Mission "Remboursements et dégrèvements"

Mme Marie-France BEAUFILS, rapporteure spéciale

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE
  
• PREMIÈRE PARTIE
  LA MISSION « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS »
  
  • I. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS EN 2014
    
    • A. DES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES EN VOIE D'AMÉLIORATION
      
      • 1. Le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » : une logique pertinente mais insuffisamment précise
        
      • 2. Le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » : une demande de modifications de la maquette qui n'est toujours pas mise en oeuvre
        
      • 3. Des indicateurs de performance peu pertinents
        
      • 4. Une question budgétaire et comptable à laquelle une réponse mériterait d'être apportée
        
    • B. LES ÉVOLUTIONS DE LONG TERME DE LA MISSION
      
    • C. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS EN 2014
      
      • 1. Impôts d'État
        
      • 2. Une diminution des crédits de remboursements et dégrèvements d'impôts locaux par rapport à l'évaluation révisée
        
  • II. LE PROGRAMME 200 « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS D'ÉTAT »
    
    • A. LA MÉCANIQUE DE L'IMPÔT : UNE SENSIBILITÉ À LA CONJONCTURE ÉCONOMIQUE
      
      • 1. La TVA : la hausse des remboursements, conséquence de la hausse des taux
        
      • 2. L'impôt sur les sociétés : des remboursements en hausse du fait de la conjoncture et des mesures nouvelles
        
    • B. LES POLITIQUES PUBLIQUES : L'IRRUPTION DU CRÉDIT D'IMPÔT POUR LA COMPÉTITIVITÉ ET L'EMPLOI
      
      • 1. Le CICE : un bouleversement pour l'impôt sur les sociétés...
        
      • 2. ...mais aussi pour l'impôt sur le revenu
        
    • C. LA GESTION DES PRODUITS DE L'ETAT : DES INCERTITUDES LIÉES AUX CONTENTIEUX « PRÉCOMPTE » ET « OPCVM »
      
    • D. UNE PERFORMANCE À LA PORTÉE LIMITÉE
      
  • III. LE PROGRAMME 201 « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX »
    
    • A. ÉVOLUTION PAR RAPPORT À L'ÉVALUATION 2013 RÉVISÉE
      
      • 1. Les dégrèvements d'impôts économiques
        
      • 2. Les dégrèvements de taxes foncières
        
      • 3. Les dégrèvements de taxe d'habitation
        
      • 4. Les admissions en non valeur d'impôts locaux
        
    • B. LA PARTICIPATION DE L'ÉTAT À LA FISCALITÉ LOCALE
      
    • C. LE CONTRÔLE FISCAL EN MATIÈRE D'IMPÔTS LOCAUX
      
• SECONDE PARTIE
  LES BÉNÉFICIAIRES D'ÉXONÉRATIONS
  ET DE DÉGRÈVEMENTS DE TAXE D'HABITATION
  
  • I. LA TAXE D'HABITATION DEPUIS 1995
    
  • II. TYPOLOGIE DES BÉNÉFICIAIRES DES DÉGRÈVEMENTS
    
    • A. RÉPARTITION DES DÉGRÈVEMENTS ET ÉXONÉRATIONS DE TAXE D'HABITATION EN FONCTION DU REVENU
      
    • B. UNE PROGRESSIVITÉ RELATIVEMENT SATISFAISANTE DE LA TAXE D'HABITATION
      

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

PREMIÈRE PARTIE
LA MISSION « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS »

I. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS EN 2014

101,9 milliards d'euros de crédits sont demandés, pour 2014, au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Ce montant est supérieur de 6 % aux crédits demandés en loi de finances initiale pour 2013.

Évolution des crédits de la mission de la LFI 2013 au PLF 2014

(en euros)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

Cependant, il faut noter que s'agissant des impôts locaux, les tendances réellement observées sont inverses à celles ressortant du tableau en raison d'une réévaluation des dépenses en cours d'exercice ( cf. infra ).

La hausse des restitutions au titre des impôts d'Etat est au contraire accentuée par rapport à ce qui ressort du tableau, en raison d'une sous-exécution assez marquée en 2013 ( cf. infra ).

A. DES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES EN VOIE D'AMÉLIORATION

1. Le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » : une logique pertinente mais insuffisamment précise

La maquette du programme 200 permet d'identifier les restitutions en fonction d'un critère fonctionnel : mécanique de l'impôt, politiques publiques, gestion des produits de l'Etat. Celui-ci permet une analyse pertinente des enjeux de la mission.

Cependant, votre rapporteure spéciale regrette que les sous-actions relevant des « remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques » ne fassent pas l'objet d'une déclinaison détaillée par dépense fiscale . Ainsi, par exemple, il est impossible d'identifier au sein des restitutions d'impôt sur les sociétés (IS) celles qui sont imputables au crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), au crédit d'impôt recherche (CIR) ou encore le crédit d'impôt en faveur de l'apprentissage.

2. Le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » : une demande de modifications de la maquette qui n'est toujours pas mise en oeuvre

À l'occasion de l'examen du PLF 2010, en réponse à une question de votre rapporteure spéciale, il lui a été indiqué qu' « une réflexion [était] engagée sur les possibilités d'aménager l'architecture du programme 201, qui se heurte aujourd'hui à des difficultés techniques liées au mode de restitution des données par les applications de gestion ».

Lors de l'examen du PLF 2013, les réponses au questionnaire budgétaire précisaient que la direction générale des finances publiques (DGFiP) et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) avaient « engagé un travail pour modifier les nomenclatures des programmes 200 et 201 à échéance du projet de loi de finances pour 2014 ».

Votre rapporteure spéciale regrette que le calendrier indiqué ne soit pas respecté s'agissant des impôts locaux. En effet, il a été indiqué à votre rapporteure spéciale que « le chantier, qui suppose une lourde coordination informatique, n'est pas perdu de vue par la DGFiP ». Cette réponse ne satisfait nullement votre rapporteure spéciale : la DGFiP doit non seulement s'engager sur un calendrier mais également le respecter .

3. Des indicateurs de performance peu pertinents

Les indicateurs de performance retenus ne concernent que les délais de traitement des demandes (taux de réclamations contentieuses en matière d'impôt sur le revenu et de contribution à l'audiovisuel public traitées dans le délai d'un mois). Il s'agit donc exclusivement de mesurer la qualité de service.

Selon les projets annuels de performance, les prévisions et la cible proposées permettent « d'allier réalisme et ambition ».

Au contraire, votre rapporteure spéciale regrette l'absence d'ambition s'agissant du volet performances de cette mission : la célérité de la réponse de l'administration ne saurait constituer l'unique objectif à cette mission qui devrait permettre de procurer une vision d'ensemble du système fiscal.

