Mission "Remboursements et dégrèvements"

Mme Marie-France BEAUFILS, rapporteure spéciale

II. LE PROGRAMME 200 « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS D'ÉTAT »

Les crédits du programme 200 « remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » s'élèvent à 90,6 milliards d'euros pour 2014, soit une hausse de 14,6 milliards d'euros (+ 19,1 %) par rapport aux montants en exécution prévisionnelle pour 2013. Par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2013, l'augmentation est de 5,4 milliards d'euros (+ 6,3 %).

Cette hausse s'explique largement par celle des dépenses liées à des politiques publiques (+ 112 % par rapport au révisé), marquées par la mise en place du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE).

Ceci dit, les remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt sont eux aussi en augmentation par rapport à l'exécution prévue pour 2013 (+ 9,2 %), tout comme les dépenses prévues au titre de la gestion des produits de l'Etat (+ 16,8 %). Toutefois, les hausses constatées sur ces actions correspondent à de légères baisses (respectivement de 1,7 % et de 5,4 %) par rapport aux crédits ouverts en LFI pour 2013.

A. LA MÉCANIQUE DE L'IMPÔT : UNE SENSIBILITÉ À LA CONJONCTURE ÉCONOMIQUE

Cette action regroupe les dépenses relevant de la mécanique de l'impôt, qui correspondent en quasi-totalité aux remboursements de crédits de TVA et aux restitutions d'excédents d'impôt sur les sociétés . Les crédits prévus au titre de cette action s'élèvent à 64 milliards d'euros, en hausse de 9,2 % (4,5 milliards d'euros) par rapport à l'exécution prévue pour 2013.

Ces deux éléments sont très sensibles à la conjoncture - il suffit pour s'en convaincre de constater l'écart de 6,5 milliards d'euros entre les dépenses prévues en LFI 2013 (65 milliards d'euros) et les dépenses attendues en exécution (58,2 milliards d'euros).

Votre rapporteure spéciale note avec satisfaction que plus aucun remboursement n'interviendra au titre du « bouclier fiscal » , supprimé par la première loi de finances rectificative pour 2011 ^{1 ( * )} . Ses effets s'étaient poursuivis jusque sur l'exercice 2013 à hauteur de 180 millions d'euros (pour 350 millions d'euros prévus en LFI), imputés par les redevables de l'ISF sur l'impôt de l'année.

Source : commission des finances, d'après les documents annexés au PLF 2014

Enfin, les remboursements et dégrèvements liés à la contribution sociale sur les bénéfices, qui représentent une part marginale du programme, sont stables entre 2013 et 2014, à 0,1 milliard d'euros.

1. La TVA : la hausse des remboursements, conséquence de la hausse des taux

Une entreprise se trouve en situation de crédit de TVA lorsque sa TVA déductible excède sa TVA collectée. Elle peut alors demander le remboursement de ce crédit de TVA, à fréquence trimestrielle ou, depuis 2009, à fréquence mensuelle. Les remboursements de crédits de TVA représentent 78 % des dépenses liées à la mécanique de l'impôt.

Les remboursements de crédits de TVA devraient légèrement augmenter l'année prochaine (+ 4 %) , passant de 47,9 milliards prévus en 2013 à 49,8 milliards en PLF 2014. Cela s'explique principalement par une hausse des recettes brutes de la TVA (de 186 à 191 milliards d'euros ^{2 ( * )} ), qui entraîne mécaniquement une hausse des remboursements. Ces recettes ne sont pas le fruit d'un sursaut de croissance, mais d'abord de la hausse des taux de la TVA au 1 ^er janvier 2014 : 20 % pour le taux normal, 10 % pour le taux intermédiaire, et 5 % pour le taux réduit ^{3 ( * )} .

Il faut toutefois signaler que les recettes de TVA sont très sensibles à la conjoncture économique , sur laquelle pèsent d'importantes incertitudes. La preuve en est le décalage de 4,5 milliards d'euros constaté l'année dernière, entre les montants prévus en LFI pour 2013 (52,4 milliards d'euros) et les montants prévus en exécution (47,9 milliards d'euros). La prévision des recettes de TVA étant réalisée après application des remboursements et dégrèvements, il n'est cependant pas possible de séparer les effets de la conjoncture des effets de la hausse des taux .

