exemple le poids des universités en matière de sciences humaines et sociales).

c) Les alliances, animatrices de la recherche en France et interlocutrices à l'international

(1) En France

Le rôle et les actions des alliances sont protéiformes.

Elles participent d'une manière générale, à la définition des grandes orientations de leur champ de compétence. ANCRE a par exemple participé à la commission Énergie 2050 mise en place par le ministre chargé de l'énergie et ALLISTENE s'est dotée fin 2012 d'une commission de réflexion sur l'éthique de la recherche en sciences et technologies du numérique, la Cerna (comité d'éthique de la recherche du numérique) qui a remis son premier rapport en septembre 2014 sur le thème de la robotique ^{33 ( * )} .

Les alliances participent également de l'organisation de la valorisation de la recherche , c'est-à-dire du transfert des résultats vers des applications industrielles ou à tout le moins socio-économiques. Les alliances ont ainsi aidé à émerger les instituts de recherche technologique (IRT) : c'est particulièrement le cas pour ALLISTENE, qui a également joué un rôle important dans la définition du plan France-Numérique 2020. Enfin, dans le cadre des investissements d'avenir, les alliances ont toutes été le cadre d'un consortium de valorisation thématique (CVT) : son objet consiste à assurer une plus grande efficacité aux actions de valorisation qui sont menées par les différents opérateurs. Ce consortium joue également un rôle de coordination avec les sociétés d'accélération du transfert technologique (SATT).

Les alliances participent également à la définition de la stratégie nationale de recherche : ce sont elles qui, après un travail de réflexion mené en partenariat avec des industriels, ont présenté au printemps 2014 des stratégies thématiques communes à tous les acteurs de la recherche publique. C'est sur la base de ces éléments que le conseil stratégique de la recherche a reconnu 38 « priorités-orientations », déclinées en « priorités-actions ». Ces actions devraient être mises en oeuvre en 2015.

Enfin, le ministère a demandé aux alliances et au CNRS de construire le plan d'action pour 2014 de l'Agence nationale de la recherche dans le cadre des dix défis identifiés dans l'agenda stratégique France-Europe 2020. Cette modification du mode de programmation de l'Agence nationale de la recherche illustre la place décisive prise par les alliances.

(2) À l'international

Les alliances jouent un rôle dans l'espace européen et mondial : ce sont elles qui représentent la France dans les initiatives de programmation conjointe de l'espace européen de la recherche et elles ont également participé à l'élaboration de la stratégie de coopération internationale avec la Chine, l'Inde, les « pays développés d'Asie » et le Brésil.

De façon générale, les alliances représentent les communautés scientifiques françaises dans les instances bilatérales de dialogue scientifique et technologique.

d) L'évolution de la maquette budgétaire en lien avec le renforcement des alliances

Le nouveau programme 172 présenté dans le projet de loi de finances pour 2015 résulte de la fusion des programmes 172 et 187 des projets de loi de finances précédents ^{34 ( * )} . Ce programme regroupe désormais l'ensemble des opérateurs de recherche de tous les domaines scientifiques, à l'exception du spatial.

En effet, la création du programme 187 répondait au moment de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances, en 2006, au besoin exprimé par la Cour des comptes d'une meilleure coordination des opérateurs de recherche dans le champ de la gestion des milieux et ressources. Cette coordination a, par la suite, été jugée sans réelle efficacité ^{35 ( * )} , du fait notamment de l'absence d'acteurs clé dans ce domaine tel que le CNRS. Comme la Cour des Comptes l'a souligné dans sa note d'analyse, la création des alliances nationales (en particulier ALLENVI dans le champ agro-environnemental) a répondu à cette exigence d'une meilleure coordination et d'un meilleur pilotage par le ministère chargé de la recherche.

3. Les partenariats avec les acteurs privés

La faiblesse de la recherche du secteur privé en France a été largement documentée et analysée : c'est elle qui explique la majeure partie de l'écart des dépenses de recherche entre la France et les pays les plus tournés vers l'innovation.

Ainsi, en dépit de financements publics croissants, la France n'a pas progressé par rapport à l'objectif de consacrer 3 % du PIB à la recherche et développement. La dépense intérieure de recherche et développement publique et privée s'est maintenue depuis dix ans à 2,2 % du PIB, pendant que, de 2000 à 2012, ce ratio passait en Allemagne de 2,47 % à 2,84 %. Ce résultat tient principalement à la faiblesse des dépenses de recherche et développement des entreprises, qui stagnent à 1,43 % du PIB (contre 1,58 % pour la moyenne des pays de l'OCDE).

Aussi l'incitation au développement de partenariats avec les acteurs privés constitue-t-elle un pôle important du pilotage des opérateurs publics de la recherche. Différents dispositifs ont été créés, qui apparaissent parfois redondants.

a) Les pôles de compétitivité et les instituts de recherche technologique

La politique des pôles de compétitivité remonte à 2004 ^{36 ( * )} . Ceux-ci rassemblent sur un territoire et autour d'une thématique ciblée , des entreprises, des laboratoires de recherche et des établissements de formation. Les pouvoirs publics nationaux et locaux sont associés au pôle par le biais de financements et d'un pouvoir d'orientation.

Un pôle de compétitivité a vocation à stimuler l'innovation en soutenant le développement de projets collaboratifs de recherche et développement. Les pôles de compétitivité sont également censés accompagner le développement et la croissance des entreprises membres : la mise sur le marché de nouveaux produits, services ou procédés issus des résultats des projets de recherche doivent les aider à se développer.

Les pôles de compétitivité ont donné naissance aux instituts de recherche technologique, instituts thématiques interdisciplinaires rassemblant les compétences de l'industrie et de la recherche publique dans une logique de « co-investissement public-privé et de collaboration étroite entre tous les acteurs », qui doivent permettre de « renforcer les écosystèmes constitués par les pôles de compétitivité » ^{37 ( * )} . En somme, les instituts de recherche technologique doivent permettre d'assurer la visibilité internationale de thématiques d'excellence et de permettre aux entreprises françaises de se positionner sur de nouveaux marchés.

b) Les sociétés d'accélération du transfert technologique

Les sociétés d'accélération du transfert technologique (SATT) ont été conçues comme permettant de mettre fin au morcellement des structures de valorisation des sites universitaires et par là-même d'en améliorer significativement l'efficacité.

