Participation de la France au budget de l'Union européenne

MM. Marc Massion et Jean Arthuis, rapporteurs spéciaux

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  
  • I. LE CADRE EXISTANT : PROCÉDURE, PROGRAMMATION ET SYSTÈME DES « RESSOURCES PROPRES » EN VIGUEUR
    
    • A. LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE PRÉVUE PAR LE TRAITÉ DE LISBONNE
      
    • B. LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE 2007-2013
      
      • 1. L'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006
        
      • 2. Les principales révisions de la programmation en vigueur
        
      • 3. Les instruments hors cadre
        
        • a) Le fonds de solidarité de l'Union européenne (FSUE)
          
        • b) Le fonds européen d'ajustement à la mondialisation (FEM)
          
        • c) La réserve pour aide d'urgence aux pays tiers (RAU)
          
        • d) L'instrument de flexibilité (IF)
          
      • 4. Les autres politiques hors budget
        
        • a) Le Fonds européen de développement (FED)
          
        • b) Les mesures en faveur de la stabilisation financière en Europe
          
        • (1) Le dispositif initial : prêts bilatéraux à la Grèce, Mécanisme européen de stabilisation financière et Fonds européen de stabilité financière
          
        • (2) Le dispositif actuel : la coexistence temporaire du Fonds européen de stabilité financière et du Mécanisme européen de stabilité
          
    • C. LE SYSTÈME DES « RESSOURCES PROPRES »
      
      • 1. Les principes du système
        
      • 2. La décision du 7 juin 2007
        
      • 3. Une entrée en vigueur en 2009 avec effet rétroactif
        
  • II. LA NÉGOCIATION SUR LE BUDGET 2013 DE L'UNION EUROPÉENNE
    
    • A. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION, DU CONSEIL ET DU PARLEMENT EUROPÉEN
      
      • 1. L'avant-projet de budget de la Commission
        
      • 2. Les « coupes » approuvées à la majorité qualifiée par le Conseil
        
      • 3. La position du Parlement européen
        
    • B. LES PRINCIPAUX POINTS DE LA NÉGOCIATION LORS DE LA PHASE DE CONCILIATION
      
      • 1. La prise en compte du contexte des finances publiques nationales
        
      • 2. Une budgétisation au plus juste
        
      • 3. Le débat sur les perspectives financières éclipse celui sur les ressources propres
        
  • III. LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES 2014-2020
    
    • A. LES PREMIERS TRAVAUX DE LA CLAUSE DE RÉEXAMEN À MI-PARCOURS DES PERSPECTIVES FINANCIÈRES 2007-2013
      
      • 1. Les propositions initiales de la Commission
        
      • 2. La position du Parlement européen
        
      • 3. La contribution française au débat
        
    • B. LES ENJEUX RÉCENTS DE LA FUTURE PROGRAMMATION 2014-2020
      
      • 1. La communication de la Commission du 19 octobre 2010
        
      • 2. La communication de la Commission du 29 juin 2011
        
        • a) Les principes
          
        • b) Les chiffres
          
        • c) Les artifices
          
      • 3. La réforme des ressources propres
        
        • a) Un système dénaturé par de multiples rabais
          
        • b) Le « paquet ressources propres » de la Commission européenne
          
        • c) Les autres pistes
          
  • IV. LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LA FRANCE ET L'UNION EUROPÉENNE
    
    • A. LA DYNAMIQUE ET L'ACTUALISATION DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES
      
      • 1. Une tendance de long terme à l'augmentation
        
        • a) Une contribution multipliée par cinq entre 1982 et 2013
          
        • b) D'importantes évolutions de structure
          
        • c) L'instabilité des écarts entre prévision et exécution
          
      • 2. Le prélèvement sur recettes est évalué à 19,6 milliards d'euros en 2013
        
        • a) L'application de nouvelles règles comptables depuis 2010
          
        • b) Les déterminants de la prévision 2013
          
    • B. MISE EN PERSPECTIVE DE LA CONTRIBUTION FRANÇAISE AU BUDGET COMMUNAUTAIRE
      
      • 1. La contribution française et les dépenses communautaires en France
        
        • a) La France parmi les autres contributeurs
          
        • b) Contribution volontaire et contributions « subies »
          
        • c) La France, premier bénéficiaire des dépenses communautaires
          
      • 2. Un statut de contributeur net qui devrait s'accentuer
        
        • a) Calcul et limites de la notion de solde net
          
        • b) Les conséquences pour la France de la décision « ressources propres »
          
• ANNEXE
  
  LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
  PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

N.B : le présent rapport a été rédigé à « deux voix ». Vos rapporteurs spéciaux ont en commun certaines des analyses qui y figurent. En cas de divergences d'appréciation, la position spécifique de l'un ou de l'autre des rapporteurs est explicitement mentionnée.

Evolution 2010-2013 du prélèvement sur recettes

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

I. LE CADRE EXISTANT : PROCÉDURE, PROGRAMMATION ET SYSTÈME DES « RESSOURCES PROPRES » EN VIGUEUR

La procédure de négociation pour le budget communautaire 2013 correspond à la troisième année de mise en oeuvre du traité de Lisbonne et à la dernière année des perspectives financières 2007-2013 . Par ailleurs, l'impact de la décision du 7 juin 2007 relative aux ressources propres entrée en vigueur en 2009 continue de déployer ses effets.

A. LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE PRÉVUE PAR LE TRAITÉ DE LISBONNE

Le budget de l'Union européenne pour 2013 correspond au troisième exercice de mise en oeuvre de la procédure prévue par le traité de Lisbonne . Les deux dernières années, le budget a ainsi été examiné au cours d'une seule lecture par le Conseil et le Parlement européen suivie d'une phase de conciliation en cas de désaccord entre les deux institutions. Bien que le nouveau traité ait mis un terme à la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires ^{2 ( * )} , plaçant sous cet angle Parlement et Conseil sur un pied d'égalité, il a introduit des dispositions pouvant permettre au Parlement européen d'imposer, in fine , son point de vue.

La procédure budgétaire annuelle est aujourd'hui précisée par les articles 313 et 314 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). En matière budgétaire comme dans les autres domaines, la Commission continue de disposer du monopole de l'initiative, qu'elle exerce par la présentation au Conseil et au Parlement d'un avant-projet de budget.

Au terme d'une seule lecture du projet de budget par le Conseil puis par le Parlement, plusieurs options sont possibles :

- si le Parlement approuve la position du Conseil, le budget est adopté ;

- s'il ne statue pas, le budget est réputé adopté ;

- si le Parlement adopte des amendements que le Conseil approuve, le budget est adopté ;

- si le Parlement adopte des amendements que le Conseil n'approuve pas, le projet est transmis au Conseil et à la Commission dans le cadre du comité de conciliation .

Ce nouvel organe a pour objectif d'aboutir, dans un délai de vingt-et un jours à partir de sa convocation, comme le précise le TFUE, à un accord sur un projet commun à la majorité qualifiée des membres du Conseil ou de leurs représentants et à la majorité des membres représentant le Parlement. Durant cette procédure, la Commission cherche à rapprocher les positions des parties.

Compte tenu des nouvelles règles, dont en particulier la suppression de la seconde lecture, le moment décisif de la procédure budgétaire est désormais, en pratique, ce comité de conciliation , qui de fait est systématiquement convoqué dans le cadre de la procédure budgétaire

En cas d'accord du comité de conciliation, le Parlement et le Conseil disposent de quatorze jours pour approuver le projet afin qu'il soit définitivement adopté. Si le Conseil et le Parlement approuvent ce projet commun, le budget est adopté sur cette base.

Si le Conseil rejette le projet commun mais que le Parlement l'approuve, le Parlement peut décider de confirmer ses amendements - par un vote à la majorité des membres qui le composent et des 3/5 ^e des suffrages exprimés. Le budget est alors adopté sur la base du projet commun et des amendements du Parlement : Conseil et Parlement n'apparaissent donc pas sur un pied d'égalité, le Parlement étant en mesure d'imposer son point de vue au Conseil si ce dernier ne suit pas l'accord obtenu par ses représentants au sein du comité de conciliation, ce qui n'est pas le cas si c'est le Parlement qui devait rejeter le projet commun. En effet, si le Conseil approuve le projet commun mais que le Parlement le rejette, une nouvelle procédure doit être entamée sur la base d'un nouveau projet de la Commission. Une nouvelle procédure s'engage également dans l'hypothèse où Conseil et Parlement rejettent le projet ou si l'un des deux rejette le projet commun tandis que l'autre ne statue pas. En bref, l'échec de la conciliation conduit la Commission à établir un nouveau projet de budget . Une telle procédure a ainsi été nécessaire lors de la procédure pour 2011 puisque le comité de conciliation n'était pas parvenu à obtenir un accord .

En outre, le projet commun est réputé adopté si les deux institutions ne parviennent pas à statuer, ou si l'une des deux ne parvient pas à statuer tandis que l'autre approuve le projet commun.

Et en cas de conflit persistant conduisant à l'absence de budget voté en début d'exercice, les premiers mois de l'exercice budgétaire sont assurés par le système des douzièmes provisoires ^{3 ( * )}

Le tableau de la page suivante résume cette multiplicité de cas de figure.

La procédure budgétaire issue du traité de Lisbonne

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

B. LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE 2007-2013

1. L'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006

Les budgets communautaires adoptés annuellement s'inscrivent dans un cadre pluriannuel communément appelé « perspectives financières ». La vocation principale de ces perspectives est de garantir la discipline budgétaire de l'Union en encadrant les dépenses communautaires regroupées sous cinq rubriques (« Croissance durable », « Conservation et gestion des ressources naturelles », « Liberté, sécurité justice », « L'Union européenne, acteur mondial », « Administration »). Le cadre actuel, fruit de l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006, couvre la période 2007-2013 et traduit notamment la priorité donnée à l'atteinte des objectifs de la stratégie de Lisbonne pour la croissance, la compétitivité et l'emploi.

L'encadrement des dépenses communautaires s'opère au moyen de plafonds annuels de dépenses en crédits d'engagement fixés par rubrique et sous-rubrique budgétaire, de plafonds globaux annuels en crédits d'engagement et en crédits de paiement ^{4 ( * )} , ainsi que d'un plafond des ressources propres fixé annuellement à 1,23 % du revenu national brut (RNB) de l'Union européenne .

Le tableau de la page suivante rappelle ce cadre pluriannuel, régulièrement actualisé, pour les différentes rubriques du budget communautaire.

Les perspectives financières 2007-2013 (actualisées en avril 2012)

(en millions d'euros courants)

^{5 ( * )}

NB : Ces plafonds devraient être actualisés au terme de la procédure budgétaire 2013.

