Participation de la France au budget de l'Union européenne

MM. Marc Massion et Jean Arthuis, rapporteurs spéciaux

III. LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LA FRANCE ET L'UNION EUROPÉENNE

A. LA DYNAMIQUE ET L'ACTUALISATION DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES

La participation française au budget communautaire prend la forme d'un prélèvement annuel sur les recettes de l'État autorisé en loi de finances (PSR-UE) . Ce prélèvement est estimé à 20,14 milliards d'euros en 2014 .

À l'instar des ressources du budget communautaire elles-mêmes, la contribution française a connu des évolutions significatives affectant son montant et sa structure .

1. Une tendance de long terme à l'augmentation

a) Une contribution multipliée par cinq entre 1982 et 2014

Entre 1982 et 2014, le montant en valeur de notre contribution a été multiplié par cinq, passant de 4,1 à 20,14 milliards d'euros . Cette augmentation a connu quatre phases principales :

1) de 1982 à 1994, la forte croissance des dépenses de la politique agricole commune et de la politique de cohésion a fait passer la contribution française de 4 % à environ 6,5 % des recettes fiscales nettes de l'État ;

2) de 1994 à 2007, la volonté de maîtrise des dépenses exprimée par les États fortement contributeurs nets au budget communautaire a abouti à la stabilisation du PSR-UE entre 5,5 % et 6,6 % des recettes fiscales nettes (6,6 % en 2003) ;

3) de 2007 à 2009, on a constaté à nouveau un mouvement de hausse , atteignant un pic exceptionnel en 2009 suite à l'entrée en vigueur de la DRP (année au cours de laquelle le PSR-UE aura représenté 9 % de nos recettes fiscales nettes) ;

4) depuis 2010, une hausse modérée est constatée et la contribution française devrait ainsi représenter, en 2014, 20,14 milliards d'euros, soit 7,2 % des dépenses du budget général de l'État (hors charge de la dette et pensions) et 7,8 % de nos recettes fiscales nettes.

Evolution de la part du PSR-UE dans les recettes fiscales nationales

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2014

b) D'importantes évolutions de structure

L'importance respective des différentes ressources au sein du PSR-UE a fortement évolué, reflétant la part prépondérante prise par la ressource assise sur le revenu national brut des États parmi les différentes ressources du budget communautaire (ressource RNB). Les réaménagements successifs du système des ressources propres ont en effet contribué à modifier substantiellement la part relative de ces différentes ressources et, en 2014, plus de 72 % des ressources propres du budget communautaire devraient correspondre à la seule ressource RNB ^{20 ( * )} .

La même évolution est constatée pour la composition du prélèvement sur recettes français . Alors que la ressource TVA constituait la principale composante du PSR-UE en 1995 (7,2 milliards d'euros et 60 % du total), c'est la contribution RNB qui en constitue l'essentiel en 2013, avec 15,5 milliards d'euros et 70 % du total, contre 13 % du total pour la ressource TVA.

Composition du PSR-UE depuis 1995

(en pourcentage et en milliards d'euros)

N.B : les ressources propres traditionnelles (RPT) sont composées des droits de douane, des prélèvements agricoles et des cotisations sur le sucre.

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2014

c) L'instabilité des écarts entre prévision et exécution

Des écarts considérables , positifs ou négatifs selon les exercices, sont constatés entre la prévision et l'exécution du PSR-UE.

Ecarts entre la prévision et l'exécution du PSR-UE depuis 1982

(en millions d'euros)

* Prévision pour 2013 au 1 ^er septembre 2013, prenant en compte la baisse de la ressource TVA, hors budgets rectificatifs 2 et 8

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2014

Vos rapporteurs spéciaux observent que ces écarts considérables posent un véritable problème au regard de la sincérité du PSR-UE voté chaque année. Ils jugent nécessaire de fournir au Parlement une estimation plus précise et plus fiable de son montant .

L'estimation de la participation française au budget communautaire repose en effet sur un faisceau d'hypothèses qui rendent son anticipation complexe . Les principaux facteurs d'incertitude résident dans l'évolution des volets dépenses et recettes du budget communautaire, qui ont un impact direct sur les contributions des États membres :

- l'évaluation du PSR-UE suppose tout d'abord d'anticiper les dépenses qui seront effectivement budgétées pour l'année suivante ^{21 ( * )} , le niveau effectif d'exécution des crédits votés et le niveau de consommation des réserves ^{22 ( * )} ;

- la prévision en recettes varie, quant à elle, en fonction des assiettes des ressources TVA et RNB, du niveau de recouvrement des ressources propres traditionnelles, du solde prévisible de l'exercice en cours et du montant de la correction britannique (cf. infra ).

