Participation de la France au budget de l'Union européenne

MM. Marc Massion et Jean Arthuis, rapporteurs spéciaux

III. LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES 2014-2020

A. LES PREMIERS TRAVAUX DE LA CLAUSE DE RÉEXAMEN À MI-PARCOURS DES PERSPECTIVES FINANCIÈRES 2007-2013

1. Les propositions initiales de la Commission

Les conclusions du Conseil européen de décembre 2005 invitaient la Commission à « entreprendre un réexamen complet et global, couvrant tous les aspects des dépenses de l'Union européenne, y compris la politique agricole commune, ainsi que les ressources, y compris la compensation en faveur du Royaume-Uni, et à faire rapport en 2008-2009 ». L'adoption de cette clause de réexamen à mi-parcours des perspectives financières a été l'une des conditions de l'accord global obtenu au Conseil européen sur les perspectives financières 2007-2013. Vos rapporteurs spéciaux observent que cette demande a d'ailleurs été reprise dans l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur les perspectives financières 2007-2013.

Cette clause de réexamen à mi-parcours des perspectives financières 2007-2013 devait permettre de nourrir les travaux préparatoires aux prochaines perspectives financières 2014-2020 .

En vue de produire son rapport sur l'avenir du budget de l'UE, la Commission a lancé, en septembre 2007, une consultation à destination de l'ensemble des Etats membres, mais aussi de la société civile, des experts et des universitaires. La conférence de restitution des résultats de cette consultation, organisée le 12 novembre 2008, a permis de dégager trois grandes priorités pour le futur budget de l'UE :

- un recentrage des politiques communautaires autour de la lutte contre le changement climatique, la compétitivité de l'UE dans une économie globale et la sécurité énergétique ;

- la mise en oeuvre du principe de subsidiarité , dans la mesure où la valeur ajoutée de l'action communautaire devrait être le principal critère justifiant le choix de dépenses au niveau de l'UE ;

- une réforme du système des ressources propres axée sur l'abandon de la ressource TVA et des multiples corrections appliquées aux Etats membres, toutes deux sources d'opacité et de complexité.

2. La position du Parlement européen

Pour sa part, le Parlement européen a adopté, le 24 mars 2009, un rapport sur la clause de réexamen à mi-parcours des perspectives financières .

Dans ce rapport, il donne la priorité au financement de nouveaux défis tels que le changement climatique et les politiques nouvelles prévues par le traité de Lisbonne.

Il recommande par ailleurs de prolonger l'actuel cadre financier 2007-2013 de plusieurs années , jusqu'en 2015 ou 2016 par exemple. Les parlementaires européens estiment qu'un tel aménagement est de nature à permettre au Parlement européen élu en 2014 de préparer les prochaines perspectives financières, qui pourraient donc s'ouvrir en 2016 ou 2017.

Ce délai pourrait également offrir un contexte favorable à la réflexion sur la refonte globale du budget communautaire . Le Parlement européen a d'ailleurs préconisé de réformer à la fois le volet dépenses et le volet ressources de celui-ci.

3. La contribution française au débat

Dans sa contribution à la consultation publique « Réformer le budget, Changer l'Europe » organisée par la Commission, le Gouvernement français a mis l'accent sur les nombreux défis auxquels l'UE doit répondre, parmi lesquels la compétitivité , le développement durable et les enjeux énergétiques . Ces derniers sont de deux ordres : la sécurisation des approvisionnements en énergie, d'une part, et la limitation des émissions de CO2, d'autre part ;

La contribution française propose également des pistes de travail sur la réforme du budget communautaire : la fin des rabais et corrections de manière à prendre en compte la capacité contributive réelle des Etats membres, ou, encore, la généralisation des procédures d'évaluation.

Elle demande que la mise en oeuvre du principe de subsidiarité conduise à rechercher la plus grande valeur ajoutée possible de l'action de l'UE. Cette valeur ajoutée communautaire peut être appréciée au regard de critères économiques (effet de levier, économies d'échelle, diffusion de meilleures pratiques ou limitation des distorsions sur le marché intérieur par exemple) et de critères d'exécution de la dépense budgétaire. Sur ce dernier point, il s'agit de s'assurer que les fonds sont correctement dépensés , qu'il existe une capacité de contrôle de l'utilisation de ces fonds, qu'il n'y a pas de « saupoudrage » des crédits, et, enfin, que l'obligation de cofinancement , quand elle existe, n'induit pas une pression à la hausse des dépenses publiques.