Leur mise en oeuvre s'est heurtée à quelques difficultés : comme le résume le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, bien que les SATT aient initialement été pensées comme un outil de simplification, « l'arrivée d'une nouvelle structure dans un écosystème déjà complexe peut, dans un premier temps, concourir au manque de lisibilité du système ».

Les sociétés d'accélération du transfert technologique créées il y a trois ans font présentement l'objet d'une évaluation. Votre rapporteur spécial sera attentif à ce que les résultats de cette évaluation lui soient communiqués afin d'être en mesure d'analyser la pertinence actuelle des dispositifs de valorisation de la recherche, qui pourraient gagner en cohérence.

III. LE FINANCEMENT DE LA RECHERCHE : LA MULTIPLICITÉ DES DISPOSITIFS ET DES ACTEURS

A. UN RENFORCEMENT SOUHAITABLE DE LA PART DES FINANCEMENTS PAR PROJET

Les opérateurs reçoivent des financements de l'État de façon récurrente, c'est-à-dire sans lien direct avec les projets qui sont en cours et leur durée, mais également des financements « sur projet » - ces derniers ont explicitement vocation à financer un projet scientifique, dont l'objectif et certaines des modalités de mise en oeuvre sont définies en amont.

La France se distingue, au sein des pays développés, par la faible proportion des financements sur projet.

1. Les ressources récurrentes : le poids des subventions pour charges de service public

a) Les crédits alloués par l'État

Les crédits alloués par l'État aux opérateurs sont de trois types. Les deux agrégats les plus importants d'un point de vue quantitatif sont d'une part, les subventions budgétaires , qui représentent la plus grande part de la masse budgétaire (81 % des crédits), d'autre part, des dépenses de transfert (17 %), qui comme leur nom l'indique ont vocation à être redistribuées à d'autres opérateurs nationaux ou européens, et qui ne financent pas réellement le budget de l'opérateur par lequel elles transitent.

Les dotations en fonds propres constituent un ensemble beaucoup plus réduit (environ 2 %) : elles consistent en ce que l'État alloue des fonds non consomptibles aux opérateurs qui, en contrepartie du dépôt de ces fonds au Trésor, bénéficient d'un financement censé correspondre à la rémunération des fonds. Aujourd'hui, la rémunération est cependant très supérieure aux conditions de marché.

La répartition des financements de l'État aux opérateurs dans projet de loi de finances pour 2015

(en crédits de paiement)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'analyse de la répartition des différents types de financement par programme permet de constater que le mode de financement des opérateurs varie d'un programme à l'autre : si les subventions budgétaires dominent globalement, les dotations en fonds propres sont en revanche particulièrement prépondérantes dans le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » : elles constituent plus de 80 % du total des crédits alloués aux opérateurs. Le programme 193 « Recherche spatiale » bénéficie de fonds de transfert importants qui sont liés au financement de l'Agence spatiale européenne, assurée par le Centre national d'études spatiales. L'essentiel des dépenses de transfert du programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » s'explique par le fait que l'Agence nationale de recherche est rattachée à ce programme : or, l'ANR constitue un relais du financement de la recherche par projets.

La répartition par programme des crédits alloués aux opérateurs en 2015

(en milliers d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

b) Les ressources propres

Au-delà de ces financements par le budget général, les opérateurs peuvent développer des ressources propres , par le biais par exemple de partenariats ou de prestations de service. Cependant, votre rapporteur note que le dispositif actuel est très peu incitatif au développement d'une telle autonomie dans la mesure où le gain des ressources propres donne immédiatement lieu à un ajustement des crédits budgétaires versés : en d'autres termes, il n'y a aucun avantage financier à la clé, alors même que la mise en place de partenariats exige du temps et conduit à engager des frais.

Le cas de l'Institut du pétrole et des énergies nouvelles peut être cité : alors que les ressources propres ont connu un développement important ces dernières années et représentent plus de 50 % de son financement, l'IFPEN voit pourtant ses crédits diminuer de - 0,7 % cette année.

Votre rapporteur spécial souhaiterait donc qu'une règle plus incitative soit explicitée , qui pourrait consister en ce que la réduction des crédits budgétaires ne soit pas supérieure à la moitié du montant gagné en ressources propres.

2. La difficile montée en puissance des financements par projet : un équilibre à trouver pour orienter la recherche sans l'étouffer

Le financement par projet intervient à deux échelles : au niveau national, c'est l'Agence nationale de recherche (ANR) qui a pour mission la mise en oeuvre du financement de la recherche sur projets en France. Depuis 2010, l'agence est aussi le principal opérateur des investissements d'avenir dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche. Dans ce cadre, elle assure la sélection, le financement et le suivi des projets.

Au niveau international, l'Union européenne propose également de tels financements dont les modalités étaient d'abord définies par les programmes-cadres de recherche et développement technologique (PCRDT) qui se sont succédé de façon quadriennale de 1984 jusqu'en 2013, et le sont désormais par le programme de recherche « Horizon 2020 » qui a pris la suite du septième programme-cadre.

a) Au niveau national : la diminution des financements de l'Agence nationale de la recherche

(1) L'érosion des projets financés par l'ANR

Pour les années 2011 à 2013, sur la base des ressources comptabilisées aux comptes financiers de sept établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) ^{39 ( * )} dont la dotation pour charges de service public est portée par le ministère chargé de la recherche, la part des ressources issues des financements de l'ANR a décru, passant de 5,21 % en 2011 à 4,82 % en 2013, de même que la part des ressources issues des financements nationaux sur projets ou sur programmes incitatifs de recherche autres que ceux portés par l'ANR ^{40 ( * )} qui est passée de 7,81 % en 2011 à 6,58 % en 2013.

Pour ce qui concerne les quatre établissements industriels et commerciaux dont la subvention relève du ministère de la recherche ^{41 ( * )} , une évolution similaire est observée sur la part des ressources relative aux financements de l'ANR dont la part diminue passant de 2,61 % en 2011 à 1,94 % en 2013.

