Mission "Relations avec les collectivités territoriales" et articles rattachés - Compte de concours financiers "Avances aux collectivités territoriales"

MM. Jean GERMAIN et Pierre JARLIER, rapporteurs spéciaux

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 72
(Art. L. 2334-1, L. 2334-7, L. 2334-7-3 [nouveau], L. 2334-13, L. 3334-1, L. 3334-3, L. 3334-4, L. 4232-7, L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales)

Répartition de la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
et accroissement de la péréquation

Commentaire : le présent article procède à la répartition entre collectivités de la baisse des dotations décidée en première partie (article 24) et prévoit une augmentation de la péréquation du bloc communal et des départements.

I. LA MISE EN oeUVRE DU « PACTE DE CONFIANCE ET DE RESPONSABILITÉ »

Tout d'abord, le présent article met en oeuvre le « pacte de confiance et de responsabilité » s'agissant de la répartition de l'effort de baisse des dotations , qui proposait la répartition suivante, au prorata des recettes totales :

- bloc communal : 840 millions d'euros (56 %) ;

- départements : 476 millions d'euros (32 %) ;

- régions : 184 millions d'euros (12 %).

Il précise également que, à l'intérieur du bloc communal, cette répartition serait faite au prorata des recettes réelles de fonctionnement, que pour les départements, la baisse serait modulée « dans une logique de péréquation » et que, pour les régions, la baisse serait répartie au prorata des recettes réelles et « les spécificités des régions d'outre-mer [seraient] prises en compte ».

D'autre part, le « pacte de confiance et de responsabilité » prévoit également que les dotations de péréquation verticale évoluent des mêmes montants qu'en 2012.

Cela correspond à une augmentation de 60 millions d'euros de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), de 39 millions d'euros de la dotation de solidarité rurale (DSR), de 10 millions d'euros de la dotation nationale de péréquation (DNP) et de 10 millions d'euros pour la dotation de péréquation des départements.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA BAISSE DES DOTATIONS

1. Le bloc communal : une diminution en fonction des recettes réelles de fonctionnement

Le 3° du présent article prévoit que, à compter de 2014, la dotation forfaitaire des communes de métropoles et des communes des départements d'outre-mer, à l'exception de celles du département de Mayotte, est minorée de 588 millions d'euros. Ce chiffre correspond à la part de l'effort du bloc communal portée par les communes (70 %), en application de la répartition en fonction des recettes réelles de fonctionnement.

La deuxième phrase de l'alinéa précise les modalités de la répartition entre communes, qui s'effectue « au prorata de leurs recettes réelles de fonctionnement ».

La troisième phrase de l'alinéa précise les modalités d'imputation de la baisse des dotations si son montant est supérieur à celui de la dotation forfaitaire. Le solde se reporte alors sur les variables d'ajustement « traditionnelles » ^{4 ( * )} , ou, à défaut sur les douzièmes versés par l'État au titre de la fiscalité locale perçue par chaque commune.

Le 10° du présent article prévoit que, à compter de 2014, il est prélevé 252 millions d'euros sur la dotation d'intercommunalité des EPCI. Ce chiffre correspond à la part de l'effort du bloc communal portée par les EPCI (30 %).

La deuxième phrase de l'alinéa précise les modalités de la répartition entre EPCI, qui s'effectue « au prorata de leurs recettes réelles de fonctionnement ».

La troisième phrase de l'alinéa précise les modalités d'imputation de la baisse des dotations si son montant est supérieur à celui de la dotation d'intercommunalité. Le solde se reporte alors sur les variables d'ajustement « traditionnelles », ou, à défaut sur les douzièmes versés par l'État au titre de la fiscalité locale perçue par chaque EPCI.

2. Les départements : une diminution péréquée

Le 5° du présent article prévoit que, à compter de 2014, la DGF des départements est égale au montant mis en répartition en 2013, minoré de 476 millions d'euros. Ce chiffre correspond à la part de l'effort des départements. Il prévoit également que, en 2014, ce montant est minoré du fait de la recentralisation sanitaire (dont le coût est estimé à 840 000 euros en 2014).

Le 6° du présent article propose que la baisse des dotations des départements porte sur la dotation forfaitaire.

Il prévoit également les modalités de répartition entre départements, qui sont, contrairement à ce qui s'applique au bloc communal, péréquées.

La minoration est répartie en fonction de la population, multipliée par un indice synthétique , constitué :

- du rapport entre le revenu par habitant du département et le revenu moyen par habitant de l'ensemble des départements (pondéré à 70 %) ;

- du rapport entre le taux moyen national d'imposition de taxe foncière sur les propriétés bâties pour l'ensemble des départements et le taux de cette taxe dans le département (pondéré à 30 %).

D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, les principaux contributeurs seraient Paris (34,6 millions d'euros), les Hauts-de-Seine (19 millions d'euros), le Nord (15,5 millions d'euros), les Yvelines (15,4 millions d'euros), le Rhône (14,9 millions d'euros), les Bouches-du-Rhône (13,8 millions d'euros), le Val-de-Marne (10,9 millions d'euros), la Gironde (10,5 millions d'euros) et les Alpes-Maritimes (10,3 millions d'euros). Ces neuf départements représentent plus de 30 % du total.

Le dernier alinéa du 6° précise les modalités d'imputation de la baisse des dotations si son montant est supérieur à celui de la dotation forfaitaire. Le solde se reporte alors sur les variables d'ajustement « traditionnelles » ou, à défaut sur les douzièmes versés par l'État au titre de la fiscalité locale perçue par chaque département. Un cas particulier est prévu pour le département de Paris, pour qui la minoration peut également porter sur la dotation forfaitaire de la commune de Paris, celle-ci étant ensuite remboursée par le département.

2. Les régions : une diminution en fonction de leurs recettes totales sauf pour les régions d'outre-mer

Le 8° du présent article prévoit que, à compter de 2014, la DGF des régions est égale au montant mis en répartition en 2013, minorée de 184 millions d'euros. Ce chiffre correspond à la part de l'effort des régions.

Le 9° prévoit que la diminution porte sur la dotation forfaitaire des régions et précise les modalités de calcul de la minoration supportée par les régions d'outre-mer.

Celle-ci est fixée, non pas en proportion de leurs recettes totales, mais en fonction de la part que représente la population ultramarine dans la population totale. En outre, ce rapport est minoré de 6 %.

D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, les régions d'outre-mer supporteraient 2,9 % des 184 millions d'euros, soit 5,27 millions d'euros.

La minoration restante - soit environ 179 millions d'euros - est ensuite répartie entre les régions en proportion de leurs recettes totales. Les principaux contributeurs seraient l'Île-de-France (29,7 millions d'euros), Rhône-Alpes (16,2 millions d'euros), Provence-Alpes-Côte-D'azur (13,3 millions d'euros) et Nord-Pas-De-Calais (12,4 millions d'euros). Ces quatre régions représenteraient à elles seules 40 % de la baisse.

B. UN ACCROISSEMENT DE LA PÉRÉQUATION

1. Pour le bloc communal

Le 4° du présent article prévoit, pour 2014, une hausse de la péréquation verticale du bloc communal de 99 millions d'euros, à raison de 60 millions d'euros pour la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et de 39 millions d'euros pour la dotation de solidarité rurale (DSR), soit un rythme de progression égal pour ces deux dotations, de 4 % chacune.

Comme le montre le tableau ci-dessous, la hausse prévue en 2014 est identique - en montant - à celle au titre de 2012, mais en baisse par rapport à celle de 2013.

Évolution de la DSU et de la DSR

(en millions d'euros et évolution annuelle)

Source : commission des finances du Sénat

D'autre part, l'exposé des motifs indique que le Gouvernement demandera au CFL une augmentation de 10 millions d'euros de la dotation nationale de péréquation (DNP).

2. Pour les départements

La dernière phrase du 5° du présent article prévoit de majorer, en 2014, de 10 millions d'euros la DGF des départements afin de « tenir compte de l'augmentation de la dotation de péréquation des départements ».

En conséquence, le 7° du présent article propose de majorer, en 2014, de 10 millions d'euros la dotation de péréquation des départements, elle-même constituée de la dotation de péréquation urbaine (DPU) et de la dotation de fonctionnement minimale (DFM). La répartition entre les deux dotations relève du choix du CFL.

Là encore, on constate que l'augmentation correspond à celle intervenue en 2012, mais est en baisse par rapport à 2013.

Évolution des dotations de péréquation départementales

(en millions d'euros et évolution annuelle)

(*) conséquence du changement de catégorie, d'urbain à rural, du département d'Ille-et-Vilaine

(**) conséquence du changement de catégorie, d'urbain à rural, du département de l'Oise

(***) conséquence du changement de catégorie, de rural à urbain, des départements du Doubs, de l'Ille-et-Vilaine, du Maine-et-Loire et de l'Oise.

