Mission "Justice"

M. Edmond HERVÉ, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 107 « ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE »

LE PROGRAMME 107 « ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE »

III. LE PROGRAMME 107 « ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE »

A. L'EXÉCUTION DES DÉCISIONS DE JUSTICE ET LA RÉINSERTION SOCIALE DES DÉTENUS

Le programme 107 « Administration pénitentiaire » contient les moyens destinés à l'exécution des décisions de justice en matière pénale à l'égard des personnes placées sous main de justice, en milieu ouvert ou en milieu fermé. Il concerne aussi la réinsertion sociale des détenus (préparation à leur sortie, puis mesures de suivi, en collaboration avec des partenaires publics ou associatifs).

L'action n° 1 « Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice » contient essentiellement des crédits de personnel et d'équipement, destinés à la garde des détenus et à la mise en oeuvre des mesures de suivi judiciaire à l'égard de personnes ayant fait l'objet de mesures alternatives à la poursuite. Les moyens figurant dans cette action concernent en particulier la construction, la rénovation et la sécurisation des établissements pénitentiaires, ainsi que le placement sous surveillance électronique (PSE) et le placement sous surveillance électronique mobile (PSEM), le placement extérieur et la semi-liberté ^{36 ( * )} .

Il convient à cet égard de souligner que la part des aménagements de peines sur l'ensemble des personnes condamnées écrouées progresse . Ce taux est de 22,1 % au 1 ^er juin 2013 (contre 20,7 % au 1 ^er juin 2012).

L'action n° 2 « Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice » concerne les prestations d'entretien au quotidien (alimentation, habillement, couchage, hygiène...), ainsi que les soins et les mesures prises pour le maintien des liens familiaux.

Les dépenses d'entretien des détenus sont engagées soit en régie, soit en gestion mixte (notamment pour la restauration ou l'hôtellerie).

Cette action porte également sur le travail pénitentiaire ^{37 ( * )} ainsi que les activités d'enseignement et de formation.

L'action n° 4 « Soutien et formation » regroupe les personnels et les moyens de fonctionnement de l'administration centrale, des directions régionales de l'administration pénitentiaire, des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), ainsi que de l'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP).

En outre, elle couvre les dépenses relatives au développement du réseau informatique de l'administration pénitentiaire ainsi qu'à la formation de ses personnels.

B. LE POIDS DE L'ACTION « GARDE ET CONTRÔLE DES PERSONNES PLACÉES SOUS MAIN DE JUSTICE » : 60,4 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT

Plus de la moitié (60,4 %) des moyens du présent programme est concentré sur l'action n° 1 « Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice ».

L'action n° 4 « Soutien et formation » est ventilée entre les deux premières actions du programme « Administration pénitentiaire ».

Crédits de paiement du programme 107 par action

(en millions d'euros)

Source : d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

L'ENAP , opérateur du programme, est financée par une subvention pour charges de service public s'imputant sur l'action n° 4 « Soutien et formation ». Le montant de cette subvention s'élève à 25,2 millions d'euros. Depuis 2003, cette école doit faire face à un afflux important d'élèves et de stagiaires en raison des créations d'emplois liées à la LOPJ et des remplacements des départs en retraite. En 2014, un peu plus de 5 500 agents devraient bénéficier d'une formation assurée par l'opérateur (environ 2 000 en formation initiale et 3 500 en formation continue).

C. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT : + 1,4 %

Après un fort réajustement à la baisse (- 38,5 %) en 2013 suite au lancement du plan immobilier sur les années antérieures ^{38 ( * )} , l'administration pénitentiaire verra ses autorisations d'engagement baisser de nouveau en 2014 mais dans une moindre proportion : - 1,2 %.

Dans le même temps, les crédits de paiement augmentent de 1,4 % (3,236 milliards d'euros en 2014).

Les crédits en personnel (titre 2) augmentent de 49,5 millions d'euros, soit + 2,5 % ^{39 ( * )} .

Les dépenses de fonctionnement (titre 3) croissent, pour leur part, de 16,5 millions d'euros en crédits de paiement, soit + 2,2 % .