La mesure de rééquilibrage de crédits opérée à partir de 2013 depuis l'Agence nationale de recherche vers les organismes de recherche se traduit par une diminution des crédits d'intervention de l'Agence et plus particulièrement de ceux dévolus aux appels à projets qui ont diminué de 37 % entre 2010 et 2014. Il en résulte une érosion progressive du taux de projets financés ainsi qu'une diminution des taux de succès.

Ces évolutions se reflètent dans celle des crédits de transferts alloués à l'ANR : ils ont diminué fortement et le léger rebond observé depuis 2014 ne suffit pas à revenir au niveau de l'exécution de l'année 2012.

Évolution des crédits de transferts alloués à l'ANR

(en milliers d'euros, hors PIA)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

(2) Une simplification du processus de sélection qui devrait encourager les candidatures

Une critique récurrente du financement par projet, tel que mis en place en France, réside dans le constat selon lequel les coûts irrépétibles liés à la constitution d'un dossier sont dissuasifs et d'autant plus importants que la procédure est complexe.

Ainsi, une simplification du processus de sélection a été mise en place en 2014. Si elle peut sembler de prime abord plus complexe, puisqu'elle se déroule désormais en deux étapes au lieu d'une, elle permet en réalité de candidater de façon plus aisée et d'enrichir le dossier seulement si les chances de réussite sont réelles. Les porteurs de projets soumettent d'abord une pré-proposition de cinq pages maximum , puis, à l'issue d'une première phase d'évaluation, seuls les porteurs de projets retenus constituent un dossier complet de quarante pages environ - auparavant, tous les candidats devaient rédiger une proposition complète.

(3) La question du préciput

L'article L. 329-5 du code de la recherche dispose qu'« une partie du montant des aides allouées par l'Agence nationale de la recherche dans le cadre des procédures d'appel d'offres revient à l'établissement public ou à la fondation reconnue d'utilité publique dans lequel le porteur du projet exerce ses fonctions ». Ainsi, l'Agence nationale de la recherche verse, pour les projets sélectionnés dans le cadre de sa programmation 2012, un « préciput » aux établissements hébergeant les équipes qui opèrent les projets.

Le montant de ce préciput ne semble cependant pas, dans bien des cas, couvrir l'intégralité des frais de fonctionnement pris en charge par la structure. L'opérateur doit alors procéder à une réallocation de ses crédits, ce qui ne favorise pas une exécution budgétaire maîtrisée et constitue un contexte faiblement incitatif à de nouvelles candidatures.

b) La montée en puissance des investissements d'avenir

Alors que la part des ressources du budget des opérateurs issue des financements de l'ANR tend à diminuer, la part des ressources des opérateurs issue des programmes d'investissements d'avenir (PIA) connaît une augmentation rapide : elle est passée de 0,07 % en 2011 à 2,36 % en 2013 pour les EPST précités et de 0,56 % en 2011 à 2,70 % en 2012 et 2,94 % en 2013 pour les EPA précités.

Ainsi semble se faire jour un phénomène de substitution des investissements d'avenir au financement par projet « classique », relevant de l'ANR .

Votre rapporteur spécial souligne que les investissements d'avenir doivent rester un mode de financement de projets innovants qui soutiennent l'excellence de la recherche française , et ne pas se substituer aux subventions budgétaires : il a eu connaissance, au cours de ses recherches, de situations proches d'une stratégie de « débudgétisation » dans lesquels des crédits budgétaires étaient annulés puis financés par le biais des investissements d'avenir. Votre rapporteur spécial sera tout particulièrement attentif à ce point lors de l'analyse de l'exécution pour 2014.

Au total, d'après les informations transmises à votre rapporteur, « il peut être estimé que depuis 2010 le financement sur projets des équipes publiques de recherche a été au moins maintenu ». Cependant, au regard de notre retard en matière de financement sur projets, c'est vers une augmentation que les efforts doivent se porter, par un ajustement progressif des financements récurrents.

3. Les financements européens : une chance dont la France ne tire pas encore tous les bénéfices

a) La montée en puissance des financements européens de la recherche

Les financements ouverts par l'Union européenne en matière de recherche ont connu une augmentation marquée , comme le montre le graphe ci-après. L'obtention de financements européens par les chercheurs français constitue donc un enjeu de taille.

Évolution du budget des programmes européens de financement de la recherche

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de la Commission européenne

b) La participation française au septième programme-cadre de l'Union européenne

La France est le troisième pays bénéficiaire du septième programme-cadre pour la recherche. Toutefois, par rapport au sixième programme, la participation de la communauté française de recherche et d'innovation aux appels à projets européens a significativement décru . Les financements obtenus par les participants français sont ainsi passés de 13 % pour le sixième programme à 11,4 % pour le septième, cette tendance à la baisse étant particulièrement marquée dans la seconde partie de la période, c'est-à-dire entre 2011 et 2013.

Ces performances apparaissent insuffisantes tout à la fois au regard des capacités de recherche français et dans la mesure où la contribution de la France au budget de l'Union européenne s'est élevée à 16,4 % sur la période 2007-2013.

Cette moindre obtention de financement s'explique par un taux de réponse aux appels plus faible que les autres partenaires européens : si les chercheurs français obtiennent un taux de succès moyen de 24 %, soit l'un des meilleurs parmi ceux des grands pays participants, les acteurs français se situent en revanche au cinquième rang seulement des déposants.

c) Les orientations du programme « Horizon 2020 » : une simplification de la mise en oeuvre, un accompagnement renforcé du ministère

(1) La simplification du programme européen

Des critiques ont visé la complexité du modèle de financement du septième programme-cadre, qui pouvait mener à un décalage important entre les anticipations des équipes et les montants effectivement financés. En outre, la politique d'audits financiers ex-post menée par la commission sur les projets des sixième et septième programmes-cadre a parfois semblé trop rigoureuse et extensive.

