Mission "Recherche et enseignement supérieur"

MM. Michel BERSON et Philippe ADNOT, rapporteurs spéciaux

V. LES ENJEUX DE LA RECHERCHE EN 2014

A. QUEL AVENIR POUR LE FINANCEMENT SUR PROJETS ?

Les dernières années ont été marquées par la croissance des moyens financiers alloués au financement sur projets faisant appel à des mécanismes de mise en concurrence , à l'instar de ce qui est pratiqué par les grandes puissances occidentales. La création de l'Agence nationale de la recherche (ANR) ^{79 ( * )} en 2005 avait été suivie d'une augmentation continue de la dotation budgétaire de cette dernière - qui avait atteint 850 millions d'euros en AE en 2008 -, à laquelle étaient venus s'ajouter les crédits issus du programme d'investissements d'avenir (PIA) dont l'attribution se fait en majeure partie sur la base d'une mise en concurrence.

Pour autant, il convient de rappeler que le financement sur projets préexistait à la mise en place de l'ANR , puisque les organismes de recherche eux-mêmes, de même que les fondations, pratiquaient déjà de telles mises en concurrence. Par ailleurs, les programmes-cadre pour la recherche et le développement technologique (PCRD) de l'Union européenne ( cf . supra ), qui apportent une contribution non négligeable à la recherche française ^{80 ( * )} , fonctionnent également sur la base d'appels à projets.

Toutefois, à compter de 2009, la dotation budgétaire de l'ANR n'a cessé de diminuer pour atteindre, en exécution, 746,3 millions d'euros en AE et 609,8 millions d'euros en CP en 2012 ( cf . graphique ci-après).

Graphique n° 16 : Evolution de la dotation de l'Etat à l'ANR

(en millions d'euros)

Note : pour les années 2013 et 2014, les données correspondent aux prévisions retenues en projet de loi de finances.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données des rapports annuels de performances pour les années 2008 à 2012 et des projets annuels de performances pour 2013 et 2014)

Graphique n° 17 : Evolution du taux de succès aux appels à projets de l'ANR entre 2005 et 2012

Source : Cour des comptes (2013)

Ainsi que l'a montré la Cour des comptes, la baisse de la dotation de l'ANR et l'augmentation continue du nombre de soumissions ont eu pour conséquence de diminuer le taux de succès moyen aux appels à projets de l'Agence, qui sont passés de 26 % en 2005 à 20 % en 2012 ( cf . graphique ci-avant) ^{81 ( * )} . Selon l'Agence, ce taux pourrait même être ramené à 17 % en 2013 , alors qu'il atteint 24 % en moyenne dans l'Union européenne. La récente réforme de la procédure d'appel d'offres pourrait améliorer ce taux de succès.

Votre rapporteur spécial s'inquiète de cette réduction de la dotation budgétaire de l'Agence nationale de la recherche (ANR), qui s'est prolongée en 2013 et 2014, cette dernière s'étant vu allouer 686,7 millions d'euros en AE et CP en loi de finances initiale pour 2013 et le présent projet de loi proposant de lui attribuer une enveloppe de 605,2 millions d'euros en AE et CP (soit une baisse de 81,5 millions d'euros en AE et CP en 2014 ) ^{82 ( * )} .

Ainsi de 2006 à 2014, les dotations de l'ANR auront baissé de 30 %, alors que les crédits de la MIRES auront progressé de 24 %. Il conviendra de remarquer que, même en prenant en compte les Investissements d'avenir, le taux de financement de la recherche française sur projets reste nettement inférieur à celui de nos homologues allemands ou britanniques.