Ainsi, les indicateurs pourraient utilement chercher à mesurer l'adéquation entre les dispositifs prévus avec les objectifs affichés. L'efficacité socio-économique des dégrèvements et leur contribution aux politiques publiques auxquelles ils se rattachent, pourraient être mesurées. Certes, le responsable de programme n'a pas de prise sur de tels indicateurs, mais ils auraient le mérite d'étoffer les informations relatives à une mission dont le montant des crédits est de plus de 100 milliards d'euros.

Cette demande, déjà formulée en 2013, n'a pas trouvé de réponse.

Par ailleurs, les prévisions de dépenses pourraient être justifiées de façon plus détaillée et systématique, afin de renforcer la qualité de l'information contenue dans le projet annuel de performance.

4. Une question budgétaire et comptable à laquelle une réponse mériterait d'être apportée

Les modalités comptables d'inscription des restitutions d'acomptes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) posent question.

À ce jour, ces restitutions sont inscrites comme dépenses du programme 201 de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Elles font donc peser une charge sur le budget général, alors que les acomptes versés créent un excédent de recettes sur le compte d'avances aux collectivités territoriales. Cette situation résulte du fait que la CVAE est le premier impôt auto-liquidé transitant via le compte d'avances.

En effet, les remboursements et dégrèvements d'impôts sur rôle augmentent à la fois les recettes et les dépenses du compte d'avances aux collectivités, tandis que les restitutions d'acomptes de CVAE (qui viennent en déduction des montants versés aux collectivités) ne diminuent pas les recettes du compte d'avances aux collectivités, qui enregistre donc le solde brut versé par les entreprises.

Il en résulte, structurellement, un excédent qui va s'accumuler d'année en année sur le compte d'avances.

Selon les informations recueillies par votre rapporteure spéciale, la DGFiP étudie « la possibilité d'un traitement budgétaire et comptable alternatif ».

B. LES ÉVOLUTIONS DE LONG TERME DE LA MISSION

Après une hausse importante des remboursements et dégrèvements entre 2007 et 2009, ceux-ci ont très fortement diminué entre 2010 et 2012, en raison du repli du plan de relance mais aussi de la réforme de la fiscalité directe locale.

Depuis 2011, une séquence marquée par une relative stabilité pourrait s'être ouverte.

Il faut souligner que les montants des années 2013 et 2014 sont évaluatifs, tandis que ceux des années précédentes correspondent aux dépenses effectivement constatées.

Évolution des remboursements et dégrèvements depuis 2001, en valeur absolue et en proportion des recettes fiscales brutes

(échelle de gauche : en milliards d'euros ; échelle de droite : en %)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire

C. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS EN 2014

En 2014, les dépenses de remboursements et dégrèvements sont évaluées à 101,9 milliards d'euros, soit une augmentation de 6 % par rapport à la LFI 2013. Il faut souligner qu'entre la LFI 2012 et la FLI 2013, la variation était estimée à + 12,4 %. Ce ralentissement du rythme de progression s'explique avant tout par la dynamique des remboursements et dégrèvements d'impôts d'État.

Toutefois, la prise en compte des montants révisés pour l'année 2013 fait au contraire apparaître une accélération de la progression des remboursements et dégrèvements, avec une hausse de 15,9 %.

1. Impôts d'État

Les remboursements et dégrèvements d'impôts d'État augmentent de 5,4 milliards d'euros par rapport à la LFI pour 2013, et de 14,6 milliards d'euros si l'on se réfère à l'évaluation révisée du présent projet de loi de finances.

Cette forte hausse résulte essentiellement de la mise en place du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) , qui peut donner lieu à des restitutions d'impôt sur les sociétés (IS) ou d'impôt sur le revenu (IR) au titre des « politiques publiques ».

Les deux autres actions du programme, qui portent sur les restitutions liées à la « mécanique de l'impôt » et à la « gestion des produits de l'Etat », sont également en hausse par rapport au révisé pour 2013 (respectivement de 9,2 % et 16,8 %), mais demeurent sujettes aux aléas de la conjoncture économique et des contentieux « précompte » et « OPCVM ».

2. Une diminution des crédits de remboursements et dégrèvements d'impôts locaux par rapport à l'évaluation révisée

Les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux augmentent de 394 millions d'euros par rapport à la LFI pour 2013, et diminuent de 344 millions d'euros si l'on se réfère à l'évaluation révisée du présent projet de loi de finances.

Entre 2009 et 2012, l'évolution à la baisse s'expliquait par le fait que la réforme de la fiscalité directe locale avait déjà produit la plupart de ses effets. En effet, le dégrèvement au titre du plafonnement de la taxe professionnelle à 3,5 % de la valeur ajoutée est en voie de disparition progressive, et sa baisse est donc de plus en plus faible (de 9,2 milliards d'euros entre 2011 et 2012 à 25 millions d'euros entre 2013 et 2014).

La baisse entre 2013 et 2014, moindre par rapport aux années antérieures, s'explique par les diminutions d'autres remboursements et dégrèvements, notamment le dégrèvement relatif aux restitutions de CVAE (cf. infra ).

II. LE PROGRAMME 200 « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS D'ÉTAT »

Les crédits du programme 200 « remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » s'élèvent à 90,6 milliards d'euros pour 2014, soit une hausse de 14,6 milliards d'euros (+ 19,1 %) par rapport aux montants en exécution prévisionnelle pour 2013. Par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2013, l'augmentation est de 5,4 milliards d'euros (+ 6,3 %).

Cette hausse s'explique largement par celle des dépenses liées à des politiques publiques (+ 112 % par rapport au révisé), marquées par la mise en place du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE).

Ceci dit, les remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt sont eux aussi en augmentation par rapport à l'exécution prévue pour 2013 (+ 9,2 %), tout comme les dépenses prévues au titre de la gestion des produits de l'Etat (+ 16,8 %). Toutefois, les hausses constatées sur ces actions correspondent à de légères baisses (respectivement de 1,7 % et de 5,4 %) par rapport aux crédits ouverts en LFI pour 2013.

A. LA MÉCANIQUE DE L'IMPÔT : UNE SENSIBILITÉ À LA CONJONCTURE ÉCONOMIQUE

Cette action regroupe les dépenses relevant de la mécanique de l'impôt, qui correspondent en quasi-totalité aux remboursements de crédits de TVA et aux restitutions d'excédents d'impôt sur les sociétés . Les crédits prévus au titre de cette action s'élèvent à 64 milliards d'euros, en hausse de 9,2 % (4,5 milliards d'euros) par rapport à l'exécution prévue pour 2013.

Ces deux éléments sont très sensibles à la conjoncture - il suffit pour s'en convaincre de constater l'écart de 6,5 milliards d'euros entre les dépenses prévues en LFI 2013 (65 milliards d'euros) et les dépenses attendues en exécution (58,2 milliards d'euros).

