Mission "Justice"

M. Edmond HERVÉ, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 182 « PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE »

LE PROGRAMME 182  « PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE »

IV. LE PROGRAMME 182  « PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE »

A. LE RÔLE DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE (PJJ)

La direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) est chargée de l'ensemble des questions intéressant la justice des mineurs et de la concertation entre les institutions intervenant à ce titre, notamment les conseils généraux. Elle conçoit les normes et les cadres d'organisation de la justice des mineurs. Elle garantit, directement ou par les associations qu'elle habilite et finance, une aide aux décisions de l'autorité judiciaire. Enfin, elle assure, directement dans les services et établissements de l'Etat ou dans les établissements associatifs qu'elle habilite et finance, la prise en charge de mineurs délinquants sous main de justice.

Pour 2014, la structuration en actions du programme « Protection judiciaire de jeunesse » est simplifiée afin de permettre une lecture plus directe des politiques publiques mises en oeuvre.

L'ancienne action n° 1 « Mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs délinquants » change de libellé et devient « Mise en oeuvre des décisions judiciaires » . En contrepartie, l'ancienne action n° 5 « Aide à la décision des magistrats : mineurs délinquants et mineurs en danger » (créée en 2011) disparait.

La nouvelle action n° 1 renvoie à la mise en oeuvre des mesures de prise en charge des mineurs délinquants et des mesures d'investigation .

Les mesures de prise en charge des mineurs délinquants sont décidées par les juges des enfants, plus rarement les juges d'instruction, ou encore en alternative aux poursuites par les procureurs de la République. L'action concerne donc la mise en oeuvre des mesures éducatives pénales (mesures de placement et mesures exercées en milieu ouvert) ainsi que les activités de jour (qui visent à favoriser la réinsertion scolaire, professionnelle et sociale des mineurs). Les interventions de la PJJ auprès des mineurs incarcérés (dans les établissements pénitentiaires pour mineurs et les quartiers pour mineurs) ainsi que les actions de prévention de la délinquance sont rattachées à cette action.

Les mesures d'investigation sont conduites sur ordonnance des magistrats. Elles visent à leur fournir des éléments d'information et d'analyse afin d'adapter les mesures d'action d'éducation ou d'assistance éducative à la situation des mineurs. Ces mesures sont financées par l'Etat à 100 %, dans les secteurs public et associatif ^{53 ( * )} .

L'action n° 3 « Soutien » concerne la fonction support du présent programme.

L'action n° 4 « Formation (Ecole nationale de protection judiciaire de la jeunesse) » se rapporte à la formation assurée par l'Ecole nationale de protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ) ainsi qu'à celle dispensée par les neufs pôles territoriaux de formation à vocation interrégionale.

B. UNE PRIORITÉ DE L'ACTION GOUVERNEMENTALE

En charge d'un programme prioritaire de l'action gouvernementale , la DPJJ bénéficiera en 2014 de la création de 78 emplois (Cf . infra ) après le renfort déjà de 205 emplois supplémentaires en 2013.

En 2014, elle mettra l'accent sur la consolidation et la validation des méthodes éducatives, ainsi que la continuité des parcours des mineurs faisant l'objet d'une décision judiciaire à travers quatre objectifs :

1. Garantir à l'autorité judiciaire, directement ou par le secteur associatif qu'elle habilite, une aide à la décision plus efficace tant en matière civile que pénale.

La DPJJ contribue à l'amélioration des procédures de signalement en participant, aux côtés des parquets, aux instances créées par la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 relative à la protection de l'enfance (notamment dans le cadre des protocoles concernant les cellules de recueil des informations préoccupantes et au sein des observatoires départementaux). Elle propose des dispositifs performants d'évaluation des situations des mineurs concernés.

2. Renforcer l'intervention de la DPJJ en direction des jeunes confiés à la PJJ.

La très grande majorité (95 %) des jeunes suivis par les établissements et les services de la DPJJ le sont au titre de mesures de milieu ouvert et d'investigation . C'est pourquoi il est essentiel d' améliorer encore les délais de prise en charge .

Pour les autres mineurs, qui font l'objet de mesures de placement et qui concentrent les situations les plus difficiles, le recours à des centres éducatifs fermés (CEF) ^{54 ( * )} peut être une réponse adaptée. Un équilibre avec les établissements de placement classiques doit toutefois être préservé et les réseaux territoriaux de familles d'accueil consolidés ^{55 ( * )} . La diversification des modalités de prise en charge éducative sera ainsi poursuivie afin de garantir l'insertion des mineurs.