Source : commission des finances d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

2. Les principales révisions de la programmation en vigueur

Le cadre financier 2007-2013 a fait l'objet de plusieurs révisions depuis son adoption en 2006, à l'image du financement des surcoûts du projet ITER en 2012 ou, précédemment, du plan de relance européen en matière budgétaire en 2009 . Vos rapporteurs spéciaux rappellent brièvement les principales dispositions de ces deux révisions :

- à la suite d'un trilogue qui s'est tenu le 1 ^er décembre 2011, il a été convenu que le financement du projet ITER nécessitait une révision du cadre financier pluriannuel afin de relever les plafonds des crédits d'engagement de la rubrique 1a « Compétitivité pour la croissance et l'emploi » de 650 millions d'euros pour 2012 et de 190 millions d'euros pour 2013. Ce relèvement des plafonds des crédits d'engagement de la sous-rubrique 1a a été entièrement compensé par une diminution du plafond des crédits d'engagement de la rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles » pour 2011 (- 450 millions d'euros) et du plafond des crédits d'engagement de la rubrique 5 « Administration » pour 2011 (- 243 millions d'euros) et 2012 (- 147 millions d'euros). Les plafonds annuels des crédits de paiement pour 2011 (- 580 millions d'euros) et 2013 (+ 580 millions d'euros) ont également été ajustés afin de maintenir une relation ordonnée entre engagements et paiements ;

- la révision des perspectives financières de mai 2009 ^{6 ( * )} a fait suite à une communication de la Commission du 26 novembre 2008 sur le plan de relance européen ainsi qu'aux conclusions du Conseil européen de décembre 2008. Ce plan, qui visait à injecter 200 milliards d'euros dans l'économie ^{7 ( * )} , a appelé une participation du budget communautaire à hauteur de 5 milliards d'euros , répartie sur les deux exercices 2009 et 2010. Au final, les modalités complexes de financement de cette participation ont conduit, suite à un accord entre le Conseil, la Commission et le Parlement européen, à relever le plafond de la rubrique 1a « Compétitivité pour la croissance et l'emploi » de 3,78 milliards d'euros (2 milliards d'euros en 2009 et 1,78 milliard d'euros en 2010), étant entendu que ce relèvement a été compensé par une baisse à due concurrence des plafonds de la plupart des autres rubriques, en particulier de celui de la rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles ».

Vos rapporteurs spéciaux soulignent également, pour mémoire, l'existence d'autres révisions significatives :

- à titre exceptionnel en 2010, l'ajustement technique annuel du cadre financier a porté non seulement sur l'ajustement traditionnel lié à l'évolution des prix et du RNB (point 16 de l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006), mais aussi sur un ajustement spécifique à la rubrique 1b (point 17 de l'accord interinstitutionnel). Par décision de la Commission, il s'est donc agi de relever les plafonds d'engagement de cette rubrique au profit de trois Etats membres : la Pologne, la République Tchèque et la Slovaquie , pour des montants 2011-2013 s'élevant respectivement à 632 millions d'euros, 237 millions d'euros et 138 millions d'euros ;

- l'impasse dans laquelle se trouvait le financement du programme de radionavigation satellitaire Galileo a conduit les deux branches de l'autorité budgétaire, lors de la procédure budgétaire 2008, à relever les plafonds de la rubrique 1a d'un montant de 1,6 milliard d'euros en prix courants sur la période 2008-2013. Ce relèvement a été gagé par des crédits de la rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles ».

3. Les instruments hors cadre

L'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 a assorti les perspectives financières d' instruments hors cadre censés garantir une certaine flexibilité dans la mobilisation des crédits communautaires.

a) Le fonds de solidarité de l'Union européenne (FSUE)

Le fonds de solidarité de l'Union européenne (FSUE) , destiné à venir en aide aux Etats membres confrontés à une catastrophe majeure, peut être mobilisé à hauteur de 1 milliard d'euros courants par an ^{8 ( * )} . Ce fonds a été utilisé, en 2008, pour un montant de 281 millions d'euros en faveur du Royaume-Uni (inondations de l'été 2007), de la Grèce, de la France (ouragan Dean aux Antilles), de Chypre (sécheresse) et de la Slovénie. Pour 2009, trois demandes d'aide ont été formulées et acceptées : 494 millions d'euros à la suite du séisme intervenu en avril 2009 dans la région des Abruzzes en Italie, 109 millions d'euros en faveur de la France à la suite des dégâts causés par la tempête Klaus et 12 millions d'euros pour les inondations en Roumanie.

En 2010, le FSUE a été mobilisé à hauteur de 80 millions d'euros en crédits d'engagement et en crédits de paiement, dont 13 millions d'euros à la suite des inondations en Irlande, 31 millions d'euros à la suite des inondations qui ont touché l'île de Madère au Portugal et, surtout, 36  millions d'euros, au titre des dégâts causés par le passage de la tempête Xynthia en février 2010 ^{9 ( * )} .

En 2011, d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013, le FSUE a été mobilisé à hauteur de 239,9 millions d'euros en crédits d'engagement et de paiement, notamment suite aux inondations ayant eu lieu dans différents pays d'Europe centrale ^{10 ( * )} . Au 17 juillet 2012 , le FSUE avait été mobilisé à hauteur de 18 millions d'euros en crédits d'engagement et de paiement suite aux inondations ayant eu lieu en Italie, en Toscane et Ligurie.

b) Le fonds européen d'ajustement à la mondialisation (FEM)

Le fonds européen d'ajustement à la mondialisation (FEM) dispose de crédits inscrits dans le budget général de l'UE à titre de provision. Il a pour objet de faciliter la réintégration sur le marché du travail des personnes privées d'emploi. Sa dotation, limitée à 500 millions d'euros par an, n'a été mobilisée qu'à hauteur de 18,6 millions d'euros en 2007, 49 millions d'euros en 2008 et 53 millions d'euros en 2009. En 2010 , il s'agit de trente-et-une décisions de mobilisation du FEM pour un montant total de 83,5 millions d'euros . Elles ont permis d'apporter une aide au profit d'environ 23 700 salariés licenciés dans neuf Etats membres ^{11 ( * )} .

En 2011 , la Commission a été saisie de 26 demandes de mobilisation du FEM pour un montant total de 41,8 millions d'euros . Elles ciblent 16 870 salariés licenciés dans 10 États membres. Parallèlement, le Conseil et le Parlement ont mobilisé le FEM à 9 reprises pour environ 10 000 bénéficiaires de six États membres différents et pour un montant total de 65 millions d'euros . Ces mobilisations du FEM correspondent à des demandes déposées en 2009, 2010 et 2011. La France a bénéficié du FEM à hauteur de 24,5 millions d'euros pour des salariés de Renault.

Au 17 juillet 2012 , le Conseil et le Parlement européen avaient adopté cinq décisions de mobilisation du FEM pour un montant total de 12 millions d'euros, dont 4,6 millions d'euros pour l' Espagne et 6,5 millions d'euros pour le Danemark . En outre, il est à souligner que la Commission a demandé à utiliser la réserve du FEM pour des dépenses d'assistance technique relatives à ce fonds à hauteur de 1,2 million d'euros.

c) La réserve pour aide d'urgence aux pays tiers (RAU)

La réserve pour aide d'urgence aux pays tiers (RAU), mobilisable en cas de catastrophe humanitaire, est inscrite au budget de l'Union à titre de provision et placée hors plafond des perspectives financières. Son montant annuel est limité à 221 millions d'euros en prix constants 2004 (soit 264 millions d'euros en 2013). Pour mémoire, les aides destinées à répondre à la hausse des prix des denrées alimentaires dans les pays en développement ont conduit à un financement exceptionnel en 2008 : il a ainsi été décidé de porter son montant à 479 millions d'euros pour la seule année 2008. En 2009, cette réserve a été rétablie à un niveau plus habituel de 244 millions d'euros ^{12 ( * )} . Et il en a été de même en 2010 puisqu'il a été choisi de l'arrêter à 249 millions d'euros, entièrement consommés ^{13 ( * )} .

En 2011, en crédits d'engagement et de paiement, la réserve pour aides d'urgence a été mobilisée entièrement : 125 millions d'euros ont été mobilisés face aux crises humanitaires en Libye et en Côte d'Ivoire, 100 millions d'euros en faveur de la Corne de l'Afrique et du Soudan et 29 millions d'euros pour l'instrument d'aide humanitaire au Pakistan et dans la Corne de l'Afrique.

Au 17 juillet 2012 , la réserve pour aides d'urgence avait été mobilisée à hauteur de 84 millions d'euros en crédits d'engagement et 10 millions d'euros en crédits de paiement pour les crises humanitaires au Sahel, au Soudan, en Syrie et au Yémen .

d) L'instrument de flexibilité (IF)

L' instrument de flexibilité (IF) permet de dépasser, dans la limite de 200 millions d'euros par an (prix courants), les plafonds des perspectives financières afin de financer des dépenses identifiées. Il a été recouru à cet instrument au cours de la négociation budgétaire 2008 afin d'abonder de 70 millions d'euros les actions en faveur du Kosovo et de 200 millions d'euros le financement du programme de radionavigation satellitaire Galileo. En 2009, il a été décidé de mobiliser l'instrument de flexibilité pour financer une part de la réponse de l'UE à la flambée des prix alimentaires, à hauteur de 420 millions d'euros, dont 130 millions proviennent de montants disponibles au titre de l'année 2007, 200 millions au titre de l'année 2008 et 90 millions au titre de l'année 2009. En 2010 , l'instrument de flexibilité a été mobilisé à hauteur de 195 millions d'euros, dont 120 millions destinés au financement de projets dans le domaine de l'énergie dans le cadre du plan européen pour la relance économique et 75 millions d'euros pour le démantèlement de la centrale nucléaire de Kozloduy (Bulgarie).

En 2011 , l'instrument de flexibilité a été mobilisé à hauteur de 105 millions d'euros , soit 34 millions d'euros pour la rubrique 1a et 71 millions d'euros pour la rubrique 4 en crédits d'engagement. Cette somme a été allouée au programme «Éducation et formation tout au long de la vie» (18 millions d'euros), au programme pour « l'innovation et la compétitivité » (16 millions d'euros) et l'aide à la Palestine (71 millions d'euros).

A l' été 2012 , l'instrument de flexibilité a été mobilisé à hauteur de 153,3 millions d'euros destinés à la rubrique 4 au titre de la politique européenne de voisinage.

4. Les autres politiques hors budget

a) Le Fonds européen de développement (FED)

Le cadre financier du budget communautaire ne couvre ni les dépenses militaires , ni celles engagées au titre du Fonds européen de développement (FED) . Ces dépenses relèvent en effet d'une logique intergouvernementale, et elles sont financées par les Etats membres en fonction d'une clé différente de celle du budget de l'UE. En France, longtemps premier contributeur du FED, c'est ainsi la mission « Aide publique au développement » qui alimente le fonds chaque année ^{14 ( * )} .

Le FED, instrument le plus important dans l' aide à la coopération avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) de la Convention de Cotonou et avec les pays et territoires d'outre-mer (PTO), représente 22,7 milliards d'euros sur la période 2007-2013 (10 ^ème FED), soit 40 % du total de la rubrique 4 « action extérieure » du budget de l'UE sur la même période.

Alors que la Commission a déjà, dans le passé, proposé la budgétisation du FED , ce qui avait été rejeté par le Conseil européen en décembre 2005, une telle proposition est absente de ses propositions pour le prochain cadre financier . Ce point suscite des regrets de la part de vos rapporteurs spéciaux , surtout que l'alignement des clés de contribution au FED sur celles du budget général de l'UE en vue de sa budgétisation représenterait une diminution de 2 points de la contribution française . La Commission propose de conduire cette réforme à l'horizon 2020.

b) Les mesures en faveur de la stabilisation financière en Europe

Aux termes de l'article 125 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), parfois qualifié de clause de « no-bail out » , « l'Union ne répond pas des engagements des administrations centrales, des autorités régionales ou locales, des autres autorités publiques ou d'autres organismes ou entreprises publics d'un État membre, ni ne les prend à sa charge, sans préjudice des garanties financières mutuelles pour la réalisation en commun d'un projet spécifique. Un État membre ne répond pas des engagements des administrations centrales, des autorités régionales ou locales, des autres autorités publiques ou d'autres organismes ou entreprises publics d'un autre État membre, ni ne les prend à sa charge, sans préjudice des garanties financières mutuelles pour la réalisation en commun d'un projet spécifique ».

Cette disposition empêche en principe un Etat membre de se substituer à un autre pour le paiement de sa dette. Elle n'interdit pas en revanche de lui prêter de l'argent, dès lors qu'il est solvable . Or, si l'on excepte le cas de la Grèce, les autres Etats en difficulté de la zone euro ont été victimes d'une augmentation autoréalisatrice de leurs taux d'intérêt, ce qui a pu être analysé comme un simple problème de liquidité.