*

Aucune augmentation de la dotation de péréquation des régions n'est prévue.

*

Par ailleurs, le 1° et le 2° procèdent à des modifications rédactionnelles.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cinq amendements du Gouvernement, dont un amendement visant à corriger une erreur de référence et un amendement rédactionnel.

Les députés ont souhaité préciser que, pour la répartition de la baisse des dotations entre communes et entre EPCI, les recettes de fonctionnement prises en compte sont minorées des « atténuations de produits ». Il s'agit de tenir compte des transferts de fiscalité entre communes et EPCI (attributions de compensations) et des prélèvements effectués sur les recettes fiscales (fonds nationaux de garantie individuelle des ressources (FNGIR), fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) ou encore fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France). Cela permet également d'éviter de comptabiliser deux fois une même recette.

S'agissant toujours du calcul de la baisse des dotations au sein du bloc communal, nos collègues députés ont adopté un amendement prévoyant que le montant des recettes soit constaté dans les comptes de gestion plutôt que dans les comptes administratifs , dans la mesure où l'administration ne dispose pas du compte administratif de l'ensemble des collectivités.

Enfin, l'Assemblée nationale a également adopté un amendement précisant le calcul de la baisse des dotations des EPCI en cas de changement de périmètre . À titre d'illustration, 455 EPCI ont été concernés par des mouvements de périmètre en 2012. L'amendement prévoit de calculer la part que représente chaque EPCI dans les recettes réelles de fonctionnement de son EPCI d'appartenance au moment où ont été établis les comptes de gestion, puis d'appliquer ces parts au périmètre des EPCI au 1 ^er janvier 2014.

IV. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Vos rapporteurs spéciaux constatent que les dispositions du présent article mettent en oeuvre les propositions adoptées par le CFL le 25 juin dernier, reprises dans le « pacte de confiance et de responsabilité » du 16 juillet.

Ils tiennent à souligner que ces décisions ont été prises à l'issue d'une longue concertation de plusieurs mois, à travers le CFL et ses groupes de travail ou la conférence des finances locales.

Ils notent néanmoins que le CFL avait souhaité que « cette baisse soit considérée comme une contribution exceptionnelle à la réduction du déficit de l'État ». Or, tel qu'il est rédigé, l'article suppose que cette baisse est pérenne, puisqu'il est indiqué qu'elle s'applique « à compter » de 2014. Vos rapporteurs spéciaux vous proposent donc un amendement afin de prévoir que cette baisse porte sur 2014 et 2015.

Vos rapporteurs spéciaux préconisent de proposer au Sénat d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 72 bis (nouveau)
(Art. L. 2113-23 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Garantie sur trois ans de la DGF perçue par les communes nouvelles

Commentaire : le présent article met en place une garantie du montant de DGF perçu par les communes nouvelles pendant trois ans.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 21 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a instauré un nouveau dispositif de fusion de communes, la création de communes nouvelles .

Les articles L. 2113-20 à L. 2113-22 du code général des collectivités déterminent la dotation globale de fonctionnement (DGF) revenant à ces communes nouvelles, les adaptations nécessaires au calcul de leur potentiel fiscal et financier et les modalités selon lesquelles elles peuvent bénéficier des dotations de péréquation ^{5 ( * )} .

Le projet de loi initial de 2010 prévoyait une incitation financière à la création de communes nouvelles , sous la forme d'une majoration de la dotation forfaitaire, supprimée par la commission des lois du Sénat.

Cependant, à l'initiative de votre commission des finances, une certaine incitation avait été réintroduite en première lecture : le second alinéa de l'article L. 2113-22 précise ainsi que les communes nouvelles ont la garantie de bénéficier d'une attribution égale, au minimum, à la somme des attributions antérieurement versées aux communes préexistantes au titre de la dotation de solidarité rurale (DSR). Cette garantie est indexée sur l'évolution de la DSR.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de notre collègue député Jacques Pélissard, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, un amendement prévoyant une incitation financière à la création de communes nouvelles.

Les communes nouvelles bénéficieraient de la garantie de percevoir, lors des trois années suivant leur création, un montant de DGF au moins égal à celui perçu la première année (quatrième alinéa).

Le cinquième alinéa prévoit que cette disposition s'applique aux communes nouvelles créées au plus tard le 1 ^er janvier 2016 , sur la base du volontariat, et regroupant une population de 10 000 habitants au maximum.

Cependant, le sixième alinéa propose d'étendre le bénéfice de cette garantie aux communes nouvelles créées avant le renouvellement général des conseils municipaux en 2014 .

Il en résulterait donc, en particulier, que les communes nouvelles créées en 2012 et 2013 seraient préservées de la participation à l'effort de redressement des finances publiques incombant au bloc communal en 2014 et - pour celles créées en 2013 - en 2015, puisque leur DGF ne diminuerait pas. Une dizaine de communes seraient concernées d'après l'objet de l'amendement.

Cette garantie bénéficiant aux communes nouvelles serait financée au sein de la DGF.

Le septième alinéa procède à des coordinations au sein de l'article L. 2113-23.

IV. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Vos rapporteurs spéciaux partagent la volonté de mettre en place une incitation financière à la création de communes nouvelles.

Ils considèrent que les communes qui ont d'ores-et-déjà fait le choix courageux de fusionner ne doivent pas être privées de cette garantie et vous proposent donc un amendement permettant de la leur accorder en 2014, 2015 et 2016.

Vos rapporteurs spéciaux préconisent de proposer au Sénat d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 72 bis (nouveau)
(Art. L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales)

Maintien pour les chefs-lieux de canton de cette qualité
pour le calcul de la dotation de solidarité rurale (DSR)

Commentaire : le présent article additionnel propose que les chefs-lieux de canton actuels soient réputés avoir conservé cette qualité pour le calcul de la DSR « bourg centre ».

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales prévoit que la fraction « bourg centre » de la dotation de solidarité rurale (DSR) est attribuée, sous certaines conditions, « aux communes dont la population représente au moins 15 % de la population du canton et aux communes chefs-lieux de canton ».

D'autre part, l'article 4 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral prévoit de diviser par deux le nombre de cantons existants au 1 ^er janvier 2013 pour les prochaines élections départementales, c'est-à-dire à partir de mars 2015.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La révision de la carte cantonale pourrait avoir des conséquences pour certaines communes qui en perdant le statut de chef-lieu de canton, perdraient également leur éligibilité à cette fraction de la DSR.

Certes, la révision de la carte cantonale n'aura des effets sur la DSR « bourg centre » qu'à partir de 2017, puisque la qualité de chef-lieu de canton est appréciée au 1 ^er janvier de l'année précédente.

Néanmoins, vos rapporteurs spéciaux estiment qu'il est nécessaire, dès aujourd'hui, de préciser que les communes concernées ne perdront pas le bénéfice de la DSR .

Ils vous proposent donc de prévoir que pour les modalités d'éligibilité à la dotation « bourg centre », « les communes chefs-lieux de canton au 1 ^er janvier 2014 sont réputées avoir conservé cette qualité ».

Vos rapporteurs spéciaux  vous proposent d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 73
(Art. L. 2336-3, L.2336-5 et L. 2531-13 du code général des collectivités territoriales)

Modification des critères de prélèvement et de reversement au titre du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et du Fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France (FSRIF)

Commentaire : le présent article vise à ajuster les modalités de fonctionnement du FPIC pour renforcer le critère du revenu par habitant et relever le seuil de l'effort fiscal à partir duquel les collectivités peuvent bénéficier du fonds. Pour le FSRIF, il tend à introduire le revenu par habitant dans le calcul du prélèvement et à modifier les règles de plafonnement des communes contributrices pour accompagner sa montée en charge.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE FPIC

1. La montée en charge progressive d'un dispositif de péréquation horizontale au sein du bloc communal

Le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) a été créé par la loi de finances pour 2012 ^{6 ( * )} . Il s'agit du premier mécanisme national de péréquation horizontale pour le secteur communal. Il est régi par les articles L. 2336-1 à L. 2336-7 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Avec le FPIC, il s'agit de prélever une partie des ressources des ensembles intercommunaux et des communes isolées, pour les reverser à des ensembles intercommunaux et communes isolées moins favorisés.

En 2013, 1 393 collectivités contribuent au FPIC et 1 771 en bénéficient.