Votre rapporteure spéciale souhaiterait souligner que la hausse des taux de TVA pesant sur les ménages est d'autant plus difficile à accepter que cette taxe fait l'objet de fraudes importantes , au premier rang desquelles les fraudes « carrousel » pratiquées par les entreprises établies dans plusieurs pays européens. Le problème a été mis en évidence par la Cour des comptes dans son rapport annuel pour l'année 2012, ainsi que par la Commission européenne dans un rapport récent - et contesté - faisant état d'un manque à gagner de 32 milliards d'euros pour la France ^{4 ( * )} .

2. L'impôt sur les sociétés : des remboursements en hausse du fait de la conjoncture et des mesures nouvelles

Les entreprises peuvent obtenir la restitution des excédents d'impôt sur les sociétés versés par acomptes trimestriels, si leur montant est supérieur à l'impôt dû lors de la liquidation. Les restitutions d'impôt sur les sociétés représentent 22 % des dépenses liées à la mécanique de l'impôt.

Les restitutions d'impôt sur les sociétés devraient s'élever à 14 milliards d'euros en 2014, soit une hausse très importante de 36 % (3,7 milliards d'euros) par rapport au montant prévu en exécution pour 2013 (10,3 milliards d'euros). Cela s'explique par la moindre progression du bénéfice fiscal (+ 1 %) par rapport à 2013 (+ 8 %), à la fois du fait de la conjoncture et des mesures nouvelles prises dans le PLF pour 2014 .

A l'inverse, les restitutions d'impôt sur les sociétés ont connu une diminution de 5,2 % entre 2012 et 2013 (soit 3,35 milliards d'euros), qui s'explique par l'augmentation de 8 % du bénéfice fiscal cette année-là. Cette évolution du bénéfice fiscal ne s'explique pas tant par la conjoncture que par les mesures adoptées en LFI pour 2013 , telles que l'aménagement de la déductibilité des charges financières, la limitation du report des déficits passés, le calcul de la quote-part pour frais et charges sur les plus-values brutes (et non plus nettes) de cession de titres de participation.

B. LES POLITIQUES PUBLIQUES : L'IRRUPTION DU CRÉDIT D'IMPÔT POUR LA COMPÉTITIVITÉ ET L'EMPLOI

Cette action regroupe les remboursements et dégrèvements liés à la mise en oeuvre de politiques publiques, principalement sous la forme de crédits d'impôt. Suite à la création du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), les crédits prévus pour cette action seront plus que doublés , passant de 6,5 milliards d'euros en exécution prévisionnelle pour 2013 à 13,8 milliards d'euros en PLF pour 2014, soit une hausse de 112 % . Cette hausse massive dissimule toutefois des explications contrastées pour l'impôt sur les sociétés et pour l'impôt sur le revenu.

Cette action comprend aussi les restitutions liées à la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), à la taxe intérieure de consommation de gaz naturel (TICGN) et à la contribution à l'audiovisuel public. Les montants prévus pour 2014 sont stables par rapport à l'exécution constatée en 2013, à environ 1,2 milliards d'euros au total. On signalera toutefois une baisse tendancielle (- 2,7 %) des restitutions au titre de la TICPE, en raison de la fin progressive des avantages liés aux biocarburants.

1. Le CICE : un bouleversement pour l'impôt sur les sociétés...

Les remboursements et dégrèvements en matière d'impôt sur les sociétés devraient s'élever à 1,9 milliards d'euros en 2013, alors que 2,4 milliards d'euros étaient prévus en LFI, soit une sous-exécution de 20,5 %.

Surtout, les remboursements et dégrèvements en matière d'impôt sur les sociétés devraient être portés à 8,9 milliards d'euros en 2014, contre 1,9 milliards d'euros prévus en exécution pour 2013 : cette hausse de près de 7 milliards d'euros - soit 369 % - est essentiellement imputable à la création du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) , dont la part restituée est estimée à 5,3 milliards d'euros (sur un coût total d'environ 10 milliards en 2014).

Deux remarques s'imposent.