Le programme « Horizon 2020 » est ainsi simplifié par rapport au septième  programme-cadre sous trois aspects : d'une part, il n'est plus fondé que sur deux règlements (règlement dit « cadre » et règlement sur les règles de participation) et sur une décision instituant un programme spécifique unique d'Horizon 2020, d'autre part, l'architecture du programme est resserrée autour de trois priorités (excellence scientifique, primauté industrielle et défis sociétaux). Enfin, les conditions de participation ont été revues : les mêmes règles s'appliquent à tous les projets et initiatives (des exceptions sont possibles, mais très restreintes) et le modèle de remboursement des coûts est fortement simplifié, de façon à réduire le risque d'erreur, accélérer l'attribution des financements et revenir à une politique d'audit plus mesurée.

(2) Un renforcement du dispositif national d'accompagnement des chercheurs

Le dispositif français de pilotage de la participation au programme de recherche de l'Union européenne est organisé autour de trois principaux types d'acteurs.

Les représentants français dans les comités de programme (RCP) qui participent avec la Commission à la définition du programme de travail dans lequel sont fixés les thèmes de recherche ouverts, le contenu des appels à propositions ainsi que les budgets disponibles.

Les groupes techniques nationaux (GTN), qui sont des structures de concertation avec le monde universitaire et économique, permettent d'apporter une expertise de terrain en vue de la préparation des programmes de travail et de les orienter de manière à les rendre conformes aux intérêts et aux compétences de la communauté scientifique française dans le domaine considéré.

Enfin, les points de contact nationaux (PCN) constituent un réseau destiné à informer les participants potentiels sur les possibilités offertes par les financements de l'Union européenne et leur apporter conseil dans la préparation de leurs propositions.

La mise en ligne du portail www.horizon2020.gouv.fr dédié à l'accompagnement des porteurs de projet français participe également de la volonté d'accompagnement accru des chercheurs français dans leur participation au programme européen, de même que la création d'un trophée « Les Etoiles de l'Europe » , dont la première édition a été remise le 16 décembre 2013 dans le cadre du lancement d'Horizon 2020.

B. LE FINANCEMENT LOCAL DE LA RECHERCHE : 1,3 MILLIARD D'EUROS DE RESSOURCES ISSUES DU SECTEUR LOCAL EN 2013

Les chiffres concernant la participation des collectivités territoriales au financement de la recherche ne sont pas encore disponibles pour l'année 2014, mais les données concernant 2013 permettent déjà d'en analyser les enjeux principaux.

1. Les régions, principaux financeurs locaux des activités de recherche

Le budget que les collectivités territoriales déclarent affecter aux opérations de recherche et de transfert de technologie est estimé à 1 330 millions d'euros en 2013 . Les régions assument la plus grande part de cet effort puisqu'elles participent à hauteur de 888 millions d'euros (pour les seuls conseils régionaux de France métropolitaine). Ainsi, les conseils régionaux de France métropolitaine ont alloué en moyenne, en 2013, 3,2 % de leur budget primitif à des dépenses liées à la recherche, ce qui correspond à une dépense moyenne par habitant de 14 euros.

Concernant les départements, leur budget en matière de recherche s'élève à 176 millions d'euros, soit 14 % du budget de recherche de l'ensemble des collectivités territoriales du territoire métropolitain.

Les communes et établissements publics de coopération intercommunale ont quant à eux apporté 236 millions d'euros, soit 18 % du budget métropolitain local consacré à la recherche.

Le budget des collectivités territoriales consacré à la recherche et au transfert de technologie de 2012 à 2014

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

2. Une implication principalement tournée vers la réalisation d'opérations immobilières

Les collectivités territoriales sont particulièrement impliquées dans des opérations immobilières qui représentent, en 2013 et en 2014, plus du tiers des budgets locaux de recherche (527 millions d'euros en 2014).

L'engagement financier est moindre pour ce qui concerne le renforcement des équipements scientifiques des laboratoires des universités et des organismes de recherche (7 %) ou le soutien aux projets de recherche (15 % des budgets). Les aides aux chercheurs absorbent 8 % des crédits, sous forme d'allocations (comme par exemple des allocations d'aide à la mobilité internationale, d'aide à l'embauche de chercheurs et à l'accueil de chercheurs de haut niveau).

La répartition par objet du financement local de la recherche en 2013

(en pourcent)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

C. UN FINANCEMENT « EN CREUX » DE GRANDE AMPLEUR : 6 MILLIARDS D'EUROS DE DÉPENSES FISCALES

Les dépenses fiscales liées à la recherche sont nombreuses et totalisent près de 6 milliards d'euros en 2015, soit plus de 20 % des crédits budgétaires alloués à la recherche.

Il s'agit donc d'un financement à part entière qui, bien que moins visible que les dotations budgétaires, doit faire l'objet d'une analyse dédiée et d'évaluations régulières. Les dispositifs prévus dans le projet loi de programmation des finances publiques concernant l'évaluation des dépenses fiscales et leur plafonnement semblent d'ailleurs pertinents et votre rapporteur spécial se montrera vigilant quant à leur mise en oeuvre dans le champ de compétences qui est le sien.

Tableau récapitulatif des dépenses fiscales rattachées aux programmes relatifs à la recherche de la mission « Recherche et enseignement supérieur »

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

N.B. : le « score d'évaluation » correspond au score obtenu à l'évaluation menée par le comité d'évaluation des dépenses fiscales en 2011, 1 étant le score le plus faible.

1. Le crédit d'impôt recherche : 90 % des dépenses fiscales liées à la recherche

a) Une dépense fiscale de plus de 5 milliards d'euros

Le crédit d'impôt recherche (CIR), créé en 1983 et réformé profondément de 2004 à 2008, est devenu la dépense fiscale rattachée à la recherche la plus importante en termes quantitatifs. Depuis la réforme de 2004 qui a introduit une part en volume dans le calcul de ce crédit d'impôt, le nombre d'entreprises déclarantes et le montant de la créance ont fortement augmenté. La réforme de 2008 qui a instauré un dispositif uniquement en volume et sans plafond, avec un taux de 30 % pour la plupart des entreprises, a conduit à ce qu'entre 2008 et 2012, le nombre d'entreprises déclarantes augmente de plus de 50 %, dépassant 20 000, pour un montant de dépenses éligibles de 19,2 milliards d'euros et un crédit d'impôt de 5,3 milliards d'euros.