Votre rapporteure spéciale note avec satisfaction que plus aucun remboursement n'interviendra au titre du « bouclier fiscal » , supprimé par la première loi de finances rectificative pour 2011 ^{1 ( * )} . Ses effets s'étaient poursuivis jusque sur l'exercice 2013 à hauteur de 180 millions d'euros (pour 350 millions d'euros prévus en LFI), imputés par les redevables de l'ISF sur l'impôt de l'année.

Source : commission des finances, d'après les documents annexés au PLF 2014

Enfin, les remboursements et dégrèvements liés à la contribution sociale sur les bénéfices, qui représentent une part marginale du programme, sont stables entre 2013 et 2014, à 0,1 milliard d'euros.

1. La TVA : la hausse des remboursements, conséquence de la hausse des taux

Une entreprise se trouve en situation de crédit de TVA lorsque sa TVA déductible excède sa TVA collectée. Elle peut alors demander le remboursement de ce crédit de TVA, à fréquence trimestrielle ou, depuis 2009, à fréquence mensuelle. Les remboursements de crédits de TVA représentent 78 % des dépenses liées à la mécanique de l'impôt.

Les remboursements de crédits de TVA devraient légèrement augmenter l'année prochaine (+ 4 %) , passant de 47,9 milliards prévus en 2013 à 49,8 milliards en PLF 2014. Cela s'explique principalement par une hausse des recettes brutes de la TVA (de 186 à 191 milliards d'euros ^{2 ( * )} ), qui entraîne mécaniquement une hausse des remboursements. Ces recettes ne sont pas le fruit d'un sursaut de croissance, mais d'abord de la hausse des taux de la TVA au 1 ^er janvier 2014 : 20 % pour le taux normal, 10 % pour le taux intermédiaire, et 5 % pour le taux réduit ^{3 ( * )} .

Il faut toutefois signaler que les recettes de TVA sont très sensibles à la conjoncture économique , sur laquelle pèsent d'importantes incertitudes. La preuve en est le décalage de 4,5 milliards d'euros constaté l'année dernière, entre les montants prévus en LFI pour 2013 (52,4 milliards d'euros) et les montants prévus en exécution (47,9 milliards d'euros). La prévision des recettes de TVA étant réalisée après application des remboursements et dégrèvements, il n'est cependant pas possible de séparer les effets de la conjoncture des effets de la hausse des taux .

Votre rapporteure spéciale souhaiterait souligner que la hausse des taux de TVA pesant sur les ménages est d'autant plus difficile à accepter que cette taxe fait l'objet de fraudes importantes , au premier rang desquelles les fraudes « carrousel » pratiquées par les entreprises établies dans plusieurs pays européens. Le problème a été mis en évidence par la Cour des comptes dans son rapport annuel pour l'année 2012, ainsi que par la Commission européenne dans un rapport récent - et contesté - faisant état d'un manque à gagner de 32 milliards d'euros pour la France ^{4 ( * )} .

2. L'impôt sur les sociétés : des remboursements en hausse du fait de la conjoncture et des mesures nouvelles

Les entreprises peuvent obtenir la restitution des excédents d'impôt sur les sociétés versés par acomptes trimestriels, si leur montant est supérieur à l'impôt dû lors de la liquidation. Les restitutions d'impôt sur les sociétés représentent 22 % des dépenses liées à la mécanique de l'impôt.

Les restitutions d'impôt sur les sociétés devraient s'élever à 14 milliards d'euros en 2014, soit une hausse très importante de 36 % (3,7 milliards d'euros) par rapport au montant prévu en exécution pour 2013 (10,3 milliards d'euros). Cela s'explique par la moindre progression du bénéfice fiscal (+ 1 %) par rapport à 2013 (+ 8 %), à la fois du fait de la conjoncture et des mesures nouvelles prises dans le PLF pour 2014 .

A l'inverse, les restitutions d'impôt sur les sociétés ont connu une diminution de 5,2 % entre 2012 et 2013 (soit 3,35 milliards d'euros), qui s'explique par l'augmentation de 8 % du bénéfice fiscal cette année-là. Cette évolution du bénéfice fiscal ne s'explique pas tant par la conjoncture que par les mesures adoptées en LFI pour 2013 , telles que l'aménagement de la déductibilité des charges financières, la limitation du report des déficits passés, le calcul de la quote-part pour frais et charges sur les plus-values brutes (et non plus nettes) de cession de titres de participation.

B. LES POLITIQUES PUBLIQUES : L'IRRUPTION DU CRÉDIT D'IMPÔT POUR LA COMPÉTITIVITÉ ET L'EMPLOI

Cette action regroupe les remboursements et dégrèvements liés à la mise en oeuvre de politiques publiques, principalement sous la forme de crédits d'impôt. Suite à la création du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), les crédits prévus pour cette action seront plus que doublés , passant de 6,5 milliards d'euros en exécution prévisionnelle pour 2013 à 13,8 milliards d'euros en PLF pour 2014, soit une hausse de 112 % . Cette hausse massive dissimule toutefois des explications contrastées pour l'impôt sur les sociétés et pour l'impôt sur le revenu.

Cette action comprend aussi les restitutions liées à la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), à la taxe intérieure de consommation de gaz naturel (TICGN) et à la contribution à l'audiovisuel public. Les montants prévus pour 2014 sont stables par rapport à l'exécution constatée en 2013, à environ 1,2 milliards d'euros au total. On signalera toutefois une baisse tendancielle (- 2,7 %) des restitutions au titre de la TICPE, en raison de la fin progressive des avantages liés aux biocarburants.

1. Le CICE : un bouleversement pour l'impôt sur les sociétés...

Les remboursements et dégrèvements en matière d'impôt sur les sociétés devraient s'élever à 1,9 milliards d'euros en 2013, alors que 2,4 milliards d'euros étaient prévus en LFI, soit une sous-exécution de 20,5 %.

Surtout, les remboursements et dégrèvements en matière d'impôt sur les sociétés devraient être portés à 8,9 milliards d'euros en 2014, contre 1,9 milliards d'euros prévus en exécution pour 2013 : cette hausse de près de 7 milliards d'euros - soit 369 % - est essentiellement imputable à la création du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) , dont la part restituée est estimée à 5,3 milliards d'euros (sur un coût total d'environ 10 milliards en 2014).

Deux remarques s'imposent.

D'une part, votre rapporteure spéciale souhaiterait rappeler les réserves qu'elle a déjà pu exprimer quant à la pertinence du CICE . En effet, ce dispositif instauré en 2012 ^{5 ( * )} et financé notamment par une hausse de la TVA est censé renforcer la compétitivité de nos entreprises exposées à la concurrence internationale... mais il ne bénéficie qu'à hauteur de 18,3 % à l'industrie manufacturière qui est pourtant la première concernée ^{6 ( * )} . De plus, si le bénéfice du CICE est théoriquement subordonné à des efforts en matière d'investissement, de recherche, de formation, d'emploi ou d'écologie, le ministre de l'économie et des finances s'est engagé, lors des universités d'été 2013 du Medef ^{7 ( * )} , « à ce que le CICE soit exclu du champ du contrôle fiscal », c'est-à-dire que le respect de ces critères ne pourra pas, en lui-même, constituer un motif de déclenchement du contrôle. On peut donc légitimement s'interroger sur le coût d'un dispositif qui présente si peu de garanties.