Nombre de contributeurs et de bénéficiaires du FPIC en 2013

Source : commission des finances du Sénat

L'article L. 2336-1 du CGCT a également prévu une montée en charge progressive du FPIC :

Évolution du montant du FPIC

*2 % des ressources fiscales communales et intercommunales, évalués à plus de 1 milliard d'euros

Source : commission des finances du Sénat

2. Les règles de fonctionnement du FPIC

Il convient de distinguer, au sein du FPIC - qu'il s'agisse des prélèvements ou des reversements - les critères qui déterminent l'éligibilité de l'ensemble intercommunal ou de la commune isolée de ceux qui fixent la répartition du montant du fonds entre les ensembles intercommunaux et communes isolées.

a) Le prélèvement

Seuls les ensembles intercommunaux et les communes dont le potentiel financier agrégé (PFIA) par habitant est supérieur à 90 % du PFIA moyen par habitant sont contributeurs au fonds de péréquation. Ce critère permet de mesurer la richesse relative de la collectivité.

Une fois les contributeurs identifiés, le montant des prélèvements est réparti entre eux en prenant en compte le potentiel financier agrégé (PFIA), le revenu par habitant et la population .

Lors de la création du FPIC, seul le PFIA était pris en compte. En effet, ce potentiel permet de mesurer la richesse de façon consolidée au niveau de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et de ses communes membres ; il permet donc de comparer les EPCI entre eux (quelle que soit leur catégorie), mais aussi de les comparer avec les communes isolées.

La loi de finances pour 2013 ^{7 ( * )} a introduit un nouveau critère dans le calcul du prélèvement. Un indice synthétique, composé pour 20 % du critère du revenu par habitant et pour 80 % du potentiel financier agrégé par habitant, a été mis en place. Cette modification résulte du rapport d'évaluation élaboré dans le cadre de la clause de revoyure prévue par la loi de finances pour 2012, qui a mis en évidence le fait que des prélèvements assis sur le seul potentiel financier agrégé limitaient la réduction des inégalités entre les territoires.

L'introduction de ce critère a permis de renforcer la contribution au fonds des territoires économiquement riches et dont la population dispose de revenus supérieurs à la moyenne .

b) Le reversement

Pour bénéficier du reversement :

- l'effort fiscal de l'EPCI ou de la commune doit être supérieur à 0,75 ;

- l'EPCI doit faire partie des 60 % des premiers EPCI classés en fonction décroissante d'un indice synthétique de ressources et de charges ;

- l'indice synthétique de ressources et de charges de la commune isolée doit être supérieur à l'indice médian calculé pour les EPCI et les communes n'appartenant à aucun EPCI.

Cet indice synthétique de ressources et de charges prend en compte :

- le rapport entre le PFIA moyen par habitant et le PFIA par habitant ;

- le rapport entre le revenu moyen par habitant et le revenu par habitant ;

- le rapport entre l'effort fiscal et l'effort fiscal moyen.

Le seuil minimal de l'effort fiscal permettant de bénéficier du reversement a été porté de 0,5 à 0,75 en 2013 afin que seules les collectivités ayant déjà mobilisé l'outil fiscal puissent percevoir le FPIC .

c) La répartition au sein de l'ensemble intercommunal

Une fois le prélèvement et le reversement calculés au niveau d'un ensemble intercommunal, il est réparti, dans un premier temps, entre l'EPCI d'une part et ses communes membres d'autre part, et dans un second temps, entre les communes membres.

La répartition entre l'EPCI et ses communes membres peut s'effectuer en fonction du coefficient d'intégration fiscale (CIF) ou, sur délibération à l'unanimité de l'organe délibérant, de façon totalement libre.

S'agissant de la répartition entre les communes membres, trois types de répartition sont prévus :

- une répartition « de droit commun », prenant en compte la richesse des communes mesurée par leur contribution au potentiel financier agrégé ;

- par dérogation et sur délibération à la majorité des deux tiers de l'organe délibérant de l'EPCI, une répartition alternative (avec un choix libre des critères) mais encadrée puisque ne pouvant avoir pour effet une majoration de plus de 20 % de la contribution « de droit commun » d'une commune membre ;

- par dérogation et à l'unanimité de l'organe délibérant de l'EPCI, une répartition « libre ».

d) La prise en compte des communes bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine (DSU)

Les 150 premières communes bénéficiant de la DSU « cible » voient leur participation au FPIC annulée, les 100 suivantes voient leur contribution minorée de 50 % ; c'est alors l'EPCI dont sont membres ces communes qui prend en charge les montants dont il est question.

B. LE FSRIF

Le Fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France (FSRIF), régi par les articles L. 2531-11 à L. 2531-16 du code général des collectivités territoriales (CGCT) a été créé dès 1991 dans l'objectif d'améliorer les conditions de vie dans les communes d'Île-de-France supportant des charges particulières au regard des besoins sociaux de leur population sans toutefois disposer de ressources fiscales suffisantes.

1. Le fonctionnement du FSRIF

La loi de finances pour 2012 a modifié le fonctionnement du FSRIF, notamment pour tenir compte de la création du FPIC et de la réforme de la fiscalité locale.

Comme pour le FPIC, une montée en puissance progressive a été prévue :

Évolution des montants du FPIC et du FSRIF

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

En 2013, 283 communes participent au FSRIF : 148 sont contributrices, 126 sont bénéficiaires et neuf communes sont à la fois bénéficiaires et contributrices.

a) Le prélèvement

Seules les communes dont le potentiel financier par habitant est supérieur au potentiel financier moyen par habitant des communes de la région d'Île-de-France contribuent au FSRIF.

Le montant du prélèvement pour chaque commune est calculé en fonction du carré de l'écart relatif entre le potentiel financier par habitant de la commune et le potentiel financier moyen par habitant (des communes de la région d'Île-de-France), multiplié par la population.

Néanmoins, des plafonnements sont prévus sur le prélèvement ; celui-ci ne peut excéder :

- 10 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées au titre de l'année n-1 ;

- un pourcentage du prélèvement opéré au titre de l'année 2009.

Évolution du plafonnement du prélèvement par rapport au montant prélevé au titre de l'année 2009

Source : commission des finances du Sénat

Ce mécanisme permet d'augmenter progressivement le plafond, tout en garantissant un lissage de la hausse du prélèvement.

En 2013, onze communes bénéficient du plafonnement au titre des dépenses réelles de fonctionnement, tandis que 24 communes voient leur contribution écrêtée par rapport au montant prélevé en 2009. Les montants écrêtés s'élèvent respectivement à 99 millions d'euros et 15,5 millions d'euros.

Dans cette perspective de lissage, divers mécanismes d'abattements et d'exonérations sont prévus :

- les communes contribuant pour la première fois au fonds bénéficient d'un abattement de 50 % ;

- les communes faisant l'objet à la fois d'un prélèvement et d'une attribution au titre du FSRIF bénéficient, en 2013, d'un abattement de 50 % applicable au montant du prélèvement et de 25 % en 2014. Seules neuf communes sont dans ce cas en 2013.

Enfin, pour prendre en compte la fragilité de certains territoires qui peuvent néanmoins être contributeurs, les 150 premières communes percevant la dotation de solidarité urbaine (DSU) « cible » voient leur prélèvement annulé.

b) Le reversement

Bénéficient d'un reversement les communes de plus de 5 000 habitants dont l'indice synthétique est supérieur à la médiane des communes de la région d'Île-de-France.

Cet indice synthétique de ressources et de charges est composé des éléments suivants :

- du rapport entre le potentiel financier moyen par habitant régional et celui de la commune (50 % de l'indice) ;

- du rapport entre la proportion de logements sociaux dans le total des logements de la commune et la proportion moyenne régionale (25 %) ;

- du rapport entre le revenu moyen par habitant régional et le revenu par habitant de la commune (25 %).

Le montant de l'attribution pour chaque commune est obtenu par la multiplication de cet indice synthétique par sa population.

De plus, afin de concentrer le bénéfice des attributions au titre du fonds sur les communes les plus en difficulté, un coefficient multiplicateur (allant de 0,5 à 4) est appliqué à l'indice synthétique ainsi obtenu, en fonction du classement des communes éligibles.

Des garanties de moindre diminution et de sortie sont également prévues :

- les communes bénéficiaires d'un reversement ne peuvent percevoir une attribution inférieure à 90 % de l'attribution perçue au titre de l'exercice 2011 ;

- les communes qui cessent d'être éligibles au reversement  perçoivent, la première année, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à 50 % de celle perçue l'année précédente.

2. Le cumul FPIC/ FSRIF

La somme des deux prélèvements (FPIC pour l'année n et FSRIF pour l'année n-1) pour chaque ensemble intercommunal ou chaque commune isolée ne peut excéder 11 % des ressources fiscales prises en compte pour le calcul du potentiel fiscal agrégé.

