MM. Michel Bouvard et Thierry Carcenac, rapporteurs spéciaux
DEUXIÈME
PARTIE :
LA MISSION « PROVISIONS »
I. UNE MISSION SPÉCIFIQUE PRÉVUE PAR LA LOLF
La mission « Provisions » est prévue aux alinéas trois à cinq du paragraphe I de l' article 7 de la LOLF, qui précisent qu'« une mission regroupe les crédits des deux dotations suivantes :
« 1° Une dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles » (programme 552) ;
« 2° Une dotation pour mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits » (programme 551).
Chaque dotation constitue un programme, directement piloté par la direction du budget du ministère de l'économie et des finances.
A. LA FINALITÉ DES DEUX DOTATIONS
1. Le programme 551 : financer des mesures générales de rémunérations publiques
La dotation du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » a vocation à permettre le financement des mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition, par programme, ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits . Il s'agit de crédits de titre 2 (dépenses de personnel) .
C'est sur cette dotation, par exemple, que figureraient les crédits destinés à provisionner une augmentation du point de la fonction publique alors que les négociations salariales seraient toujours en cours au moment de la discussion budgétaire. La présente dotation n'a pour autant jamais été dotée en ce sens, puisque en pratique, afficher un montant budgété priverait le Gouvernement de toute possibilité de négociation.
Les crédits ouverts sur la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations sont, le cas échéant, répartis par arrêté du ministre chargé des finances , conformément au deuxième alinéa de l'article 11 de la LOLF.
Bien qu' ouverts sur le titre 2 (dépenses de personnel) , ces crédits ne sont assortis d'aucun plafond d'autorisation d'emplois.
2. Le programme 552 : faire face à des dépenses accidentelles ou imprévisibles
La dotation du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » (DDAI) a pour vocation de recevoir les crédits nécessaires à des dépenses accidentelles, imprévisibles et urgentes (par exemple des catastrophes naturelles, en France ou à l'étranger) qui n'ont pu être répartis par programme lors de la prévision budgétaire initiale.
Les crédits de cette dotation peuvent également être employés dans le cadre de mouvements réglementaires spécifiques comme, par exemple, les interventions spéciales des forces de sécurité ou les interventions à l'étranger (au profit du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », action 02 « Coordination de la sécurité et de la défense »).
Les crédits du programme 552 relèvent du titre 3 (dépenses de fonctionnement) .
Ils sont répartis, par programme, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances , conformément au premier alinéa de l'article 11 de la LOLF.
B. UNE MISSION ATYPIQUE
1. La budgétisation des subventions versées sur proposition du Parlement
La particularité principale de la mission « Provisions » est de servir de support de budgétisation aux crédits destinés aux subventions versées sur proposition du Parlement (« réserve parlementaire »). Ceux-ci sont ensuite répartis au cours de la discussion budgétaire.
2. Des dotations exclues de toute stratégie de performance et de règles d'exécution
A l'instar de la mission « Pouvoirs publics 23 ( * ) », la présente mission est dénuée d'objectif de performance . Ses programmes ne font, par conséquent, l'objet d'aucun indicateur, et leur présentation n'est pas accompagnée d'un projet annuel de performances.
Par ailleurs, s'agissant de montants prévisionnels, ces crédits n'ont évidemment pas vocation à être entièrement consommés et leur niveau d'exécution peut fortement varier d'un exercice sur l'autre.