Les crédits d'investissements (titre 5) reculent de 12,4 millions d'euros, soit - 3,3 % en CP .

Les crédits d'intervention (titre 6) , enregistrent, pour leur part, une baisse de 8,5 %, en passant de 108,6 millions d'euros en 2013 à 99,4 millions d'euros en 2014. Ils bénéficient majoritairement (98,9 millions d'euros) à l'action n° 2 « Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice » et sont consacrés à des transferts à la sécurité sociale à hauteur de 91,5 millions d'euros ^{40 ( * )} .

D. LES EFFECTIFS : LA CRÉATION DE 432 POSTES NOUVEAUX

Depuis plusieurs années, le programme « Administration pénitentiaire » a largement profité des augmentations d'effectifs au sein de la mission « Justice » . Le tableau ci-dessous retrace l'évolution de son plafond d'emplois sur les six dernières années.

Hausse du plafond d'emplois du programme 107 depuis 2008

(en ETPT)

Source : commission des finances

En 2014, le plafond d'emplois du programme connaît un nouvel accroissement de 112 ETPT. Il s'établit désormais à 35 812 ETPT .

Cette évolution résulte de mesures de transferts ^{41 ( * )} , d'une correction technique tenant compte de la consommation effective du plafond d'emplois au cours des exercices précédents (- 64 ETPT), de l'extension en année pleine des nouveaux emplois pourvus en 2013 et de la création de 432 ETP en 2014 .

Par ailleurs, une économie de 210 postes est prévue en 2014 dans le cadre du déploiement de l'application informatique GENESIS ^{42 ( * )} , de la finalisation du plan de rationalisation des miradors dans les établissements pénitentiaires et de l'optimisation des procédures dans les greffes pénitentiaires.

Au total, ce sont 642 nouveaux emplois qui seront pourvus , répartis de la manière suivante :

- 297 ETP pour l'ouverture de nouveaux établissements ;

- 300 ETP pour la mise en oeuvre du projet de loi de lutte contre la récidive, avec le recrutement de conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation (CPIP) ;

- 30 ETP pour le renforcement de la sécurité des établissements pénitentiaires ;

- 15 ETP pour l'exercice du culte.

Concernant les SPIP, votre rapporteur spécial avait souligné en 2011 les conditions de travail de plus en plus tendues auxquelles les personnels sont confrontés ^{43 ( * )} . En particulier, dans le contexte de la montée en charge du PSE, il rappelle que le SPIP est chargé par le juge de l'application des peines (JAP) de l'enquête de faisabilité de la mesure, puis du contrôle du respect des obligations imposées au condamné (vérifications téléphoniques, visites au lieu d'assignation, convocations à l'établissement d'écrou ou au SPIP). En outre, après une expérimentation engagée en avril 2010 dans dix SPIP, la généralisation du transfert de la prise en charge de la surveillance électronique (gestion logistique des dispositifs, opération de pose et de dépose des bracelets, interventions techniques en cours de mesure) des établissements pénitentiaires vers les SPIP a été actée.

Face à l'accroissement de la charge de travail pesant sur les SPIP, votre rapporteur spécial estime nécessaire de porter les effectifs de ces services à un niveau permettant le maintien de la qualité des missions accomplies.

E. LA PRESSION DU TAUX DE POPULATION CARCÉRALE

1. L'évolution à la hausse du nombre de détenus depuis 2007

Au 1 ^er juillet 2013, 68 569 personnes étaient détenues dans les établissements pénitentiaires de France ^{44 ( * )} . Ce chiffre constitue un nouveau record .

Si la population détenue a globalement augmenté de 14 % entre le 1 ^er janvier 2007 et le 1 ^er janvier 2013, cette hausse n'a toutefois pas été uniforme. Sur cette période, on distingue trois phases. La population carcérale a cru de manière importante entre le 1 ^er janvier 2007 et le 1 ^er janvier 2009 (+ 7 %) avant de diminuer sensiblement jusqu'au 1 ^er janvier 2011 (- 3 %). Puis elle a de nouveau augmenté de 10 % entre le 1 ^er janvier 2011 et le 1 ^er janvier 2013.