Ce mécanisme minore la contribution des communes concernées au titre du FPIC et non celle au titre du FSRIF pour préserver l'alimentation du mécanisme de solidarité francilien.

En 2012, le plafonnement était fixé à 10 % : six communes bénéficiaient de ce plafonnement du cumul des prélèvements FSRIF et FPIC. En raison de la montée en puissance du FPIC et du FSRIF, sans modification du plafond, leur nombre aurait été porté à 24. Par conséquent, les autres collectivités contributrices (non plafonnées, c'est-à-dire les moins favorisées) auraient dû supporter le manque à gagner résultant du plafonnement.

C'est pourquoi, la loi de finances pour 2013 a prévu une augmentation de ce plafond à 11 %. En 2013, treize communes et un ensemble intercommunal sont plafonnés. Le montant de l'écrêtement s'élève à 13,5 millions d'euros.

En outre, le prélèvement dû au titre du FPIC par une commune membre d'un EPCI qui serait par ailleurs contributrice l'année précédente au FSRIF est minoré du montant de la contribution au titre du FSRIF. Les sommes ainsi minorées sont acquittées par le groupement en lieu et place des communes.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans le cadre des groupes de travail du comité des finances locales (CFL) sur la répartition de la baisse des dotations et la péréquation, des ajustements du FPIC et du FSRIF ont été proposés.

Ainsi, la délibération n° 2013-13 du CFL indique que celui-ci :

« Souhaite que le FPIC fasse l'objet de quelques ajustements dans la loi de finances pour 2014 afin de renforcer ses effets péréquateurs et propose que :

a. le revenu par habitant soit mieux pris en compte dans le FPIC en relevant sa pondération à hauteur de 25 % dans l'indice utilisé pour déterminer le prélèvement ;

b. l'effort fiscal soit progressivement mieux pris en compte dans les prochaines années et que d'ici 2015 les territoires dont l'effort fiscal serait inférieur à 1 ne puissent pas bénéficier du FPIC ;

c. le plafond appliqué aux prélèvements au titre du FPIC et du FSRIF soit relevé à 13 % des ressources fiscales » .

Ces recommandations ont été reprises par le Gouvernement et figurent dans le « pacte de confiance et de responsabilité » entre l'État et les collectivités territoriales.

Le présent article met en oeuvre l'engagement pris par l'État dans ce cadre.

A. LE FPIC

1. Prélèvement : un renforcement de la prise en compte du revenu par habitant et un plafonnement relevé

Le 1° du I prévoit une augmentation de la pondération du critère du revenu par habitant (passant de 20 % à 25 %) dans le calcul de l'indice synthétique de ressources et de charges utilisé pour calculer le montant du prélèvement au titre du FPIC.

Il s'agit de renforcer le poids du critère introduit en 2013, dont l'objectif est de ne pas pénaliser certains territoires aux ressources importantes mais faisant face à des difficultés sociales réelles et donc à des charges conséquentes - il s'agit à la fois de territoires urbains, ruraux ou industriels.

Le 2° du I prévoit que les prélèvements opérés au titre du FPIC et du FSRIF ne peuvent excéder 13 % du produit de leurs ressources - contre 11 % aujourd'hui. Ainsi, le prélèvement pourra désormais représenter jusqu'à 13 % des ressources fiscales des communes ou ensembles intercommunaux contributeurs.

2. Un relèvement modéré du critère d'éligibilité : l'effort fiscal

Le II prévoit de relever le seuil d'effort fiscal à partir duquel une commune ou un ensemble intercommunal peut bénéficier du FPIC. Aujourd'hui, les communes et ensembles intercommunaux dont l'effort fiscal est inférieur à 0,75 ne peuvent bénéficier du FPIC ; ce seuil serait porté à 0,85.

Modifications du FPIC proposées par le présent article

Source : commission des finances du Sénat

B.LE FSRIF

1. L'introduction du critère du revenu par habitant dans le calcul du prélèvement

Le 1° du III modifie les modalités de calcul du montant du prélèvement des communes contributrices. Celui-ci serait déterminé en fonction « du produit d'un indice synthétique multiplié par la population ». Cet indice synthétique prendrait en compte :

- à hauteur de 80 %, l'écart relatif entre le potentiel financier par habitant de la commune et le potentiel financier par habitant moyen des communes de la région d'Île-de-France ;

- à hauteur de 20 %, l'écart relatif entre le revenu par habitant de la commune et le revenu moyen des communes de la région d'Île-de-France.

Il s'agit donc de calquer l'indice synthétique utilisé pour le calcul de la répartition du FSRIF sur celui du FPIC. Ainsi, le critère du potentiel financier par habitant est complété par celui du revenu par habitant.

2. Des modalités de plafonnement renouvelées

Le 2° du III prévoit que le prélèvement au titre du FSRIF ne peut excéder 11 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune (contre 10 % actuellement).

En outre, les possibilités d'abattement prévues en 2012, 2013 et 2014 pour les communes ayant fait l'objet à la fois d'un prélèvement et d'un reversement sont supprimées. Aussi, les communes prélevées et percevant également une attribution en 2014 ne pourront plus bénéficier d'un abattement (qui était prévu à hauteur de 25 % en 2014).

Est créé un nouveau plafonnement pour toutes les communes, visant à lisser l'augmentation de la contribution dans le temps : le prélèvement ne peut excéder 150 % du montant prélevé l'année précédente. Ce plafonnement est justifié par le risque d'un report de charges important résultant de l'introduction du revenu par habitant dans le calcul du prélèvement.

Modifications du FSRIF proposé par le présent article

Source : commission des finances du Sénat

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté neuf amendements, qui concernent le FPIC et le FSRIF.

A. LE FPIC

1. Une concentration renforcée des prélèvements sur les communes les moins défavorisées

Malgré un avis défavorable de la rapporteure spéciale de la commission des finances et du Gouvernement, un amendement présenté par Olivier Dussopt au nom de la commission des lois a été adopté par l'Assemblée nationale. Il prévoit que les ensembles intercommunaux et les communes isolées contributeurs seront ceux dont le PFIA par habitant est supérieur à 100 % - et non plus à 90 % du PFIA moyen par habitant.

L'exposé des motifs de cet amendement, adopté à l'unanimité par la commission des lois, précise qu' « il s'agit de fixer le seuil de prélèvement des collectivités contributrices vers les collectivités bénéficiaires dès que les premières disposent d'un niveau de ressources supérieur à la moyenne et ce en vue de contribuer au budget des collectivités les moins favorisées ».

Cette mesure vise donc à exclure du prélèvement les collectivités « les plus défavorisées parmi les plus favorisées ». Il en résulte une concentration plus forte du prélèvement sur les collectivités les plus riches, c'est-à-dire ayant un PFIA par habitant supérieur au PFIA moyen par habitant - et non plus un PFIA par habitant supérieur à 90 % du PFIA moyen.

2. La suppression de la règle d'unanimité pour la répartition « libre » du prélèvement et du reversement au titre du FPIC

À l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements modifiant les règles régissant la répartition « libre » du prélèvement et du reversement du FPIC entre les communes et l'EPCI, et entre les communes membres.

La loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral ^{8 ( * )} prévoit que les conseillers communautaires seront désignés, dans les communes de plus de 1 000 habitants, par fléchage sur les listes présentées aux élections communales. Aussi, les groupes politiques d'opposition de chaque commune pourront désormais être représentés dans les conseils communautaires.

L'unanimité risque donc d'être beaucoup plus difficile à obtenir dans ces conditions.

Or, le mécanisme le plus dérogatoire s'agissant de la répartition du prélèvement et du reversement du FPIC nécessite une adoption à l'unanimité. Il s'agit de la répartition dite « libre », permettant de répartir au choix la charge et/ou le produit du FPIC.

C'est pour éviter un tel blocage dû à la règle de l'unanimité (à partir de 2015) que les deux amendements précités ont été adoptés. En effet, ils prévoient de remplacer la règle d'unanimité par une règle de double majorité qualifiée.

Ainsi, la répartition dite « libre » serait possible par délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'EPCI statuant à la majorité des deux tiers , ainsi que :

- des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentant la moitié de la population totale de celles-ci ;

- ou de la moitié des conseils municipaux des communes membres représentant les deux tiers de la population totale .

3. Le relèvement du seuil de l'effort fiscal pour bénéficier du FPIC

Deux amendements identiques présentés par la commission des finances et la commission des lois ont été adoptés ; ils visent à fixer à 0,9 le seuil de l'effort fiscal à partir duquel un ensemble intercommunal ou une commune isolée peut bénéficier du FPIC .