C. UNE ABSENCE DE DOCTRINE D'EMPLOI QUI NE DOIT PAS DÉTOURNER L'OBJET DE LA MISSION
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Le recours à la mission « Provisions » depuis 2008 En ce qui concerne la dotation 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » : - financement des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires effectuées dans la fonction publique de l'Etat prévues par la loi n° 2007-1223 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (exercices 2008 et 2009) ; - prise en charge des effets de prix et de change sur les rémunérations à l'étranger (exercice 2009) ; - couverture des besoins de ministères faisant état d'insuffisance de crédits de titre 2 en fin de gestion (exercices 2008 et 2009). En ce qui concerne la dotation 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » (hors interventions des forces spéciales) : - mise en place de la réserve « de budgétisation » prévue par la loi n° 2009-135 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 et destinée à abonder exceptionnellement les crédits des missions du budget général au-delà des plafonds pour faire face aux risques et incertitudes de programmation (loi de finances pour 2010) ; - acquisition d'un immeuble dans le 15 e arrondissement de Paris occupé par la Préfecture de la région Île-de-France (exercice 2012) et signatures de baux en faveur du relogement d'administrations centrales (exercice 2014) ; - financement de la campagne de vaccination contre le virus de la grippe A (H1N1) (exercice 2009) ; - financement du dispositif de consultation des habitants de l'Île-de-France sur le projet du Grand Paris (exercice 2009) ; - réponse aux besoins de crédits de personnels constatés en fin de gestion dans plusieurs ministères (en raison des dysfonctionnements de l'application CHORUS en 2010, ou des problèmes rencontrés avec le logiciel « Louvois » en 2012) ; - financement des dégâts causés par des intempéries et des catastrophes naturelles (exercices 2008, 2009, et 2010). |
La réelle difficulté rencontrée pour analyser l'emploi des crédits de la mission, et plus particulièrement de la dotation 552, réside dans l'interprétation du caractère « imprévisible » des dépenses.
En pratique et même s'il est parfois nécessaire de considérer l'exécution budgétaire avec un certain pragmatisme, plusieurs motifs de recours à la mission « Provisions » parmi ceux précédemment cités, semblent pour le moins contestables (par exemple, l'imputation de dépenses de personnel sur la dotation 552, qui recouvre des crédits de fonctionnement), soit qu'ils sont fort éloignés de la notion de calamités, soit que leur caractère imprévisible concerne surtout l'estimation de leur montant.
En l' absence de doctrine d'emploi précise , il serait préférable que la présente mission ne soit pas destinée à pallier des aléas de gestion, pour lesquels d'autres dispositifs doivent être privilégiés.
Ainsi, ces dotations ne sauraient contrevenir au principe d'auto-assurance, qui encourage les responsables de programme à compenser des dépenses dynamiques par des économies sur d'autres postes et à recourir, exceptionnellement en cas d'aléas de gestion, à la réserve de précaution.
In fine , les décrets ou arrêtés de répartition des dotations de la mission ne devraient pas se soustraire aux décrets d'avance , prévus à l'article 13 de la LOLF. En effet, si ces derniers autorisent également un assouplissement de la gestion des crédits, leur usage fait l'objet d'une procédure strictement encadrée (avis du Conseil d'Etat, réservé au seul cas d'urgence , nécessité de gager les crédits ouverts sur un programme par une annulation sur un autre programme) et requiert l'avis des commissions des finances des assemblées .
À cet égard, la Cour des comptes a invité le Gouvernement à plusieurs reprises, dans ses analyses sur l'exécution budgétaire, à préciser une doctrine d'emploi de la mission et plus particulièrement de la dotation 552, afin d'en réserver le recours aux seuls cas de calamités et urgences sanitaires. Vos rapporteurs spéciaux suggèrent que l'utilisation des crédits de ladite dotation soit circonscrite au seul critère accidentel .
Par ailleurs, pour faire suite à une recommandation récurrente de la Cour des comptes , et afin d'éviter tout risque de confusion avec les provisions pour risques ou pour charges constituées au passif du bilan de l'État, vos rapporteurs spéciaux proposent un amendement corrigeant la dénomination de la mission en « Crédits non répartis » .
* 23 Cf. le troisième alinéa du paragraphe I de l'article 7 de la LOLF. Les dotations regroupées par la mission « Pouvoirs publics » ainsi que les deux qui composent la présente mission sont les seules enveloppes budgétaires ayant le statut de « dotations ».