Entre le 1 ^er janvier 2013 et le 1 ^er juillet 2013, le nombre de personnes détenues a continué de croître.

Evolution du nombre de détenus depuis le 1 ^er janvier 2007

Source : Statistique mensuelle de la population écrouée et détenue en France, DAP/PMJ5

Une analyse plus fine selon la catégorie pénale montre que l'évolution observée est principalement due à celle des détenus condamnés avec une hausse de 16 % entre janvier 2007 et janvier 2009, un recul de 3 % entre janvier 2009 et janvier 2011, puis une nouvelle hausse de 12 % entre janvier 2011 et janvier 2013.

Les effectifs de prévenus ont, à l'inverse, connu une baisse globale ces dernières années (avec notamment - 17 % entre janvier 2007 et janvier 2010), bien que depuis le 1 ^er janvier 2010 les effectifs repartent à la hausse (+ 7 % entre le 1 ^er janvier 2010 et le 1 ^er janvier 2013). La part des prévenus est ainsi passée de 32 % à 25 % entre 2007 et 2012. Sur la période récente, entre le 1 ^er janvier 2013 et le 1 ^er juillet 2013, le nombre de prévenus a augmenté de 5,3 %.

2. Le taux d'occupation des établissements pénitentiaires de 118,2 %

Parallèlement à l'augmentation du nombre de détenus, le nombre de places opérationnelles en détention est passé de 57 408 à 57 238 , soit une réduction de 170 places, entre le 1 ^er août 2012 et le 1 ^er août 2013.

Le taux moyen d'occupation est donc de 118,2 % (contre 117,3 % au 1 ^er août 2012) ^{45 ( * )} .

Il convient toutefois de préciser que le problème de la surpopulation carcérale concerne prioritairement les maisons d'arrêts (134,5 %) .

Taux moyens d'occupation selon le type d'établissement

Source : direction de l'administration pénitentiaire

Depuis plusieurs années, votre commission dénonce sans discontinuer les conditions de détention parfois inhumaines dans les prisons françaises, du fait de leur vétusté et d'un taux de surpopulation carcérale élevé ^{46 ( * )} . La France est en contradiction avec les règles européennes.

La préoccupation majeure demeure, dans cette perspective, les sept établissements (Faa'a Nuutania, Gagny, Orléans, Béthune, Fontenay-le-Comte, Nîmes et La Roche-sur-Yon) dont la densité reste supérieure ou égale à 200 % et qui concernent encore 1 362 détenus.

3. Le programme immobilier pénitentiaire

Dans le budget triennal pour la période allant de 2013 à 2015, les crédits d'investissement disponibles sont affectés en priorité à la poursuite des opérations immobilières qui étaient déjà engagées (marchés signés) au mois de mai 2012, ainsi qu'aux opérations de mise en conformité les plus urgentes (notamment dans les établissements les plus vétustes, tels que le centre pénitentiaire de Nouméa). Construction neuve et réhabilitation vont de pair.

Ainsi, il a été décidé, d'une part, de revoir la fin du programme « 13 200 » ^{47 ( * )} et, d'autre part, de réviser à la baisse le nouveau programme immobilier (NPI) décidé par le précédent Gouvernement ^{48 ( * )} .

Le redimensionnement de la politique immobilière pénitentiaire amène donc à envisager la programmation suivante.

Programmation de l'évolution des places en détention

Source : direction de l'administration pénitentiaire

En 2019, la France devrait être dotée de près de 63 500 places de prison. Sur ce nombre, 40 381 auront été construites après 1990. Par ailleurs, 12 234 places auront été fermées depuis 1990.

Toutefois, la lutte contre la surpopulation carcérale peut aussi passer par une révision de la politique pénale , notamment sur les courtes peines.

