Mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (et article 47) et compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural »

MM. Alain Houpert et Yannick Botrel, rapporteurs spéciaux

IV. LE PROGRAMME 215 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE »
(RAPPORTEUR SPÉCIAL : ALAIN HOUPERT)

A. UN PROGRAMME SUPPORT ATTENDU À HAUTEUR D'ENVIRON 724,2 MILLIONS D'EUROS EN 2015

Hormis le programme 206, auquel sont rattachés les crédits de titre 2 des directions départementales des services vétérinaires, les programmes de politique publique de la mission sont dépourvus de dépenses de personnel. Ces dépenses sont inscrites au programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », qui constitue le programme support de la mission.

Le programme 215, doté de 730,9 millions d'euros en CP, finance les moyens ministériels.

Ses crédits de paiement (hors fonds de concours) reculeraient en valeur nominale de 1 %.

La structure des crédits fait ressortir la place centrale des dépenses de personnel.

Structure des dépenses du programme 215
(en % du total)

Les masses budgétaires sont marquées par une grande stabilité, l'ajustement des crédits étant principalement attribuable au poste cotisations et contributions sociales.

La programmation comprend quatre actions, la très grande majorité des crédits étant située dans l'action 1 « Moyens d'administration centrale » et l'action 3 qui regroupe les moyens des directions déconcentrées.

Elles totalisent, la première, 209,8 millions d'euros, la seconde, 421,9 millions d'euros, soit 86,4 % des crédits du programme.

Les moyens consacrés à l'évaluation des politiques publiques et à l'information économique sont isolés dans l'action 2 (18,5 millions d'euros), les moyens communs (73,9 millions d'euros), dans l'action 4.

La fonction support remplie par le programme 215 se traduit par la très nette prépondérance des crédits de titre 2 , qui représentent 88 % de l'ensemble des AE du programme , lui-même doté de 716,4 millions d'euros en 2015 (724,2 millions d'euros en CP). Pour mémoire, il s'agissait en 2014 de 720,9 millions d'euros d'AE et de 731,5 millions d'euros de CP.

La masse salariale imputée sur ce programme s'élève ainsi à 630,8 millions d'euros en 2014 (contre 639,2 millions d'euros en 2013). Le fait que la masse salariale globale de la mission ait fait l'objet d'une « répartition purement indicative » entre les programmes 215 et 206 ne facilite pas les commentaires sur l'évolution de ces crédits.

Répartition par action et par titre des AE du programme 215

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Les crédits de titre 2 sont majoritairement imputés sur l'action 1, qui retrace les moyens de l'administration centrale (171,53 millions d'euros en AE), et sur l'action 3, où sont inscrites les dotations de l'administration déconcentrée (402,1 millions d'euros en AE).

Votre rapporteur spécial a déjà relevé le caractère peu compatible avec la LOLF de la concentration des crédits de titre 2 dans un seul programme, concentration qui fait obstacle à l'exercice de la fongibilité asymétrique .

La justification d'une telle structuration était fondée sur sa simplicité de gestion, au cours des premières années de mise en oeuvre de la LOLF, mais elle est vite devenue caduque. Votre rapporteur spécial plaide donc à nouveau pour la ventilation des crédits de personnel dans les programmes opérationnels de la mission.

S'agissant du plafond d'emplois du programme 215 , il baisse de 216 ETPT entre le plafond autorisé pour 2013 (9 155 ETPT) et la demande pour 2014 (8 939 ETPT) . Cette réduction était de 314 ETPT entre 2012 et 2013, 381 ETPT entre 2011 et 2012 et de 375 ETPT entre 2010 et 2011.

La dotation hors personnel du programme 215 s'établit en 2014 à 82,5 millions d'euros en AE et 93 millions d'euros en CP , au lieu de 89 millions d'euros en AE et 99 millions d'euros en CP en LFI pour 2013.

B. LE PROGRAMME 215 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE », UNE CONTRIBUTION MODESTE À LA MAÎTRISE DES DÉPENSES PUBLIQUES

1. Les dépenses de personnel, une maîtrise hésitante

En préambule, votre rapporteur spécial relève le caractère peu compatible avec la LOLF de la concentration des crédits de titre 2 dans un seul programme , solution qui fait obstacle à l'exercice de la fongibilité asymétrique qui est un élément fort de la logique de la LOLF.

La justification d'une telle structuration était fondée sur sa simplicité de gestion, au cours des premières années de mise en oeuvre de la LOLF, mais elle est aujourd'hui caduque. Votre rapporteur spécial plaide donc à nouveau pour la ventilation des crédits de personnel dans les programmes opérationnels de la mission comme c'est d'ailleurs le cas pour une direction générale du ministère.