En outre, vos rapporteurs spéciaux se félicitent du fait que la contribution française développe l'idée d' une vision agrégée des finances publiques en Europe . En réunissant, au sein d'un même ensemble, les dépenses réalisées au niveau communautaire, national et local pour une même politique donnée, des comparaisons pertinentes pourront être faites avec nos principaux partenaires économiques (Etats-Unis, Chine, Japon...), par exemple en matière de recherche, d'aide à l'agriculture ou encore de politique régionale.

B. LES ENJEUX RÉCENTS DE LA FUTURE PROGRAMMATION 2014-2020

1. La communication de la Commission du 19 octobre 2010

La Commission européenne a adopté le 19 octobre 2010 une communication sur le réexamen du budget de l'UE . Elle a fait le choix de s'y montrer assez prudente et n'y fournit donc que des éléments assez généraux. Ainsi, s'agissant des dépenses, ses propositions chiffrées sur le prochain cadre pluriannuel n'ont été annoncées que le 29 juin 2011.

La communication met l'accent sur la priorité donnée à la stratégie Europe 2020 ^{39 ( * )} . Pour mémoire, cette stratégie repose sur sept initiatives phares ^{40 ( * )} regroupées autour de trois priorités :

- une croissance intelligente, d'où le développement d'une économie fondée sur la croissance et l'innovation ;

- une croissance durable, qui passe par la promotion d'une économie plus efficace dans l'utilisation des ressources, plus verte et plus compétitive ;

- et, enfin, une croissance « inclusive », c'est-à-dire qui encourage une économie à fort taux d'emploi favorisant la cohésion sociale et territoriale.

La communication sur le réexamen du budget propose de soumettre l'action de l'UE à un critère général de valeur ajoutée : il s'agit d'identifier là où un euro dépensé au niveau européen est plus utile qu'un euro dépensé au niveau national, en mettant les ressources nationales en commun sur des dossiers clés afin de permettre aux États membres de faire des économies tout en évitant les doublons. Ainsi, les investissements dans la recherche et l'innovation ainsi que les gros projets d'infrastructure transnationale devraient être financés au niveau communautaire . Le budget devrait aussi de plus en plus servir à financer la transition de l'économie européenne vers les technologies et services « verts » . En outre, il est proposé de rendre le budget plus flexible avec un cadre financier de dix ans (contre sept ans actuellement), une profonde et réelle révision à mi-parcours , et la mise en place d' outils améliorant la fonction de réaction budgétaire de l'UE face à des événements imprévus ^{41 ( * )} (crises alimentaires, catastrophes naturelles...).

2. La communication de la Commission du 29 juin 2011

La communication « un budget pour la stratégie Europe 2020 », destinée au Parlement européen, au Conseil, au comité économique et social européen et au comité des régions a été adoptée par la Commission le 29 juin 2011.

a) Les principes

Cette dernière déclare qu'elle souhaite appliquer les principes qu'elle énonçait dans le réexamen du budget 2010 : « mettre en oeuvre les priorités d'action fondamentales, se concentrer sur la valeur ajoutée de l'UE, orienter les dépenses en fonction de leur incidence et de leurs résultats, produire des avantages mutuels dans toute l'UE ». Les objectifs du budget communautaire seraient les suivants :

- « financer les politiques communes pour lesquelles les États membres ont décidé qu'elles devraient être gérées au niveau de l'UE », comme la PAC ;

- « mettre en oeuvre le principe de solidarité entre l'ensemble des États membres et des régions, pour soutenir le développement des régions les moins prospères », à l'instar de la politique de cohésion ;

- « financer des interventions destinées à parachever le marché intérieur », à l'image d'investissements paneuropéens pour les infrastructures ;

- « permettre des synergies et économies d'échelle en facilitant la coopération et les solutions communes à des questions que les États membres ne pourraient traiter seuls », comme le financement des activités de recherche et d'innovation ou de la coopération dans les domaines des affaires intérieures, de justice ou d'immigration ;

- enfin, « répondre à des défis persistants ou nouveaux qui appellent une approche commune à l'échelle européenne ». Il s'agit ici des politiques dans les domaines de l'environnement, du changement climatique, de l'aide humanitaire, de l'évolution démographique ou, encore, de la culture.

b) Les chiffres

Les propositions de la Commission révèlent tout d'abord une priorité pour les dépenses de recherche et d'innovation (+ 60 % entre les deux programmations à périmètre comparable), la gestion des flux migratoires (même hausse), l' action extérieure (+ 40 %). Elles se caractérisent de plus par la poursuite de la politique de cohésion (+ 11 %) et la stabilité de la PAC (nonobstant son verdissement, avec 30 % des aides qui seraient désormais liées à l'environnement). Les dépenses administratives ne sont pas en reste puisqu'il s'agirait d'une hausse de 25 %, loin de la maîtrise nécessaire.