L'augmentation de la créance tend cependant à ralentir , ce qui explique d'ailleurs pour une large part la légère baisse des dépenses fiscales liées à la recherche.

Évolution de la créance fiscale liée au crédit d'impôt recherche depuis 2009 (créance fiscale)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Les données 2011, 2012 et 2013 sont des données provisoires. En effet, pour une année n, les données du CIR sont définitives en décembre n+3 car les entreprises ont trois ans pour déposer des déclarations rétroactives. Les données 2012 étant les plus récentes, elles subiront plus de modifications que celles de 2010 et 2011. Les données 2012 définitives devraient donc être plus élevées que 2011, contrairement à ce qu'indiquent ces données provisoires.

D'après les chiffres prévus dans le projet de loi de finances pour 2015, le montant du crédit d'impôt recherche diminuerait en 2015. Cependant, au vu des sous-estimations récurrentes de cette dépense fiscale ces dernières années, cette prévision peut être amenée à évoluer.

Évolution de l'estimation du coût de CIR en loi de finances

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

b) Une dépense fiscale peu pilotable

Le montant du crédit d'impôt recherche est difficile à anticiper : en effet, la dépense fiscale dépend de la dynamique de la créance, mais aussi de l'impôt sur les sociétés et des demandes de remboursement immédiat des entreprises, dont les règles ont varié depuis 2008, notamment durant le plan de relance, puis avec la généralisation aux PME (au sens communautaire) de la possibilité d'un remboursement immédiat. La part des entreprises - PME principalement, entreprises nouvelles, jeunes entreprises innovantes ou entreprises en difficulté - bénéficiaires du droit au remboursement immédiat et en demandant l'application peut en effet fluctuer selon les exercices et expliquer les variations de la dépense fiscale constatées en exécution. Ainsi, la créance fiscale a été systématiquement sous-évaluée entre 2010 et 2012.

Le crédit d'impôt recherche a fait l'objet de plusieurs études d'évaluation . Ces différentes analyses statistiques permettent de conclure à un effet positif de ce crédit d'impôt sur les dépenses de recherche des entreprises : votre rapporteur spécial considère en effet que la part de la recherche privée aurait reculé au cours des dernières années en l'absence de ce crédit d'impôt, qui a permis de stabiliser l'effort de recherche en France.

Toutefois, le coût du dispositif doit être maîtrisé : comme le souligne un rapport de l'OCDE paru en juin 2014 ^{42 ( * )} , le CIR devrait être davantage concentré et ciblé sur les entreprises qui en ont le plus besoin. Il apparaît en particulier que les grandes entreprises bénéficient d'une dépense fiscale coûteuse pour l'État alors même que l'effet incitatif est réduit par rapport aux petites et moyennes entreprises, au vu des montants en jeu.

Un amendement a été déposé à l'Assemblée nationale par nos collègues députés Valérie Rabault, la rapporteure générale du Budget, Karine Berger et Yann Galut, visant à réduire le CIR des grandes entreprises. Il s'agit d'instaurer un plafond de 100 M€ pour le calcul du CIR au niveau des groupes, et non au niveau de chaque filiale. Cette mesure serait justifiée par l'existence d'une possibilité d'optimisation de la part des groupes, dont l'ampleur est cependant débattue.

2. La taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets

L'objectif de cette mesure est de soutenir l'effort de recherche des entreprises en accordant un régime favorable applicable aux cessions et concessions de brevets ou aux inventions brevetables . Les entreprises bénéficient, au titre de leur impôt sur les sociétés, d'une taxation à taux réduit (15 % au lieu de 33,33 %) pour les plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets, d'une invention brevetable ou d'un procédé de fabrication industriel, sous réserve qu'il n'existe pas de liens de dépendance entre l'entreprise cédante et l'entreprise cessionnaire.

Ce dispositif concerne environ 200 entreprises en 2013 et représente la dépense fiscale la plus importante du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » (400 millions d'euros pour 2014).

Coût de la dépense fiscale

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Votre rapporteur spécial propose la diminution de cette dépense fiscale dont le bénéfice pour la société n'apparaît pas à la hauteur de son coût : à peine 200 entreprises sont concernées et la dépense n'a obtenu qu'un score de 1 lors de l'évaluation menée par le Comité d'évaluation des dépenses fiscales en 2011, contre un coût prévu de 400 millions d'euros pour 2015.

Votre rapporteur propose de supprimer cette dépense fiscale : en période de restriction budgétaire , il apparaît peu opportun de conserver une dépense fiscale peu efficace. Les marges de manoeuvre budgétaires ainsi dégagées pourraient être réallouées dans le cadre d'un plan de relance de l'emploi scientifique, dont nous verrons qu'il connaît des difficultés.

Votre rapporteur a demandé des informations plus détaillées relatives à cette dépense fiscale, que le Gouvernement s'est refusé à lui fournir. L'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances précise pourtant, au sujet des rapporteurs spéciaux, que « tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État et du respect du secret de l'instruction et du secret médical, doivent leur être fournis ».

D. LA NÉCESSITÉ D'UNE POLITIQUE RÉSOLUE DE FINANCEMENT DE L'EMPLOI SCIENTIFIQUE

1. Une précarisation de l'emploi scientifique

En France, en 2012 ^{43 ( * )} , 412 000 équivalents temps plein étaient consacrés à la recherche . Sur une période allant de 2001 à 2011, ces emplois ont connu une augmentation de 22 %. Concernant plus particulièrement la population des chercheurs (hors personnels de soutien), la croissance des effectifs sur la même période (2001-2011) est plus importante encore puisqu'elle atteint 40 % sur 10 ans.

a) Une évolution contrastée entre secteurs public et privé

L'emploi scientifique est aujourd'hui plus important dans le secteur privé que dans le secteur public : l'un compte 239 000 équivalents temps plein, l'autre seulement 163 400.

Cette différence s'explique en partie par le fait que la croissance des effectifs entre 2001 et 2011 est principalement intervenue dans le secteur privé : les effectifs de chercheurs y ont cru de 68 % en dix ans, contre une hausse des effectifs de 13 % seulement dans le secteur public.

b) Dans le secteur public, la question de la qualité de l'emploi

(1) Une inflexion des départs en retraite ?