D'autre part , les 5,3 milliards de restitutions au titre du CICE n'expliquent pas la totalité des 7 milliards d'euros de hausse des dépenses au titre de l'impôt sur les sociétés : le reste est principalement imputable au crédit impôt recherche (CIR) qui, à partir de 2014, ne fait plus l'objet de restitutions anticipées.

Une fois de plus, votre rapporteure spéciale regrette que la documentation budgétaire ne fasse pas apparaître, pour chaque impôt, la part imputable aux différentes dépenses fiscales . La remarque vaut également pour l'impôt sur le revenu.

2. ...mais aussi pour l'impôt sur le revenu

Les remboursements et dégrèvements en matière d'impôt sur le revenu devraient s'élever à 3,7 milliards d'euros en 2013 , soit 1,7 milliards d'euros au titre de la prime pour l'emploi (PPE) et 1,9 milliards d'euros au titre des autres restitutions.

Les montants prévus au titre de la PPE pour 2014 connaissent une baisse de 8 % (150 millions d'euros) par rapport à l'exécution prévue pour 2013 (1,9 milliards d'euros). Cette baisse tendancielle résulte, depuis 2009, du gel du barème de la PPE et de l'imputation des sommes versées au titre du RSA « activité » qui vient en réduire le montant, ces prestations poursuivant la même finalité ^{8 ( * )} .

En revanche, les montants prévus pour 2014 au titre des autres restitutions d'impôt sur le revenu affichent une forte hausse de 29 % (438 millions d'euros) par rapport à l'exécution prévue pour 2013 (1,5 milliards d'euros). C'est là aussi la conséquence de la création du CICE , dont peuvent bénéficier les contribuables assujettis à l'impôt sur le revenu.

Cependant, le CICE ne saurait tout expliquer. Votre rapporteure spéciale a donc cherché à savoir si la hausse des restitutions au titre de l'impôt sur le revenu ne pouvait pas, aussi, s'expliquer par la hausse du nombre de foyers fiscaux imposables à l'impôt sur le revenu .

Le PLF pour 2014 prévoit en effet plusieurs mesures pouvant avoir pour conséquence de faire « entrer » dans l'impôt sur le revenu des foyers fiscaux qui étaient auparavant non imposables, dont :

- l'abaissement du plafond du quotient familial , qui passera de 2 000 à 1 500 euros par demi-part fiscale et devrait toucher 13 % des foyers fiscaux. D'après Bercy, seulement 6 404 foyers fiscaux (8 sur 10 000) devraient « entrer » dans l'impôt sur le revenu suite à cette mesure.

- la suppression de l'exonération d'impôt sur le revenu des majorations de pensions ou retraites pour les personnes ayant élevé au moins trois enfants, pour une recette estimée à 1,2 milliards d'euros.

Certes, la suppression de la réduction d'impôt sur le revenu pour frais de scolarité, un temps envisagée, n'aura pas lieu. Le barème de l'impôt sur le revenu sera réindexé sur l'inflation, et la décote sera revalorisée (de 480 à 508 euros) - cette revalorisation devant bénéficier à 6,9 millions de contribuables et permettre à 192 000 foyers fiscaux de devenir non imposés.

Votre rapporteure spéciale se félicite d'ailleurs du dégel du barème de l'impôt sur le revenu, qu'elle avait réclamé lors de l'examen du PLF pour 2013 ^{9 ( * )} - même si l'on peut regretter que les années de gel ne soient pas « rattrapées », et que la décote ne soit pas remplacée par un mécanisme plus lisible et plus équitable ^{10 ( * )} .

Toutefois, ces mesures de compensation n'empêcheront pas une hausse du nombre de nouveaux foyers fiscaux assujettis à l'impôt sur le revenu en 2014 . L'année dernière, déjà, 790 000 foyers fiscaux s'étaient retrouvés imposables pour la première fois (cf. encadré), sous l'effet notamment du maintien du gel du barème de l'impôt sur le revenu et de l'abaissement du quotient familial (de 2 336 à 2 000 euros).

Enfin, une remarque peut être faite sur les restitutions passées en matière d'impôt sur le revenu. Si une baisse était prévisible entre 2012 et 2013, en raison de plusieurs mesures telles que le passage de 10 % à 15 % du « rabot » sur les niches fiscales, votre rapporteure spéciale s'étonne qu'elle ait conduit à une telle sous-estimation des crédits prévus en LFI pour 2013 . La baisse effective entre 2012 et 2013 a été de 16,4 % (294 millions d'euros), les restitutions passant de 1,8 milliard d'euros en 2012 à 1,5 milliard d'euros en 2013. C'est bien loin de l'optimisme de la LFI pour 2013, qui prévoyait seulement un milliard d'euros de restitutions, soit un différentiel entre 2012 et 2013 de 41,3 % (741 millions d'euros).

C. LA GESTION DES PRODUITS DE L'ETAT : DES INCERTITUDES LIÉES AUX CONTENTIEUX « PRÉCOMPTE » ET « OPCVM »

Cette action regroupe les remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat : remises gracieuses, annulations, contentieuses, intérêts moratoires etc. Les crédits sont en hausse de 16,8 % (1,8 milliard d'euros) , passant de 11 milliards d'euros exécutés en 2013 à 12,8 milliards d'euros prévus en LFI pour 2014.

En réalité, les restitutions au titre des sommes indûment perçues en matière d'impôt sur le revenu, d'impôt sur les sociétés, de TVA et d'autres taxes indirectes sont relativement stables : elles s'élèveront au total à 6,4 milliards d'euros en 2014, contre 6,1 milliards d'euros exécutés en 2013, soit une hausse moyenne de 5,5 %. Il en va de même pour les « autres remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat » (malus automobile, logements vacants, remises et annulations...), stables à 0,6 milliard d'euros, et pour les admissions en non-valeur, stables à 2 milliards d'euros.

En revanche , les restitutions de sommes indûment perçues sur les « autres impôts directs et taxes assimilées » connaissent une hausse très forte, en raison de la condamnation de la France par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) au sujet de la conformité au droit européen des régimes fiscaux dits « précompte » et « OPCVM » ^{12 ( * )} .