Le tableau suivant permet de détailler l'origine des écarts constatés en exécution.

Prévision et exécution du prélèvement sur recettes de 2011 à 2013

(en millions d'euros)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2014

Alors qu'en 2007 , le prélèvement avait été surestimé de plus de 1,5 milliard d'euros , soit la surestimation la plus importante depuis 2002, il apparaît sur l'exercice 2008 une légère sous-estimation du PSR-UE inscrit en loi de finances initiale (LFI) , à hauteur de 314 millions d'euros .

Pour l'année 2009 , la sous-estimation du prélèvement était nettement plus importante puisqu'elle était de plus d'un milliard d'euros . Le phénomène de « sur-contribution » française s'expliquait notamment par l' augmentation du taux d'appel de la ressource RNB et par les révisions d'assiettes auxquelles procède la Commission chaque année ^{23 ( * )} : relativement moins atteinte par la crise économique que les autres États membres, la France a vu, en effet, le calcul de sa ressource RNB revu nettement à la hausse ; or cette ressource représentait l'essentiel de la contribution française. Il convient également de noter l' effet de la décision ressources propres (DRP) du 7 juin 2007, entrée en vigueur le 1 ^er mars 2009.

En 2010, la prévision d'exécution du PSR-UE avait été inférieure de 556 millions d'euros au montant inscrit en LFI dans la mesure où elle aurait dû s'établir à 17,59 milliards d'euros. Les prévisions de la Commission de mai 2009 s'étaient en effet révélées excessivement pessimistes lors de leur révision en mai 2010.

S'agissant de 2011 , l'exécution du PSR-UE était inférieure de 5 millions d'euros au montant inscrit en LFI et s'élèvait à 18,2 milliards d'euros environ . Les prévisions de la LFI 2011 avaient été une fois de plus construites sur la base de prévisions assez pessimistes de la Commission en mai 2010 .

En 2012 , l'exécution du PSR-UE est supérieure de 173 millions d'euros au montant inscrit en LFI dans la mesure où elle devait s'établir à 18,88 milliards d'euros, mais a représenté 19,05 milliards d'euros.

L' écart de l'exécution prévisionnelle par rapport à la LFI 2013 de près de 1,8 milliard d'euros est essentiellement dû :

- au versement exceptionnel de 1,8 milliard d'euros, correspondant aux budgets rectificatifs 2 et 8 ;

- à la hausse de la ressource RNB (+ 43 millions d'euros) due principalement à un solde reporté et des recettes diverses plus importants que prévus, à une moindre collecte de ressources propres traditionnelles, confirmant le ralentissement des importations commerciales en Europe et à l'impact de la variation de la clé RNB ;

- à la baisse de la ressource TVA (- 181 millions d'euros) résultant de corrections des assiettes des exercices antérieurs à 2013 et à la révision à la baisse de l'assiette TVA de la France ;

- à la variation du financement par la France de la correction britannique (+ 116 millions d'euros), en raison de la prise en compte dans le calcul de la correction britannique des versements effectués en 2012 suite à l'adoption des budgets rectificatifs 5 et 6 ;

- aux versements divers (+ 2 millions d'euros) et à la participation aux rabais suédois et néerlandais (- 1 million d'euros).

Il convient d'observer qu' un aléa pèse encore sur la prévision du PSR-UE 2013 , sous l'effet des corrections d'assiettes TVA et RNB sur les exercices antérieurs à 2013, dont l'ajustement sera effectué le 1 ^er décembre 2013. Le montant définitif de ces corrections devrait être communiqué par la Commission aux États membres dans la deuxième quinzaine de novembre.

2. Le prélèvement sur recettes est évalué à 20,14 milliards d'euros en 2014

a) L'application de nouvelles règles comptables depuis 2010

Suite aux recommandations de la Cour des Comptes ^{24 ( * )} , la loi de finances pour 2010 a prévu une nouvelle mesure du périmètre du prélèvement sur recettes . Elle consiste à exclure les ressources propres traditionnelles (RPT) ^{25 ( * )} de manière à pouvoir traiter celles-ci en compte de tiers. Vos rapporteurs spéciaux conviennent que ces ressources appartiennent à l'UE et que l'État se contente d'en assurer le recouvrement.