4. Les opérations programmées entre 2013 et 2015

Sur la période allant de 2013 à 2015, les mises en services programmées sont :

- en 2013 :

• le centre pénitentiaire d'Alençon-Condé sur Sarthe (249 places) ;

• la maison d'arrêt de Rodez (100 places) ;

• la rénovation-extension du centre de détention de Nantes (134 places) ;

• la restructuration d'un bâtiment de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis (541 places) ;

• la fin de l'extension de la maison d'arrêt de Bonneville (97 places) ;

• la fin de l'extension du centre de détention de Bédenac (80 places).

- en 2014 :

• l'ouverture du centre pénitentiaire d'Orléans Saran (768 places) ;

• l'ouverture du centre pour peines aménagées de Nouméa (80 places) ;

• le quartier nouveau concept de Longuenesse (90 places) ;

• la phase 1 de l'extension de la maison d'arrêt de Majicavo (69 places) ;

• le quartier de semi-liberté de Bois d'Arcy (60 places) ;

• l'ouverture du quartier de semi-liberté de Nanterre (90 places).

- en 2015 :

• l'ouverture de la maison centrale de Vendin le Viel (238 places) ;

• la phase 2 de l'extension de la maison d'arrêt de Majicavo (92 places) ;

• la restructuration des bâtiments centraux de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis (108 places) ;

• l'ouverture de la tripale D4 de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis (620 places) ;

• le centre pénitentiaire de Beauvais (594 places) ;

• le centre pénitentiaire de Valence (456 places) ;

• l'extension du centre pénitentiaire de Ducos (160 places) ;

• le centre de semi-liberté de Saint-Martin Boulogne (50 places) ;

• le quartier de semi-liberté de Rennes (50 places).

F. LE TRANSFÈREMENT DES DÉTENUS : UN TRANSFERT PLUS DIFFICILE QUE PRÉVU

Depuis plusieurs années, la question du transfèrement des détenus et du transfert de cette mission à l'administration pénitentiaire est évoquée. Malgré un principe désormais clairement arrêté et un processus engagé depuis 2011, cette réorganisation est aujourd'hui au milieu du gué.

1. Le principe du transfert à l'administration pénitentiaire

La réunion interministérielle du 30 septembre 2010 a acté la prise en charge par l'administration pénitentiaire de l'intégralité des missions de transfèrements et d'extractions judiciaires, ainsi que d'escorte et de garde des détenus hospitalisés en unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) ^{49 ( * )} . Ce transfert devait s'effectuer progressivement par région sur trois ans, entre 2011 et 2013 ^{50 ( * )} .

Il a alors été décidé que le transfert de la mission au ministère de la justice correspondait à 800 ETP , en provenance de la gendarmerie (65 %) et de la police (35 %).

Parallèlement, une bascule des crédits de fonctionnement associés à ces effectifs (tenue, équipement, armement) ainsi que des crédits d'équipement en véhicules a été opérée au prorata des ETP transférés. Des véhicules de transport de détenus (VTD) ont aussi été cédés à l'administration pénitentiaire en fonction des besoins exprimés.

2. La reprise des missions d'extraction par le ministère de la justice depuis 2011

En 2011 , l'administration pénitentiaire a repris les régions Auvergne, Lorraine et Basse-Normandie.

En 2012 , elle a également pris en charge les régions Picardie, Franche-Comté, Champagne-Ardenne et Midi-Pyrénées.

La reprise des missions sur la CA de Versailles (soit les départements des Yvelines, des Hauts-de-Seine et du Val d'Oise), prévue avant la fin de l'année 2012, a été reportée à janvier 2013 .

3. Les difficultés organisationnelles rencontrées

a) Une obligation de spécialisation des agents

L'obligation de spécialisation des agents est liée à l'organisation même du travail dans les établissements pénitentiaires .