Considérant que seules les collectivités ayant eu recours à l'instrument fiscal doivent pouvoir bénéficier des mécanismes de solidarité pesant sur les autres collectivités, les députés ont choisi d'aller plus loin que la proposition consensuelle qui avait été retenue au comité des finances locales (CFL) et qui se traduisait dans le présent projet de loi de finances par un relèvement de ce critère de 0,75 à 0,85.

Modifications apportées par l'Assemblée nationale au FPIC

Source : commission des finances du Sénat

B. LE FSRIF

Quatre amendements ont été adoptés par l'Assemblée nationale modifiant le dispositif relatif au FSRIF proposé dans le présent projet de loi de finances.

1. La prise en compte de la moitié du revenu par moyen habitant

Un amendement présenté par François Pupponi a été adopté avec un avis favorable du Gouvernement et un avis défavorable de la commission des finances. Il prévoit de modifier l'indice synthétique sur lequel est fondée la répartition du prélèvement.

Le présent projet de loi de finances introduit un indice synthétique prenant en compte le revenu par habitant - en plus du potentiel financier par habitant. Ainsi, cet indice est fonction de l'écart relatif entre le revenu par habitant de la commune et le revenu par habitant moyen des communes de la région d'Île-de-France.

L'amendement adopté prévoit que cet écart serait calculé en fonction du revenu moyen par habitant de la commune et de la moitié du revenu par habitant moyen régional, ce qui, selon son auteur, « aboutirait à un résultat plus favorable pour les communes dont les populations sont plus fragiles ».

2. Un indice synthétique porté au carré pour rendre significatifs les écarts entre communes contributrices

Deux amendement identiques présentés par la rapporteure spéciale de la commission des finances et François Pupponi (et bénéficiant de l'avis favorable du Gouvernement) réintroduisent le fait de porter au carré le critère utilisé pour le calcul du prélèvement (PFI jusqu'en 2013 puis indice synthétique).

En effet, le calcul du prélèvement des communes s'effectue sur la base d'un indice synthétique au carré, qui permet d'amplifier les écarts entre les collectivités. Le fait de ne plus porter au carré cet indice synthétique (comme le prévoyait le présent projet de loi de finances) entraînerait des reports de charges importants entre collectivités franciliennes.

3. L'introduction d'un nouveau plafonnement

Un amendement du Gouvernement prévoit un nouvel abattement du prélèvement : les communes dont le prélèvement augmente de plus de 25 % par rapport à celui de l'année précédente voient la hausse de leur prélèvement amoindrie. En effet, la part de la contribution au-delà de 125 % du montant prélevé l'année précédente est divisée par deux.

Modifications apportées par l'Assemblée nationale au FSRIF

Source : commission des finances du Sénat

IV. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A. LE FPIC : ÉVITER DE CONCENTRER LES PRÉLÈVEMENTS (EN HAUSSE) SUR UN NOMBRE PLUS LIMITÉ DE COLLECTIVITÉS

Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de la traduction des engagements pris par le Gouvernement dans le cadre du « pacte de confiance et de responsabilité », dont les dispositions relatives au FPIC reprennent les conclusions du groupe de travail du Comité des finances locales relatif à la répartition de la baisse des dotations et à la péréquation.

1. Donner davantage aux collectivités vertueuses mais en difficulté

S'agissant de la hausse du seuil de l'effort fiscal comme critère d'éligibilité au FPIC, vos rapporteurs spéciaux sont favorables au fait que seules les collectivités ayant eu d'abord recours à l'outil fiscal pour augmenter leurs recettes puissent bénéficier des mécanismes de solidarité horizontale .

Selon les informations recueillies par vos rapporteurs, 96 collectivités seraient exclues en 2014 du reversement du FPIC en raison d'un effort fiscal inférieur à 0,85, représentant 247 007 habitants. Il s'agit de 46 ensembles intercommunaux et de 50 communes isolées.

Si le groupe de travail du CFL s'était prononcé en faveur d'un relèvement du seuil d'effort fiscal de 0,75 à 0,85, vos rapporteurs spéciaux ne s'opposent pas à la proposition de nos collègues de l'Assemblée nationale de porter ce seuil à 0,9 . Pourraient être exclues des reversements 50 collectivités supplémentaires.

Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux accueillent favorablement le renforcement du poids du critère du revenu par habitant, qui complète utilement le potentiel financier pour évaluer au mieux la situation réelle d'une collectivité, à la lumière à la fois de ses ressources et de ses charges .

2. Accompagner la montée en puissance du FPIC

a) Le nécessaire relèvement du plafonnement FSRIF-FPIC

La hausse du seuil à partir duquel joue le plafonnement des sommes versées au titre du FPIC et du FSRIF (de 11 % à 13 %) permet de faire participer les collectivités les plus riches à la montée en charge du montant du FPIC. En effet, lors de la création du FPIC, le projet de loi de finances pour 2012 prévoyait un plafonnement à hauteur de 15 % des ressources fiscales.

Il a été abaissé à 10 % lors de la discussion budgétaire en 2012, avant d'être relevé à 11 % par la loi de finances pour 2013. À cette occasion, vos rapporteurs spéciaux vous avaient proposé un amendement fixant ce taux à 12,5 %. C'est pourquoi, vos rapporteurs spéciaux sont favorables à cette augmentation du seuil du plafonnement à 13 % , seul à même de garantir une contribution suffisante des collectivités les plus riches .

b) Une concentration des contributeurs incompatible avec la montée en charge du FPIC

Vos rapporteurs spéciaux ne sont pas favorables à l'exclusion de toute contribution au FPIC des ensembles intercommunaux et communes isolées dont le PFIA par habitant est inférieur à 90 % du PFIA moyen par habitant .

Il convient en effet de prendre en compte le fait que le montant du FPIC augmente entre 2013 et 2014 de 210 millions d'euros . Cette montée en puissance, dont le principe est partagé par tous, augmente la contribution des collectivités prélevées. En augmentant le montant du FPIC et en resserrant le nombre de contributeurs, l'effort demandé aux collectivités contributrices sera fortement renforcé et pourrait s'avérer difficilement supportable à terme pour certaines collectivités.

Selon Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée chargée de la décentralisation, environ un tiers des collectivités contribuant actuellement au FPIC en seraient exclues .

En l'absence de simulations à ce stade, on peut craindre qu'une telle diminution du nombre de collectivités contributrices au FPIC n'ait des effets brutaux sur les contributions de certaines collectivités, voire même des effets pervers si les collectivités les plus riches étaient également celles plafonnées au titre notamment du FSRIF et du FPIC.

Si des améliorations du dispositif ne sont évidemment pas à exclure, des variations trop importantes des mécanismes de péréquation peuvent affecter de manière brutale les recettes des collectivités . Vos rapporteurs spéciaux s'étonnent d'ailleurs qu'une telle disposition puisse être adoptée sans que ses effets aient été simulés.

La montée en puissance des dispositifs de péréquation est désormais une réalité, mais elle doit être confortée et consolidée. L'adoption de dispositions ayant des effets brutaux et des conséquences non anticipées sur certaines collectivités pourrait contribuer à alimenter un discours anti-péréquateur.

Il convient par ailleurs de souligner le caractère d'ores et déjà très péréquateur du FPIC, qui s'explique par le fait que le prélèvement comme le reversement sont calculés en s'appuyant sur des critères de péréquation.

Enfin, une telle modification remet en cause l'accord qui a émergé au comité des finances locales , qui ne prévoyait pas une modification du critère d'éligibilité au prélèvement.

Aussi, pour l'ensemble de ces raisons, vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement visant à rétablir la contribution au FPIC des ensembles intercommunaux et communes isolées dont le PFIA par habitant est supérieur à 90 % du PFIA par habitant moyen .

3. Assouplir les modalités de répartition du FPIC

S'agissant des règles de majorité qualifiée utilisées pour la répartition « libre » du prélèvement et du reversement du FPIC, il convient de rappeler que cet amendement a été adopté contre l'avis du Gouvernement, qui souligne le risque constitutionnel d'atteinte à la libre administration des collectivités . En effet, il serait possible de réunir la majorité des deux tiers au sein de l'EPCI et les deux tiers des conseils des communes membres représentant 50 % de la population, pour contraindre une commune à supporter l'ensemble du prélèvement du FPIC par exemple.

Néanmoins, considérant d'une part que les règles de double majorité encadrent suffisamment la possibilité d'une répartition « libre » du FPIC, et d'autre part que les nouvelles règles électorales ne sauraient avoir pour conséquence d'empêcher toute possibilité de répartition libre du FPIC, vos rapporteurs n'y sont pas défavorables .