Le tableau de la page suivante récapitule ces propositions.

Les perspectives financières 2014 à 2020 (projet de la Commission européenne)

(en milliards d'euros courants)

NB : Ces plafonds doivent être entendus à périmètre restreint, avant l'actualisation du 6 juillet 2012. Un périmètre élargi conduirait à tenir compte de dépenses que la Commission européenne avait initialement débudgétisés (ITER, GMES), voire à tenir compte des instruments hors cadre (FEM, FSUE, RAU, IF, FED...). D'après le Gouvernement, le total des CE serait alors porté à 1 221,8 milliards d'euros sur la période 2014-2020.

Source : commission des finances d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

c) Les artifices

Outre le maintien des instruments de flexibilité existants , qu'elle propose souvent de majorer de surcroît (ils pourraient atteindre un besoin de couverture en CP de 14,1 milliards d'euros par an), le projet de la Commission prévoit de nouveaux dispositifs pour lesquels les crédits échapperaient aux plafonds fixés par le cadre financier pluriannuel : une réserve pour les crises dans le secteur agricole (500 millions d'euros par an) et une marge pour imprévu (plafonné à 0,03 % du RNB de l'UE par an, ce qui représente environ 450 millions d'euros).

Même si la mobilisation cumulée de ces instruments ne pourrait conduire à un taux d'appel des ressources propres supérieur au plafond des ressources propres fixé par la future décision du Conseil, les propositions de la Commission laissent planer un risque de dérapage des dépenses .

Elles reposent non seulement sur le maintien hors budget général de l'UE et hors cadre financier pluriannuel du fonds européen de développement (FED) et des mécanismes de stabilisation financière , mais aussi sur le passage hors budget de politiques pourtant communautaires et financées sous plafond dans le cadre actuel, à l'image des dépenses relatives à ITER (2,5 milliards d'euros par an en CP) et au programme européen de surveillance de la Terre , plus connu sous son acronyme anglais GMES ^{42 ( * )} (4,7 milliards d'euros par an en CP). Ces deux derniers points ont d'ailleurs été refusés par le Conseil et la présidence chypriote.

Ces débudgétisations incompréhensibles , qui dégonflent artificiellement le projet de la Commission, sont autant de dépenses qui devront être financées par l'UE et donc par les Etats membres. La Commission est toutefois revenue sur certaines de ces débudgétisations (telles que GMES et ITER) à l'occasion d'une actualisation de sa communication, communiquée le 6 juillet 2012.

Un autre artifice réside dans la présentation de la proposition de la Commission : elle est réalisée en euros constants et en crédits d'engagement, alors que seule une présentation en crédits de paiement et en euros courants permettrait d'apprécier la réalité de l'impact des propositions sur les contributions nationales, comme l'indique à juste titre l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » du présent projet de loi de finances. En présentant sa proposition en euros constants, c'est-à-dire en prix 2011 entre 2014 et 2020, la Commission dissimule la réalité de l'augmentation de la dépense qui, chaque année, devrait pourtant être réévaluée de l'inflation, de l'ordre de 2 % par an. Tous les Etats membres calculent d'ailleurs leurs contributions en euros courants. Et ils font de même avec leurs programmations pluriannuelles quand ils en utilisent.

Le caractère artificiel du projet de la Commission

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

Avec le périmètre élargi de financement de l'UE et en euros courants, le total de dépense serait de 1 197 milliards d'euros en crédits d'engagement (contre 1 025 milliards d'euros d'après le projet actualisé de la Commission) et 1 151 milliards d'euros en CP (contre 972 milliards d'euros), soit un nouveau cadre pluriannuel 2014-2020 supérieur de plus de 24 % au cadre 2007-2013 (925 milliards d'euro) et de plus de 35 % à la prévision d'exécution de ce même cadre (environ 850 milliards d'euro).

Alors que la proposition de la Commission montre une hausse des CP de 3 % sur la période et de + 0,5% en moyenne annuelle, la réalité de l'augmentation serait de 16 % sur la période et + 2,5 % par an .

Et les dépenses s'élèveraient même à 1 231 milliards d'euros en crédits d'engagement sur la période 2014-2020 si l'on prend en compte le FED et l'ensemble des instruments de flexibilité.