Les plafonds d'emplois des opérateurs de recherche augmentent ces dernières années et ils connaissent également une hausse en 2015.

L'évolution du plafond d'emplois des opérateurs de la recherche

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Cependant, la baisse des financements accordés aux opérateurs laisse entière la question du financement et de la pérennisation de ces emplois.

En outre, en dehors de la stabilisation des crédits alloués aux opérateurs , qui n'encourage pas l'augmentation des dépenses de personnel, il faut également citer la diminution progressive du nombre de départs en retraite diminue mécaniquement les remplacements de ces départs.

Prévisions de départ en retraite des chercheurs des EPST
de 2014 à 2019

Source : réponse au questionnaire budgétaire

(2) D'un point de vue qualitatif, de nombreux emplois non titulaires

D'après les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur, « la proportion de contractuels financés sur projet a augmenté depuis 2005 ». En effet, le financement sur projet est peu propice à un recrutement sur la longue durée - se pose dès lors, une fois le projet achevé, la question de la pérennisation des emplois créés.

La part de l'emploi non titulaire est ainsi loin d'être marginale : les établissements publics scientifiques et technologiques rémunéraient en 2012 42 600 emplois titulaires et environ 18 600 emplois contractuels (exprimés en équivalents temps plein travaillé). Environ un tiers des emplois rémunérés par les EPST sont donc contractuels.

Répartition de l'emploi des EPST entre emploi contractuel et emploi titulaire

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Pour certains opérateurs, comme l'INED ou l'Inserm, cette proportion est proche ou dépasse 50 % . D'après les chiffres fournis par le Gouvernement, l'INRIA compte même davantage d'emplois contractuels que d'emplois titulaires.

L'ensemble de ces éléments conduisent à prendre acte de la réalité d'une crise de l'emploi scientifique : au-delà des mouvements sociaux récents, dont le collectif « Sciences en marche » est un des plus médiatisé, il s'agit d'une préoccupation forte de l'ensemble des acteurs que votre rapporteur spécial a pu rencontrer. Le Comité national de la recherche scientifique ^{44 ( * )} (CoNRS) s'est d'ailleurs réuni pour la cinquième fois en soixante-dix ans d'existence sur ce thème, en juin 2014.

Votre rapporteur spécial est convaincu que le dynamisme de l'emploi scientifique est une des clés de la croissance future : il importe à ce titre de sanctuariser les financements qui lui sont dédiés et de dégager des marges de manoeuvre sur d'autres postes de dépenses pour garantir aux jeunes chercheurs des perspectives d'emploi satisfaisantes.

Votre rapporteur spécial propose ainsi que les marges de manoeuvre , dégagées par la suppression de la dépense fiscale liée aux cessions de brevet, qui a coûté 400 millions d'euros à l'État en 2014, soient réinvesties dans l'emploi scientifique et permettent d'augmenter le nombre d'emplois titulaires dans les organismes de recherche.

2. La difficile intégration des jeunes doctorants au marché du travail

L'intégration des jeunes doctorants au marché du travail est, en France plus qu'ailleurs, difficile. En effet, d'après une note du Centre d'analyse stratégique de juillet 2010 ^{45 ( * )} , les titulaires d'un doctorat ont un taux de chômage plus élevé que les titulaires d'un master . Le taux de chômage des doctorants français est ainsi trois fois plus élevé que celui des doctorants des autres pays de l'OCDE. La note précitée permet de constater que cette situation n'est pas liée à une « surproduction » de doctorants par rapport aux autres pays, mais à un sous-investissement des entreprises en recherche et développement ainsi qu'à la préférence des entreprises pour les ingénieurs .

Cette situation pose un problème d'attractivité de la recherche et peut laisser craindre une désaffection à l'égard des diplômes de doctorat, alors même que la recherche française a besoin de jeunes chercheurs.

Votre rapporteur spécial souligne l'importance de conserver un emploi scientifique de qualité, ce qui induit, outre la sanctuarisation des financements dédiés aux chercheurs, un accompagnement renforcé des jeunes doctorants sur le marché du travail. La majoration des dépenses de personnel destinées à payer un jeune docteur dans le calcul de l'assiette du CIR constitue un dispositif tout à fait pertinent, de même que les modules de formation « insertion professionnelle » qui sont proposés par certaines écoles doctorales. Il est cependant possible d'imaginer aller plus loin, par exemple en cherchant à augmenter la proportion de thèses effectuées au sein des entreprises afin de rapprocher encore davantage les mondes universitaire et socio-économique.

A cet égard, la réussite que constitue le dispositif des conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE) doit être soulignée . Il s'agit de subventionner toute entreprise de droit français qui embauche un doctorant pour le placer au coeur d'une collaboration de recherche avec un laboratoire public. Les travaux aboutiront à la soutenance d'une thèse en trois ans. Les CIFRE sont intégralement financées par le ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche . 1350 conventions CIFRE ont été ouvertes en 2012 et en 2013.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

AMENDEMENT PROPOSÉ
PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL PHILIPPE ADNOT

A M E N D E M E N T

présenté par

M. Philippe Adnot
rapporteur spécial

_________________

ARTICLE 32

Etat B

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

OBJET

Cet amendement a pour objet de rehausser le montant de l'enveloppe accordée à l'enseignement supérieur privé dans le projet de loi de finances pour 2015.

Un amendement avait déjà été présenté par la commission des finances en 2013 et en 2014, compte tenu de la forte baisse enregistrée par cette dotation, à savoir - 5,5 % entre 2012 et 2013, et presque 6 % entre 2013 et 2014. Les crédits budgétaires accordés à l'enseignement supérieur privé sont ainsi passés de 89,4 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2012 à 78,9 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015.

Pour 2015, une diminution de 1 % de l'enveloppe est, de nouveau, prévue dans le projet de loi de finances par rapport à 2014.

Les établissements de l'enseignement supérieur privé ont déjà suffisamment participé à l'effort de redressement des comptes publics. La participation de l'Etat ne s'élève plus qu'à 816 euros par étudiant en 2014, contre encore plus de 1 000 euros en 2013.