D'une part, votre rapporteure spéciale souhaiterait rappeler les réserves qu'elle a déjà pu exprimer quant à la pertinence du CICE . En effet, ce dispositif instauré en 2012 ^{5 ( * )} et financé notamment par une hausse de la TVA est censé renforcer la compétitivité de nos entreprises exposées à la concurrence internationale... mais il ne bénéficie qu'à hauteur de 18,3 % à l'industrie manufacturière qui est pourtant la première concernée ^{6 ( * )} . De plus, si le bénéfice du CICE est théoriquement subordonné à des efforts en matière d'investissement, de recherche, de formation, d'emploi ou d'écologie, le ministre de l'économie et des finances s'est engagé, lors des universités d'été 2013 du Medef ^{7 ( * )} , « à ce que le CICE soit exclu du champ du contrôle fiscal », c'est-à-dire que le respect de ces critères ne pourra pas, en lui-même, constituer un motif de déclenchement du contrôle. On peut donc légitimement s'interroger sur le coût d'un dispositif qui présente si peu de garanties.

D'autre part , les 5,3 milliards de restitutions au titre du CICE n'expliquent pas la totalité des 7 milliards d'euros de hausse des dépenses au titre de l'impôt sur les sociétés : le reste est principalement imputable au crédit impôt recherche (CIR) qui, à partir de 2014, ne fait plus l'objet de restitutions anticipées.

Une fois de plus, votre rapporteure spéciale regrette que la documentation budgétaire ne fasse pas apparaître, pour chaque impôt, la part imputable aux différentes dépenses fiscales . La remarque vaut également pour l'impôt sur le revenu.

2. ...mais aussi pour l'impôt sur le revenu

Les remboursements et dégrèvements en matière d'impôt sur le revenu devraient s'élever à 3,7 milliards d'euros en 2013 , soit 1,7 milliards d'euros au titre de la prime pour l'emploi (PPE) et 1,9 milliards d'euros au titre des autres restitutions.

Les montants prévus au titre de la PPE pour 2014 connaissent une baisse de 8 % (150 millions d'euros) par rapport à l'exécution prévue pour 2013 (1,9 milliards d'euros). Cette baisse tendancielle résulte, depuis 2009, du gel du barème de la PPE et de l'imputation des sommes versées au titre du RSA « activité » qui vient en réduire le montant, ces prestations poursuivant la même finalité ^{8 ( * )} .

En revanche, les montants prévus pour 2014 au titre des autres restitutions d'impôt sur le revenu affichent une forte hausse de 29 % (438 millions d'euros) par rapport à l'exécution prévue pour 2013 (1,5 milliards d'euros). C'est là aussi la conséquence de la création du CICE , dont peuvent bénéficier les contribuables assujettis à l'impôt sur le revenu.

Cependant, le CICE ne saurait tout expliquer. Votre rapporteure spéciale a donc cherché à savoir si la hausse des restitutions au titre de l'impôt sur le revenu ne pouvait pas, aussi, s'expliquer par la hausse du nombre de foyers fiscaux imposables à l'impôt sur le revenu .

Le PLF pour 2014 prévoit en effet plusieurs mesures pouvant avoir pour conséquence de faire « entrer » dans l'impôt sur le revenu des foyers fiscaux qui étaient auparavant non imposables, dont :

- l'abaissement du plafond du quotient familial , qui passera de 2 000 à 1 500 euros par demi-part fiscale et devrait toucher 13 % des foyers fiscaux. D'après Bercy, seulement 6 404 foyers fiscaux (8 sur 10 000) devraient « entrer » dans l'impôt sur le revenu suite à cette mesure.

- la suppression de l'exonération d'impôt sur le revenu des majorations de pensions ou retraites pour les personnes ayant élevé au moins trois enfants, pour une recette estimée à 1,2 milliards d'euros.

Certes, la suppression de la réduction d'impôt sur le revenu pour frais de scolarité, un temps envisagée, n'aura pas lieu. Le barème de l'impôt sur le revenu sera réindexé sur l'inflation, et la décote sera revalorisée (de 480 à 508 euros) - cette revalorisation devant bénéficier à 6,9 millions de contribuables et permettre à 192 000 foyers fiscaux de devenir non imposés.

Votre rapporteure spéciale se félicite d'ailleurs du dégel du barème de l'impôt sur le revenu, qu'elle avait réclamé lors de l'examen du PLF pour 2013 ^{9 ( * )} - même si l'on peut regretter que les années de gel ne soient pas « rattrapées », et que la décote ne soit pas remplacée par un mécanisme plus lisible et plus équitable ^{10 ( * )} .