A cet égard, votre rapporteur spécial rappelle son souhait ^{56 ( * )} que la prise en charge des mineurs s'appuie sur un dispositif harmonieux et équilibré de l'offre d'accueil, plutôt que de reposer sur une structure unique (le CEF) .

3. Garantir à l'autorité judiciaire, aux usagers et aux citoyens, par le contrôle, l'audit et l'évaluation, la qualité de l'aide aux décisions et celle de la prise en charge dans les services publics ou associatifs habilités par la DPJJ.

Les équipes d'audit de la PJJ sont désormais pleinement opérationnelles. Ainsi, est désormais garantie la réalisation d'un audit tous les cinq ans de chaque structure relevant exclusivement de l'Etat.

4. Concevoir des normes et des cadres d'organisation de la justice des mineurs qui conjuguent la contrainte judiciaire et l'objectif de socialisation des jeunes confiés par l'autorité judiciaire.

En 2014, la DPJJ poursuivra ses chantiers sur :

- l'évolution des différentes réponses éducatives ;

- l'amélioration continue des méthodes éducatives, en privilégiant l'adaptation des méthodes professionnelles et en développant la politique des ressources humaines ainsi que la formation ;

- la coordination des acteurs de la justice des mineurs sur chaque territoire ;

- le management et le pilotage des missions et des activités des services déconcentrés.

L'objectif est de consolider le dispositif, en portant l'effort sur le pilotage territorial, et de mesurer l'impact des actions menées sur la qualité de l'action éducative auprès des mineurs.

C. LA MISE EN oeUVRE DES DÉCISIONS JUDICIAIRES

Avant ventilation, l'action n° 1 relative à la mise en oeuvre des décisions judiciaires absorbe déjà plus des quatre cinquièmes (83,7 %) des moyens du programme .

Crédits de paiement du programme 182 par action

(en millions d'euros)

* Provenant des programmes « Conduite et pilotage de la politique de la justice (28,3 millions d'euros) et « Entretien des bâtiments de l'Etat » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » (0,9 million d'euros).

Source : d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

D. LA LÉGÈRE BAISSE DES CRÉDITS DE PAIEMENT : - 0,6 %

Le présent programme comporte 781,3 millions d'euros en AE et 785,3 millions d'euros en CP, en baisse respectivement de 2,3 % et de 0,6 % .

Les dépenses de personnel (titre 2) augmentent de 13,4 millions d'euros, soit + 3,1 % . Votre rapporteur spécial reviendra infra sur l'évolution des effectifs de la PJJ.

Après l'abondement exceptionnel de 10 millions d'euros supplémentaires en 2013 en vue du paiement d'arriérés dus au secteur associatif habilité (SAH), les dépenses de fonctionnement (titre 3) régressent de 14,3 millions d'euros, soit - 4,4 % .

Les dépenses d'investissement (titre 5) diminuent de 12,9 % en passant de 23,2 millions d'euros à 20,2 millions d'euros. Toutefois, cette minoration doit être relativisée : lors des exercices précédents la consommation des crédits d'investissement a été inférieure à la prévision et la baisse en 2014 s'interprète dès lors plutôt comme un ajustement à la réalité des besoins. Les dépenses immobilières prises en charges correspondront essentiellement à des travaux d'investissement lourd (constructions neuves ou interventions sur des bâtiments anciens intégrant les coûts de mise aux normes d'accessibilité aux personnes à mobilité réduite).

Les dépenses d'intervention (titre 6) connaissent une baisse de 0,7 million d'euros et s'établissent à 2,4 millions d'euros. Ces crédits concernent les gratifications et les aides ponctuelles allouées aux jeunes (1 million d'euros) pris en charge par la PJJ ainsi que le financement d'actions spécifiques (1,4 million d'euros) en lien avec les missions de la PJJ telles que l'organisation de manifestations nationales.

E. LE RENFORCEMENT DES EFFECTIFS : LA CRÉATION DE 78 EMPLOIS

Le plafond d'emplois du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » pour 2014 est de 8 507 ETPT et il gagne donc 37 ETPT par rapport à 2013.