L'administration pénitentiaire ne peut pas « neutraliser » un poste pour effectuer une extraction judiciaire. Dans une prison, les postes sont tenus en permanence (miradors, coursives, postes de sécurité...), ce qui suppose une re-planification quotidienne du service pour gérer les éventuelles absences.

b) La nécessité de disposer de personnels formés

Les agents pénitentiaires sont formés à l'utilisation d'armes longues pour les factions en miradors. Les missions d'extractions judiciaires requièrent des habilitations à l'utilisation du bâton télescopique de protection et à l'arme de poing (Sig Sauer). Seuls des agents préalablement formés et habilités à l'usage de ces armes peuvent donc être mobilisés sur cette mission.

La question de la formation des agents renvoie à la capacité de l'ENAP à répondre au besoin . Or, cette école est par ailleurs déjà saturée dans le cadre du plan de charge de l'administration pénitentiaire (remplacement des agents admis à la retraite, création de postes pour l'ouverture des nouveaux établissements...).

c) Le maillage territorial

Le maillage territorial des établissements pénitentiaires ne coïncide pas avec celui des juridictions à desservir. Il s'agit là d'une différence notable avec le maillage des services de la police et de la gendarmerie, plus dense et se rapprochant davantage de celui des juridictions.

Cette différence oblige à parfois transporter des moyens humains et matériels auprès du lieu de mission , ce qui s'avère chronophage. Une part du temps de mobilisation des agents n'est donc pas en lien direct avec l'accompagnement de la personne détenue.

d) Une organisation plus rigide que celle de la police et de la gendarmerie

Les forces de police et de gendarmerie ont la possibilité de « détourner » un équipage effectuant de la surveillance sur la voie publique, pour l'affecter sur une mission temporaire ou assurer un renfort d'une équipe d'extraction judiciaire.

Le maillage territorial de la police et de la gendarmerie permet également de recourir rapidement à des effectifs supplémentaires , en cas d'urgence ou de nécessité de pallier une difficulté.

Mais l'administration pénitentiaire ne dispose pas de pareilles modalités d'organisation . Non seulement son maillage est moins dense, mais les personnels affectés en détention ne peuvent pas être détournés (même temporairement) de leur occupation, compte tenu des modalités de recrutement et d'emploi des agents extractions judiciaires (personnel dédié à ces missions, nécessité d'un port d'arme et donc d'une formation préalable à l'utilisation d'une arme de poing, présélection et mutation des personnels à l'issue d'une formation d'adaptation).

e) Des effectifs devant varier en fonction de l'activité judiciaire

Par nature, l'activité judiciaire implique une forte variation des besoins d'une journée sur l'autre . Cela est d'autant plus vrai que le lissage des audiences est encore perfectible.

Or, la charte des temps applicable aux personnels de surveillance ^{51 ( * )} a été conclue alors que cette nouvelle mission n'existait pas.

Les volumes d'heures supplémentaires constatés sur les PREJ depuis le mois de septembre 2011 (environ 130 heures à 140 heures par agent et par trimestre civil) ont donc été fortement réduits par la mise en place d'une charte des temps expérimentale et les abondements en personnels.

Cependant, les agents rencontrent encore des difficultés pour bénéficier d'une pause méridienne lorsqu'ils sont en mission d'extraction, ce qui nuit à leurs capacités d'attention et de réactivité .

La charte des temps expérimentale vise également à modifier l'organisation du temps de travail des agents des PREJ qui n'est pas en adéquation avec l'activité réelle de ces services. En effet, la spécificité des missions d'extractions judiciaires génère d'importantes phases d'attente pour les agents au sein des bases PREJ, alors même que l'accomplissement des missions d'extractions proprement dites impose de les mobiliser au-delà de leurs horaires de travail exigible. Ces temps d'attente hors mission d'extraction représentent, selon les périodes, entre 25 % et 30 % du temps travaillé par les personnels de surveillance en PREJ.

4. Les perspectives : vers un étalement du calendrier ?

Au stade actuel de la reprise des missions d'extractions judiciaires, le ministère de la justice a donc en charge sept régions administratives et les trois départements franciliens de la CA de Versailles.

Sur ces huit zones opèrent sept ARPEJ, dix-sept PREJ et 436 personnels. Ils assurent environ 25 500 extractions judiciaires annuelles , soit environ 19 % du volume annuel des réquisitions adressées par les magistrats.