(1) Le dispositif initial : prêts bilatéraux à la Grèce, Mécanisme européen de stabilisation financière et Fonds européen de stabilité financière

Malgré l'insolvabilité de la Grèce et dans le but de rassurer les marchés quant à un risque d'extension et d'aggravation de la crise la zone euro, il a été adopté un premier plan d'aide à la Grèce par un accord intergouvernemental de l'Eurogroupe le 2 mai 2010 ^{15 ( * )} et, surtout, le Conseil a décidé, le 9 mai 2010, d'arrêter des mesures visant à préserver la stabilité financière en Europe.

Ce mécanisme comprenait un volet strictement communautaire , le Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF), mis en place par un règlement en date du 11 mai 2010, et un volet intergouvernemental , fondé sur un accord conclu le 7 juin 2010 entre les Etats membres de la zone euro et créant le Fonds européen de stabilité financière (FESF) . Mis en place depuis le 4 août 2010, ce dernier permet d'apporter, jusqu'en 2013, sous forme de prêts ou de lignes de crédits ^{16 ( * )} , jusqu'à 440 milliards d'euros , dans des conditions similaires à celles du Fonds monétaire international (FMI), chaque Etat membre de la zone euro octroyant une garantie proportionnelle à sa quote-part dans le capital de la Banque centrale européenne (BCE).

Outre ce volet intergouvernemental, le volet communautaire, le MESF , permet à l'Union européenne de mobiliser jusqu'à 60 milliards d'euros de prêts ^{17 ( * )} .

A ces deux volets (FESF et MESF), d'un montant global de 500 milliards d'euros, sont venus s'ajouter 250 milliards d'euros de prêts du FMI , le dispositif étant en effet activé dans le cadre d'une mesure de soutien commune Union européenne/FMI, ce qui portait la potentialité totale du dispositif européen de stabilisation financière à 750 milliards d'euros .

(2) Le dispositif actuel : la coexistence temporaire du Fonds européen de stabilité financière et du Mécanisme européen de stabilité

Le FESF et le MESF sont en cours de remplacement en 2012 par un dispositif unique, le Mécanisme européen de stabilité (MES) , d'une capacité de prêt équivalente puisqu'établie à 500 milliards d'euros ^{18 ( * )} . Il s'agit d'un apport d'environ 250 milliards d'euros par rapport aux 500 milliards d'euros du FESF et du MESF , qui ont déjà engagé environ 250 milliards d'euros.

Par ailleurs, la capacité de prêt du FMI a été accrue , puisqu'elle est passée d'environ 300 milliards d'euros fin 2011 à environ 550 milliards d'euros . Au total, la capacité de prêt actuelle est de plus de mille milliards d'euros .

Dans le but de supprimer une éventuelle incompatibilité avec la clause de « no bail-out », il a été décidé lors du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011 de compléter l'article 136 du TFUE , fréquemment sollicité depuis le début de la crise ^{19 ( * )} .

Le traité relatif au MES est entré en vigueur le 27 septembre 2012. Le MES a pour directeur général Klaus Regling, parallèlement directeur général du FESF ^{20 ( * )} . Il faut d'ailleurs souligner que ce dernier poursuivra les programmes actuellement en cours (Grèce, Irlande et Portugal), qu'il pourra jusqu'au 30 juin 2013 engager de nouveaux programmes (compris sous le plafond des 500 milliards d'euros du MES) et qu'il continuera d'exister jusqu'à ce que la dernière obligation émise lui ait été remboursée . Les dispositifs se chevauchent donc du point de vue de leur existence juridique.

Le montant de 500 milliards d'euros du MES résulte de la combinaison de deux dispositions :

- l'article 8 du traité MES, qui prévoit que « le capital autorisé du MES est fixé à sept cents milliards d'euros », dont 80 milliards d'euros de « parts libérées » et 620 milliards d'euros de « parts appelables » ;

- l'article 41 du traité, qui prévoit que « durant la période de cinq ans au cours de laquelle a lieu la libération échelonnée du capital, les membres du MES accélèrent le paiement des parts libérées, en temps utile avant la date d'émission, pour maintenir un ratio minimum de 15 % entre le capital libéré et l'encours des émissions du MES et garantir une capacité de prêt minimale combinée du MES et de la FESF de 500 milliards d'euros ».

La clé de contribution de chaque Etat membre au capital souscrit du MES sera fondée sur la clé de répartition du capital versé de la BCE (soit 20,386 % pour la France ).

Il en résulte les montants du tableau ci-après, sachant que la France contribuera au capital du MES à hauteur de 142,7 milliards d'euros - à comparer avec les 159 milliards d'euros de garanties susceptibles d'être accordés au FESF - mais contrairement à ce qui a été le cas pour le FESF, sa contribution ne se limitera pas à des garanties. Outre le fait que la France n'accordera pas à proprement parler de garanties au MES (elle souscrira en effet à du capital appelable ou libéré), elle devra verser un capital libéré de 16,3 milliards d'euros sur cinq ans, soit environ 3,3 milliards d'euros par an . En 2012, la France a décidé de verser immédiatement l'équivalent de deux annuités, soit 6,5 milliards d'euros et le montant des versements futurs devrait être notamment fonction du rythme des émissions réalisées par le MES. Le présent projet de loi de finances prévoit le versement, par le programme 336 « Dotation en capital du Mécanisme européen de stabilité » de la mission « Engagements financiers de l'Etat », d'une annuité d'également 6,5 milliards d'euros en 2013 ^{21 ( * )} . Par ailleurs, l'article 43 du présent projet de loi de finances instaure des clauses d'action collective dans les contrats d'émission de titres d'Etat, conformément à l'article 12 du traité instituant le MES.

Les contributions nationales au Mécanisme européen de stabilité (MES)

(en milliards d'euros)

(1) Calculs de la commission des finances.

N.B. : la clé MES se fonde sur la clé de contribution au capital de la BCE. Les Etats membres dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de l'UE bénéficient d'une correction temporaire pour une période de douze ans après leur entrée dans la zone euro. Cette correction temporaire correspondra à trois quarts de la différence entre leurs parts dans le RNB et dans le capital de la BCE (chiffre composé en réalité de 75 % de la part dans le RNB et de 25 % de la part dans le capital de la BCE), selon la formule ci-après : Part MES = Part clé BCE - 0,75*(part clé BCE - part RNB). La compensation à la baisse pour ces pays est redistribuée parmi tous les autres pays conformément à leur part dans la clé BCE.

Sources : conclusion du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, traité instituant le MES, calculs de la commission des finances

Vos rapporteurs spéciaux relèvent la conditionnalité de l'aide du MES à la ratification du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) . Sans se prononcer sur le fond à propos de ce dernier, ils renvoient au rapport que la commission des finances a adopté le 9 octobre 2012 sur le sujet ^{22 ( * )} .

Votre rapporteur spécial Marc Massion se félicite des avancées enregistrées ces derniers mois grâce à l'action volontariste du Président de la République et du Gouvernement . Il souligne en particulier les progrès enregistrés en matière d'union bancaire .

Votre rapporteur spécial Jean Arthuis rejoint son collègue sur ce dernier point mais il estime, pour sa part, que les solutions retenues jusqu'aujourd'hui pour répondre aux enjeux de la crise de la zone euro ne sont pas totalement satisfaites . Il s'interroge ainsi sur les effets qui peuvent être attendus du Pacte pour la croissance et l'emploi annoncé par le Conseil européen le 29 juin 2012, et qui comprend, outre des réformes structurelles qui feront sentir leur effet à long terme, un plan de 120 milliards d'euros (soit environ 1 point du PIB de l'Union européenne), destiné à soutenir la croissance à court terme. Pour votre rapporteur spécial, il ne s'agit pas, en effet, de mesures nouvelles mais de l'habillage de dispositions déjà adoptées , à l'image des 55 milliards d'euros devant être réorientés des fonds structurels vers des mesures en faveur de la croissance ^{23 ( * )} .

Les « mesures de croissance à effet rapide » annoncées le 29 juin 2012
(mesures faisant partie du « Pacte pour la croissance et l'emploi »)

(en milliards d'euros)

* Pour une augmentation du capital de 10 milliards d'euros.
Source : commission des finances suite au Conseil européen du 29 juin 2012

Vos rapporteurs spéciaux se rejoignent toutefois pour appeler à une poursuite de la réflexion sur la gouvernance de la zone euro . Votre rapporteur spécial Jean Arthuis formule notamment le projet de création d'un ministre de l'économie et des finances appuyé sur un véritable Trésor public européen , ainsi que la mise en place d'une capacité budgétaire de la zone euro . Il a pu approfondir ces questions à l'occasion d'un rapport remis cette année au Premier ministre ^{24 ( * )} .

A côté du MES et du FESF, il demeure le mécanisme de soutien financier des balances des paiements destiné aux Etats membres situés hors de la zone euro , généralement accordé conjointement avec une intervention du FMI et dont le plafond global a été porté à 50 milliards d'euros en 2009 ^{25 ( * )} . Par emprunt de la Commission sur le marché des capitaux au nom de l'Union, ce mécanisme prévoit, aux conditions de l'emprunt, l'octroi de prêts aux Etats, qui doivent à terme rembourser la Commission. Ce dispositif a vu ses possibilités d'assistance financière progressivement relevées dans le contexte d'une évolution de la conjoncture économique ayant rendu encore plus nécessaire l'utilisation de ces soutiens.

C. LE SYSTÈME DES « RESSOURCES PROPRES »

1. Les principes du système

Le financement du budget communautaire, originellement fondé sur des contributions acquittées par chaque Etat membre, repose en principe sur des ressources propres depuis la décision du Conseil du 21 avril 1970, qui affecte à la Communauté des recettes de nature fiscale exigibles de plein droit .

On rappelle que les ressources du budget communautaire se composent essentiellement ^{26 ( * )} :

1) des trois ressources propres traditionnelles (RPT) : droits de douane, prélèvements agricoles et cotisations sucre et isoglucose. 25 % de ces ressources sont retenus par les Etats membres au titre des frais de perception ;

2) de la ressource TVA , perçue par application d'un taux d'appel uniforme à une assiette harmonisée et écrêtée à 50 % du revenu national brut (RNB) de chaque Etat membre ^{27 ( * )} ;

3) de la ressource RNB ^{28 ( * )} , créée pour équilibrer le budget européen face à l'insuffisance des produits tirés des ressources propres traditionnelles et de la TVA, et obtenue par application au revenu national brut de chaque Etat membre d'un taux fixé annuellement, dans le cadre de la procédure budgétaire communautaire.

2. La décision du 7 juin 2007

Suite aux conclusions du Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005, une décision relative au système des ressources propres de l'Union européenne a été prise le 7 juin 2007 . Ratifiée par la France en juin 2008 ^{29 ( * )} , cette décision comporte les modifications suivantes :

1) les modalités de calcul de la correction britannique sont revues en profondeur. A partir de 2009, les dépenses effectuées dans les Etats membres qui ont adhéré à l'Union européenne après le 30 avril 2004, sauf dépenses agricoles de marché, sont exclues du total des dépenses réparties aux fins de calcul de la correction ^{30 ( * )} . Cet amendement met fin à un paradoxe qui voulait que le Royaume-Uni, par ailleurs fervent promoteur de l'élargissement, était l'un des Etats membres qui y contribuait le moins financièrement ;

2) le taux d'appel de TVA passe de 0,50 % à 0,30 % pour l'ensemble des Etats membres. Cette modification correspond à la différence constatée entre le taux maximal de 0,50 % et la valeur moyenne du taux gelé appliquée dans le passé, de 0,20 % ;

3) de nouvelles dispositions dérogatoires sont prévues en faveur des Etats membres fortement contributeurs nets au budget communautaire . Bénéficient ainsi de taux d'appel TVA allégés l'Autriche (0,225 %), l'Allemagne (0,15 %), les Pays-Bas et la Suède (0,10 %) ^{31 ( * )} . Par ailleurs, une réduction forfaitaire des contributions RNB est instaurée au profit des Pays-Bas (605 millions d'euros par an) et de la Suède (150 millions d'euros), valable pour la période 2007-2013. Ces taux allégés et réductions forfaitaires ont servi, peu ou prou, de « monnaie d'échange » pour obtenir le ralliement de ces pays à la réforme de la « correction » britannique.