Le nouveau mode de calcul du PSR-UE a réduit, en apparence seulement, son montant en 2010. Cette baisse , de 747 millions d'euros par rapport à la prévision 2009 et de plus d'1,8 milliard d'euros par rapport à l'exécution 2009, ne résulte que des nouvelles règles comptables utilisées . A périmètre constant, ce prélèvement s'élevait en effet à 19,5 milliards d'euros, soit une augmentation en 2010 de 600 millions d'euros par rapport au PSR-UE prévu initialement en 2009 . Il faut toutefois souligner que la baisse est effective si l'on se reporte à l'exécution 2009. Celle-ci est, en effet, supérieure de 465 millions d'euros à la prévision 2010 .

Le changement de périmètre du prélèvement sur recettes intervenu en 2010

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2010

Pour mémoire, depuis 2012, le niveau estimé de ces RPT s'élève à environ 2 milliards d'euros par an .

b) Les déterminants de la prévision 2014

L'article 41 du projet de loi de finances pour 2014 évalue le prélèvement sur les recettes de l'État au profit de l'Union européenne à 20,14 milliards d'euros en 2014, soit un PSR-UE 2014 en augmentation par rapport à celui voté pour 2013 ( hausse de 540 millions d'euros, soit 2,68 %, entre 2012 et 2013, la variation était de 720 millions d'euros, soit 3,81 %).

Pour la quatrième année consécutive et à la différence des années antérieures, la prévision 2014 ne repose pas sur les hypothèses de la Commission européenne issues de son avant-projet de budget, mais sur le besoin de financement issu du projet du Conseil , tant en matière de dépenses qu'en ce qui concerne les recettes ^{26 ( * )} .

En dépenses, le calcul a ainsi été établi en fonction d'un besoin de financement de 134,8 milliards d'euros de CP ^{27 ( * )} .

Décomposition de la contribution française en 2014

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2014

Vos rapporteurs spéciaux rappellent qu'au sein du PSR-UE, 1,4 milliard d'euros correspond au financement de la « correction des déséquilibres budgétaires » dont bénéficie le Royaume-Uni . Notre pays reste donc le premier financeur du « chèque » britannique.

B. MISE EN PERSPECTIVE DE LA CONTRIBUTION FRANÇAISE AU BUDGET COMMUNAUTAIRE

Deuxième contributeur au budget communautaire et troisième bénéficiaire des dépenses européennes , la France affiche un solde net négatif , qui se détériore et devrait continuer à se détériorer dans les années à venir.

Vos rapporteurs spéciaux soulignent que les développements qui suivent reposent principalement sur le rapport financier de la Commission pour 2011 , ce rapport étant rendu public à la toute fin de l'année qui suit l'année d'exécution considérée ^{28 ( * )} .

Il présente l'intérêt de récapituler la répartition des dépenses dans les États membres et de mesurer les soldes nets.

1. La contribution française et les dépenses communautaires en France

a) La France parmi les autres contributeurs

La France demeure le deuxième pays contributeur au budget communautaire derrière l'Allemagne, et devant l'Italie, le Royaume-Uni et l'Espagne.

En 2012, la part de sa contribution représentait ainsi 16,6 % du total des recettes de l'UE, et ce taux devrait connaître une légère hausse en 2013 pour s'établir à 16,7 % (20 % pour l'Allemagne).

Cette part ne semble plus connaître, depuis quatre ans, la croissance régulière qu'elle avait enregistrée entre 2007 et 2009 ^{29 ( * )} .

Part relative de chaque État membre dans le financement du budget communautaire

(en pourcentage)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2014

b) Contribution volontaire et contributions « subies »

Ces chiffres ne retracent toutefois pas les contributions « subies » du budget national au budget communautaire, sous forme de sanctions et corrections financières prononcées en conséquence de violations du droit communautaire. Ces contributions « subies » pèsent inutilement sur nos finances publiques. Elles prennent essentiellement les formes suivantes :

- les refus d'apurement des dépenses de la politique agricole commune (PAC), qui représentent 71 millions d'euros en 2012, 34 millions d'euros en 2011, 99 millions d'euros en 2010 et 66 millions d'euros en 2009. En moyenne sur dix ans, il s'agit d'un peu moins de 100 millions d'euros par an à la charge du budget national, résultant principalement de défaillances dans nos systèmes d'octroi et de contrôle des aides ;

- les corrections financières au titre des fonds structurels (118 millions d'euros en 2006, aucune correction en 2007, 12,5 millions d'euros en 2008, 4 millions d'euros en 2009 et 2010, 8 millions d'euros en 2011 et aucune correction en 2012), résultant de motifs similaires ;

- les amendes et astreintes prononcées par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) en cas de violation persistante par les États membres du droit communautaire. Déjà condamnée à deux reprises, la France a été condamnée en 2009 à 10 millions d'euros d'amende suite à l'affaire « Organismes génétiquement modifiés » (OGM) ^{30 ( * )} . Elle n'aurait en revanche fait l'objet d'aucune pénalité financière au titre de manquements à la législation communautaire depuis 2010.