Le projet annuel de performances (PAP) de la présente mission indique que les « moyens dédiés aux interventions (appels à projet et actions relevant du département "partenariats et compétitivité") sont réduits pour tenir compte des actions lancées dans le cadre du programme "Investissements d'avenir", PIA, et s'établissent à 575,154 M€ (-81,000 M€, -12,4 %) sur le titre 6 du budget de l'Etat. Symétriquement, et compte tenu de l'achèvement programmé de la phase de conventionnement avec les bénéficiaires finaux du PIA, la subvention finançant le budget de fonctionnement de l'Agence, relevant du titre 3, est ramenée à 30,000 M€ (-0,500 M€, -1,6 %) ».

A cet égard, votre rapporteur spécial s'étonne que l'indicateur 2.1 du programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » - qui avait pour objet de mesurer l'évolution des parts respectives du financement sur projets et du financement récurrent des organismes de recherche - ait été supprimé dans le projet annuel de performance 2013. Il souhaite le rétablissement de cet indicateur.

Si, par le passé, la réduction de la dotation de l'ANR a pu être justifiée par la volonté de procéder à un transfert de crédits sur projets vers les crédits récurrents, tel n'est plus le cas en 2014 au vu de la diminution des moyens des organismes de recherche (cf. infra ). Aussi votre rapporteur spécial, qui a toujours refusé d'opposer financements récurrents et sur projets, juge-t-il cette évolution préoccupante.  Il pense que la réduction des crédits de l'ANR est susceptible de venir menacer la viabilité du système français de financement sur projets. Le moment lui semble venu de redéfinir la place et le rôle de l'ANR, dans le financement de notre système de recherche , notamment à travers un contrat pluriannuel entre l'Etat et l'ANR qui, bien que prévu dans la loi de 2005, n'a toujours pas été conclu.

B. LA SITUATION DES ORGANISMES DE RECHERCHE

Certes, si sont considérés les principaux opérateurs de recherche en termes de dotation budgétaire ^{83 ( * )} - à savoir le CEA, le CNES, le CNRS, l'IFPEN, l'INRA, l'INRIA, l'INSERM et l'IRSN -, il apparaît que leurs dotations progresseraient au total de 118,7 millions d'euros (+ 1,6 %), pour atteindre 7,5 milliards d'euros environ en 2014 (cf. tableau ci-après). Toutefois, cette évolution ne doit pas occulter une réduction des financements récurrents de l'Etat .

En effet, l'accroissement des crédits affectés au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) en 2014
(+ 104,5 millions d'euros) est lié, d'une part, au relèvement des moyens alloués notamment aux opérations de démantèlement et d'assainissement des installations nucléaires et, d'autre part, à l'attribution de l'enveloppe rattachée à l'action « Calcul intensif » du programme 409 « Ecosystèmes d'excellence » créé dans le cadre du nouveau programme d'investissements d'avenir (PIA 2). Pour autant, la subvention récurrence du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche au CEA reculerait de 4,6 millions d'euros (- 0,9 %) pour atteindre 513,4 millions d'euros .

Il en va de même s'agissant du Centre national d'études spatiales (CNES) qui recevrait, en 2014, 50 millions d'euros au titre de l'action « Espace, lanceurs, satellites » du programme 409 créé dans le cadre du PIA2 et un surcroît de dotation de 6,2 millions d'euros, notamment en raison de la hausse de la contribution française à l'Agence spatiale européenne dans la perspective du développement du nouveau lanceur Ariane 6. Néanmoins, les crédits inscrits au budget de l'Etat attribués au CNES reculeraient de 5,7 millions d'euros pour atteindre 736,5 millions d'euros .

Hormis ces deux entités, l'ensemble des organismes de recherche verraient leurs dotations reculer : le CNRS (- 12,5 millions d'euros), l'IFPEN
(- 3 millions d'euros), l'INRA (- 2,3 millions d'euros), l'INRIA (- 3,3 millions d'euros) et l'IRSN (- 19,8 millions d'euros) - dont la situation est examinée plus avant par votre rapporteur spécial infra .