3. Une entrée en vigueur en 2009 avec effet rétroactif

La décision ressources propres (DRP) du 7 juin 2007 est entrée en vigueur le 1 ^er mars 2009 , suite à sa ratification par l'ensemble des Etats membres. Elle a notamment conduit à procéder , pour les exercices 2007 et 2008, aux ajustements de contribution des États membres , qui résultent des nouvelles modalités de calcul introduites par cette décision.

En 2010, il est résulté de la DRP une structure de recettes caractérisée par une hausse de la ressource RNB , qui représentait alors 75 % des ressources de l'UE contre 66 % en 2009 ^{32 ( * )} . Cette tendance s'est confirmée en 2011 et 2012.

Pour 2013, la ressource RNB est stabilisée autour de 73 % des recettes de l'UE , la part de la ressource TVA atteint 11,3 % et les droits de douane 14 %.

Les recettes de l'Union européenne en 2013
selon le projet de budget du Conseil

Cotisations sur le sucre

0,1%

Recettes diverses

1,2%

Droits de douane

14,0%

Ressource TVA

11,3%

Ressource RNB

73,3%

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

II. LA NÉGOCIATION SUR LE BUDGET 2013 DE L'UNION EUROPÉENNE

Le déroulement de la négociation budgétaire communautaire obéissait traditionnellement à un schéma récurrent. Sur la base de l'avant-projet de budget de la Commission , le Conseil adoptait un projet de budget généralement plus « restrictif » visant à renforcer la discipline budgétaire et à tirer les conséquences de la fréquente sous-exécution des crédits. Le Parlement européen , jugeant traditionnellement que les politiques communautaires n'ont pas les moyens de leurs objectifs, augmentait sensiblement les montants votés par le Conseil ainsi que ceux prévus par la Commission . L'issue de la négociation entre les deux branches de l'autorité budgétaire conduisait au vote d' un budget souvent proche des prévisions de la Commission ^{33 ( * )} .

La négociation budgétaire pour 2013 n'obéit pas exactement au même schéma, ainsi que cela avait également été constaté dans les procédures 2011 et 2012 . Outre la procédure introduite par le traité de Lisbonne vue précédemment, la demande de nombreux Etats membres d'une discipline budgétaire renforcée conduit ainsi à vouloir faire participer plus directement le budget de l'Union européenne aux efforts d'assainissement des finances publiques nationales.

Il en a résulté le vote, en séance plénière du Parlement européen le 23 octobre 2012, d'un projet de budget quasiment identique à la proposition initiale de la Commission. Il en avait d'ailleurs été ainsi les deux années précédentes. Une telle approche ne suffira pas à empêcher les difficultés incontournables de la négociation entre les deux branches de l'autorité budgétaire lors de la phase de conciliation prévue par le traité de Lisbonne. Cette phase devrait normalement aboutir au milieu du mois de novembre 2012.

A. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION, DU CONSEIL ET DU PARLEMENT EUROPÉEN

1. L'avant-projet de budget de la Commission

Il convient de distinguer les évolutions propres à chaque catégorie de crédits (engagement et paiement).

En crédits d'engagement , 150,9 milliards d'euros sont proposés par l'avant projet de budget (APB) 2013 de la Commission, rendu public le 25 avril 2012, soit une augmentation de 2 % par rapport au budget 2012. Il s'agit pour l'essentiel d'augmenter les montants de la rubrique 1a « Compétitivité » (+ 5 %) et de la rubrique 1b, consacrée à la politique de cohésion (+ 3 %), les autres rubriques étant stables.

Les crédits de paiement (CP) inscrits à l'APB 2013 affichent pour leur part une hausse de 6,8 % par rapport au budget 2012 et s'élèvent à 137,9 milliards d'euros . Ils visent à encourager les priorités indiquées précédemment à savoir la compétitivité (+ 18 %) et les fonds structurels (+ 12 %).

2. Les « coupes » approuvées à la majorité qualifiée par le Conseil

Adopté par le Conseil à la majorité qualifiée en juillet 2012, le projet de budget proposé par la présidence polonaise se veut plus « réaliste » .

Pour la troisième année consécutive ^{34 ( * )} et contrairement aux années précédentes, où la position du Conseil était adoptée à l'unanimité, le projet de budget pour 2013 a été à nouveau marqué par une difficulté à concilier les positions divergentes au sein du Conseil . Deux déclarations unilatérales, révélatrices à cet égard, ont été adoptées :

- l'une signée par la France, l'Autriche, le Danemark, la Finlande, l'Allemagne, la Suède, les Pays-Bas et le Royaume-Uni soulignant que « la modération budgétaire conserve toute son importance au niveau de l'UE au moment où les États membres fournissent des efforts soutenus pour assainir leurs finances publiques et tendre vers la croissance. À cet égard, une augmentation du budget de 2,79 % est supérieure à ce que nous aurions souhaité. Par conséquent, aucune augmentation supplémentaire des dépenses de l'UE ne devrait être décidée d'ici la fin de l'année» ;

- l'autre signée par l'Estonie, la Hongrie, la Pologne et la Roumanie affirmant que « le niveau des paiements convenu dans la position du Conseil sur le projet de budget 2013 constitue un minimum (notamment en ce qui concerne la sous-rubrique 1b), qui devrait être considéré comme un point de départ pour les négociations prévues en automne avec le Parlement européen ».

Au terme d'un compromis fragile , le projet de budget 2013 adopté par le Conseil procède à des coupes sensibles, réalisées en crédits d'engagement comme en CP.

La hausse des crédits d'engagement est ainsi limitée à 149,8 milliards d'euros , soit un niveau de crédits inférieur de 1,2 milliard d'euros à l'avant-projet de budget de la Commission et une augmentation de 1,3 % par rapport à 2011 .

En CP, les coupes atteignent 5,2 milliards d'euros, ce qui réduit le montant du projet de budget à 132,7 milliards d'euros, soit une augmentation de 2,8 % par rapport à 2011 . Ces réductions se répartissent de manière inégale entre les différentes rubriques, avec un effort particulier exigé sur la rubrique 4 « l'UE en tant qu'acteur mondial » (- 9,7 %), les autres rubriques étant en légère hausse autour de 1 % (sauf les dépenses de compétitivité qui augmentent de 2 %). A l'inverse, la rubrique 1b « Cohésion » continuerait encore de progresser de 8,1 % par rapport à 2012, malgré les réductions proposées par le Conseil par rapport au projet de la Commission.

Au total, le projet du Conseil exprime, surtout, le choix d'une moindre budgétisation des CP , dont l'impact sur le montant des contributions nationales est direct. En pratique, le recours à des budgets rectificatifs en cours d'année vise souvent à ajuster les ouvertures de CP. Ce sont donc les crédits d'engagement , tels qu'ils sont prévus par le projet de budget adopté par le Conseil, qui apparaissent les plus significatifs des priorités affichées par le budget communautaire , la répartition des CP étant toujours appelée à subir rapidement des modifications.

Répartition des crédits d'engagement entre rubriques
en 2013 selon le projet de budget du Conseil

R2 Ressources naturelles

40,0%

R3b Citoyenneté

0,5%

R3a Liberté, sécurité, justice

0,9%

R4 Relations extérieures

6,2%

R5 Administration

5,6%

R1a Compétitivité

10,4%

R1b Cohésion

36,4%

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

Vos rapporteurs spéciaux relèvent que le Commissaire au Budget, Janusz Lewandowski, a fait cette déclaration suite à l'adoption de la position du Conseil : « je suis stupéfait (...), le Conseil recommande exactement le contraire de ce que les 27 chefs d'état et de gouvernement de l'UE ont déclaré il y a 2 semaines. Le 29 juin, le Conseil européen appelait à des investissements pour renforcer la compétitivité et adoptait le même jour le Pacte pour la croissance et l'emploi dans lequel il est dit que le budget de l'UE doit catalyser la croissance et l'emploi en Europe. Aujourd'hui, le Conseil recommande de couper de 5 milliards la proposition de la Commission pour le budget 2013 dont 3,5 milliards dans la partie du budget dédiée à la croissance économique, à l'emploi et la compétitivité ! Le Conseil recommande de n'augmenter le chapitre du budget consacré à la compétitivité que de 1,5%, moins que le taux d'inflation: c'est ça investir dans la croissance et l'emploi ? ».

3. La position du Parlement européen

Lors de son examen du projet de budget 2013, le Parlement européen a voté en séance plénière, le 23 octobre 2012, la plupart des recommandations de sa commission des budgets (COBU). Celle-ci a, en effet, estimé insuffisant le projet du Conseil et a donc souhaité revenir à des propositions proches de l'APB de la Commission, en particulier au regard des ouvertures de CP.

Il résulterait donc de ce vote que les crédits d'engagement seraient portés à 151,15 milliards d'euros , soit une hausse de 2,2 % par rapport à 2012.

Les CP , quant à eux, s'élèveraient désormais à 137,9 milliards d'euros , ce qui représente une augmentation notable de 5,2 milliards d'euros par rapport au projet du Conseil et une hausse de 6,8 % si l'on se rapporte au budget pour 2012 .

Le tableau de la page suivante permet de récapituler ces évolutions.

Tableau comparatif de l'avant-projet de budget pour 2013, du projet adopté par le Conseil et du projet en cours d'adoption par le Parlement européen

(en millions d'euros)

Source : Parlement européen

* Il s'agit des chiffres votés lors de la session plénière du Parlement européen en date du 23 octobre 2012 suite aux propositions de sa commission des budgets. Ce tableau ne permet pas de préjuger de l'issue finale des négociations entre le Conseil et le Parlement européen dans le cadre du comité de conciliation qui se déroule sur trois semaines à compter du 26 octobre 2012. En cas d'accord, le projet de budget sera soumis au vote du Parlement européen lors de sa session plénière de novembre.

Les hausses demandées par le Parlement européen correspondent, comme l'année dernière, à une stratégie de quasi-retour à l'APB de la Commission et l'éloignent donc de sa tentative habituelle de saturation des plafonds pluriannuels .

B. LES PRINCIPAUX POINTS DE LA NÉGOCIATION LORS DE LA PHASE DE CONCILIATION

Le comité de conciliation doit permettre d'aboutir à un projet consensuel à la mi-novembre 2012 .

En amont des réunions formelles du comité, des réunions techniques doivent permettre de parvenir progressivement à un accord politique. Lors de la procédure pour 2011, il convient d'observer que le comité de conciliation n'était pas parvenu à un accord , ce qui avait conduit la Commission à préparer et à proposer un nouveau projet de budget. Les questions qui feront l'objet d'arbitrages cette année sont sensiblement identiques à celles des deux années passées.

1. La prise en compte du contexte des finances publiques nationales

Comme l'ont montré les difficultés du Conseil à adopter sa position, la façon dont il sera tenu compte du contexte des finances publiques nationales pourrait être, à nouveau, le point le plus délicat de la procédure budgétaire . L'augmentation limitée des crédits dans le projet de budget du Conseil répond en effet principalement à un objectif de mise en cohérence du budget communautaire avec les efforts supportés par les budgets nationaux .