Votre rapporteur spécial Jean Arthuis désapprouve cette entorse inacceptable au principe de sincérité budgétaire . Alors que le budget de l'Union européenne fait déjà courir des risques de dérapage de la dépense publique, ce risque est considérablement aggravé par les méthodes de la Commission européenne s'agissant des futures perspectives financières. Non seulement le niveau de dépenses proposé ne permet pas de contribuer suffisamment aux efforts sans précédent d'assainissement des finances publiques nationales que nous devons fournir, mais il est même insoutenable et contredit notre stratégie de retour à l'équilibre .

D'après le Gouvernement lui-même, notre prélèvement sur recettes pourrait connaître une hausse de l'ordre de 6 milliards d'euros entre la LFI 2012 (18,9 milliards d'euros) et l'estimation 2020 (25 milliards d'euros), dont 4,1 milliards d'euros entre 2012 et 2015 (23 milliards d'euros), soit 1,4 milliard d'euros par an en moyenne sur les seules trois prochaines années.

Dans le contexte ambitieux de redressement des finances publiques nationales, marqué par l'application de la norme du « zéro valeur » pour le budget hors pensions et charges de la dette, voire par la baisse de 0,2% en volume dans le PLF 2012 par rapport à la LFI 2011 quand on inclut la dette et les pensions, ces besoins de financement supplémentaires sont très lourds .

3. La réforme des ressources propres

a) Un système dénaturé par de multiples rabais

Le mode de financement de l'UE sera également au coeur des négociations sur les futures perspectives financières 2014-2020. La structure des recettes du budget communautaire fait en effet l'objet de nombreuses critiques. Loin de l'esprit des traités fondateurs qui prévoyaient d'abonder le budget européen par le biais d'un système de ressources propres et non par des contributions prélevées sur les budgets nationaux des États membres, le système actuel des ressources propres est, de plus, dénaturé par la multiplication de différents rabais et corrections .

Aujourd'hui, la France et le Danemark sont ainsi les seuls contributeurs nets qui ne bénéficient pas d'un rabais spécifique . Le principe de la correction britannique a, en pratique, rendu possible pour tout État membre supportant une contribution nette excessive au regard de sa richesse relative de bénéficier d'un avantage similaire. L'abandon des différentes corrections facilitera la mise à plat du système des recettes mais aussi de la structure des dépenses du budget communautaire, dans la mesure où les deux aspects sont interdépendants dans les questions de solde net.

b) Le « paquet ressources propres » de la Commission européenne

La Commission européenne a dans ce contexte proposé un « paquet ressources propres » qui comprend :

- un projet de décision du Conseil relatif au système de ressources propres de l'UE destinée à se substituer à l'actuelle décision ressources propres (DRP) ;

- une proposition de règlement du Conseil portant mesure d'exécution de cette DRP ;

- et, enfin, une proposition de règlement du Conseil relatif aux modalités et à la procédure de mise à disposition des différentes ressources à l'UE.

La Commission recommande de supprimer les rabais (en mettant toutefois en place dès 2014 des systèmes de corrections temporaires en faveur de l'Allemagne, des Pays-Bas, du Royaume-Uni et de la Suède), d' abandonner la ressource propre liée à la TVA à la fin de l'année 2013 et de la remplacer progressivement par deux nouvelles ressources propres :

- une taxe sur les transactions financières à compter du 1 ^er janvier 2018 au plus tard et dont le produit est évalué à 37 milliards d'euros en 2020 (22,7 % du budget communautaire) ;

- une nouvelle ressource TVA comprenant la suppression d'un certain nombre d'exonérations ou d'exceptions existantes et dont le produit est évalué à 29,4 milliards d'euros en 2020 (18,1 % du budget UE). Le projet de DRP prévoit que le taux applicable ne devrait pas excéder deux points de pourcentage du taux normal et le projet de règlement d'exécution fixe ce taux à 1 %.

c) Les autres pistes

Vos rapporteurs spéciaux regrettent que la Commission ait renoncé à utiliser de nouvelles recettes liées aux politiques de lutte contre les changements climatiques, à l'image d'une taxe énergétique (en particulier la taxation qui aurait conduit à frapper les importations), d'une taxe sur le transport aérien , ou, encore, de la mise aux enchères à partir de 2013 des quotas d'émission de gaz à effet de serre .

De même, votre rapporteur spécial Marc Massion déplore l'abandon de la piste d'un impôt sur les sociétés harmonisé dans l'UE dont le produit ou une partie du produit aurait été affecté au budget communautaire, même si heureusement le projet d'une assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS) reste quant à lui d'actualité.