S'agissant de l'INSERM, votre rapporteur spécial tient à souligner que la réduction de la dotation (- 0,2 %) serait plus importante s'il n'était pas tenu compte de l'enveloppe dédiée du Plan Cancer (à hauteur de 2,2 millions d'euros).

Tableau n° 18 : Evolution des crédits des principaux opérateurs de recherche

(en euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour 2014

Par ailleurs, les organismes considérés verraient leur nombre d'emplois réduit de 116 ETP . Toutefois, il est nécessaire de tenir compte de transfert d'emplois de post-doctorants vers le programme 150 (4 ETP).

Tableau n° 19 : Evolution des emplois des principaux opérateurs de recherche

Source : projet annuel de performances de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour 2014

Aussi, votre rapporteur spécial constate que la situation budgétaire des organismes de recherche est de plus en plus tendue au regard des évolutions de crédits entre la loi de finances pour 2013 et le présent projet de loi de finances. La baisse des moyens pourrait même être plus prononcée encore s'il était tenu compte de la réserve de précaution. Jusqu'à présent, cette réserve a été calculée, pour les organismes de recherche, sur la base d'un taux réduit ; il lui semble donc important que cette mesure soit reconduite en 2014 ^{84 ( * )} .

Enfin, votre rapporteur spécial tient à rappeler que les organismes sont contraints de financer, sur leur dotation, une part de plus en plus importante des frais de fonctionnement engendrés par la mise en oeuvre des projets de recherche issus d'appels d'offres.

Il considère qu' il conviendrait, en conséquence, de s'orienter vers un financement à coût complet de ces projets , et vers une hausse du « préciput » - part du financement versé aux organismes pour leur frais de structures - à hauteur de 20 %. En effet, le préciput s'élève à 12 % pour les universités et 15 % pour l'ANR, mais à 25 % pour les programmes européens.

D'un point de vue plus général, l'insuffisance des moyens de soutien aux programmes de recherche, au regard de la part croissante des crédits de personnels, pose aujourd'hui de sérieuses difficultés de gestion aux organismes , comme l'ont souligné l'Administrateur général du CEA, le Président de l'INRA et le PDG de l'INSERM, auditionnés par votre rapporteur spécial.

C. LE « TRANSFERT » : UN ENJEU ÉCONOMIQUE ESSENTIEL

La loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche ^{85 ( * )} a posé le nouveau cadre de la politique nationale de la recherche qui sera portée, notamment, par la mission « Recherche et enseignement supérieure ». En particulier, l'article 14 de cette loi a modifié l'article L. 111-1 du code de la recherche afin d'y insérer la notion de transfert parmi les objectifs de la politique nationale de recherche ; aussi, il y est désormais indiqué que cette dernière vise à « valoriser les résultats de la recherche au service de la société. A cet effet, elle s'attache au développement de l'innovation, du transfert de technologie lorsque celui-ci est possible, de la capacité d'expertise et d'appui aux associations et fondations, reconnues d'utilité publique, et aux politiques publiques menées pour répondre aux défis sociétaux, aux besoins sociaux, économiques et du développement durable ».

La notion de transfert est définie par Jean-Luc Beylat et Pierre Tambourin dans leur rapport relatif à l'innovation ^{86 ( * )} comme « le processus qui permet de passer d'une invention, issue de la recherche publique ou de la recherche industrielle, à l'innovation ». Autrement dit, le transfert permet aux inventions d'accéder au marché.

Votre rapporteur pour avis estime que le transfert constitue un enjeu économique essentiel ; comme le souligne le rapport précité : « la France dispose d'une recherche publique de qualité », mais « pour bénéficier pleinement au pays, cette recherche doit accroître son impact économique par la mise en place d'une politique volontariste de transfert, dont le caractère spécifique vis-à-vis de la recherche doit être affirmé ».