Cette augmentation résulte de :

- l'extension en année pleine des créations d'emploi dont la PJJ a bénéficié en 2013 (205 ETP) ;

- la création de 78 ETP en 2014 ;

- un transfert de 28 emplois au profit du programme 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice » dans le cadre des plate-formes inter-directionnelles CHORUS ;

- une correction technique (- 46 ETPT) permettant d'ajuster le plafond d'emplois aux consommations effectives restituées dans l'application CHORUS pour les années précédentes.

Votre rapporteur spécial se félicite du renforcement des effectifs, ces créations rompant avec la politique dite de « révision générale des politiques publiques » (RGPP) et sa mesure principale qui en était la suppression des emplois (- 632 ETPT entre 2008 et 2012) .

F. LA RÉSORPTION DE LA DETTE À L'ÉGARD DU SECTEUR ASSOCIATIF HABILITÉ (SAH)

1. L'évolution de la dotation au SAH

Le tableau ci-dessous rend compte de l'évolution de la dotation au SAH depuis 2008.

Evolution des crédits consacrés au SAH

(en millions d'euros)

Source : DPJJ

La dotation au SAH a enregistré une baisse continue sur la période allant de 2008 à 2012 . Il faut toutefois relever que, jusqu'en 2007, les crédits avaient été en augmentation constante : 266 millions d'euros en 2006 et 312 millions d'euros en 2007.

La baisse a donc répondu, pour une part, à la volonté de maîtriser une logique inflationniste héritée d'une culture des crédits évaluatifs antérieure à la LOLF . Par ailleurs, pour près de 50 millions d'euros, les dépenses du SAH correspondaient à des prises en charge de jeunes majeurs. Or, une proportion importante de ces prises en charge ne relevait pas d'une mesure judiciaire, mais de l'aide sociale de droit commun ne rentrant pas dans les missions de la PJJ (pour des étudiants ayant besoin d'un logement, par exemple).

La baisse des dotations et la loi précitée du 5 mars 2007 relative à la protection de l'enfance, qui fait des conseils généraux les chefs de file de cette politique, ont amené la PJJ à un recentrage sur son coeur de métier : la prise en charge des jeunes délinquants . La majeure partie de la diminution des crédits entre 2008 et 2010 correspond à ce recentrage.

A partir de 2010, dans le cadre plus général de la maîtrise des dépenses publiques, le SAH a aussi fait l'objet d'une volonté de rationalisation des coûts . Cet effort a porté en particulier sur la baisse des coûts de fonctionnement, dont il semblait logique que le secteur associatif prenne sa part dans une période d'effort important de l'ensemble des administrations.

Depuis 2011, la baisse des dotations renvoie à la recherche accrue de complémentarités entre les deux secteurs , public et associatif, à partir de l'analyse des synergies possibles sur chaque territoire. L'effort a porté notamment sur la baisse de l'activité en hébergement « classique » (par opposition au placement spécialisé de type « centre éducatif renforcé » ou CEF) et la maîtrise de la suractivité des services de milieu ouvert (investigation et réparation pénale) par rapport aux autorisations budgétaires.

En 2012, l'ensemble du dispositif CEF associatif est passé à 24 ETP pour 12 places d'accueil , comme dans le secteur public, et la réforme de la mesure d'investigation ^{57 ( * )} a été l'occasion de restructurations ou de fusions de services n'atteignant pas une taille critique.

2. Le paiement des arriérés

Malgré les efforts d'économie qui ont eu un effet « prix » sur l'ensemble des prestations assurées par le SAH, le maintien à un haut niveau de l'activité prescrite par les magistrats a entraîné des retards de paiement du secteur associatif en fin d'année. Ces retards de paiement posent de sérieux problèmes de trésorerie aux petites associations. Déduction faite du report de charge structurel (factures de décembre payées sur l'exercice suivant), ces arriérés de paiement étaient de 35 millions d'euros à la fin de l'année 2012.

L'abondement exceptionnel de 10 millions d'euros auquel il a été procédé en 2013 a permis d'assainir cette situation. L'arriéré de paiement a été ramené à 20 millions d'euros , ce qui correspond à un mois de délai de paiement.

Pour 2014, les crédits consacrés au SAH sont stabilisés à 234 millions d'euros (232,9 millions d'euros en 2013).

G. LA PERFORMANCE DIFFICILE À APPRÉHENDER

La performance du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » est difficile à appréhender , dans la mesure où elle dépend aussi de plusieurs variables qui lui sont, au moins en partie, extérieures.