Sur les 281 emplois devant être transférés du programme « Police nationale » ^{52 ( * )} vers le ministère de la justice, 70 ETPT ont été effectivement rendus en 2011 et 88 ETPT en 2012. En 2013, 123 ETPT restaient donc à rendre. Pour ce qui est des emplois de la gendarmerie, 292 ETPT ont été transférés à l'administration pénitentiaire et 227 ETPT demeurent au sein du programme « Gendarmerie nationale ».

Face aux difficultés rencontrées, il a été décidé, à la fin de l'année 2012, un moratoire pour 2013 . Les transferts d'emplois et des nouvelles régions ont été suspendus afin d'attendre le résultat d'une évaluation demandée conjointement par les ministères de la justice et de l'intérieur.

La volonté du ministère de l'intérieur est toutefois de mettre fin au moratoire afin de poursuivre et de clore le transfert de la mission à l'administration pénitentiaire. Cette action a d'ailleurs été inscrite parmi les mesures de modernisation de l'action publique (MAP) pour le ministère de l'intérieur .

A la suite de plusieurs réunions interministérielles, un projet de reprise des régions restantes a été proposé. Il prévoit un transfert progressif entre 2014 et 2018 des régions restant à reprendre, y compris les départements et les collectivités ultra-marines.

Ce plan ne fait toutefois pas encore l'objet d'un accord définitif entre les deux ministères (intérieur et justice), le nombre d'ETPT à restituer par le ministère de l'intérieur n'étant en particulier pas encore fixé .

G. LA LAÏCITÉ PÉNITENTIAIRE ET LE PLURALISME RELIGIEUX

Le présent projet de budget prévoit, comme en 2013, la création de 15 ETP supplémentaires affectés à l'aumônerie musulmane.

Est-ce suffisant pour répondre à une légitime attente ?

L'aumônerie musulmane est organisée depuis moins de dix ans : actuellement 169 personnes remplissent cette fonction (dont 86 sont indemnisées).

Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial par la direction de l'administration pénitentiaire, en 2014 le budget dévolu à l'indemnisation des aumôniers des prisons sera de 2 407 387 euros répartis de la manière suivante.

Budget des aumôneries des prisons en 2014

(en euros)

Source : direction de l'administration pénitentiaire

Le nombre des aumôniers des prisons est le suivant.

Nombre des aumôniers des prisons

Source : direction de l'administration pénitentiaire

Nous devons être conscients qu' il ne suffit pas d'une ligne budgétaire pour obtenir satisfaction : il faut trouver des personnes de qualité, parlant le français et l'arabe, pétris d'éthique laïque, ayant une vocation pour le monde carcéral et de bonnes connaissances théologiques.

Certains détenus peuvent avoir des préoccupations religieuses et s'inscrire dans une quête spirituelle. L'incarcération peut devenir un temps de reconstruction , par le recours à l'étude, à la réflexion, à la méditation, pour se donner des repères utiles pendant et après l'incarcération.

Encore faut-il éviter des dérives , trouver un équilibre : le personnel pénitentiaire, les visiteurs de prison, les aumôniers...peuvent y aider.

H. LA PERFORMANCE DU PROGRAMME

Dans le cadre de l'appréciation de la performance de la mission « Justice », le développement des aménagements de peine représente un indicateur particulièrement mis en avant, puisqu'il figure parmi les quatre « indicateurs les plus représentatifs de la mission ».

L'indicateur 3.1 mesurant le « pourcentage de personnes placées sous écrou et condamnées bénéficiant d'un aménagement de peine » rend compte de résultats en progrès . Ainsi, ce ratio est passé de 13,4 % en 2009 à 20 % en 2012 et 22 % en prévision actualisée pour 2013. La prévision pour 2014 se situe à 23 %. L'aménagement de peine peut correspondre à une mesure de PSE (représentant 77 % des cas d'aménagement en 2013), de placement extérieur ou de semi-liberté.