Dans une perspective un peu différente, ils vous proposent un amendement visant à modifier les modalités de répartition du FPIC entre un EPCI et ses communes membres .

En effet, la répartition entre EPCI et communes membres est réalisée en fonction du coefficient d'intégration fiscale (CIF), que ce soit dans le cadre de la répartition de droit commun ou de la répartition dérogatoire à la majorité des deux tiers. Cette dernière permet certes de modifier les critères de répartition entre communes, mais non entre les communes et l'EPCI.

Seule la répartition dite « libre » (qui doit être décidée, dans le droit actuel, à l'unanimité) permet de prévoir une répartition différente. Or, sans aller jusqu'à une répartition « libre », il semble pertinent à vos rapporteurs spéciaux d'introduire une certaine souplesse dans cette répartition entre les communes membres et l'EPCI, tant pour le prélèvement que pour l'attribution.

L' amendement proposé prévoit donc qu'une répartition plus souple soit possible entre l'EPCI et les communes membres, à la majorité des deux tiers, sans toutefois qu'elle puisse conduire à s'écarter de plus de 20 % de la répartition entre l'EPCI et les communes qui aurait résulté de la répartition en fonction du CIF.

Ainsi, les intérêts des petites communes seront préservés, tout en permettant une gestion plus souple du FPIC.

4. Éviter les variations trop brutales de versement au titre du FPIC

Vos rapporteurs spéciaux souhaitent éviter que des EPCI ou communes isolées subissent des variations trop importantes des versements dont ils bénéficient au titre du FPIC.

Ils vous proposent donc un amendement visant à lisser les diminutions des attributions au titre du fonds de péréquation de ressources intercommunales et communales (FPIC) dans le temps. Il prévoit que les bénéficiaires du FPIC ne peuvent voir leur attribution à ce titre diminuer de plus de 50 % d'une année sur l'autre.

En effet, les diminutions d'attribution au titre du FPIC peuvent s'avérer très importantes d'une année sur l'autre, notamment en raison d'une modification brutale d'un des critères de l'indice synthétique de ressources et de charges utilisé pour la répartition du FPIC.

L'article L. 2336-6 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit un mécanisme de garantie, non renouvelable, lorsqu'une commune ou un EPCI cesse d'être éligible au FPIC. Cette garantie permet aux communes et EPCI de bénéficier d'une attribution égale à la moitié de celle perçue l'année précédente. Cependant, aucune garantie n'est prévue s'agissant des fortes variations à la baisse des montants attribués au titre du FPIC.

Pourtant, une telle baisse de ressources a des conséquences néfastes sur le budget de la commune ou de l'EPCI concerné et nuit à sa capacité de piloter au mieux l'utilisation de ses ressources.

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement qui met en place une sortie « en sifflet » du FPIC : il prévoit que les bénéficiaires du FPIC dont l'attribution diminue de plus de 50 % perçoivent une garantie complémentaire calculée de telle sorte qu'ajoutée à leur attribution au titre du FPIC, elles bénéficient de 50 % du montant qu'elles percevaient l'année précédente.

Ainsi, il sera garanti que les EPCI et communes concernés ne pourront pas être mieux traités en perdant le bénéfice du FPIC (grâce à la garantie) qu'en en conservant le bénéfice (mais avec une baisse importante de l'attribution).

B. LE FSRIF

S'agissant du FSRIF, les modifications proposées ont, semble-t-il, fait l'objet d'une décision concertée au sein du syndicat «  Paris Métropole ».

Comme le renforcement du poids du revenu par habitant dans le calcul du prélèvement au titre du FPIC, l'introduction de ce critère dans le calcul du prélèvement opéré au titre du FSRIF permettra de mieux prendre en compte la situation réelle de certaines communes d'Île-de-France dont le potentiel financier est élevé mais dont la population est particulièrement fragile. Le potentiel financier à lui seul ne saurait mesurer la richesse d'une collectivité.

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale visant à rétablir la mise au carré de l'indice synthétique permet de rétablir le dispositif existant actuellement. Ainsi, s'agissant du calcul du prélèvement, le seul changement concerne l'introduction du critère du revenu par habitant à hauteur de 20 % de l'indice synthétique ainsi créé.

La modification apportée par l'Assemblée nationale pour comparer le revenu par habitant à la moitié du revenu moyen par habitant entraine une augmentation de l'écart pour les communes dont le revenu par habitant est le plus élevé (elles devront donc contribuer davantage).

Enfin, les deux mécanismes de plafonnement permettent d'éviter des variations trop brutales résultant notamment de l'introduction du critère du revenu par habitant et devrait permettre de rendre les prélèvements soutenables pour les collectivités contributrices et nouvellement contributrices.

Les simulations transmises à vos rapporteurs spéciaux s'agissant du FSRIF montrent que le dispositif tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, augmente la contribution de 100 communes.

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement rédactionnel concernant l'abattement introduit à l'initiative du Gouvernement pour les communes dont le prélèvement augmente de plus de 25 % par rapport à l'année précédente.

Vos rapporteurs spéciaux préconisent de proposer au Sénat d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 73 (nouveau)
(Art. L. 3334-6-1, L. 334-7, L. 3334-10, L. 3334-16-2, L. 3335-1 et L. 3335-2
du code général des collectivités territoriales)

Moratoire sur l'utilisation du nouveau potentiel financier

Commentaire : le présent article additionnel propose d'utiliser le potentiel financier de 2011 pour l'ensemble des fonds ou dotations de péréquation concernant les départements.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 138 de la loi de finances pour 2012 a modifié les modalités de calcul des potentiels fiscal et financier des départements, afin de tenir compte de la réforme de la fiscalité locale.

Ainsi, l'article L. 3334-6 du code général des collectivités territoriales prévoit que le potentiel fiscal est l'addition :

- des bases de taxe foncière sur les propriétés bâties ;

- des produits départementaux de CVAE et des IFER ;

- des montants de la DCRTP et du FNGIR dont le département a fait l'objet ;

- de la moyenne des produits des DMTO perçus par le département sur les cinq dernières années ;

- de la part de la dotation forfaitaire représentative de la compensation de la part salaire de la TP.

Enfin, le potentiel financier est calculé en ajoutant au potentiel fiscal le montant de la dotation de compensation et du reliquat de dotation forfaitaire dont a bénéficié le département.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Ce « nouveau potentiel financier » a été largement critiqué par de nombreux départements , mais également, par exemple, par la Cour des comptes.

À l'automne 2012, le Gouvernement et le Parlement, ainsi que les associations d'élus, avaient convenu de travailler sur le sujet.

Ainsi, l'Assemblée des départements de France (ADF) a mis en place un groupe de travail sur cette question, qui a abouti à une proposition de « potentiel fiscal corrigé ». Cette proposition a cependant été critiquée par la DGCL, autant pour des raisons techniques que pour des raisons de fond.

Vos rapporteurs spéciaux considèrent que le travail sur cette question doit se poursuivre. À ce stade, ils vous proposent d'adopter un « moratoire » sur la prise en compte du nouveau potentiel financier .

Le présent article additionnel propose donc d'utiliser le potentiel de l'année 2011 pour le calcul de la dotation de péréquation urbaine (1°), de la dotation de fonctionnement minimale (2°), de la dotation globale d'équipement (3°), du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (4°), du fonds départemental de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (5°) et du fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux perçus par les départements (6°).

Vos rapporteurs spéciaux  vous proposent d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 73 bis (nouveau)

Mise en place d'un fonds de solidarité pour les départements
de la région d'Île-de-France

Commentaire : le présent article met en place le fonds de péréquation départementale de la région d'Île-de-France dont le principe a été introduit dans le projet de loi de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA PÉRÉQUATION DÉPARTEMENTALE ET LA PÉRÉQUATION FRANCILIENNE

Depuis la révision de 2003, l'article 72-2 de la Constitution dispose que la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales.

Ces dernières années ont vu le développement de la péréquation horizontale , avec la mise en place de plusieurs fonds, dans le prolongement de la réforme de la fiscalité locale.

Au niveau départemental, la péréquation résulte actuellement de deux fonds de péréquation : le fonds départemental de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et le fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements.

D'autre part, au sein de la DGF des départements, deux composantes ont une vocation péréquatrice : la dotation de péréquation urbaine (DPU) et la dotation de fonctionnement minimale (DFM).

Enfin, l'Île-de-France présente la particularité de disposer d'un fonds de péréquation propre, au niveau communal : le fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France (FSRIF).

B. UN PRINCIPE ACCEPTÉ PAR LE SÉNAT

L'article 14 du projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ^{9 ( * )} prévoyait dans sa version initiale la mise en place d'un fonds de péréquation départemental, propre à la région d'Île-de-France.