Les crédits pour dépenses de personnel enregistrent une baisse de 8,4 millions d'euros (- 1,4 %).

La contribution du niveau d'administration centrale à cette réduction est nulle. Les crédits initiaux pour 2014 sont reconduits ce qui suppose malgré tout un effort puisque s'applique une garantie de pouvoir d'achat. En revanche, les niveaux d'administration territoriales voient leurs moyens réduits de 8,4 millions d'euros, c'est-à-dire qu'ils portent en totalité l'effort d'économie.

Cette situation reflète en partie l'évolution prévue des emplois.

Globalement, le plafond d'emplois du programme devrait subir une diminution de 176 ETPT , passant de 8 938 à 8 762  ETPT entre 2014 et 2015.

Cette baisse devrait toucher principalement les services départementaux de l'agriculture.

Répartition du plafond d'emplois par service

La réduction du plafond d'emplois atteint 149 unités pour l'échelon départemental, soit 85 % des réductions d'effectifs ministériels et un effort de productivité de 3,3 %.

Toutefois, il est délicat d'apprécier cette évolution dans la mesure où des changements affectent le périmètre des missions : extinction prévue de la gestion des quotas laitiers, délégation du service public et gestion du service public de l'eau et de l'assainissement...

En toute hypothèse, l'abaissement du plafond d'emplois n'empêche pas l'alourdissement des dépenses de rémunération .

Elles passeront de 445,9 millions d'euros à 451,9 millions d'euros, soit une croissance en valeur de 1,3 %. Cependant, l'application du schéma d'emplois ministériel entraîne une certaine modération des salaires qui, sans elle, progresseraient de 2,8 %.

Il est à remarquer que dans ces dynamiques salariales, le plan FEAGA, mis en oeuvre pour améliorer la gestion de la PAC, à la suite des contentieux entre la France et l'Union européenne à ce sujet, pèse tout particulièrement. Il occasionne un supplément de dépenses de personnel de 8,85 millions d'euros.

Finalement, ce sont les cotisations et contributions sociales qui expliquent la réduction des crédits de personnel. La contribution au CAS « Pensions » est diminuée de 1,7 million d'euros, les autres cotisations à l'élasticité inférieure à l'unité contribuent au reliquat des économies de dépenses pour 6,5 millions d'euros.

2. Une forte hausse des restes à payer

Entre 2013 et 2014, les engagements non couverts par des paiements augmenteraient de 25,9 millions d'euros hors crédits du titre 2, c'est-à-dire sur une masse financière limitée à 85,6 millions d'euros (au titre de 2014).

Ainsi, une partie importante des CP des futurs budgets devra être consacrée à apurer les engagements passés.

3. Une gestion des ressources humaines qui gagnerait à être moins administrative et plus stratégique

L'information budgétaire sur les ressources humaines du ministère est médiocre.

Les informations fournies sur les emplois rémunérés par le programme sont des plus succinctes. Elles font ressortir la structure des emplois par grande catégorie qui révèle la prédominance des emplois de catégories B et C administratifs et techniques dans les personnels du ministère (62,1 % du total). 24,7 % des emplois correspondent à des emplois techniques de catégorie A.

Au total, les emplois du ministère partagent également en emplois administratifs et techniques.

Par ailleurs, le ministère a conduit une politique des ressources humaines visant à surmonter certaines singularités peu propices à une gestion optimale : la diversité des corps ; la précarité de certains emplois.

Sur ce dernier point, un programme de « déprécarisation » est en cours. Ses effets budgétaires mériteraient d'être mis en lumière, d'autant que ses objectifs peuvent entrer en conflit avec les gains de productivité attendus.

Sur le premier point, des progrès ont été accomplis pour simplifier la structure par corps des emplois.

Dès 2009, le MAAF a déployé un plan de transformation identifié sous le vocable « Emplois métiers horizon 2012 » (EMH 2012), qui s'est accompagné à partir de 2011 d'un volet consacré à la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) . L' analyse des métiers du ministère est réalisée à partir des travaux conduits dans le cadre de l'observatoire des missions et des métiers du ministère de l'agriculture (OMM). L'OMM a procédé à l'élaboration d'un répertoire ministériel des métiers (RMM). Celui-ci établit des correspondances systématiques avec le répertoire interministériel des métiers de l'Etat (RIME). Il regroupe les métiers du MAAF en 39 filières d'emplois (qui correspondent à la notion de « domaine fonctionnel » définie par le RIME), ces filières d'emplois se décomposant elles-mêmes en « emplois-types » (qui correspondent aux « emplois fonctionnels » du RIME). L'OMM a aussi créé un comité d'actualisation du répertoire chargé d'ajuster en permanence la description des métiers à l'évolution des fonctions exercées dans les services. En particulier, il est prévu d'intégrer les métiers exercés au sein de l'ensemble des établissements publics sous tutelle du ministère tels que les opérateurs. Depuis 2013 , le RMM réunit dans un même document , les emplois types du MAAF et ceux de ses opérateurs. Un an après l'intégration statutaire des agents de ces établissements dans les corps de fonctionnaires du MAAF, le RMM met en évidence la complémentarité de leurs compétences. Ce nouveau référentiel qui constitue un outil d'échange commun , devra favoriser la visibilité des parcours possibles entre le MAAF et ses établissements publics.