Le Parlement européen souhaite, à l'inverse, une approche plus ambitieuse , en particulier pour le financement de la stratégie UE 2020 et de l'action extérieure. Plus le Parlement européen sera tenté de renvoyer l'effort nécessaire de discipline budgétaire sur les Etats membres, plus ces derniers pourraient en retour s'opposer à l'adoption du budget 2013. Et il n'en reste pas moins que le compromis qui résultera de la négociation sera d'autant plus fragile qu'il reposera sur une base étroite d'Etats membres.

A cet égard, votre rapporteur spécial, Marc Massion, estime nécessaire de conserver en 2013 une effectivité du programme européen d'aide aux plus démunis (PEAD) ^{35 ( * )} . Il se félicite que l' enveloppe allouée à la France au titre du PEAD en 2012, fixée initialement à 70,5 millions d'euros, ait été enrichie de 52 millions d'euros complémentaires en mars 2012, mais il déplore qu' au-delà de 2013 , ce soit l'existence même de ce programme qui se trouve menacée ^{36 ( * )} .

2. Une budgétisation au plus juste

A côté d'une limitation de la croissance des crédits par rapport à 2012 eu égard aux stratégies de consolidation budgétaire mises en oeuvre par les États membres, la variation des ouvertures de crédits pour 2013, en particulier s'agissant des CP, répond à la nécessité d' assurer une budgétisation au plus juste en fonction des besoins réels de chaque politique sur l'exercice considéré . Ainsi les crédits sont de plus en plus alloués en fonction de capacités réalistes d'absorption ainsi que sur la base des taux d'exécution 2011 et 2012.

De même, l'augmentation des dépenses administratives des institutions et des agences décentralisées de l'UE doit être mieux maîtrisée , conformément à l'approche retenue par les États membres à l'échelle nationale. A cet égard, vos rapporteurs spéciaux rappellent que notre ancien collègue rapporteur spécial, Denis Badré, a conduit en 2009 un travail sur les agences européennes, qui a fait l'objet d'un rapport conjoint au nom de votre commission des finances et de la commission des affaires européennes ^{37 ( * )} . Ils observent également que la proposition de résolution qui a suivi ce rapport ^{38 ( * )} recommandait l'adoption de principes stricts permettant d' encadrer la création, le pilotage et le suivi des agences européennes.

3. Le débat sur les perspectives financières éclipse celui sur les ressources propres

Le Parlement européen continue d'exiger du Conseil des avancées en matière de réforme des ressources propres , notamment sur la création de nouvelles sources de financement de l'Union. Mais alors qu'il y a deux ans, la COBU avait précisé que ce point faisait « partie intégrante de l'accord global sur le budget 2011 » et que son président Alain Lamassoure estimait que se révèlait « au grand jour la crise budgétaire de l'UE, qui couvait depuis dix ans », dans la mesure où « le budget européen est prisonnier des budgets nationaux », l'accord du Conseil sur la réforme des ressources propres ne devrait pas servir de monnaie d'échange lors de la procédure budgétaire 2013 et ce point ne devrait donc pas conditionner l'approbation par le Parlement européen du projet de budget communautaire pour 2013, pas plus qu'il ne l'avait fait l'année dernière.

En revanche, les perspectives financières 2014-2020 devraient constituer le « grain à moudre » de la négociation : c'est à leur sujet que les tensions entre les Etats membres, la Commission et le Parlement européen sont les plus grandes et que des compromis devront rapidement être trouvés. A défaut, une grave crise politique pourrait paralyser l'UE. Le Conseil européen des 22 et 23 novembre 2012 sera, à cet égard, décisif .

III. LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES 2014-2020

A. LES PREMIERS TRAVAUX DE LA CLAUSE DE RÉEXAMEN À MI-PARCOURS DES PERSPECTIVES FINANCIÈRES 2007-2013

1. Les propositions initiales de la Commission

Les conclusions du Conseil européen de décembre 2005 invitaient la Commission à « entreprendre un réexamen complet et global, couvrant tous les aspects des dépenses de l'Union européenne, y compris la politique agricole commune, ainsi que les ressources, y compris la compensation en faveur du Royaume-Uni, et à faire rapport en 2008-2009 ». L'adoption de cette clause de réexamen à mi-parcours des perspectives financières a été l'une des conditions de l'accord global obtenu au Conseil européen sur les perspectives financières 2007-2013. Vos rapporteurs spéciaux observent que cette demande a d'ailleurs été reprise dans l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur les perspectives financières 2007-2013.

Cette clause de réexamen à mi-parcours des perspectives financières 2007-2013 devait permettre de nourrir les travaux préparatoires aux prochaines perspectives financières 2014-2020 .

En vue de produire son rapport sur l'avenir du budget de l'UE, la Commission a lancé, en septembre 2007, une consultation à destination de l'ensemble des Etats membres, mais aussi de la société civile, des experts et des universitaires. La conférence de restitution des résultats de cette consultation, organisée le 12 novembre 2008, a permis de dégager trois grandes priorités pour le futur budget de l'UE :

- un recentrage des politiques communautaires autour de la lutte contre le changement climatique, la compétitivité de l'UE dans une économie globale et la sécurité énergétique ;

- la mise en oeuvre du principe de subsidiarité , dans la mesure où la valeur ajoutée de l'action communautaire devrait être le principal critère justifiant le choix de dépenses au niveau de l'UE ;

- une réforme du système des ressources propres axée sur l'abandon de la ressource TVA et des multiples corrections appliquées aux Etats membres, toutes deux sources d'opacité et de complexité.

2. La position du Parlement européen

Pour sa part, le Parlement européen a adopté, le 24 mars 2009, un rapport sur la clause de réexamen à mi-parcours des perspectives financières .

Dans ce rapport, il donne la priorité au financement de nouveaux défis tels que le changement climatique et les politiques nouvelles prévues par le traité de Lisbonne.

Il recommande par ailleurs de prolonger l'actuel cadre financier 2007-2013 de plusieurs années , jusqu'en 2015 ou 2016 par exemple. Les parlementaires européens estiment qu'un tel aménagement est de nature à permettre au Parlement européen élu en 2014 de préparer les prochaines perspectives financières, qui pourraient donc s'ouvrir en 2016 ou 2017.

Ce délai pourrait également offrir un contexte favorable à la réflexion sur la refonte globale du budget communautaire . Le Parlement européen a d'ailleurs préconisé de réformer à la fois le volet dépenses et le volet ressources de celui-ci.

3. La contribution française au débat

Dans sa contribution à la consultation publique « Réformer le budget, Changer l'Europe » organisée par la Commission, le Gouvernement français a mis l'accent sur les nombreux défis auxquels l'UE doit répondre, parmi lesquels la compétitivité , le développement durable et les enjeux énergétiques . Ces derniers sont de deux ordres : la sécurisation des approvisionnements en énergie, d'une part, et la limitation des émissions de CO2, d'autre part ;

La contribution française propose également des pistes de travail sur la réforme du budget communautaire : la fin des rabais et corrections de manière à prendre en compte la capacité contributive réelle des Etats membres, ou, encore, la généralisation des procédures d'évaluation.

Elle demande que la mise en oeuvre du principe de subsidiarité conduise à rechercher la plus grande valeur ajoutée possible de l'action de l'UE. Cette valeur ajoutée communautaire peut être appréciée au regard de critères économiques (effet de levier, économies d'échelle, diffusion de meilleures pratiques ou limitation des distorsions sur le marché intérieur par exemple) et de critères d'exécution de la dépense budgétaire. Sur ce dernier point, il s'agit de s'assurer que les fonds sont correctement dépensés , qu'il existe une capacité de contrôle de l'utilisation de ces fonds, qu'il n'y a pas de « saupoudrage » des crédits, et, enfin, que l'obligation de cofinancement , quand elle existe, n'induit pas une pression à la hausse des dépenses publiques.

En outre, vos rapporteurs spéciaux se félicitent du fait que la contribution française développe l'idée d' une vision agrégée des finances publiques en Europe . En réunissant, au sein d'un même ensemble, les dépenses réalisées au niveau communautaire, national et local pour une même politique donnée, des comparaisons pertinentes pourront être faites avec nos principaux partenaires économiques (Etats-Unis, Chine, Japon...), par exemple en matière de recherche, d'aide à l'agriculture ou encore de politique régionale.

B. LES ENJEUX RÉCENTS DE LA FUTURE PROGRAMMATION 2014-2020

1. La communication de la Commission du 19 octobre 2010

La Commission européenne a adopté le 19 octobre 2010 une communication sur le réexamen du budget de l'UE . Elle a fait le choix de s'y montrer assez prudente et n'y fournit donc que des éléments assez généraux. Ainsi, s'agissant des dépenses, ses propositions chiffrées sur le prochain cadre pluriannuel n'ont été annoncées que le 29 juin 2011.

La communication met l'accent sur la priorité donnée à la stratégie Europe 2020 ^{39 ( * )} . Pour mémoire, cette stratégie repose sur sept initiatives phares ^{40 ( * )} regroupées autour de trois priorités :

- une croissance intelligente, d'où le développement d'une économie fondée sur la croissance et l'innovation ;

- une croissance durable, qui passe par la promotion d'une économie plus efficace dans l'utilisation des ressources, plus verte et plus compétitive ;

- et, enfin, une croissance « inclusive », c'est-à-dire qui encourage une économie à fort taux d'emploi favorisant la cohésion sociale et territoriale.

La communication sur le réexamen du budget propose de soumettre l'action de l'UE à un critère général de valeur ajoutée : il s'agit d'identifier là où un euro dépensé au niveau européen est plus utile qu'un euro dépensé au niveau national, en mettant les ressources nationales en commun sur des dossiers clés afin de permettre aux États membres de faire des économies tout en évitant les doublons. Ainsi, les investissements dans la recherche et l'innovation ainsi que les gros projets d'infrastructure transnationale devraient être financés au niveau communautaire . Le budget devrait aussi de plus en plus servir à financer la transition de l'économie européenne vers les technologies et services « verts » . En outre, il est proposé de rendre le budget plus flexible avec un cadre financier de dix ans (contre sept ans actuellement), une profonde et réelle révision à mi-parcours , et la mise en place d' outils améliorant la fonction de réaction budgétaire de l'UE face à des événements imprévus ^{41 ( * )} (crises alimentaires, catastrophes naturelles...).

2. La communication de la Commission du 29 juin 2011

La communication « un budget pour la stratégie Europe 2020 », destinée au Parlement européen, au Conseil, au comité économique et social européen et au comité des régions a été adoptée par la Commission le 29 juin 2011.

a) Les principes

Cette dernière déclare qu'elle souhaite appliquer les principes qu'elle énonçait dans le réexamen du budget 2010 : « mettre en oeuvre les priorités d'action fondamentales, se concentrer sur la valeur ajoutée de l'UE, orienter les dépenses en fonction de leur incidence et de leurs résultats, produire des avantages mutuels dans toute l'UE ». Les objectifs du budget communautaire seraient les suivants :

- « financer les politiques communes pour lesquelles les États membres ont décidé qu'elles devraient être gérées au niveau de l'UE », comme la PAC ;

- « mettre en oeuvre le principe de solidarité entre l'ensemble des États membres et des régions, pour soutenir le développement des régions les moins prospères », à l'instar de la politique de cohésion ;

- « financer des interventions destinées à parachever le marché intérieur », à l'image d'investissements paneuropéens pour les infrastructures ;

- « permettre des synergies et économies d'échelle en facilitant la coopération et les solutions communes à des questions que les États membres ne pourraient traiter seuls », comme le financement des activités de recherche et d'innovation ou de la coopération dans les domaines des affaires intérieures, de justice ou d'immigration ;

- enfin, « répondre à des défis persistants ou nouveaux qui appellent une approche commune à l'échelle européenne ». Il s'agit ici des politiques dans les domaines de l'environnement, du changement climatique, de l'aide humanitaire, de l'évolution démographique ou, encore, de la culture.

b) Les chiffres

Les propositions de la Commission révèlent tout d'abord une priorité pour les dépenses de recherche et d'innovation (+ 60 % entre les deux programmations à périmètre comparable), la gestion des flux migratoires (même hausse), l' action extérieure (+ 40 %). Elles se caractérisent de plus par la poursuite de la politique de cohésion (+ 11 %) et la stabilité de la PAC (nonobstant son verdissement, avec 30 % des aides qui seraient désormais liées à l'environnement). Les dépenses administratives ne sont pas en reste puisqu'il s'agirait d'une hausse de 25 %, loin de la maîtrise nécessaire.