En dépit de ce dernier point positif, vos rapporteurs spéciaux appellent l'attention sur ces contributions subies, dont le coût considérable pour les finances publiques est d'autant moins supportable qu'il pourrait être évité . Ils se félicitent des moindres refus d'apurement au titre de la PAC et encouragent le Gouvernement à ne pas relâcher ses efforts à ce sujet.

c) La France, troisième bénéficiaire des dépenses communautaires

Alors qu'entre 2006 et 2011 , la France avait remplacé l'Espagne ^{31 ( * )} au rang de premier pays « bénéficiaire » (en euros) des dépenses du budget communautaire, elle n'est désormais que troisième pays « bénéficiaire », derrière l'Espagne et la Pologne . 12,7 % des dépenses ont été opérées en France en 2006, soit 13,5 milliards d'euros. Pour 2007, ces données étaient respectivement de 12 % et 13,9 milliards d'euros. En 2008, ces dépenses ont représenté 13,1 % de l'ensemble des dépenses de l'UE, soit 13,7 milliards d'euros. En 2009, ces données ont été respectivement de 13,3 % et 13,6 milliards d'euros sur un total de 103 milliards d'euros. En 2010 , la situation s'est détériorée, avec des dépenses représentant 11,8 % de l'ensemble des dépenses de l'UE, soit 13,1 milliards d'euros

Pour le dernier exercice disponible, soit 2011 , cette tendance s'est confirmée avec 11,2 % des dépenses du budget communautaire qui ont été effectuées sur notre sol , soit 13,2 milliards d'euros sur un total de 117,34 milliards .

Ce statut de troisième bénéficiaire tient essentiellement à l'importance des dépenses de la politique agricole commune en France, qui représentent 72,5 % du total des dépenses réparties sur notre territoire.

Dépenses communautaires en France en 2011

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2014

En 2011, la part de la France dans le total des dépenses agricoles de l'UE s'est maintenue à un niveau élevé (17,1 %), ce qui en fait le premier bénéficiaire en volume , maintenant une tendance établie depuis 2003. Cette part est cependant en baisse puisqu'elle représentait 19 % en 2009.

La même année, la France n'était que le vingtième bénéficiaire des dépenses de l'UE (dépenses administratives incluses) si l'on prend en compte les retours par habitant (202 euros par habitant), loin derrière le Luxembourg (3 037 euros par habitant). Vos rapporteurs spéciaux soulignent que nous étions le quinzième bénéficiaire par habitant en 2008, ce qui témoigne du rythme de la dégradation de nos retours. De même, la France n'était, en 2011, que le huitième bénéficiaire de la PAC par habitant (152 euros par habitant, et elle était encore cinquième bénéficiaire en 2009 ) , loin derrière l'Irlande, premier bénéficiaire (375 euros par habitant).

À compter de 2013 , la France pourrait de plus cesser d'être bénéficiaire nette au titre de la PAC , consécutivement à la montée en puissance des aides directes dans les nouveaux États membres de l'Union. De manière générale, une analyse des « retours » par rubrique budgétaire enseigne que l'entrée des nouveaux États membres dans l'Union a contribué à éroder la proportion des dépenses communautaires réparties sur notre territoire.

2. Un statut de contributeur net qui s'accentue

La différence positive entre notre contribution au budget communautaire et les dépenses de ce budget sur notre sol classe la France parmi les États membres « contributeurs nets ». Ce statut s'accentue sous l'effet conjugué du cadrage financier 2007-2013 et de l'entrée en vigueur de la décision « ressources propres » du 7 juin 2007.

Le solde net de la France s'est nettement dégradé ces dix dernières années . Alors qu'il représentait moins de 400 millions d'euros en 1999 , il a été multiplié par dix-huit en douze ans .

Selon le dernier exercice disponible (2011), notre situation continue de se détériorer au regard de notre solde net. Alors qu'il s'élevait à 5,3 milliards d'euros en 2009 et à 6,4 milliards d'euros en 2010, le solde net de notre pays représentait ainsi 7,2 milliards d'euros en 2011 .

La France ne parvient donc plus à contenir le niveau de son solde net , sous l'effet conjugué de l'élargissement , de l'encadrement croissant des dépenses agricoles et du système en vigueur des ressources propres .