Toutefois, ces mesures de compensation n'empêcheront pas une hausse du nombre de nouveaux foyers fiscaux assujettis à l'impôt sur le revenu en 2014 . L'année dernière, déjà, 790 000 foyers fiscaux s'étaient retrouvés imposables pour la première fois (cf. encadré), sous l'effet notamment du maintien du gel du barème de l'impôt sur le revenu et de l'abaissement du quotient familial (de 2 336 à 2 000 euros).

Enfin, une remarque peut être faite sur les restitutions passées en matière d'impôt sur le revenu. Si une baisse était prévisible entre 2012 et 2013, en raison de plusieurs mesures telles que le passage de 10 % à 15 % du « rabot » sur les niches fiscales, votre rapporteure spéciale s'étonne qu'elle ait conduit à une telle sous-estimation des crédits prévus en LFI pour 2013 . La baisse effective entre 2012 et 2013 a été de 16,4 % (294 millions d'euros), les restitutions passant de 1,8 milliard d'euros en 2012 à 1,5 milliard d'euros en 2013. C'est bien loin de l'optimisme de la LFI pour 2013, qui prévoyait seulement un milliard d'euros de restitutions, soit un différentiel entre 2012 et 2013 de 41,3 % (741 millions d'euros).

C. LA GESTION DES PRODUITS DE L'ETAT : DES INCERTITUDES LIÉES AUX CONTENTIEUX « PRÉCOMPTE » ET « OPCVM »

Cette action regroupe les remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat : remises gracieuses, annulations, contentieuses, intérêts moratoires etc. Les crédits sont en hausse de 16,8 % (1,8 milliard d'euros) , passant de 11 milliards d'euros exécutés en 2013 à 12,8 milliards d'euros prévus en LFI pour 2014.

En réalité, les restitutions au titre des sommes indûment perçues en matière d'impôt sur le revenu, d'impôt sur les sociétés, de TVA et d'autres taxes indirectes sont relativement stables : elles s'élèveront au total à 6,4 milliards d'euros en 2014, contre 6,1 milliards d'euros exécutés en 2013, soit une hausse moyenne de 5,5 %. Il en va de même pour les « autres remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat » (malus automobile, logements vacants, remises et annulations...), stables à 0,6 milliard d'euros, et pour les admissions en non-valeur, stables à 2 milliards d'euros.

En revanche , les restitutions de sommes indûment perçues sur les « autres impôts directs et taxes assimilées » connaissent une hausse très forte, en raison de la condamnation de la France par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) au sujet de la conformité au droit européen des régimes fiscaux dits « précompte » et « OPCVM » ^{12 ( * )} .

Il était à l'origine prévu que ces sommes soient restituées l'année dernière , justifiant une prévision en LFI pour 2013 de près de 4 milliards d'euros. Mais le paiement a été différé, les décisions individuelles des juridictions françaises n'étant pas intervenues. La sous-action « autres impôts directs et taxes assimilées » a donc finalement été exécutée à hauteur de 1,8 milliard d'euros, soit une sous-exécution de 45 %. Les sommes ont été à nouveau prévues au titre de l'année 2014 : la sous-action est dotée de 3 milliards d'euros, soit une hausse de 65 % (1,2 milliard d'euros) . Les sommes qui seront in fine restituées sont encore incertaines, car elles dépendent du jugement au fond des affaires individuelles. La plus grande incertitude concerne pour le contentieux « précompte ».

L'explication est identique pour la dernière sous-action, qui inclut notamment les intérêts moratoires liés aux contentieux « précompte » et « OPCVM » : celle-ci passe donc de 544 millions d'euros exécutés en 2013 à 872 millions d'euros prévus en LFI pour 2014, soit une hausse de 60 % (328 millions d'euros). Là encore, cette hausse est la contrepartie de la très forte baisse constatée entre les prévisions et l'exécution au titre de l'année 2013 : celle-ci est de 452 millions d'euros, soit une baisse de 45 %.

La taxe destinée à financer l'arrêt de la publicité après 20 heures sur les chaînes de service public (dite « taxe Copé »), instituée en 2009 et assise sur le chiffre d'affaires des fournisseurs d'accès à Internet, a en revanche été validée par la CJUE ^{13 ( * )} : les 250 millions d'euros qu'elle rapporte chaque année au budget de l'Etat - soit un milliard d'euros au total - n'auront donc pas à être restitués.