Il était à l'origine prévu que ces sommes soient restituées l'année dernière , justifiant une prévision en LFI pour 2013 de près de 4 milliards d'euros. Mais le paiement a été différé, les décisions individuelles des juridictions françaises n'étant pas intervenues. La sous-action « autres impôts directs et taxes assimilées » a donc finalement été exécutée à hauteur de 1,8 milliard d'euros, soit une sous-exécution de 45 %. Les sommes ont été à nouveau prévues au titre de l'année 2014 : la sous-action est dotée de 3 milliards d'euros, soit une hausse de 65 % (1,2 milliard d'euros) . Les sommes qui seront in fine restituées sont encore incertaines, car elles dépendent du jugement au fond des affaires individuelles. La plus grande incertitude concerne pour le contentieux « précompte ».

L'explication est identique pour la dernière sous-action, qui inclut notamment les intérêts moratoires liés aux contentieux « précompte » et « OPCVM » : celle-ci passe donc de 544 millions d'euros exécutés en 2013 à 872 millions d'euros prévus en LFI pour 2014, soit une hausse de 60 % (328 millions d'euros). Là encore, cette hausse est la contrepartie de la très forte baisse constatée entre les prévisions et l'exécution au titre de l'année 2013 : celle-ci est de 452 millions d'euros, soit une baisse de 45 %.

La taxe destinée à financer l'arrêt de la publicité après 20 heures sur les chaînes de service public (dite « taxe Copé »), instituée en 2009 et assise sur le chiffre d'affaires des fournisseurs d'accès à Internet, a en revanche été validée par la CJUE ^{13 ( * )} : les 250 millions d'euros qu'elle rapporte chaque année au budget de l'Etat - soit un milliard d'euros au total - n'auront donc pas à être restitués.

D. UNE PERFORMANCE À LA PORTÉE LIMITÉE

Le programme 200 comporte trois indicateurs de performance , qui mesurent la qualité de service aux usagers et affichent de bons résultats :

- le « taux de demandes de remboursement de crédit TVA non imputable et de restitution d'impôts sur les sociétés remboursés dans un délai inférieur ou égal à 30 jours » (89,43 % en 2012) ;

- le « taux de réclamations contentieuses en matière d'impôt sur le revenu et de contribution à l'audiovisuel public traitées dans un délai d'un mois » (97,96 % en 2012) ;

- et l'« ancienneté des demandes de remboursement de crédit TVA non imputable qui ont fait l'objet d'un remboursement (partiel ou total) dans un délai strictement supérieur à 30 jours » (56 jours en 2012).

Ces résultats sont systématiquement meilleurs que les cibles fixées, lesquelles demeurent constantes d'année en année (respectivement 80 %, 96,6 % et 62 jours). Votre rapporteure spéciale s'interroge donc sur la pertinence de ces cibles, tout en relevant la difficulté qui existe à devoir fixer des indicateurs de performance pour une mission avant tout comptable.

Une piste mériterait à cet égard d'être explorée : la mesure du degré de conformité de l'exécution par rapport à la prévision , étant entendu qu'un tel indicateur devrait nécessairement détailler les différents facteurs qui, pour chaque restitution et chaque impôt, influent sur les prévisions .

III. LE PROGRAMME 201 « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX »

11,3 milliards d'euros sont demandés pour 2014 au titre des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux, soit 394 millions d'euros de plus qu'en 2013 (+ 3,6 %).

Cette hausse par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2013 représente cependant une baisse de 344 millions d'euros par rapport à l'évaluation révisée pour 2013 (- 7,4 %).

Cette baisse s'explique principalement par l'évolution des crédits de l'action 1 « Taxe professionnelle et contribution économique territoriale et autres impôts économiques créés ou modifiés dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle ».

Évolution des crédits du programme 201
« Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

On observe que les crédits (évaluatifs) de ce programme ont été réévalués à la hausse en 2013 (+ 738 millions d'euros, soit 6,8 %).

En 2012, l'écart entre la loi de finances initiale et la prévision lors du projet de loi de finances pour 2013 s'élevait à près de 10 % (+ 1,1 milliard d'euros).

L'écart à la prévision en 2013 est donc plus faible que l'année précédente. En particulier, on observe que contrairement à l'exercice 2012 pour lequel le coût de chaque action était réévalué à la hausse, en 2013 le coût de l'action « taxe d'habitation » a été réévalué à la baisse par rapport à la prévision initiale.

A. ÉVOLUTION PAR RAPPORT À L'ÉVALUATION 2013 RÉVISÉE

1. Les dégrèvements d'impôts économiques

Les crédits de l'action 1 « Taxe professionnelle, contribution économique territoriale et autres impôts économiques créés ou modifiés dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle » passent de 6,9 milliards d'euros en 2013 à 6,4 milliards d'euros en 2014, soit une diminution de 7,4 %.

Décomposition de l'évolution des crédits de l'action « Taxe professionnelle »

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Entre 2010 et 2014, les remboursements et dégrèvements liés à la taxe professionnelle ou aux impositions économiques passent de 11,6 milliards d'euros à 6,4 milliards d'euros, soit une diminution de 45 %.

En 2009, les remboursements et dégrèvements de taxe professionnelle représentaient 44,5 % du produit de la TP. En 2012, pour la CET, cette proportion est de 30 %.

La baisse du dégrèvement pour plafonnement de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée n'est pas compensée par la montée en charge des dégrèvements relatifs aux nouvelles impositions économiques.

Seuls les crédits du dégrèvement barémique de CVAE sont évalués à la hausse (+ 46 millions d'euros), mais cette hausse ne compense pas les baisses des autres dégrèvements, qui s'expliquent par :

- la diminution des restitutions de CVAE et de taxe additionnelle à la CVAE (- 210 millions d'euros) ;

- la baisse du coût des dégrèvements de contribution économique territoriale et de taxe professionnelle autres que les plafonnements en fonction de la valeur ajoutée (- 200 millions d'euros) ;

- la diminution du coût du dégrèvement transitoire compte tenu de la dégressivité du taux applicable (- 120 millions d'euros).

2. Les dégrèvements de taxes foncières

Les crédits de l'action 2 « taxes foncières » sont évalués à 912,3 millions d'euros en 2014, contre 857 millions d'euros en 2013 (+ 6,5 %).

Évolution des dégrèvements de taxes foncières

(en millions d'euros)

N.C. : non chiffré

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Cette augmentation provient intégralement du dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les dépenses de travaux d'économies d'énergie exposées par les habitations à loyer modéré (HLM) et les sociétés d'économie mixte (SEM), mis en place en 2010.

La catégorie « autres dégrèvements » correspond aux rectifications d'impositions effectuées postérieurement à l'émission initiale.

3. Les dégrèvements de taxe d'habitation

Les crédits de l'action 3 « taxe d'habitation » s'élèvent à 3,6 milliards d'euros, en hausse de 4,1 % par rapport à 2013.

Évolution des dégrèvements de taxe d'habitation

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

On observe la disparition, à partir de 2013, du dégrèvement en faveur des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI), conséquemment à la création du revenu de solidarité active (RSA).

Le dégrèvement au titre du plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu, prévu à l'article 1414 A du code général des impôts (CGI) représente à lui seul 88 % des crédits, en hausse de 6,31 % par rapport à 2013.