C'est pourquoi, le présent amendement propose de porter la dotation de l'État à l'enseignement supérieur privé à 80 465 852 euros, soit la dotation initiale de 2014 majorée de 1 %. Pour cela, il prévoit :

- de réduire de 1 570 000 euros le programme 231 « Vie étudiante », en portant cette baisse sur l'action 02 « Aides indirectes » ;

- d'abonder, en contrepartie, de la même somme l'action 04 « Établissements d'enseignement privés » du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire ».

AMENDEMENTS PROPOSÉS
PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL MICHEL BERSON

AMENDEMENT

présenté par M. Michel BERSON

_________________

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 57

Après l'article 57

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - L'article 39 terdecies du code général des impôts est abrogé.

II. - Le I est applicable aux exercices ouverts à compter du 1 ^er janvier 2015.

OBJET

Le présent amendement propose de supprimer la taxation à taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets . Ce dispositif fiscal dérogatoire prévoit une taxation au taux de 15 % - au lieu du taux normal de de 33 ? % - des plus-values provenant des produits de cessions et de concessions de brevets réalisées par des entreprises soumises à l'impôt sur les société.

Dans le cadre du rapport du Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, ce dispositif s'était vu attribuer le score de 1, soit la deuxième note la moins élevée . Plusieurs éléments du rapport interrogent, en effet, sur la pertinence du dispositif :

- « l'avantage fiscal est d'autant plus grand, à rendement social donné, que l'entreprise peut facilement s'approprier les gains liés à l'invention en la cédant ou la concédant et donc que l'externalité est faible » ; en d'autres termes, plus l'entreprise est en mesure de valoriser le fruit de ses recherches - et donc d'en tirer profit -, plus l'avantage fiscal est important ;

- « le taux réduit en vigueur en France ne devrait avoir un impact sur la localisation de la R&D que très limité dans la mesure où son application est indépendante au lieu d'exécution de la R&D » ; en effet, « un inconvénient du dispositif en termes d'attractivité est que le produit des brevets peut découler de travaux de recherche exécutés à l'étranger ». D'ailleurs, 58 % de l'avantage fiscal soutiendrait des activités de recherche menées à l'étranger.

Par suite, il y a lieu de se demander si ce dispositif, qui comptait 100 bénéficiaires en 2007 et dont les dix premiers bénéficiaires concentraient 89 % du coût du dispositif, permet réellement d'encourager la recherche en France.

La Cour des comptes, dans un récent rapport sur le crédit d'impôt recherche réalisé à la demande de la commission des finances de l'Assemblée nationale, a indiqué « s'interroger sur la logique économique sous-jacente d'une mesure fiscale incitant à la cession de brevets, dans un contexte où une part de ces cessions de brevets est effectuée à l'étranger, au détriment de la valorisation en France », tout en notant la possible redondance du dispositif avec le crédit d'impôt recherche (CIR) .

À l'heure où les marges de manoeuvre budgétaire sont réduites et qu'il est essentiel de soutenir les efforts en matière d'emploi scientifique, les doutes entourant l'efficacité de cette dépense fiscale sont difficilement acceptables ; c'est pourquoi la suppression celle-ci est proposée.

De cette manière, près de 400 millions d'euros seraient rendus disponibles pour sanctuariser les crédits budgétaires alloués aux opérateurs de recherche ainsi qu'à la recherche sur projets, qui vont en déclinant, et par là-même soutenir l'emploi scientifique.

A M E N D E M E N T

présenté par M. Michel BERSON

_________________

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 57 TER

Après l'article 57 ter

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement présente, en annexe générale au projet de loi de finances de l'année, un rapport relatif aux financements publics de la sûreté nucléaire, de la radioprotection et de la transparence nucléaire. Ce rapport regroupe l'ensemble des moyens budgétaires et fiscaux qu'il est prévu de consacrer à la sûreté nucléaire, à la radioprotection et à la transparence nucléaire. Il comporte une présentation, en coûts complets, des budgets prévisionnels de l'Autorité de sûreté nucléaire et de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, des données relatives à l'exécution pour l'année échue, ainsi que l'avis rendu par l'Autorité de sûreté nucléaire en application de l'article L. 592-14 du code de l'environnement.

II. - En conséquence, faire précéder cet article de la mention :

Recherche et enseignement supérieur

OBJET

Eu égard aux enjeux nombreux auxquels sera confronté le dispositif de sûreté nucléaire et de radioprotection, dont l'allongement de la durée de vie des réacteurs nucléaires et le contrôle des travaux consécutifs à l'accident de Fukushima, il paraît essentiel que tous les citoyens puissent constater, en particulier par leur représentants, l'effectivité de celui-ci et la suffisance des moyens qui lui sont consacrés.

De ce fait, il conviendrait de rendre plus lisibles les modalités de financement du dispositif de sûreté nucléaire, de radioprotection et de transparence. Aussi le rapport d'information n° 634 (2013-2014) sur le financement public de la sûreté nucléaire, de la radioprotection et de la transparence nucléaire fait par Michel Berson au nom de la commission des finances du Sénat a-t-il proposé la création d'un « jaune budgétaire », annexé au projet de loi de finances de l'année, regroupant l'ensemble des financements publics qu'il est prévu de consacrer à la sûreté nucléaire, à la radioprotection et à la transparence et comprenant une présentation, en coûts complets, des budgets prévisionnels de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Ce document devrait également retranscrire les données relatives à l'exécution pour l'année échue. En outre, celui-ci intègrerait les avis annuels de l'ASN relatifs au budget du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. Ainsi, un seul et même document permettrait de disposer d'une vision complète de l'ensemble des financements publics consacrés à ces questions, renforçant leur accessibilité et leur lisibilité pour le Parlement et les citoyens.

Le présent amendement reprend la proposition n° 5 du rapport d'information précité.

ANNEXE

L'évolution du budget des opérateurs entre 2014 et 2015

(en millions d'euros)

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* ¹ Hors mission « Remboursements et dégrèvements ».

* ² Ne sont prises en compte que les dépenses fiscales rattachées à titre principal, et non celles qui sont liées à la mission de façon subsidiaire.

* ³ Décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique.