En première lecture au Sénat, cet article avait été délégué au fond à votre commission, saisie pour avis, par la commission des lois, saisie au fond. Toutefois, celle-ci avait supprimé l'article en commission, « à titre conservatoire, afin de marquer sa nette opposition aux modalités du fonds de solidarité entre les départements de la région d'Ile-de-France telles qu'elles sont conçues par le projet de loi », « sans préjudice de la position qui sera adoptée par la commission des finances » ^{10 ( * )} .

Votre commission des finances avait décidé ^{11 ( * )} de souscrire à la suppression de cet article, préférant que cette question « soit abordée à l'automne prochain, dans la loi de finances pour 2014 ou dans le collectif budgétaire de fin d'année ».

Sur le fond, il ne s'agissait pas d'une remise en cause de la création du fonds, mais bien d'une critique de ses modalités. L'avis de la commission des finances indiquait ainsi que « le dispositif proposé par le Gouvernement apparaît déséquilibré, en prévoyant que près des trois quarts de l'aide bénéficient à un seul département. Le poids respectif des critères de ressources et de charges dans l'indice synthétique devrait notamment être revu ».

En séance, le Sénat adopta un amendement de notre collègue Vincent Eblé, inscrivant, à l'article L. 3335-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le principe de la création du fonds et renvoyant ses modalités à une loi de finances.

Le projet de loi « Métropoles » est actuellement en deuxième lecture devant l'Assemblée nationale.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement mettant en oeuvre la création du fonds de solidarité pour les départements de la région d'Île-de-France prévue à l'article L. 3335-3 précité.

Le dispositif est strictement identique à celui du projet de loi « Métropoles », sous réserve de quelques aménagements rédactionnels et, surtout, d'une modification de la pondération des critères , qui aboutit à une modification sensible du prélèvement et de la répartition.

Le montant du fonds est fixé à 60 millions d'euros .

A. UN INDICE SYNTHÉTIQUE DE RESSOURCES ET DE CHARGES SPÉCIFIQUE

Le II de l'article définit l'indice synthétique de ressources et de charges (IS) retenu aussi bien pour définir les départements contributeurs que les départements bénéficiaires, ainsi que, pour chacun, le montant de la contribution ou du versement qu'il perçoit.

Cet indice synthétique est calculé en utilisant les critères suivants :

- pour 50 %, le rapport entre le potentiel financier moyen par habitant des départements de l'Île-de-France et le potentiel financier par habitant du département ;

- pour 25 %, le rapport entre le revenu moyen par habitant des départements de l'Île-de-France et le revenu par habitant du département ;

- pour 15 %, le rapport entre la proportion de bénéficiaires du RSA dans la population totale du département, et cette même proportion dans l'ensemble des départements d'Île-de-France ;

- pour 10 %, le rapport entre la proportion du total des bénéficiaires des APL dans le nombre total de logements du département et cette même proportion constatée pour l'ensemble des départements d'Île-de-France.

Les critères retenus sont donc identiques à ceux de la DPU . Leur pondération, en revanche, est différente.

B. LES MODALITÉS D'ALIMENTATION DU FONDS

Le III de l'article définit les conditions d'alimentation du fonds.

Le 1° définit les départements contributeurs : il s'agit de ceux dont l'indice est inférieur à 95 % de l'indice médian.

D'après les chiffres dont dispose votre commission, il s'agirait des départements de Paris, des Yvelines et des Hauts-de-Seine.

Le 2° fixe les modalités de calcul de la contribution de chaque département : les 60 millions d'euros sont répartis entre les départements contributeurs en fonction de l'écart relatif entre 95 % de l'indice médian et leur propre indice, multiplié par la population.

Ainsi, la contribution de Paris serait de 25,1 millions d'euros, celle des Yvelines de 4,9 millions d'euros et celle des Hauts-de-Seine de 30 millions d'euros.

Les a et b du 2° précise que la somme des prélèvements opérés au titre du FSDRIF, du fonds départemental de péréquation de la CVAE et du fonds de péréquation des DMTO ne peut excéder 10 % des recettes réelles de fonctionnement du département .

Il faut noter que les prélèvements opérés au titre de ce fonds n'ont pas d'impact sur les départements des autres régions , dans la mesure où le fonds est exclusivement alimenté par des prélèvements sur les départements d'Île-de-France et où le plafonnement de leur contribution au titre des différents fonds de péréquation pèse sur leur contribution au FSDRIF et non sur celle aux fonds DMTO et CVAE.

D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, aucun département ne serait plafonné. Plus précisément, le département le plus proche du plafonnement, Paris, serait à moins de 7 % de ses recettes réelles de fonctionnement.

Enfin, le 3° prévoit les modalités de prélèvement, qui sont identiques à celles des fonds DMTO et CVAE.

C. LES MODALITÉS DE RÉPARTITION DU FONDS

Le IV de l'article définit les conditions d'attribution des 60 millions d'euros du fonds , après prélèvement des montants nécessaires aux éventuelles régularisations au titre de l'année précédente.

Le 1° définit les départements bénéficiaires : il s'agit de ceux dont l'indice est supérieur à 95 % l'indice médian.

Il s'agirait de la Seine-et-Marne, de l'Essonne, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et du Val-d'Oise.

Le 2° définit les modalités de calcul du versement perçu par chaque département bénéficiaire : le montant est calculé en fonction de l'écart entre l'indice du département et 95 % l'indice médian, multiplié par la population.

Ainsi, les attributions seraient de 10,9 millions d'euros pour la Seine-et-Marne, de 2 millions d'euros pour l'Essonne, de 28,7 millions d'euros pour la Seine-Saint-Denis, de 4,7 millions d'euros pour le Val-de-Marne et de 13,7 millions d'euros pour le Val-d'Oise.

Prélèvements et versements au titre du FSDRIF

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir de données de la DGCL

Enfin, le V de l'article précise que la population à prendre en compte est la « population DGF » et le VI prévoit un décret en Conseil d'État pour fixer les modalités d'application de l'article.

IV. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Votre commission des finances avait principalement reproché au dispositif proposé par le projet de loi « Métropoles » de ne pas avoir pu faire l'objet d'une concertation suffisante entre les collectivités concernées et d'être trop déséquilibré, du fait notamment d'une pondération insuffisante des critères de ressources.

Sur le premier point, la concertation a pu être menée et un accord est intervenu au sein de Paris Métropole.

Sur le second point, la nouvelle pondération des critères donne au potentiel financier - critère de ressources - un poids de 50 %, contre 15 % à peine dans la version du projet de loi « Métropoles ». Il en résulte un rééquilibrage du fonds , comme le montre le tableau ci-dessous

Comparaison du FSDRIF prévu par le présent article
et de celui proposé par le PJL « Métropoles »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances à partir de données de la DGCL

Dans ces conditions, vos rapporteurs spéciaux souscrivent à la création de ce fonds.

Ils vous proposent néanmoins d'adopter un amendement rédactionnel, un amendement explicitant de façon plus claire que la contribution au fonds francilien ne peut peser sur les contributions aux fonds CVAE et DMTO et un amendement prévoyant de codifier ce dispositif dans le CGCT.

Vos rapporteurs spéciaux proposent de préconiser au Sénat d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 74
(Art. L. 2564-27 du code général des collectivités territoriales)

Pérennisation de la dotation spéciale de construction et d'équipement
des établissements scolaires à Mayotte

Commentaire : le présent article pérennise la dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires à Mayotte et modifie ses modalités d'attribution.

I. LE DROIT EXISTANT

Le département de Mayotte connaît un très fort dynamisme démographique, qui implique une hausse également très importante de la population scolarisée. Ainsi, entre 2003 et 2010, le nombre d'élèves scolarisés en classes de maternelles a crû de près de 60 % quand celui des élèves de classes élémentaires augmentait de près de 18 %.

Afin de venir en aide aux communes mahoraises, l'État a créé en 2002 une « dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires à Mayotte » (DSCEES), codifiée à l'article L. 2564-27 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Cette dotation - qui représentait 10,5 millions d'euros en 2013 - est versées aux communes mahoraises à travers un syndicat mixte d'investissement pour l'aménagement de Mayotte (SMIAM), qui a reçu compétence en matière de construction scolaire et de grosses réparations de ces établissements. Elle est répartie entre les communes par arrêté du représentant de l'État à Mayotte, au prorata du nombre d'élèves scolarisés dans chaque commune.