Dans le domaine des aménagements de peine, l'indicateur relatif au « pourcentage de propositions d'aménagement de peine avec avis favorable du SPIP » porte sur les éléments constitutifs de l'efficacité de la prise en charge et permet d'évaluer l'action du SPIP en faveur de la réinsertion des condamnés. La réinsertion dans le cadre d'un aménagement de peine étant subordonnée à l'existence d'un projet sérieux, l'indicateur mesure la capacité du SPIP à mobiliser non seulement les ressources internes du service, mais aussi les ressources externes (notamment les partenaires associatifs). Cet indicateur s'établit à 58,5 % en prévision actualisée pour 2013, avec une prévision de 59 % pour 2014.

L'indicateur 1.1 met en évidence un « nombre d'évasions pour 10 000 détenus (sous garde pénitentiaire directe/hors de l'établissement » inférieur à 2 en prévision actualisée pour 2013, soit une performance conforme à la prévision d'origine.

Au regard de l'objectif de renforcement de la sécurité dans les établissements pénitentiaires (objectif 1 du programme), il convient en outre de souligner que le « taux de formation à la prévention du suicide (formation TERRA) » (indicateur 1.3) augmente pour les surveillants : 81 % en prévision actualisée pour 2013, contre 80 % en réalisation pour 2012.

S'agissant de l'amélioration des conditions d'insertion professionnelle des détenus (objectif 4), l'indicateur 4.1 portant sur le « pourcentage de détenus bénéficiant d'une formation générale ou professionnelle » met en lumière les limites du système actuel : seulement 10,2 % (prévision actualisée pour 2013) des détenus suivent une formation professionnelle .

De même, seulement 31 % des détenus (prévision actualisée pour 2013) bénéficient d'une activité rémunérée à l'intérieur des établissements , soit une proportion moindre qu'en 2012 (37,7 %). Le contexte économique ne favorise pas l'amélioration de cette performance.

Enfin, le « pourcentage de personnes condamnées à un sursis avec mise à l'épreuve ayant respecté l'obligation d'indemniser les victimes » (indicateur 6.1) reste, lui aussi, insatisfaisant : 59 % en prévision actualisée pour 2013 (contre 57,7 % en 2012).

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* ³⁶ La dotation consacrée aux développements des aménagements de peine et aux alternatives à l'incarcération (semi-liberté, PSE, PSEM et placements à l'extérieur) s'élève, en 2014, à 29,1 millions d'euros en CP.

* ³⁷ Les actifs écroués sont répartis entre la production, le service général et la formation professionnelle. Leur activité se déroule au sein des ateliers de la régie industrielle des établissements pénitentiaires. A son sujet, voir le rapport d'information de notre ancien collègue Paul Loridant « Prisons : le travail à la peine » - contrôle budgétaire de la Régie industrielle des établissements pénitentiaires (RIEP) : document Sénat n° 330 (2001-2002).

* ³⁸ Les autorisations d'engagement nécessaires à la construction de quatre établissements dans le cadre du nouveau programme immobilier (NPI) avaient été ouvertes sur les exercices antérieurs.

* ³⁹ Cf . infra partie D pour plus de développements sur les effectifs du programme.

* ⁴⁰ L'Etat doit s'acquitter auprès de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), pour chaque détenu, d'une cotisation calculée sur la base du plafond de la sécurité sociale fixé l'année précédente par décret (en application de la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale). Toutefois, le versement de ces cotisations ne concerne pas les détenus non hébergés, qui bénéficient d'une mesure de semi-liberté, d'un placement extérieur sans surveillance ou d'un PSE, dès lors qu'ils exercent une activité professionnelle et qu'ils sont affiliés à ce titre aux régimes de sécurité sociale.

* ⁴¹ Le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » se voit ainsi transféré 26 ETPT dans le cadre de la mise en oeuvre des plate-formes interrégionales du ministère de la justice.