Ainsi, l'une des caractéristiques principales de la PJJ est de travailler en partenariat avec les départements et le secteur associatif. De ce fait, l'atteinte de ses objectifs ne dépend pas exclusivement de son action (par exemple, le taux de départements ayant mis en place un dispositif d'accueil d'urgence).

En outre, des éléments de contexte relatifs au comportement des jeunes concernés peuvent également interférer sur la réalisation des objectifs, sans que la PJJ puisse avoir une « prise » suffisante .

Enfin, le principe d'indépendance de l'autorité judiciaire doit être pris en compte, notamment concernant le pouvoir de prescription des mesures éducatives. Le juge décide seul, dans le respect des textes en vigueur, de la nature et de la durée des mesures éducatives qu'il prononce . Il peut également choisir le service chargé de les mettre en oeuvre.

L'indicateur 1.3 « Part des jeunes âgés de moins de 17 ans à la clôture d'une mesure pénale qui n'ont ni récidivé, ni réitéré dans l'année qui a suivi » rend compte du taux de récidive ou de réitération des jeunes pris en charge au pénal. Il permet de mettre en évidence, pour 2013, une performance relativement satisfaisante : 80 % des jeunes pris en charge au pénal n'ont ni récidivé, ni réitéré, ni fait l'objet de nouvelles poursuites dans l'année qui a suivi la clôture de la mesure . La prévision pour 2014 se situe à un niveau de 85 %, tout comme la cible pour 2015.

L'indicateur 3.3 relatif au « coût complet des mesures judiciaires par journée ou par acte » offre, pour sa part, une perspective très complète sur le niveau et l'évolution des coûts des principales mesures judiciaires prononcées. Le coût d'une mesure d'investigation éducative , par exemple, s'élève à 2 630 euros en prévision actualisée pour 2013 (avec une prévision de 2 707 euros en 2014).

Le coût d'une journée en CEF est de 572 euros en prévision actualisée pour 2013 (contre 587 euros en réalisation en 2012), avec une cible de 580 euros en 2014 ^{58 ( * )} .

Depuis plusieurs années, la DPJJ s'efforce de mieux maîtriser les coûts de fonctionnement des CEF. Depuis le 1 ^er janvier 2013, une dotation globale de fonctionnement (DGF) est en place pour les CEF du SAH afin d'optimiser les coûts de fonctionnement de ces structures . Les avantages attendus de ce nouveau mode de tarification ^{59 ( * )} sont une meilleure maîtrise des coûts (par la connaissance des dépenses réalisées dès leur programmation) ainsi que la sécurisation de la gestion et de la trésorerie des associations.

Les taux d'occupation des établissements sont en progrès. Ainsi, ce taux est passé de 73  % pour les CEF en 2011 à 75 % en 2013 (prévision actualisée), avec une prévision de 80 % en 2013.

L'amélioration observée sur cet indicateur s'inscrit dans un processus d'optimisation des structures d'hébergement du secteur public . Ce processus a notamment conduit à la réalisation d'un bilan individualisé de la situation des établissements qui ont connu une sous-utilisation importante et durable, afin de prendre des mesures correctives.

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* ⁵³ Le secteur public est constitué de 220 établissements et services relevant directement du ministère de la justice. Le secteur associatif comprend 1 127 établissements et services (dont 263 financés exclusivement par l'Etat) habilités et contrôlés par le ministère de la justice.

* ⁵⁴ Il existe actuellement 51 CEF, dont 34 relèvent du secteur associatif habilité (SAH). Ces CEF offrent au total 561 places sur nombre global de 2 824 places en hébergement à disposition de la PJJ.

* ⁵⁵ La PJJ s'appuie actuellement sur un réseau d'environ 430 familles d'accueil, auxquelles peuvent être confiés les mineurs.

* ⁵⁶ Cf . Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012) - tome III - annexe 16.

* ⁵⁷ Une mesure unique et modulable a remplacé les deux mesures d'investigation et orientation éducative et d'enquête sociale.

* ⁵⁸ Il s'agit là de moyennes. Le prix moyen de la journée dans l'Inter région Grand Ouest est de 545 euros.

* ⁵⁹ Le financement des CEF associatifs était auparavant obtenu par une tarification au prix de journée, ce qui entretenait une dynamique inflationniste.