4. Les admissions en non valeur d'impôts locaux

Les crédits de l'action 4 « admission en non valeur d'impôts locaux » s'élèvent à 405 millions d'euros, en baisse de 3,5 % par rapport à l'année précédente. Il s'agit des dépenses résultant des constats d'irrecouvrabilité des impôts locaux en raison :

- de la « disparition » des redevables lorsque l'identification certaine de celui-ci par l'administration est impossible ;

- de l'absence de gage du Trésor réalisable, c'est-à-dire lors que le comptable constate l'absence de biens réalisables (biens insaisissables ou dont le produit de la vente n'est pas susceptible de couvrir le montant de l'impôt).

Les admissions en non valeur ont pour but de relever le comptable de sa responsabilité mais n'éteignent pas pour autant la créance du redevable, qui pourra à tout moment être recouvrée si sa situation venait à s'améliorer.

L'exécution constatée au 30 juin 2013 s'élevait à 148 millions d'euros.

Évolution des admissions en non valeur

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire

La baisse tendancielle des admissions en non valeur résulte notamment de la réforme de la fiscalité directe locale : les impôts auto-liquidés comme la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ne donnent pas lieu à une créance et ne peuvent donc être concernés par les admissions en non valeur. Aussi, les constats d'irrecouvrabilité diminuent mécaniquement.

B. LA PARTICIPATION DE L'ÉTAT À LA FISCALITÉ LOCALE

L'État prend en charge une part de la fiscalité directe locale par l'intermédiaire des dégrèvements auxquels il faut ajouter les compensations d'exonérations. Celles-ci ne figurent pas au sein de la mission « Remboursements et dégrèvements » mais constituent un prélèvement sur recettes de l'État au profit des collectivités territoriales.

Dans le cas des dégrèvements, l'État se substitue au contribuable pour acquitter l'impôt dont le produit est destiné aux collectivités, tandis que s'agissant des compensations d'exonérations, l'État verse aux collectivités les moindres recettes fiscales dues à des décisions du législateur (exonérations, allègements de base...).

Pour apprécier pleinement la participation de l'État à la fiscalité directe locale, il convient donc de prendre en compte ces deux modalités budgétaires distinctes de financement.

Le total des dégrèvements et compensations d'exonérations atteint, en 2012, 13,2 milliards d'euros, et correspond au niveau constaté en 2004 (13,8 milliards d'euros).

La forte baisse observée en 2010 est due à la suppression de la taxe professionnelle et des dégrèvements liés à cet impôt. Néanmoins, pour la première fois entre 2011 et 2012, on observe une hausse des dégrèvements due à la montée en puissance des impôts économiques.

Évolution des dégrèvements et compensations d'exonérations par niveau de collectivités territoriales

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de l'annexe « Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales » du PLF 2014

Corrélativement, le ratio de prise en charge globale par l'État de la fiscalité directe locale est passé d'un maximum de 26,3 % en 2008 à 15,8 % en 2012, avec des situations contrastées en fonction des niveaux de collectivités.

Évolution de la part globale de prise en charge par l'État sur le produit total

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de l'annexe « Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales » du PLF 2014

On remarque que, pour les régions, la réforme de la fiscalité directe locale n'a pas entraîné de baisse aussi marquée que pour les autres collectivités s'agissant de la compensation par l'État de la perte de produits fiscaux. Cette situation est le corollaire de leur perte d'autonomie fiscale.

En outre, à l'exception des communes, la compensation de la perte de produits fiscaux par l'État augmente entre 2011 et 2012 pour les départements et les EPCI, sans toutefois que cette hausse suffise à retrouver le niveau antérieur à la réforme de la fiscalité directe locale.

Si l'on s'intéresse aux seules compensations d'exonérations, il apparaît qu'elles ont diminué entre 2011 et 2012 (-600 millions d'euros). Certaines d'entre elles sont en effet tout ou partie variables d'ajustement au sein de l'enveloppe normée. Ainsi, le PLF 2014 prévoit que le prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité directe locale et la dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale diminuent de 3,2 %, soit au total 84,5 millions d'euros.

C. LE CONTRÔLE FISCAL EN MATIÈRE D'IMPÔTS LOCAUX

Dans le prolongement de son travail d'analyse sur l'évolution de la fiscalité locale, votre rapporteure spéciale a souhaité s'intéresser au contrôle fiscal en matière d'impôts locaux .

Il faut tout d'abord noter qu'en amont même du contrôle, la DGFiP s'est dotée de dispositifs permettant de réduire la défaillance déclarative, de s'assurer de la cohérence d'ensemble des données déclarées, et de mettre à jour les bases des impôts locaux des professionnels. Ces travaux permettent une fiabilisation de l'assiette des impôts directs locaux.

Comme pour les autres catégories d'impôts, les impôts directs locaux font l'objet de contrôles fiscaux dans le cadre des procédures de contrôle sur pièces, pour les particuliers essentiellement, ou de contrôles sur place, pour les professionnels principalement.

Au-delà des opérations de contrôle portant strictement sur les cotisations de taxe foncière et de taxe d'habitation, toutes les modifications du revenu fiscal de référence résultant notamment d'un contentieux ou d'une imposition supplémentaire d'impôt sur le revenu sont susceptibles d'augmenter ou de diminuer le montant de la cotisation de taxe d'habitation et celle de la taxe foncière.

Les tableaux suivants retracent les données qu'a pu obtenir votre rapporteure spéciale.

Rehaussements de TH consécutifs à des rectifications
en matière d'impôt sur le revenu

Source : commission des finances du Sénat à partir de données de la DGFiP

Rehaussements de TH consécutifs à un contrôle sur place

Source : commission des finances du Sénat à partir de données de la DGFiP

Contrôles en matière de taxe foncière

Source : commission des finances du Sénat à partir de données de la DGFiP

Votre rapporteure spéciale se félicite de pouvoir disposer de ces éléments, tant il est rare d'aborder la question du contrôle fiscal sous l'angle des impositions locales. Elle regrette cependant de ne pouvoir disposer de chiffres détaillés sur les impositions économiques.

Elle note également que les résultats des contrôles apparaissent en baisse ces dernières années, tant en nombre de contrôles qu'en montants. Elle appelle le Gouvernement à ne pas négliger les contrôles en matière d'imposition locale, même si le budget de l'État n'en est pas le premier bénéficiaire.

Enfin, elle se réjouit des travaux en cours de la direction nationale de lutte contre la fraude (DNLF) et de la DGFiP pour estimer le plus finement possible l'incidence financière de la fraude fiscale et souhaite que ces travaux prennent en compte le champ de la fiscalité locale.

SECONDE PARTIE
LES BÉNÉFICIAIRES D'ÉXONÉRATIONS
ET DE DÉGRÈVEMENTS DE TAXE D'HABITATION

Les finances locales ont connu des changements considérables ces dernières années.