* ⁴² L'application GENESIS est une application informatique destinée à remplacer les applications au coeur du métier des établissements pénitentiaires, tant au niveau central et interrégional (Gestion Informatisée des Détenus en Etablissement, Gestion Centralisée de la Population Pénale, Gestion Régionale de la Population Pénale, Fichier National des Détenus) qu'au niveau local (Cahier Electronique de Liaison, Dossier Electronique d'Orientation).

* ⁴³ Cf . Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012) - tome III - annexe 16.

* ⁴⁴ Ce chiffre ne tient évidemment pas compte des personnes écrouées non détenues, c'est-à-dire sous surveillance électronique ou en placement à l'extérieur sans hébergement.

* ⁴⁵ L'année 2008 s'était caractérisée par un pic historique avec un taux de surpopulation de 126,5 %. Le calcul du taux au 1 ^er août 2013 se fonde sur un nombre de détenus de 67 683, communiqué par la direction de l'administration pénitentiaire.

* ⁴⁶ Voir en complément le rapport de la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires : « Prisons : une humiliation pour la République ». Document Sénat n° 449 (1999-2000).

* ⁴⁷ Initié par la LOPJ, le programme dit « 13 200 » comportait 10 800 places réservées à la réalisation de nouveaux établissements pénitentiaires et 2 400 places dédiées à l'application de nouveaux concepts pénitentiaires adaptés à la diversité de la population pénale, en particulier pour éviter le risque de « contamination par la promiscuité » (2 000 pour les détenus majeurs et 400 dans les structures exclusivement réservées aux mineurs).

* ⁴⁸ Le nouveau programme immobilier (NPI) correspondait initialement à un plan de restructuration du parc immobilier pénitentiaire. Il visait, d'une part, à assurer des conditions dignes de détention (en conformité avec les règles pénitentiaires européennes et les prescriptions de la loi pénitentiaire précitée du 24 novembre 2009) et, d'autre part, à augmenter les capacités d'hébergement de l'administration pénitentiaire. Ce programme cherchait ainsi à améliorer le taux de mise à exécution des peines d'emprisonnement prononcées par les juridictions pénales et à assurer l'encellulement individuel des personnes détenues. Il prévoyait la construction de vingt-cinq nouveaux établissements (dont deux en outre-mer), la réhabilitation de la maison d'arrêt de Paris-La Santé, la reconstruction du centre pénitentiaire de Nouméa ainsi que l'extension du centre pénitentiaire de Ducos. Concomitamment à la livraison de ces structures, la fermeture de trente-six sites était programmée.

* ⁴⁹ Jusqu'en 2010, les principales règles de répartition des compétences en matière d'escortes et de gardes des détenus étaient complexes et, au final, elles faisaient peser une charge importante sur la police et la gendarmerie. Les transfèrements administratifs , qui consistent en la conduite d'un détenu d'un établissement pénitentiaire à un autre, étaient réalisés par l'administration pénitentiaire . Dans des cas exceptionnels, lorsqu'un détenu était réputé dangereux, le concours des forces de l'ordre (police ou gendarmerie) pouvait être sollicité. Les extractions consistent à conduire les détenus de l'établissement dans lequel ils sont incarcérés jusqu'au palais de justice où ils doivent être présentés ou comparaître, et à en assurer la garde. Les translations judiciaires sont effectuées à la demande de l'autorité judiciaire. Elles résident dans le transfert des détenus d'un établissement pénitentiaire vers un autre. Les extractions et les translations judiciaires étaient intégralement assurées par la police et la gendarmerie . Le conseil de sécurité intérieure du 6 décembre 1999 avait, par ailleurs, décidé la prise en charge à 100 % par l'administration pénitentiaire des escortes médicales pour consultations . A l'instar des transfèrements administratifs, le concours des forces de l'ordre pouvait être sollicité lorsque le détenu extrait était réputé dangereux.

* ⁵⁰ L'applicabilité de cet arbitrage à l'outre-mer n'a toutefois pas été formellement tranchée jusqu'à présent.

* ⁵¹ Cf . circulaire ARTT / JUSE0140105C du 27 décembre 2001.

* ⁵² Les programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » relèvent de la mission « Sécurités ».