D. UNE PERFORMANCE À LA PORTÉE LIMITÉE

Le programme 200 comporte trois indicateurs de performance , qui mesurent la qualité de service aux usagers et affichent de bons résultats :

- le « taux de demandes de remboursement de crédit TVA non imputable et de restitution d'impôts sur les sociétés remboursés dans un délai inférieur ou égal à 30 jours » (89,43 % en 2012) ;

- le « taux de réclamations contentieuses en matière d'impôt sur le revenu et de contribution à l'audiovisuel public traitées dans un délai d'un mois » (97,96 % en 2012) ;

- et l'« ancienneté des demandes de remboursement de crédit TVA non imputable qui ont fait l'objet d'un remboursement (partiel ou total) dans un délai strictement supérieur à 30 jours » (56 jours en 2012).

Ces résultats sont systématiquement meilleurs que les cibles fixées, lesquelles demeurent constantes d'année en année (respectivement 80 %, 96,6 % et 62 jours). Votre rapporteure spéciale s'interroge donc sur la pertinence de ces cibles, tout en relevant la difficulté qui existe à devoir fixer des indicateurs de performance pour une mission avant tout comptable.

Une piste mériterait à cet égard d'être explorée : la mesure du degré de conformité de l'exécution par rapport à la prévision , étant entendu qu'un tel indicateur devrait nécessairement détailler les différents facteurs qui, pour chaque restitution et chaque impôt, influent sur les prévisions .

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* ¹ Loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.

* ² Tome I du fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2014.

* ³ Article 68 de la loi n°2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* ⁴ Commission européenne, Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU - 27 Member States , juillet 2013. Le « manque à gagner » de 32 milliards d'euros pour la France, et 193 milliards d'euros pour l'Union européenne, correspond à une évaluation qui va toutefois bien au-delà de la fraude, et inclut également l'optimisation, les erreurs d'imposition ou encore les failles statistiques. La méthodologie retenue par ce rapport a fait l'objet de multiples contestations.

* ⁵ Article 66 de la loi n°2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* ⁶ Rapport 2013 du Comité de suivi du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi. Le CICE bénéficie en revanche à hauteur de 10 % aux « services administratifs », de 9 % à la construction, et de 8 % aux transports.

* ⁷ Les universités d'été du Medef se sont tenues du 28 au 30 août 2013 sur le campus d'HEC.

* ⁸ Le revenu de solidarité active (RSA) a été conçu comme déductible du montant de la PPE l'année suivant celle où il a été perçu, dans la limite du montant de la PPE. Le RSA a été créé par la loi n° 2008-1249 du 1 ^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* ⁹ Cf. rapport spécial de Marie-France Beaufils sur la mission « remboursements et dégrèvements », annexé au rapport fait par François Marc, rapporteur général, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2013.

* ¹⁰ Un contribuable imposable à l'IR est du même coup assujetti à une plusieurs autres taxes (redevance audiovisuelle, taxe d'habitation, taxe foncière) et perd le bénéfice de nombreuses prestations ou réductions (APA, aide au logement, transports publics, chèques restaurant, frais de cantine etc.). Le bénéfice de la décote, dont le calcul est peu lisible, ne permet pas de retrouver ces avantages. Pour compenser - partiellement - cet effet, l'Assemblée nationale a adopté une revalorisation de 4 % du revenu fiscal de référence, qui sert de base au déclenchement de certains d'entre eux.

* ¹¹ Cf. rapport spécial de Marie-France Beaufils sur la mission « remboursements et dégrèvements », précité.

* ¹² Dans sa décision du 15 septembre 2011, la CJUE a invalidé le régime français de distribution des dividendes, en ce qu'il réservait aux seuls dividendes de source française le bénéfice de l'avoir fiscal. Dans sa décision du 15 mai 2012, la CJUE a invalidé le régime français de retenue à la source sur les dividendes payés à des OPCVM étrangers. La CJUE a jugé en droit, répondant aux questions préjudicielles posées par le Conseil d'Etat et le Tribunal administratif de Montreuil dans le cadre de deux dossiers pilotes. Il reviendra aux juridictions françaises de régler au fond ces deux contentieux de série.

* ¹³ Décision de la CJUE du 27 juin 2013.