Evolution du solde net français depuis 1998
(méthode « rabais britannique »)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2014

Malgré ces évolutions notables, vos rapporteurs spéciaux soulignent les limites inhérentes à la notion de solde net, qui ne retrace qu'imparfaitement les gains économiques et en aucune façon les gains politiques que les États membres retirent de leur adhésion à l'Union européenne.

En 2011, la France était le deuxième contributeur net au budget communautaire en volume et le sixième contributeur net en pourcentage du revenu national brut , selon la méthode de calcul dite du « rabais britannique » ^{32 ( * )} . Elle était respectivement troisième et sixième en 2010 et deuxième et septième en 2009.

Les autres contributeurs nets sont l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Italie, les Pays-Bas, la Suède, l'Autriche, le Danemark et la Finlande. Chypre a fait un passage rapide au sein de ce « club » en 2007 et 2008.

Les soldes nets des 27 en 2011 (méthode « rabais britannique »)

(en milliards d'euros et en pourcentage du RNB)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2014

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* ²⁰ Cette tendance résulte notamment de la généralisation de l'écrêtement à 50 % de l'assiette TVA, de la réduction de son taux d'appel et du démantèlement des barrières douanières. La ressource RNB devrait désormais se stabiliser autour de ce niveau.

* ²¹ Sans préjudice de l'impact d'éventuels budgets rectificatifs.

* ²² Réserve pour aide d'urgence et Fonds de solidarité de l'Union européenne notamment.

* ²³ Sur la base des conclusions de mai 2009 du comité consultatif des ressources propres sur les assiettes TVA et RNB.

* ²⁴ Cf. le rapport de la Cour, rendu public en juin 2009, sur les résultats et la gestion budgétaire de l'État pour l'exercice 2008, pp. 91 et 92.

* ²⁵ La Cour souligne notamment que « la partie recettes du budget de l'État n'a pas vocation à recevoir des ressources qui, à aucun moment depuis leur fait générateur, ne lui appartiennent ». Comme le souligne l'exposé des motifs du présent article, il s'agit d'uniformiser le traitement comptable des droits d'importation et des cotisations sur le sucre. Ces ressources sont comptabilisées en compte de tiers en comptabilité générale et ne sont pas considérées comme des dépenses par la comptabilité nationale.

* ²⁶ D'après le Gouvernement, la hausse significative des CP proposée par la Commission entre 2012 et 2013, soit + 6,8 %, « ne saurait fonder l'estimation du besoin de financement de l'Union en 2013 ». Cette progression serait en effet « apparue inacceptable pour nombre d'États membres, dont la France, et le Conseil, lors de l'adoption de sa position sur le projet de budget, l'a réduite à + 2,79 % ».

* ²⁷ Pour mémoire, les projet de budget communautaire pour 2012 et 2013 reposait, respectivement, sur une estimation de 129,1 milliards d'euros et 132,7  milliards d'euros de CP.

* ²⁸ L'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2014 n'utilise ainsi que le rapport financier de la Commission pour 2011 en raison de la publication tardive du rapport sur l'exercice 2012.

* ²⁹ Une baisse tendancielle avait, au contraire, été observée de 2002 à 2007.

* ³⁰ La notification, en 2009, de l'amende à la France par la Commission fait suite à l'arrêt de la CJCE en date du 9 décembre 2008.

* ³¹ A partir de 2011, l'Allemagne va supplanter l'Espagne et devenir le deuxième État bénéficiaire des dépenses du budget communautaire.

* ³² Cette méthode, considérée comme la plus cohérente sur le plan économique et la plus largement utilisée par les États membres, consiste à calculer le solde net sans tenir compte du montant des ressources propres traditionnelles versées au budget communautaire, qui sont considérées comme des ressources propres de l'Union, mais en tenant compte des dépenses administratives. Une contribution théorique est calculée à partir du montant des dépenses réparties. Selon la méthode dite comptable , le solde net est calculé par simple différence entre la contribution brute d'un État membre à l'Union européenne au titre de l'ensemble des ressources propres, y compris les ressources propres traditionnelles (nettes des frais de perception) et le montant des dépenses communautaires effectuées dans cet État membre, y compris les dépenses administratives. Selon la méthode dite « de la Commission » , le solde net est calculé à partir de la formule utilisée pour la détermination du chèque britannique, mais en excluant les dépenses britanniques, ce qui a pour effet de rendre contributeurs nets le Luxembourg et la Belgique qui bénéficient fortement de l'implantation des institutions européennes sur leur territoire.