Les crédits correspondant à cette dotation étaient portés, jusqu'en 2013, par l'action 04 « Dotations outre-mer » du programme 122 « Concours spécifiques et administration » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Bien que cette dotation soit codifiée, elle n'est pas pérenne. D'abord instaurée pour une durée de cinq ans, elle a été prorogée à plusieurs reprises, jusqu'à aujourd'hui.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de pérenniser cette dotation, d'en changer le montant et de modifier ses modalités de répartition.

Le 1° pérennise la DSCEES et le b du 2° prévoit les modalités d'indexation pour « les années suivantes », afin qu'il ne soit plus nécessaire de la proroger.

Le a du 2° modifie à la baisse le montant de la dotation , qui passe de 10 682 774 euros en 2012 et 10 457 367 euros en 2013 à 10 281 684 euros en 2014 (- 1,68 %). Ce taux de baisse correspond à l'évolution de la population scolarisée mahoraise entre 2011 et 2012.

Le 3° modifie les modalités d'attribution de la DSCEES. Elle ne sera plus attribuée en fonction du nombre d'élèves entre communes, mais en faveur de projets d'investissements , soumis au représentant de l'État. Elle ne peut être utilisée pour couvrir des frais de fonctionnement des établissements scolaires.

Le 4° définit les modalités de notification de la dotation et prévoit qu'un décret fixe les modalités d'application de l'article.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements du Gouvernement.

Le premier amendement modifie le montant de la dotation en 2014, porté à 10 531 615 euros, afin de tenir compte des derniers éléments dont dispose l'administration depuis le dépôt du projet de loi de finances. La dotation sera donc finalement en hausse de 0,7 %.

Le second amendement étend le champ des bénéficiaires de la DSCEES , qui pourra être versée à toute personne morale de droit public. En effet, il est envisagé de constituer un groupement d'intérêt public chargé des missions relatives à la construction et à la rénovation des établissements scolaires. Cet amendement ouvre donc la possibilité de lui faire bénéficier de la dotation.

IV. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Vos rapporteurs spéciaux considèrent que la pérennisation de cette dotation permet de mettre en adéquation le droit et les faits , puisqu'elle était de facto pérennisée depuis plus de dix ans.

Les nouvelles modalités de répartition, qui se rapprochent de ce qui existe pour la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), reprend une préconisation du rapport conjoint des inspections générales de l'administration et de l'éducation nationale.

En revanche, ils s'interrogent sur l'opportunité de rattacher cet article à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » , alors que les crédits de cette dotation sont portés, à partir du présent projet de loi de finances, sur l'action 06 « collectivités territoriales » du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer ».

Vos rapporteurs spéciaux proposent de préconiser au Sénat d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 74 bis (nouveau)
(Art. L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales)

Intégration du versement de transport (VT) dans le coefficient d'intégration fiscale (CIF)

Commentaire : le présent article vise à prendre en compte le versement de transport, dit « versement transport » (VT) dans le calcul du coefficient d'intégration fiscale (CIF) des communautés urbaines, des métropoles, des syndicats d'agglomération nouvelle et des communautés d'agglomération.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé est issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par notre collègue Jean-Marc Germain et qui propose d'inclure dans le calcul du coefficient d'intégration fiscale (CIF) de certains EPCI le versement transport, afin de mieux mesurer le niveau d'intégration de chaque intercommunalité.

A. LE COEFFICIENT D'INTÉGRATION FISCALE

Le coefficient d'intégration fiscale, défini par l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales (CGCT) d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) représente la part de la fiscalité que l'EPCI lève directement par rapport à la totalité de la fiscalité levée sur son territoire par ses communes membres, le cas échéant, par des syndicats intercommunaux et par lui-même. Ainsi, plus le CIF est élevé, plus le transfert des compétences communales à l'EPCI est supposé être important sur un territoire donné.

Cet indicateur permet donc d'appréhender le volume des compétences que cet EPCI exerce en propre.

Il rend possible la comparaison du degré de coopération intercommunale des EPCI au sein d'une même catégorie et est notamment utilisé dans le calcul des dotations d'intercommunalité ou de la répartition du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).

Pour les communautés urbaines, les métropoles, les syndicats d'agglomération nouvelle et les communautés d'agglomération, le CIF résulte du rapport entre le montant des recettes de l'EPCI au sens large (taxe d'habitation, taxes foncières, cotisation foncière des entreprises, cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux, taxe sur les surfaces commerciales, taxe ou redevance d'enlèvement des ordures ménagères, redevance d'assainissement ^{12 ( * )} et les montants de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle et de la garantie individuelle des ressources), par rapport aux recettes procurées au même titre à ses communes membres.

B. LE VERSEMENT TRANSPORT

Le « versement transport » a d'abord été créé ^{13 ( * )} par la loi du 12 juillet 1971 dans la seule région d'Île-de-France, avant d'être étendu à certaines autorités organisatrices des transports urbains de province par la loi du 11 juillet 1973 ^{14 ( * )} .

1. Le fonctionnement du versement transport

Le versement transport est une taxe assise sur la masse salariale des établissements des entreprises privées et des administrations publiques employant plus de neuf salariés.

En dehors de la région d'Île-de-France, le versement transport est lié à la création d'un périmètre de transports urbains par l'autorité organisatrice de transports. Il est institué par délibération du conseil municipal ou de l'organe compétent de l'établissement public.

Les taux sont encadrés par la loi. Ainsi, l'article L. 2333-67 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que le taux est fixé dans une limite variant notamment en fonction du nombre d'habitants.

Ainsi, par exemple, la limite est fixée à 0,55 % des salaires lorsque la population de la commune ou de l'établissement public est comprise entre 10 000 et 100 000 habitants, tandis que cette limite est fixée à 1 % des salaires lorsque la population de la commune ou de l'établissement public est supérieure à 100 000 habitants.

Enfin, le recouvrement est effectué par les organismes chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale et des allocations familiales. Le produit de la taxe est ensuite versé au budget de la commune ou de l'établissement public qui peut être amené à rembourser les versements effectués dans certaines conditions - par exemple pour les employeurs qui « justifient avoir assuré le logement permanent sur les lieux de travail ou effectué intégralement et à titre gratuit le transport collectif de tous leurs salariés, ou de certains d'entre eux au prorata des effectifs transportés ou logés par rapport à l'effectif total ».

2. La situation spécifique de l'Île-de-France

L'article L. 2531-4 du CGCT prévoit le produit du versement transport est intégralement affecté au Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF), qui en fixe le taux dans des limites fixées par la loi. En outre, le taux applicable aux entreprises varie en fonction de l'appartenance de leur commune d'implantation à une des trois zones définies par la loi.

II. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Sans être opposés au principe de cette intégration dans le CIF d'une recette fiscale supplémentaire, vos rapporteurs spéciaux soulignent que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale pose plusieurs difficultés.

Le CIF conditionne la répartition interne du FPIC ainsi que les montants perçus par les EPCI au titre de la dotation d'intercommunalité. Or, à ce stade, il est difficile de prévoir quels pourront être les effets d'une telle mesure .

En outre, des difficultés techniques pourraient se poser pour calculer le CIF lui-même en raison des modalités de recouvrement du versement transport (par les organismes chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale) mais aussi des possibilités de remboursement, qui pourraient décaler dans le temps la remontée des informations nécessaires à l'administration pour effectuer le calcul du CIF.

Enfin, la situation spécifique de l'Île-de-France pose problème : les communes et EPCI d'Île-de-France ne peuvent bénéficier du versement transport, dans la mesure où celui-ci revient au STIF, qui en détermine le taux selon des zones définies par la loi.

C'est pourquoi vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement de suppression de cet article. En effet, ils considèrent qu'à ce stade, en l'absence de toute étude sur les conséquences d'une telle mesure, et en raison des difficultés techniques qui en résulteront, il convient de supprimer cet article.

Vos rapporteurs spéciaux préconisent de proposer au Sénat de supprimer cet article.

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* ⁴ Voir le commentaire de l'article 24.

* ⁵ On pourra utilement se référer à l'avis de notre collègue Charles Guené, fait au nom de la commission des finances, sur ledit projet de loi (avis n° 198 (2009-2010)).

* ⁶ Article 144 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ⁷ Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

* ⁸ Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013.

* ⁹ Texte n° 495 (2012-2013).

* ¹⁰ Compte rendu de la réunion de la commission des lois du 15 mai 2013.

* ¹¹ Voir l'avis n° 598 (2012-2013) de M. Jean GERMAIN, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 mai 2013.

* ¹² Sauf pour les communautés de communes.

* ¹³ Loi n° 71-559 du 12 juillet 1971 sur le versement des employeurs destiné aux transports en commun de la région parisienne.

* ¹⁴ Loi n° 73-640 du 11 juillet 1973 autorisant certaines communes et établissements publics à instituer un versement destiné aux transports en commun.