Le tableau de la page suivante récapitule ces propositions.

Les perspectives financières 2014 à 2020 (projet de la Commission européenne)

(en milliards d'euros courants)

NB : Ces plafonds doivent être entendus à périmètre restreint, avant l'actualisation du 6 juillet 2012. Un périmètre élargi conduirait à tenir compte de dépenses que la Commission européenne avait initialement débudgétisés (ITER, GMES), voire à tenir compte des instruments hors cadre (FEM, FSUE, RAU, IF, FED...). D'après le Gouvernement, le total des CE serait alors porté à 1 221,8 milliards d'euros sur la période 2014-2020.

Source : commission des finances d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

c) Les artifices

Outre le maintien des instruments de flexibilité existants , qu'elle propose souvent de majorer de surcroît (ils pourraient atteindre un besoin de couverture en CP de 14,1 milliards d'euros par an), le projet de la Commission prévoit de nouveaux dispositifs pour lesquels les crédits échapperaient aux plafonds fixés par le cadre financier pluriannuel : une réserve pour les crises dans le secteur agricole (500 millions d'euros par an) et une marge pour imprévu (plafonné à 0,03 % du RNB de l'UE par an, ce qui représente environ 450 millions d'euros).

Même si la mobilisation cumulée de ces instruments ne pourrait conduire à un taux d'appel des ressources propres supérieur au plafond des ressources propres fixé par la future décision du Conseil, les propositions de la Commission laissent planer un risque de dérapage des dépenses .

Elles reposent non seulement sur le maintien hors budget général de l'UE et hors cadre financier pluriannuel du fonds européen de développement (FED) et des mécanismes de stabilisation financière , mais aussi sur le passage hors budget de politiques pourtant communautaires et financées sous plafond dans le cadre actuel, à l'image des dépenses relatives à ITER (2,5 milliards d'euros par an en CP) et au programme européen de surveillance de la Terre , plus connu sous son acronyme anglais GMES ^{42 ( * )} (4,7 milliards d'euros par an en CP). Ces deux derniers points ont d'ailleurs été refusés par le Conseil et la présidence chypriote.

Ces débudgétisations incompréhensibles , qui dégonflent artificiellement le projet de la Commission, sont autant de dépenses qui devront être financées par l'UE et donc par les Etats membres. La Commission est toutefois revenue sur certaines de ces débudgétisations (telles que GMES et ITER) à l'occasion d'une actualisation de sa communication, communiquée le 6 juillet 2012.

Un autre artifice réside dans la présentation de la proposition de la Commission : elle est réalisée en euros constants et en crédits d'engagement, alors que seule une présentation en crédits de paiement et en euros courants permettrait d'apprécier la réalité de l'impact des propositions sur les contributions nationales, comme l'indique à juste titre l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » du présent projet de loi de finances. En présentant sa proposition en euros constants, c'est-à-dire en prix 2011 entre 2014 et 2020, la Commission dissimule la réalité de l'augmentation de la dépense qui, chaque année, devrait pourtant être réévaluée de l'inflation, de l'ordre de 2 % par an. Tous les Etats membres calculent d'ailleurs leurs contributions en euros courants. Et ils font de même avec leurs programmations pluriannuelles quand ils en utilisent.

Le caractère artificiel du projet de la Commission

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

Avec le périmètre élargi de financement de l'UE et en euros courants, le total de dépense serait de 1 197 milliards d'euros en crédits d'engagement (contre 1 025 milliards d'euros d'après le projet actualisé de la Commission) et 1 151 milliards d'euros en CP (contre 972 milliards d'euros), soit un nouveau cadre pluriannuel 2014-2020 supérieur de plus de 24 % au cadre 2007-2013 (925 milliards d'euro) et de plus de 35 % à la prévision d'exécution de ce même cadre (environ 850 milliards d'euro).

Alors que la proposition de la Commission montre une hausse des CP de 3 % sur la période et de + 0,5% en moyenne annuelle, la réalité de l'augmentation serait de 16 % sur la période et + 2,5 % par an .

Et les dépenses s'élèveraient même à 1 231 milliards d'euros en crédits d'engagement sur la période 2014-2020 si l'on prend en compte le FED et l'ensemble des instruments de flexibilité.

Votre rapporteur spécial Jean Arthuis désapprouve cette entorse inacceptable au principe de sincérité budgétaire . Alors que le budget de l'Union européenne fait déjà courir des risques de dérapage de la dépense publique, ce risque est considérablement aggravé par les méthodes de la Commission européenne s'agissant des futures perspectives financières. Non seulement le niveau de dépenses proposé ne permet pas de contribuer suffisamment aux efforts sans précédent d'assainissement des finances publiques nationales que nous devons fournir, mais il est même insoutenable et contredit notre stratégie de retour à l'équilibre .

D'après le Gouvernement lui-même, notre prélèvement sur recettes pourrait connaître une hausse de l'ordre de 6 milliards d'euros entre la LFI 2012 (18,9 milliards d'euros) et l'estimation 2020 (25 milliards d'euros), dont 4,1 milliards d'euros entre 2012 et 2015 (23 milliards d'euros), soit 1,4 milliard d'euros par an en moyenne sur les seules trois prochaines années.

Dans le contexte ambitieux de redressement des finances publiques nationales, marqué par l'application de la norme du « zéro valeur » pour le budget hors pensions et charges de la dette, voire par la baisse de 0,2% en volume dans le PLF 2012 par rapport à la LFI 2011 quand on inclut la dette et les pensions, ces besoins de financement supplémentaires sont très lourds .

3. La réforme des ressources propres

a) Un système dénaturé par de multiples rabais

Le mode de financement de l'UE sera également au coeur des négociations sur les futures perspectives financières 2014-2020. La structure des recettes du budget communautaire fait en effet l'objet de nombreuses critiques. Loin de l'esprit des traités fondateurs qui prévoyaient d'abonder le budget européen par le biais d'un système de ressources propres et non par des contributions prélevées sur les budgets nationaux des États membres, le système actuel des ressources propres est, de plus, dénaturé par la multiplication de différents rabais et corrections .

Aujourd'hui, la France et le Danemark sont ainsi les seuls contributeurs nets qui ne bénéficient pas d'un rabais spécifique . Le principe de la correction britannique a, en pratique, rendu possible pour tout État membre supportant une contribution nette excessive au regard de sa richesse relative de bénéficier d'un avantage similaire. L'abandon des différentes corrections facilitera la mise à plat du système des recettes mais aussi de la structure des dépenses du budget communautaire, dans la mesure où les deux aspects sont interdépendants dans les questions de solde net.

b) Le « paquet ressources propres » de la Commission européenne

La Commission européenne a dans ce contexte proposé un « paquet ressources propres » qui comprend :

- un projet de décision du Conseil relatif au système de ressources propres de l'UE destinée à se substituer à l'actuelle décision ressources propres (DRP) ;

- une proposition de règlement du Conseil portant mesure d'exécution de cette DRP ;

- et, enfin, une proposition de règlement du Conseil relatif aux modalités et à la procédure de mise à disposition des différentes ressources à l'UE.

La Commission recommande de supprimer les rabais (en mettant toutefois en place dès 2014 des systèmes de corrections temporaires en faveur de l'Allemagne, des Pays-Bas, du Royaume-Uni et de la Suède), d' abandonner la ressource propre liée à la TVA à la fin de l'année 2013 et de la remplacer progressivement par deux nouvelles ressources propres :

- une taxe sur les transactions financières à compter du 1 ^er janvier 2018 au plus tard et dont le produit est évalué à 37 milliards d'euros en 2020 (22,7 % du budget communautaire) ;

- une nouvelle ressource TVA comprenant la suppression d'un certain nombre d'exonérations ou d'exceptions existantes et dont le produit est évalué à 29,4 milliards d'euros en 2020 (18,1 % du budget UE). Le projet de DRP prévoit que le taux applicable ne devrait pas excéder deux points de pourcentage du taux normal et le projet de règlement d'exécution fixe ce taux à 1 %.

c) Les autres pistes

Vos rapporteurs spéciaux regrettent que la Commission ait renoncé à utiliser de nouvelles recettes liées aux politiques de lutte contre les changements climatiques, à l'image d'une taxe énergétique (en particulier la taxation qui aurait conduit à frapper les importations), d'une taxe sur le transport aérien , ou, encore, de la mise aux enchères à partir de 2013 des quotas d'émission de gaz à effet de serre .

De même, votre rapporteur spécial Marc Massion déplore l'abandon de la piste d'un impôt sur les sociétés harmonisé dans l'UE dont le produit ou une partie du produit aurait été affecté au budget communautaire, même si heureusement le projet d'une assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS) reste quant à lui d'actualité.

Votre rapporteur spécial Jean Arthuis souligne, pour sa part, que le projet d'un impôt sur les sociétés européen manque de réalisme aussi longtemps que les législations et les pratiques fiscales n'ont pas été harmonisées au sein de l'UE .

Enfin, s'agissant des « project bonds », émissions obligataires orientées vers le financement de projets d'infrastructures européens, votre rapporteur spécial Marc Massion recommande leur mise en place rapide et effective .

Pour sa part, votre rapporteur spécial Jean Arthuis préconise de conditionner les « project bonds » à l'institution d'une gouvernance de la zone euro digne de ce nom .

IV. LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LA FRANCE ET L'UNION EUROPÉENNE

A. LA DYNAMIQUE ET L'ACTUALISATION DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES

La participation française au budget communautaire prend la forme d'un prélèvement annuel sur les recettes de l'Etat autorisé en loi de finances (PSR-UE) . Ce prélèvement est estimé à 19,6 milliards d'euros en 2013 .

A l'instar des ressources du budget communautaire elles-mêmes, la contribution française a connu des évolutions significatives affectant son montant et sa structure .

1. Une tendance de long terme à l'augmentation

a) Une contribution multipliée par cinq entre 1982 et 2013

Entre 1982 et 2013, le montant en valeur de notre contribution a été multiplié par cinq, passant de 4,1 à 19,6 milliards d'euros . Cette augmentation a connu quatre phases principales :

1) de 1982 à 1994, la forte croissance des dépenses de la politique agricole commune et de la politique de cohésion a fait passer la contribution française de 4 % à environ 6,5 % des recettes fiscales nettes de l'Etat ;

2) de 1994 à 2007, la volonté de maîtrise des dépenses exprimée par les Etats fortement contributeurs nets au budget communautaire a abouti à la stabilisation du PSR-UE entre 5,5 % et 6,6 % des recettes fiscales nettes (6,6 % en 2003) ;

3) de 2007 à 2009, on a constaté à nouveau un mouvement de hausse , atteignant un pic exceptionnel en 2009 suite à l'entrée en vigueur de la DRP (année au cours de laquelle le PSR-UE aura représenté 9 % de nos recettes fiscales nettes) ;

4) depuis 2010, une stabilisation est constatée à nouveau et la contribution française devrait ainsi représenter en 2013 19,6 milliards d'euros, soit 7 % des dépenses du budget général et 6,6 % de nos recettes fiscales nettes.