Tout d'abord, la suppression en 2010 de la taxe professionnelle et son remplacement par la contribution économique territoriale (CET) a profondément modifié l'imposition locale des entreprises.

D'autre part, un autre grand chantier des finances locales a été ouvert, avec la révision des bases locatives . Il a été décidé de distinguer locaux d'habitation et locaux professionnels et la révision des valeurs locatives des locaux professionnels est déjà bien avancée. Quant aux locaux d'habitation, le lancement de l'expérimentation visant à préparer la révision générale des valeurs locatives est prévu en 2014, pour une prise en compte des valeurs locatives révisées pour la taxation de l'année 2018.

Ces réformes ont été - ou seront - analysées à partir des changements qu'elles impliquent dans la répartition de la ressource fiscale, des conséquences financières pour les collectivités ou de leurs effets sur les contribuables. Mais leurs conséquences sur les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux sont rarement étudiées. Cette analyse serait d'ailleurs extrêmement difficile à mener, tant l'information sur les bénéficiaires de ces dispositifs est limitée.

Pourtant, les conséquences de ces réformes peuvent s'avérer considérables. La réforme de la taxe professionnelle a ainsi conduit, entre autre, à réduire considérablement le poids pour l'État de sa « participation à la fiscalité locale » ( cf. supra le B du III de la première partie) : le ratio de prise en charge globale par l'État de la fiscalité directe locale est ainsi passé d'un maximum de 26,3 % en 2008 à 15,8 % en 2012.

De même, la révision des bases locatives aura des conséquences très importantes à la fois pour les contribuables, mais aussi pour les collectivités et pour l'État. Ces conséquences devront être précisément mesurées au stade de l'expérimentation. En effet, en fonction des transferts de charge entre contribuables, les coûts des dégrèvements pourront augmenter ou au contraire diminuer. Ainsi, s'agissant de la taxe d'habitation, le dégrèvement lié au plafonnement en fonction du revenu pourrait voir son montant significativement réduit si une forte proportion de personnes aux revenus modestes voyait la valeur locative de son logement diminuer.

L'absence de données relatives au profil des bénéficiaires de dégrèvements et d'exonérations des impositions assises sur la valeur locative rend particulièrement difficile toute estimation, ex ante , des effets de la révision des valeurs locatives.

Aussi, votre rapporteure spéciale a souhaité disposer d'informations précises sur l'évolution de la taxe d'habitation ces dernières années et sur les bénéficiaires de dégrèvements et d'exonérations de taxe d'habitation .

Ces données visent à apprécier l'efficacité socioéconomique de ces dispositifs et à apporter des informations utiles sur un sujet où les données disponibles sont extrêmement rares.

I. LA TAXE D'HABITATION DEPUIS 1995

Le produit de la taxe d'habitation s'est élevé à 17,4 milliards d'euros en 2010 , pour une base totale de plus de 76 milliards d'euros et un taux moyen de 22,9 %.

La base et le produit de TH varient cependant fortement d'un département à l'autre.

Le montant de la base moyenne par habitant est de 1 169 euros . En métropole ^{14 ( * )} , il varie de 647 euros dans le Nord à 2 245 euros à Paris. 65 départements ont une base par habitant comprise entre 850 et 1 250 euros. La base de 13 départements est inférieure à 850 euros, alors que celle de 18 d'entre eux est supérieure à 1 250 euros.

Le montant du produit moyen par habitant s'élève pour sa part à 267,61 euros . En métropole, il varie de 130 euros en Haute-Saône à 484 euros dans les Alpes-Maritimes. Le produit par habitant est compris entre 200 et 300 euros pour 61 départements. Pour 18 départements, le produit moyen par habitant est inférieur à 200 euros, alors que pour 17 départements, il est supérieur à 300 euros.

Au cours des dernières années, le produit de la taxe d'habitation a connu une progression importante : il est ainsi passé de 9,19 milliards d'euros en 1995 à 17,4 milliards d'euros en 2010, soit une augmentation de 8,2 milliards d'euros (+ 89 %) .

Évolution de la base et du produit de TH entre 1995 et 2010

(en milliards d'euros)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir de données de la DGFiP

Cette évolution est due à plus de 70 % à une progression de la base (qui a augmenté de 64 %, soit un effet volume de 5,9 milliards d'euros) et à 30 % à une augmentation du taux moyen de la taxe d'habitation (qui a augmenté de 15 %, soit un effet prix de 2,3 milliards d'euros).

Cette évolution est cependant très variable d'un département à l'autre . Ainsi, 57 départements ont connu une croissance de leur base supérieure à l'augmentation moyenne de 64 %. Dans cinq départements, la croissance de la base de taxe d'habitation est inférieure à 50 %.

La plus faible croissance des bases locatives est observée à Paris (40 %), alors qu'au contraire, la croissance la plus forte est constatée à La Réunion (181 %).

Départements ayant connu les évolutions les plus fortes et les plus faibles
de leur base de TH entre 1995 et 2010

Source : commission des finances du Sénat à partir de données de la DGFiP

On peut noter que les 7 départements franciliens figurent parmi les dix départements ayant connu l'augmentation de base de taxe d'habitation la plus faible (en pourcentage).

L'augmentation des bases au sein d'un département s'explique essentiellement par les mouvements de population, à travers les constructions neuves notamment . Ainsi, le taux de corrélation entre l'évolution de la base et celle de la population est de 70 %.

En revanche, la richesse du département ou de ses habitants ne sont pas des critères significatifs expliquant l'évolution des bases, pas plus que le caractère rural ou urbain du département. Ainsi, d'après les données recueillies par votre rapporteure spéciale, on ne peut établir de typologie des départements ayant connu une hausse importante de leur base de TH : il s'agit aussi bien de départements peuplés que moins peuplés, au potentiel financier élevé ou bas.

II. TYPOLOGIE DES BÉNÉFICIAIRES DES DÉGRÈVEMENTS

A. RÉPARTITION DES DÉGRÈVEMENTS ET ÉXONÉRATIONS DE TAXE D'HABITATION EN FONCTION DU REVENU

Votre rapporteure spéciale a souhaité s'intéresser au profil, en terme de revenus, des bénéficiaires des exonérations et dégrèvements de taxe d'habitation.

Les données qui figurent dans le tableau ci-dessous sont issues des fichiers de taxation à la taxe d'habitation au titre de l'année 2012 ^{15 ( * )} . Elles concernent exclusivement les résidences principales et leurs dépendances.