Pour ce qui concerne la fusion des corps au ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, votre rapporteur spécial relève la diversité des missions assurées historiquement par le MAAF, qui s'est traduite logiquement par l'existence de multiples statuts particuliers , couvrant les nombreuses filières d'emploi (administrative, ouvrière, technique, enseignement technique, enseignement supérieur), auxquels il faut ajouter ceux des établissements publics sous tutelle disposant de corps propres de fonctionnaires (Office national des forêts, FranceAgriMer, Institut français du cheval et de l'équitation, Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, etc.). Le ministère a donc engagé depuis une quinzaine d'années une politique de fusion des corps par niveau et par filière. Dans ce cadre, ont été fusionnés les quatre corps de techniciens en 1996, les corps des ingénieurs du génie rural des eaux et des forêts (IGREF) et des ingénieurs d'agronomie en 2002 et les trois corps d'ingénieurs des travaux en 2006. Plus récemment, dans le cadre des décisions prises par le Conseil de modernisation des politiques publiques, le corps IGREF a été fusionné en 2009 avec le corps des ingénieurs des ponts et chaussées (IPC), pour créer le nouveau corps à gestion interministérielle des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts . Pour 2011, une réflexion interministérielle est engagée concernant la fusion des ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement avec les corps homologues du ministère chargé de l'écologie et du développement durable, et notamment celui des ingénieurs des travaux publics de l'Etat.

Par ailleurs, conformément aux orientations définies dans la stratégie ministérielle de réforme en 2003, a été réalisée en 2006 la fusion des corps administratifs de même niveau , répartis sur les trois secteurs du ministère : enseignement, services déconcentrés et administration centrale. Étaient concernés les trois corps d'agents administratifs, les trois corps d'adjoints administratifs, les trois corps de secrétaires administratifs, et les trois corps d'attachés.

Enfin, dans le cadre de la RGPP, le ministère de l'agriculture a poursuivi, en 2010, son effort de rationalisation et de simplification de l'architecture statutaire avec un décret opérant la fusion des corps des attachés, secrétaires administratifs et adjoints administratifs des établissements publics FranceAgriMer et ASP avec les corps homologues du ministère. En 2012 , il en a été de même pour le corps des secrétaires administratifs de l'ONF , qui a rejoint celui du MAAF.

Au final, le nombre de corps gérés par le MAAF, qui est passé de 71 en 1990 à 30 en 2009 , s'élève à 26 en 2013 , une fois intervenues les fusions engagées ou envisagées ^{25 ( * )} .

Il n'en reste pas moins que les préconisations de l'observatoire des missions et métiers dans sa récente étude sur les compétences techniques clés du ministère mériteraient une plus complète attention.

Ce document développe l'idée d'une nécessaire mise à niveau du capital humain et d'une réflexion sur les méthodes. Dans le domaine administratif comme d'un point de vue plus technique, il préconise un enrichissement des procédures par le développement de la cartographie des risques et par des actions plus partenariales avec les producteurs.

Ces propositions prennent un certain écho alors que les agriculteurs tendent à exprimer une exaspération certaine devant la multiplication des contrôles et des formalités auxquels ils se trouvent exposés et qui les détournent de leur vocation première.

4. Tirer les conséquences de la régionalisation de la gestion du Feader

La régionalisation de la PAC se traduit de diverses manières : par l'établissement de programmes régionaux intégrés au programme de développement rural hexagonal (PDHR) mais aussi par le transfert de responsabilités de gestion nouvelles aux conseils régionaux.

Ce transfert de compétences suppose des suppléments de charges pour les collectivités concernées.

Votre rapporteur souhaite que les transferts d'emplois correspondants soient réalisés effectivement au plut tôt et qu'ils ne se traduisent pas par une évaporation de moyens.

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* ²⁵ Le ministère a précisé à votre rapporteur spécial que l'évolution ainsi constatée n'intègre pas par définition les autres fusions intervenues ou à intervenir avec les corps relevant d'autres ministères ou avec les corps propres des établissements publics, qui contribuent également, au-delà du strict périmètre ministériel, à la réduction du nombre de corps.