Evolution de la part du PSR-UE dans les recettes fiscales nationales

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

b) D'importantes évolutions de structure

L'importance respective des différentes ressources au sein du PSR-UE a fortement évolué, reflétant la part prépondérante prise par la ressource assise sur le revenu national brut des Etats parmi les différentes ressources du budget communautaire (ressource RNB). Les réaménagements successifs du système des ressources propres ont en effet contribué à modifier substantiellement la part relative de ces différentes ressources et, en 2011, plus de 75 % des ressources propres du budget communautaire devraient correspondre à la seule ressource RNB ^{44 ( * )} .

La même évolution est constatée pour la composition du prélèvement sur recettes français . Alors que la ressource TVA constituait la principale composante du PSR-UE en 1995 (7,2 milliards d'euros et 60 % du total), c'est la contribution RNB qui en constitue l'essentiel en 2013, avec 15,5 milliards d'euros et 70 % du total, contre 13 % du total pour la ressource TVA.

(en pourcentage et en milliards d'euros)

Composition du PSR-UE depuis 1995

N.B : les ressources propres traditionnelles (RPT) sont composées des droits de douane, des prélèvements agricoles et des cotisations sur le sucre.

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

c) L'instabilité des écarts entre prévision et exécution

Des écarts considérables , positifs ou négatifs selon les exercices, sont constatés entre la prévision et l'exécution du PSR-UE.

Ecarts entre la prévision et l'exécution du PSR-UE depuis 1983

(en millions d'euros)

* Prévision pour 2012 au 1 ^er septembre 2012

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

Vos rapporteurs spéciaux observent que ces écarts considérables posent un véritable problème au regard de la sincérité du PSR-UE voté chaque année. Ils jugent nécessaire de fournir au Parlement une estimation plus précise et plus fiable de son montant .

L'estimation de la participation française au budget communautaire repose en effet sur un faisceau d'hypothèses qui rendent son anticipation complexe . Les principaux facteurs d'incertitude résident dans l'évolution des volets dépenses et recettes du budget communautaire, qui ont un impact direct sur les contributions des Etats membres :

- l'évaluation du PSR-UE suppose tout d'abord d'anticiper les dépenses qui seront effectivement budgétées pour l'année suivante ^{45 ( * )} , le niveau effectif d'exécution des crédits votés et le niveau de consommation des réserves ^{46 ( * )} ;

- la prévision en recettes varie, quant à elle, en fonction des assiettes des ressources TVA et RNB, du niveau de recouvrement des ressources propres traditionnelles, du solde prévisible de l'exercice en cours et du montant de la correction britannique (cf. infra ).

Le tableau suivant permet de détailler l'origine des écarts constatés en exécution.

Prévision et exécution du prélèvement sur recettes de 2009 à 2011

(en millions d'euros)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

Alors qu'en 2007 , le prélèvement avait été surestimé de plus de 1,5 milliard d'euros , soit la surestimation la plus importante depuis 2002, il apparaît sur l'exercice 2008 une légère sous-estimation du PSR-UE inscrit en loi de finances initiale (LFI) , à hauteur de 314 millions d'euros . Cet écart s'expliquait par les caractéristiques du volet recettes du budget communautaire : 1 529 millions d'euros d'excédent budgétaire avaient été reportés de 2006 à 2007, minorant la contribution française de 244 millions d'euros et 5 976 millions d'euros avaient été rétrocédés aux Etats membres en application du dernier budget rectificatif de 2007, soit 917 millions d'euros pour la France ^{47 ( * )} .

Pour l'année 2009 , la sous-estimation du prélèvement était nettement plus importante puisqu'elle était de plus d'un milliard d'euros . Le phénomène de « sur-contribution » française s'expliquait notamment par l' augmentation du taux d'appel de la ressource RNB et par les révisions d'assiettes auxquelles procède la Commission chaque année ^{48 ( * )} : relativement moins atteinte par la crise économique que les autres Etats membres, la France a vu, en effet, le calcul de sa ressource RNB revu nettement à la hausse ; or cette ressource représentait l'essentiel de la contribution française. Il convient également de noter l' effet de la décision ressources propres (DRP) du 7 juin 2007, entrée en vigueur le 1 ^er mars 2009. Vos rapporteurs spéciaux consacrent un paragraphe spécifique à la question de l'impact de la DRP sur le PSR-UE et sur le solde net français, à la fin de la seconde partie du présent rapport.

En 2010, la prévision d'exécution du PSR-UE avait été inférieure de 556 millions d'euros au montant inscrit en LFI dans la mesure où elle aurait dû s'établir à 17,59 milliards d'euros. Les prévisions de la LFI avaient été construites sur la base de prévisions de la Commission de mai 2009 qui s'étaient révélées excessivement pessimistes lors de leur révision en mai 2010. Malgré un besoin de financement de l'UE plus élevé que prévu, la baisse de la part relative de la France dans la ressource RNB, d'une part, et la hausse des ressources RPT et TVA (qui avait induit un moindre appel à la ressource RNB), d'autre part, avaient conduit à une réduction de la contribution française au titre du RNB (- 45 millions d'euros). De plus, l'assiette TVA de la France avait été plus faible que celle ayant fondé la prévision de la LFI pour 2010, ce qui avait eu pour effet de réduire le montant dû au titre de la ressource TVA de 352 millions d'euros . En outre, la contribution de la France au financement de la correction britannique avait subi une baisse de 160 millions d'euros par rapport aux prévisions.

S'agissant de 2011 , l'exécution du PSR-UE était inférieure de 5 millions d'euros au montant inscrit en LFI et s'élèvait à 18,2 milliards d'euros environ (ce montant pouvant encore être affiné d'ici la fin de l'année 2012). D'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013, les prévisions de la LFI 2011 avaient été construites sur la base de prévisions assez pessimistes de la Commission en mai 2010 . Ainsi, malgré un besoin de financement de l'Union plus élevé que prévu ^{49 ( * )} , la hausse des ressources RPT et TVA attendues en 2011 (qui induisait un moindre appel à la ressource RNB) et la baisse de notre part relative RNB, par rapport à la prévision de la LFI 2011, conduisaient à une baisse de 382 millions d'euros de notre contribution au titre de la ressource RNB . Cependant, l'assiette TVA française avait été plus élevée que celle ayant fondé la prévision de la LFI 2011, ce qui a eu pour effet d' augmenter notre contribution de 229 millions d'euros au titre de la ressource TVA . En outre, la contribution de la France au financement de la correction britannique avait été revue à la hausse, à hauteur de 143 millions d'euros , par rapport à la prévision de la LFI 2011.

En 2012, la prévision d'exécution du PSR-UE devrait être d'après le Gouvernement supérieure de 170 millions d'euros au montant inscrit en LFI dans la mesure où elle devrait s'établir à 19 milliards d'euros mais vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur l'éventualité d'une sous-estimation . La révision des prévisions de ressources de la Commission en mai 2012 a contribué à augmenter le PSR-UE par rapport à la prévision en LFI 2012. En effet, les prévisions de la LFI 2012 ont été construites sur la base d'estimations de la Commission faites en mai 2011 qui se sont révélées optimistes au moment de leur révision en mai 2012. Selon l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013, cet écart par rapport à la LFI 2012 s'explique essentiellement par :

- une forte baisse des ressources RPT attendues en 2012 au niveau de l'Union liée au ralentissement des échanges internationaux. Il en résulte un appel plus important à la ressource RNB, ressource d'équilibre, soit une hausse de 94 millions d'euros de notre contribution au titre de la ressource RNB ;

- et une hausse de la part relative RNB de la France qui induit également une majoration de 37 millions d'euros de notre contribution au titre de la ressource RNB.

Ce montant de 170 millions d'euros pourrait toutefois se révéler bien plus élevé au terme de l'exécution 2012 , puisque selon les informations fournies à vos rapporteurs spéciaux par Hervé Jouanjean, directeur général de la direction générale du Budget de la Commission européenne, un budget rectificatif de fin d'exercice pourrait conduire à demander l'ouverture d'environ 9 milliards d'euros de CP supplémentaires . Cette ouverture de crédits doit en effet permettre de répondre partiellement au problème d'une absence de couverture de 13,4 milliards d'euros de CP sur l'exercice. Il pourrait donc in fine s'agir pour la France d'un écart en exécution de 1,5 milliards d'euros du PSR-UE par rapport à la prévision en LFI pour 2012 , compte-tenu de sa part de 16,7 % dans les recettes de l'Union.

2. Le prélèvement sur recettes est évalué à 19,6 milliards d'euros en 2013

a) L'application de nouvelles règles comptables depuis 2010

Suite aux recommandations de la Cour des Comptes ^{50 ( * )} , la loi de finances pour 2010 a prévu une nouvelle mesure du périmètre du prélèvement sur recettes . Elle consiste à exclure les ressources propres traditionnelles (RPT) ^{51 ( * )} de manière à pouvoir traiter celles-ci en compte de tiers. Vos rapporteurs spéciaux conviennent que ces ressources appartiennent à l'UE et que l'État se contente d'en assurer le recouvrement.

Le nouveau mode de calcul du PSR-UE a réduit, en apparence seulement, son montant en 2010. Cette baisse , de 747 millions d'euros par rapport à la prévision 2009 et de plus d'1,8 milliard d'euros par rapport à l'exécution 2009, ne résulte que des nouvelles règles comptables utilisées . A périmètre constant, ce prélèvement s'élevait en effet à 19,5 milliards d'euros, soit une augmentation en 2010 de 600 millions d'euros par rapport au PSR-UE prévu initialement en 2009 . Il faut toutefois souligner que la baisse est effective si l'on se reporte à l'exécution 2009. Celle-ci est, en effet, supérieure de 465 millions d'euros à la prévision 2010 .

Le changement de périmètre du prélèvement sur recettes intervenu en 2010

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2010

Pour mémoire, en 2012 et 2013, le niveau estimé de ces RPT devrait s'élever respectivement à 2,4 et 2,7 milliards d'euros.

b) Les déterminants de la prévision 2013

L'article 44 du projet de loi de finances pour 2013 évalue le prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit de l'Union européenne à 19,6 milliards d'euros en 2013, soit un PSR-UE 2013 en nette augmentation par rapport à celui voté pour 2012 ( hausse de 720 millions d'euros, soit 3,81 % ).

Pour la troisième année consécutive et à la différence des années antérieures, la prévision 2013 ne repose pas sur les hypothèses de la Commission européenne issues de son avant-projet de budget, mais sur le besoin de financement issu du projet du Conseil , tant en matière de dépenses qu'en ce qui concerne les recettes ^{52 ( * )} .

En dépenses, le calcul a ainsi été établi en fonction d'un besoin de financement de 132,7 milliards d'euros de CP ^{53 ( * )} .

Décomposition de la contribution française en 2013

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

Vos rapporteurs spéciaux rappellent qu'au sein du PSR-UE, un peu plus d'un milliard d'euros correspond au financement de la « correction des déséquilibres budgétaires » dont bénéficie le Royaume-Uni . Notre pays reste donc le premier financeur du « chèque » britannique.

B. MISE EN PERSPECTIVE DE LA CONTRIBUTION FRANÇAISE AU BUDGET COMMUNAUTAIRE

Deuxième contributeur au budget communautaire et premier bénéficiaire des dépenses européennes , la France affiche un solde net négatif , qui se détériore et devrait continuer à se détériorer dans les années à venir.

Vos rapporteurs spéciaux soulignent que les développements qui suivent reposent principalement sur le rapport financier de la Commission pour 2010 , ce rapport étant rendu public à la toute fin de l'année qui suit l'année d'exécution considérée ^{54 ( * )} .

Il présente l'intérêt de récapituler la répartition des dépenses dans les Etats membres et de mesurer les soldes nets.