Répartition des contribuables à la TH en fonction de leur revenu

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la DGFiP

Ces données sont illustrées dans le graphique ci-dessous :

Contribuables exonérés ou bénéficiant d'un dégrèvement au titre de la taxe d'habitation en fonction des déciles de revenu

(en milliers de contribuables)

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la DGFiP

On observe immédiatement une anomalie au niveau de la première tranche , puisque le nombre de contribuables exonérés ou dégrévés est inférieur à celui des deux tranches successives. Ce chiffre surprenant résulte en fait d'erreurs de déclarations. Ainsi, l'administration a indiqué à votre rapporteure que certains contribuables indiquaient, par erreur, zéro part dans le foyer fiscal. Ces foyers sont pris en compte afin de que les chiffres concernant l'imposition soient corrects ; par défaut, ils sont comptabilisés dans la première tranche de revenus. Celle-ci compte donc des foyers pouvant appartenir en fait à d'autres tranches de revenus.

Votre rapporteure spéciale regrette de n'avoir pu disposer de données fiables sur l'ensemble du champ. Pour la suite de son analyse, elle a donc exclu cette première tranche.

Abstraction faite de cette première tranche, on observe une évolution logique et progressive , le nombre de contribuables sans allègements augmentant régulièrement avec le revenu, tandis que le nombre de ménages exonérés diminue.

L'étude de la répartition des contribuables à la taxe d'habitation en fonction des strates de communes où ils habitent ne permet pas de dégager de véritable différence. Tout au plus peut-on constater une plus forte proportion de « contribuables sans allègements » dans les communes de moins de 1 500 habitants (70 %) et dans celles dont la population est comprise entre 5 000 et 20 000 habitants (64 %), contre 58 % en moyenne dans l'ensemble des strates ( cf. graphique ci-dessous ) .

Contribuables exonérés ou bénéficiant d'un dégrèvement au titre de la TH par strate de collectivités

(en milliers de contribuables)

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la DGFiP

B. UNE PROGRESSIVITÉ RELATIVEMENT SATISFAISANTE DE LA TAXE D'HABITATION

Votre rapporteure spéciale a souhaité également disposer d'éléments permettant de mesurer la progressivité de la taxe d'habitation. Il s'agit là d'évaluer l'efficacité socio-économique des différents dispositifs permettant de réduire la taxe d'habitation pour les contribuables les plus vulnérables.

Le tableau ci-dessous retrace les informations qu'elle a pu recueillir.

Montant de taxe d'habitation acquitté en fonction du revenu

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la DGFiP

Montant de taxe d'habitation acquitté en fonction du revenu

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la DGFiP

On observe que la cotisation moyenne diminue d'environ 80 euros entre les tranches 1 et 2, puis croît de manière quasiment linéaire entre les tranches 3 à 9, avant d'évoluer plus fortement entre les tranches 9 et 10. Par ailleurs, le montant du dégrèvement moyen varie peu de la tranche 1 à la tranche 5, puis décroît de façon régulière entre les tranches 6 et 9 avant de quasiment s'annuler sur les deux dernières tranches.

Le poids du dégrèvement par rapport à la cotisation brute est le plus élevé pour les revenus de la tranche 2 et diminue de manière régulière entre les tranches 3 à 7, avant de quasiment s'annuler pour les trois dernières tranches.

L'évolution surprenante entre la première et la deuxième tranche trouve la même explication que précédemment.

On peut noter que l'étude d'impact du présent projet de loi de finances estime que l'indexation du barème de l'impôt sur le revenu devrait représenter, pour les collectivités, une perte de recettes de 10 millions d'euros en 2014.

Au total, votre rapporteure spéciale considère que la progressivité de la taxe d'habitation est relativement satisfaisante , en moyenne, même s'il faudrait examiner les situations individuelles à l'intérieur de ces moyennes : les dispositifs d'exonération et de dégrèvement relatifs à cet impôt peuvent donc être considérés comme satisfaisants.

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* ¹ Loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.

* ² Tome I du fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2014.

* ³ Article 68 de la loi n°2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* ⁴ Commission européenne, Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU - 27 Member States , juillet 2013. Le « manque à gagner » de 32 milliards d'euros pour la France, et 193 milliards d'euros pour l'Union européenne, correspond à une évaluation qui va toutefois bien au-delà de la fraude, et inclut également l'optimisation, les erreurs d'imposition ou encore les failles statistiques. La méthodologie retenue par ce rapport a fait l'objet de multiples contestations.

* ⁵ Article 66 de la loi n°2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* ⁶ Rapport 2013 du Comité de suivi du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi. Le CICE bénéficie en revanche à hauteur de 10 % aux « services administratifs », de 9 % à la construction, et de 8 % aux transports.

* ⁷ Les universités d'été du Medef se sont tenues du 28 au 30 août 2013 sur le campus d'HEC.

* ⁸ Le revenu de solidarité active (RSA) a été conçu comme déductible du montant de la PPE l'année suivant celle où il a été perçu, dans la limite du montant de la PPE. Le RSA a été créé par la loi n° 2008-1249 du 1 ^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* ⁹ Cf. rapport spécial de Marie-France Beaufils sur la mission « remboursements et dégrèvements », annexé au rapport fait par François Marc, rapporteur général, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2013.

* ¹⁰ Un contribuable imposable à l'IR est du même coup assujetti à une plusieurs autres taxes (redevance audiovisuelle, taxe d'habitation, taxe foncière) et perd le bénéfice de nombreuses prestations ou réductions (APA, aide au logement, transports publics, chèques restaurant, frais de cantine etc.). Le bénéfice de la décote, dont le calcul est peu lisible, ne permet pas de retrouver ces avantages. Pour compenser - partiellement - cet effet, l'Assemblée nationale a adopté une revalorisation de 4 % du revenu fiscal de référence, qui sert de base au déclenchement de certains d'entre eux.

* ¹¹ Cf. rapport spécial de Marie-France Beaufils sur la mission « remboursements et dégrèvements », précité.

* ¹² Dans sa décision du 15 septembre 2011, la CJUE a invalidé le régime français de distribution des dividendes, en ce qu'il réservait aux seuls dividendes de source française le bénéfice de l'avoir fiscal. Dans sa décision du 15 mai 2012, la CJUE a invalidé le régime français de retenue à la source sur les dividendes payés à des OPCVM étrangers. La CJUE a jugé en droit, répondant aux questions préjudicielles posées par le Conseil d'Etat et le Tribunal administratif de Montreuil dans le cadre de deux dossiers pilotes. Il reviendra aux juridictions françaises de régler au fond ces deux contentieux de série.

* ¹³ Décision de la CJUE du 27 juin 2013.

* ¹⁴ Dans les départements d'outre-mer (hors Mayotte), il est compris entre 319 euros par habitant (Guyane) et 639 euros par habitant (Guadeloupe).

* ¹⁵ Ces données font l'objet de l'application des règles du secret statistique : sont occultées les informations relatives à un nombre réduit d'articles d'imposition (seuil de 3 unités sauf en matière de fiscalité des personnes pour laquelle le seuil est porté à 11 unités) ou concernant une imposition « dominante » représentant plus de 85 % du montant agrégé.