Votre rapporteur spécial Jean Arthuis souligne, pour sa part, que le projet d'un impôt sur les sociétés européen manque de réalisme aussi longtemps que les législations et les pratiques fiscales n'ont pas été harmonisées au sein de l'UE .

Enfin, s'agissant des « project bonds », émissions obligataires orientées vers le financement de projets d'infrastructures européens, votre rapporteur spécial Marc Massion recommande leur mise en place rapide et effective .

Pour sa part, votre rapporteur spécial Jean Arthuis préconise de conditionner les « project bonds » à l'institution d'une gouvernance de la zone euro digne de ce nom .

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* ³⁹ La Commission européenne a présenté le 3 mars 2010 une communication intitulée « Europe 2020 - une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive ». Ce document s'apparente à une réactualisation de la stratégie de Lisbonne, décidée au Conseil européen de Lisbonne de mars 2000, et dont l'objectif était de « faire de l'UE l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d'ici à 2010, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale ». L'échec patent de cette stratégie au cours de la décennie écoulée n'a pas conduit à abandonner l'ambition qu'elle assignait aux Etats membres en matière de compétitivité. L'UE est en effet, aujourd'hui plus que jamais, en mesure d'apporter une valeur ajoutée forte dans plusieurs domaines stratégiques : l'économie de l'innovation, la recherche, la formation scolaire, universitaire et professionnelle, la politique spatiale, etc. De même, le développement des réseaux transeuropéens (RTE) représente une opportunité pour relever le défi de la compétitivité.

* ⁴⁰ Les sept initiatives sont, au titre de la croissance intelligente « Une Union pour l'innovation » (qui vise à améliorer l'accès aux financements pour la recherche et l'innovation), « Jeunesse en mouvement » (qui vise à renforcer la performance des systèmes éducatifs et à faciliter l'entrée des jeunes sur le marché du travail), « Une stratégie numérique pour l'Europe » (qui vise à accélérer le déploiement de l'Internet à haut débit), au titre de la croissance durable « Une Europe efficace dans l'utilisation des ressources » (qui vise à découpler la croissance économique de l'utilisation des ressources en favorisant le passage vers une économie à faible émission de carbone), « Une politique industrielle à l'ère de la mondialisation » (qui vise à améliorer l'environnement des entreprises et à soutenir le développement de l'industrie), et, enfin, au titre de la croissance inclusive, « Une stratégie pour les nouvelles compétences et les nouveaux emplois » (qui vise à moderniser les marchés du travail et à permettre aux personnes de développer leurs compétences tout au long de leur vie afin d'établir une meilleure adéquation entre l'offre et la demande d'emplois), « Une plateforme européenne contre la pauvreté » (qui vise à garantir une cohésion sociale et territoriale telle que les avantages de la croissance et de l'emploi sont largement partagés et que les personnes en situation de pauvreté et d'exclusion sociale se voient donner les moyens de vivre dans la dignité).

* ⁴¹ En plus de réserves constituées à cette fin, il deviendrait possible de transférer plus facilement des fonds et des marges non utilisées, de même une flexibilité dans les dépenses de programmes pluriannuels serait garantie (« front ou backloading ») et les instruments financiers de souplesse existants seraient renforcés et élargis.

* ⁴² L'acronyme GMES signifie « Global Monitoring for Environment and Security ».

* ⁴³ La question des RAL est épineuse dans la mesure où elle induit un pic de paiement autour de 2015. Selon la Commission européenne, les RAL devraient s'élever à la fin de l'exercice 2013 à 207,3 milliards d'euros après dégagement d'office, ceux-ci étant estimés à 33,5 milliards d'euros. Or les paiements sur RAL de la programmation 2007-2013 devraient atteindre 201,5 milliards d'euros sur la prochaine période de programmation, soit 18 % de l'enveloppe globale de paiement 2014-2020. Selon la proposition de la Commission, ces RAL devraient donc représenter 47% du montant total des paiements en 2014, 38% en 2015 et 25% en 2016. Les RAL sont donc une composante fondamentale du pic de paiement attendu même si leur niveau est soumis à plusieurs incertitudes (selon l'hypothèse du projet de budget retenu et selon les hypothèses déterminant l'estimation des dégagements d'office). Cette incertitude quant au niveau de RAL à la fin 2013 pèse sur les négociations du prochain cadre financier pluriannuel. En effet, en fonction de l'importance des RAL, le niveau des engagements et des avances devra être modulé afin que le niveau de paiement au début de la prochaine période de programmation soit soutenable pour les finances publiques des Etats membres (ce qui n'est pas le cas à ce stade dans la proposition de la Commission).