* ⁴ Décret n° 94-39 du 14 janvier 1994 relatif au budget et au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, décret n° 2008-618 du 27 juin 2008 relatif au budget et au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel bénéficiant des responsabilités et compétences élargies.

* ⁵ Décret n° 2002-252 du 22 février 2002 relatif au régime budgétaire, financier et comptable des établissements publics à caractère scientifique et technologique.

* ⁶ Recherche universitaire en sciences de la vie, biotechnologies et santé ; recherche universitaire en mathématiques, sciences et techniques de l'information et de la communication, micro et nanotechnologies ; recherche universitaire en physique, chimie et sciences pour l'ingénieur ; recherche universitaire en physique nucléaire et des hautes énergies ; recherche universitaire en sciences de la terre, de l'univers et de l'environnement ; recherche universitaire en sciences de l'homme et de la société ; recherche universitaire interdisciplinaire et transversale.

* ⁷ Les universités devraient par ailleurs bénéficier de 21,2 millions d'euros au titre du programme 231 « vie étudiante ».

* ⁸ 5,8 millions d'euros, correspondant à 92 ETPT, sont transférés du titre 3 au titre 2 « afin de tenir compte de la répartition effective des emplois créés entre les opérateurs et du transfert de 20 ETPT au ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt. »

* ⁹ Programme d'investissement d'avenir ayant pour opérateur l'Agence nationale de la recherche.

* ¹⁰ Cf . en particulier le rapport de votre rapporteur spécial n° 148 (2012-2013)-tome III-Annexe 22 et le rapport d'information n° 547 (2012-2013) établi par Philippe Adnot et Dominique Gillot, au nom de la commission des finances et de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, sur le bilan consolidé des sources de financement des universités, « Financement des universités : l'équité au service de la réussite de tous ».

* ¹¹ Ces chiffres sont issus d'une enquête conduite auprès des rectorats sur les budgets et les comptes financiers des 74 universités. Les résultats ne concernent toutefois que 73 universités, l'université Antilles-Guyane n'ayant pas encore voté son compte financier 2013 lorsqu'ils nous sont parvenus.

* ¹² Décret n° 2014-604 du 6 juin 2014 relatif au budget et au régime financier des établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche.

* ¹³ Pour une présentation détaillée de ce dispositif, voir le rapport de votre rapporteur spécial n° 156 (2013-2014)-tome III-Annexe 22.

* ¹⁴ Les diagnostics flash ou les audits approfondis sont effectués systématiquement en cas de double déficit ou d'une alerte lancée par un recteur.

* ¹⁵ Les diagnostics économiques et stratégiques concernent les établissements dont la situation financière est fragile mais qui n'ont pas nécessairement constaté deux années de déficit budgétaire.

* 16 Loi n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.

* ¹⁷ Dans le projet annuel de performances pour 2013, la répartition était la suivante : 450 enseignants-chercheurs, 230 professeurs agrégés et 320 personnels administratifs et techniques. Et dans le projet annuel de performances pour 2014 : 570 enseignants-chercheurs, 50 professeurs agrégés et 380 personnels administratifs et techniques.

* ¹⁸ Loi n° 2014-1978 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ¹⁹ Loi n° 2014-1979 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.

* ²⁰ Loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.

* ²¹ Cf. le c) du présent 3.

* ²² Pour le détail des propositions formulées à ce titre par votre rapporteur spécial, voir le rapport précité n° 148 (2012-2013)-tome III-Annexe 22 et le rapport d'information précité n° 547 (2012-2013).

* ²³ Cf. en particulier le rapport d'information précité n° 547 (2012-2013).

* ²⁴ Cf . en particulier le rapport de votre rapporteur spécial précité n° 148 (2012-2013)-tome III-Annexe 22.

* ²⁵ Cf . le a) du 1 du B du présent II.

* ²⁶ Cf . le 4 du A du I de la présente deuxième partie.

* ²⁷ Circulaire n° 2014-0010 du 2 juillet 2014 du ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, relative aux modalités d'attribution des bourses d'enseignement supérieur sur critères sociaux et des aides à la mobilité internationale pour l'année 2014-2015.

* ²⁸ Cf . notamment l'analyse de votre rapporteur spécial lors de l'examen des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, dans le rapport précité n° 148 (2012-2013)-tome III-Annexe 22.

* ²⁹ Concernant les constructions, il ne s'agit que des constructions de logements sociaux gérés par les CROUS.

* ³⁰ Observatoire de la propriété intellectuelle, dossier de mars 2012 « Les brevets issus de la recherche publique française ».

* ³¹ Observatoire de la propriété intellectuelle, dossier de mars 2012 « Les brevets issus de la recherche publique française »

* ³² Établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) et établissements à caractère industriel et commercial (EPIC).

* ³³ Disponible en ligne.

* ³⁴ Les indicateurs, largement identiques entre le programme 172 dans son ancien périmètre et le programme 187, sont repris pour leur plus grande partie avec quelques ajustements.

* ³⁵ Cour des comptes, note d'analyse du programme 187 de mai 2011 portant sur l'exercice 2010.

* ³⁶ Comité interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires du 14 septembre 2014.

* ³⁷ Projet de loi de finances rectificative pour 2010.

* ³⁸ Conectus, Lutech, Île-de-France Innov, Toulouse Tech Transfert et Sud-Est.

* ³⁹ CNRS, INSERM, INRA, INRIA, IRD, IRSTEA, INED.

* ⁴⁰ Comme par exemple l'ADEME, le FCE ou OSEO.

* ⁴¹ CEA, CIRAD, IFREMER, BRGM.

* ⁴² Rapport du 27 juin 2014 concernant l'évaluation des politiques d'innovation en France.

* ⁴³ Source : réponse au questionnaire budgétaire.

* ⁴⁴ Le travail de cette instance, qui regroupe notamment le conseil scientifique du CNRS, des conseils scientifiques des instituts du CNRS et les sections chargées du recrutement et de l'évaluation, ne concerne pas seulement le CNRS : les universités et les autres organismes y sont aussi représentés.

* ⁴⁵ Centre d'analyse stratégique, note n° 189 de juillet 2010.