A cet égard, il faut noter la faiblesse relative des dépenses consacrées au développement expérimental ^{87 ( * )} en France par rapport à celles dirigées vers la recherche fondamentale et la recherche appliquée . Jean-Luc Beylat et Pierre Tambourin précisent qu'en dix ans, la part de développement expérimental dans la recherche et développement (R&D) française - publique et privée - est passée de 48 % à 34 %. Cette baisse relative s'est traduite par une chute des dépenses de développement expérimental de 0,25 point de PIB, alors que les dépenses de recherche appliquée ont légèrement augmenté (+ 0,3 point), « grâce à l'effort public et à l'augmentation des incitations fiscales pour les entreprises (crédit d'impôt recherche) ». A titre de comparaison, la part du développement expérimental dans la R&D s'élève à 83 % pour la Chine, 63 % pour le Japon et les Etats-Unis et à 61 % pour la Corée .

Votre rapporteur spécial souhaite donc que les moyens retracés dans la présente mission - aussi bien les crédits budgétaires que les dépenses fiscales - soient pleinement mobilisés en faveur du transfert .

A cet égard, il note avec satisfaction la création du crédit d'impôt en faveur de l'innovation (CII), dans le cadre du crédit d'impôt recherche (CIR), par la loi de finances pour 2013, ainsi que l'extension de l'exonération de cotisations sociales à la charge des PME aux personnels affectés à des activités d'innovation qui est proposée par le présent projet de loi ^{88 ( * )} . Par ailleurs, il relève le souci du Gouvernement de prendre en compte la problématique du transfert dans le cadre du nouveau programme d'investissements d'avenir (PIA 2), s'agissant notamment de l'action « EQUIPEX » ( cf . supra ).

D. LA FRANCE ET LE PROGRAMME-CADRE « HORIZON 2020 »

Ainsi que cela était indiqué précédemment, l'année 2014 sera marquée par l'engagement du nouveau programme-cadre de l'Union européenne « Horizon 2020 ». Il est essentiel que la France puisse bénéficier davantage de ces financements, ce qui implique, notamment, un relèvement de la participation française aux appels à projets européens . Interrogé par votre rapporteur spécial, le ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur a indiqué avoir prévu un plan pour encourager la participation des équipes de recherche françaises ( cf . encadré ci-après).

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* ⁷⁹ L'Agence nationale de la recherche (ANR) constitue la première agence nationale pluridisciplinaire de financement de la recherche, dont la mission principale est d'allouer des fonds sur la base de mises en concurrence.

* ⁸⁰ A titre de rappel, la France a reçu 3,9 milliards d'euros dans le cadre du 7 ^e PCRD (2007-2013).

* ⁸¹ Cf. Cour des comptes, juin 2013, op. cit.

* ⁸² Les crédits de l'Agence nationale de la recherche (ANR) sont inscrits au programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ».

* ⁸³ Sont ici considérées les dotations allant à ces organismes inscrites dans l'ensemble des programmes du budget général de l'Etat et non pas seulement ceux relevant de la MIRES.

* ⁸⁴ Le taux normal sur la base duquel est calculée la réserve de précaution s'établira à 0,5 % de la masse salariale et à 7 % des autres dépenses de fonctionnement et d'investissement. Les montants mis en réserves sont supposés être annulés en fin d'exercice.

* ⁸⁵ Loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.

* ⁸⁶ Jean-Luc Beylat et Pierre Tambourin, L'innovation : un enjeu majeur pour la France. Dynamiser la croissance des entreprises innovantes, rapport aux ministres chargés du redressement productif et de l'enseignement supérieur et de la recherche, juillet 2013.

* ⁸⁷ Selon l'Insee, le développement expérimental est fondé sur des connaissances obtenues par la recherche ou l'expérience pratique et effectué - au moyen de prototype ou d'installations pilotes - en vue de lancer de nouveaux produits, d'établir de nouveaux procédés ou d'améliorer substantiellement ceux qui existent déjà.

* ⁸⁸ Cf . infra , analyse de votre rapporteur spécial de l'article 71 du projet de loi de finances pour 2014.