1. La contribution française et les dépenses communautaires en France

a) La France parmi les autres contributeurs

La France demeure le deuxième pays contributeur au budget communautaire derrière l'Allemagne, et devant l'Italie, le Royaume-Uni et l'Espagne.

En 2011, la part de sa contribution représentait ainsi 16,4 % du total des recettes de l'UE (19,7 % pour l'Allemagne), et ce taux devrait connaître une légère hausse en 2012 pour s'établir à 16,7 % (20 % pour l'Allemagne).

Cette part ne semble plus connaître, depuis quatre ans, la croissance régulière qu'elle avait enregistrée entre 2007 et 2009 ^{55 ( * )} .

Part relative de chaque Etat membre dans le financement du budget communautaire

(en pourcentage)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

b) Contribution volontaire et contributions « subies »

Ces chiffrages ne retracent toutefois pas les contributions « subies » du budget national au budget communautaire, sous forme de sanctions et corrections financières prononcées en conséquence de violations du droit communautaire. Ces contributions « subies », dont votre commission des finances a à plusieurs reprises assuré le suivi ^{56 ( * )} , pèsent inutilement sur nos finances publiques.

Elles prennent essentiellement les formes suivantes :

- les refus d'apurement des dépenses de la politique agricole commune (PAC), qui représentent 34 millions d'euros en 2011 et 99 millions d'euros en 2010 (contre 66 millions d'euros en 2009) et, en moyenne sur dix ans, moins de 100 millions d'euros par an à la charge du budget national, résultant principalement de défaillances dans nos systèmes d'octroi et de contrôle des aides ;

- les corrections financières au titre des fonds structurels (118 millions d'euros en 2006, aucune correction en 2007, 12,5 millions d'euros en 2008, 4  millions d'euros en 2009 et 2010, et enfin 8 millions d'euros en 2011 (dont 6 millions d'euros au titre du FEDER et 2 millions d'euros au titre du FSE), résultant de motifs similaires ;

- les amendes et astreintes prononcées par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) en cas de violation persistante par les Etats membres du droit communautaire. Déjà condamnée à deux reprises, la France a été condamnée en 2009 à 10 millions d'euros d'amende suite à l'affaire « Organismes génétiquement modifiés » (OGM) ^{57 ( * )} . Elle n'aurait en revanche fait l'objet d'aucune pénalité financière au titre de manquements à la législation communautaire en 2010 et 2011 ;

En dépit de ce dernier point positif, vos rapporteurs spéciaux appellent l'attention sur ces contributions subies, dont le coût considérable pour les finances publiques est d'autant moins supportable qu'il pourrait être évité . Ils se félicitent des moindres refus d'apurement au titre de la PAC et encouragent le Gouvernement à ne pas relâcher ses efforts à ce sujet.

c) La France, premier bénéficiaire des dépenses communautaires

Depuis 2006 , la France a remplacé l'Espagne ^{58 ( * )} au rang de premier pays « bénéficiaire » (en euros) des dépenses du budget communautaire . 12,7 % des dépenses ont été opérées en France en 2006, soit 13,5 milliards d'euros. Pour 2007, ces données étaient respectivement de 12 % et 13,9 milliards d'euros. En 2008, ces dépenses ont représenté 13,1 % de l'ensemble des dépenses de l'UE, soit 13,7 milliards d'euros. En 2009, ces données ont été respectivement de 13,3 % et 13,6 milliards d'euros sur un total de 103 milliards d'euros.

Pour le dernier exercice disponible, soit 2010 , la situation s'est détériorée avec 11,77 % des dépenses du budget communautaire qui ont été effectuées sur notre sol , soit 13,1 milliards d'euros sur un total de 111,34 milliards .

Ce statut de premier bénéficiaire tient essentiellement à l'importance des dépenses de la politique agricole commune en France, qui représentent 75 % du total des dépenses réparties sur notre territoire.

Vos rapporteurs spéciaux observent que, pour le troisième exercice consécutif, les crédits de la politique de cohésion seront destinés en majorité aux pays de l'UE-12 (les douze pays ayant intégré l'UE depuis 2004).

En 2010, la part de la France dans le total des dépenses agricoles de l'UE s'est maintenue à un niveau élevé (17,6 %), ce qui en fait le premier bénéficiaire en volume , maintenant une tendance établie depuis 2003 (cette part est cependant en baisse puisqu'elle représentait 19 % en 2009).

La même année, la France n'était que le 20 ^ème bénéficiaire des dépenses de l'UE (dépenses administratives incluses) si l'on prend en compte les retours par habitant (202 euros par habitant), loin derrière le Luxembourg (3 065 euros par habitant). Vos rapporteurs spéciaux soulignent que nous étions le 15 ^ème bénéficiaire par habitant en 2008, ce qui témoigne du rythme de la dégradation de nos retours. De même, la France n'était, en 2010, que le 8 ^ème bénéficiaire de la PAC par habitant (152 euros par habitant, et elle était encore 5 ^ème bénéficiaire un an plus tôt ) , loin derrière l'Irlande, premier bénéficiaire (382 euros par habitant).

A compter de 2013 , la France pourrait de plus cesser d'être bénéficiaire nette au titre de la PAC , consécutivement à la montée en puissance des aides directes dans les nouveaux Etats membres de l'Union. De manière générale, une analyse des « retours » par rubrique budgétaire enseigne que l'entrée des nouveaux Etats membres dans l'Union a contribué à éroder la proportion des dépenses communautaires réparties sur notre territoire.

2. Un statut de contributeur net qui devrait s'accentuer

La différence positive entre notre contribution au budget communautaire et les dépenses de ce budget sur notre sol classe la France parmi les Etats membres « contributeurs nets ». Ce statut s'accentue sous l'effet conjugué du cadrage financier 2007-2013 et de l'entrée en vigueur de la décision « ressources propres » du 7 juin 2007.

a) Calcul et limites de la notion de solde net

Le solde net de la France s'est nettement dégradé ces dix dernières années . Alors qu'il représentait moins de 400 millions d'euros en 1999 , il a été multiplié par seize en dix ans .

Selon le dernier exercice disponible (2010), notre situation continue de se détériorer au regard de notre solde net. Alors qu'il s'élevait à 5,3 milliards d'euros en 2009, le solde net de notre pays représentait ainsi 6,4 milliards d'euros en 2010 .

Bien qu'au premier rang des bénéficiaires des dépenses communautaires, la France ne parvient plus à contenir le niveau de son solde net , sous l'effet conjugué de l'élargissement , de l'encadrement croissant des dépenses agricoles et du système en vigueur des ressources propres .

Evolution du solde net français depuis 1998 (méthode « rabais britannique »)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

Malgré ces évolutions notables, vos rapporteurs spéciaux soulignent les limites inhérentes à la notion de solde net, qui ne retrace que très imparfaitement les gains économiques et en aucune façon les gains politiques que les Etats membres retirent de leur adhésion à l'Union européenne.

En 2010, la France était le troisième contributeur net au budget communautaire en volume et le sixième contributeur net en pourcentage du revenu national brut , selon la méthode de calcul dite du « rabais britannique » ^{59 ( * )} . Elle était respectivement deuxième et septième en 2009.

Les autres contributeurs nets sont l'Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l'Italie, la Suède, le Danemark, l'Autriche, et la Finlande. Chypre a fait un passage rapide au sein de ce « club » en 2007 et 2008.

Les soldes nets des 27 en 2010 (méthode « rabais britannique »)

(en milliards d'euros et en pourcentage du RNB)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

b) Les conséquences pour la France de la décision « ressources propres »

L'entrée en vigueur le 1 ^er mars 2009 de la décision ressources propres (DRP) du 7 juin 2007 a conduit à procéder aux ajustements de contribution des États membres , en raison de l'effet rétroactif sur les exercices 2007 et 2008 des nouvelles modalités de calcul introduites par cette décision. Consécutivement, la France a versé au budget communautaire plus d'un milliard d'euros supplémentaires au titre des ajustements liés à ces deux exercices.

Ces ajustements résultent du financement des taux réduits de TVA dont bénéficient l'Allemagne, la Suède, l'Autriche et les Pays-Bas, ce qui pèse sur la ressource RNB due par la France ; des rabais octroyés à la Suède et aux Pays-Bas sur la ressource RNB ^{60 ( * )} ; et, enfin, du nouveau taux d'appel de la ressource TVA qui a conduit à revoir à la hausse les contributions des Etats membres au titre de la ressource RNB.

Les ajustements induits par la DRP sont d'une ampleur très inégale selon les Etats membres , et la France est l'Etat membre le plus impacté par cet effet rétroactif comme l'indique le graphique suivant.

Ajustements payés par les Etats membres au titre de l'effet rétroactif de la DRP entrée en vigueur le 1 ^er mars 2009

(en millions d'euros)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

Le coût global de la DRP pour la France, sur la période 2007-2013, reste difficile à déterminer. En effet, le surcoût temporaire dont vos rapporteurs spéciaux viennent de détailler les raisons est suivi, toutes choses étant égales par ailleurs, d'une baisse relative de notre contribution liée à l'inflexion à la baisse du montant du « chèque » britannique .

Au total, compte tenu des retours dont notre pays bénéficiera au titre des différentes politiques communautaires, le solde net français devrait passer de - 0,21 % à - 0,37 % du RNB en moyenne sur l'ensemble de la période ^{61 ( * )} . A ce stade, la combinaison du nouveau cadre financier et de la nouvelle DRP confirment l'accentuation , constatée depuis 1999, de notre statut de contributeur net au budget communautaire .

ANNEXE

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Personnes rencontrées lors du déplacement à Bruxelles les 17 et 18 octobre 2012 :

- M. Alain Lamassoure , président de la commission des budgets du Parlement européen ;

- M. l'ambassadeur Philippe Etienne, représentant de la France auprès de l'Union européenne ;

- M. Hubert Gambs , directeur du cabinet de M. Johannes Hahn, commissaire européen en charge de la politique régionale ;

- M. Hervé Jouanjean , directeur général de la direction générale du Budget de la Commission européenne ;

- M. Benoît de la Chapelle-Bizot , responsable de « l'agence financière » de la représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne ;

- M. Jean-Sébastien Lamontagne , conseiller en charge de la politique régionale et de l'aménagement du territoire à la représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne.

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* ¹ Les ressources propres que la France met à disposition du budget communautaire sont estimées ressources propres traditionnelles (RPT) comprises et nettes des frais de perception.

* ² Trois innovations majeures peuvent être relevées dans le traité de Lisbonne : la suppression de la distinction entre dépenses obligatoires, sur lesquelles le Conseil avait le dernier mot, et non obligatoires, sur lesquelles le Parlement européen avait le dernier mot ; la suppression du principe de deux lectures du projet de budget par le Parlement et le Conseil au profit d'une seule lecture par chacune des institutions ; et, enfin, la création d'un comité de conciliation, chargé en cas de désaccord entre le Conseil et le Parlement d'élaborer un projet commun.

* ³ Chaque mois, sont ouverts des crédits correspondant à un douzième des montants prévus par le budget précédent. Cette situation s'est produite en 1985, 1986 et 1988.

* ⁴ L'écart entre ce plafond annuel maximal de crédits et le montant voté chaque année par rubrique dans le budget est appelé « marge sous plafond ». Celle-ci ne correspond donc pas à une réserve de crédits mais à un montant de crédits théoriquement mobilisables dans le cadre de l'approbation du budget initial ou d'un budget rectificatif. La mobilisation de la marge sous plafond conduit à ouvrir de nouveaux crédits supplémentaires, ce qui augmente, mécaniquement, la contribution des États membres.

* ⁵ S'agissant des dépenses de pensions, les montants pris en compte sous le plafond de cette rubrique sont calculés nets des contributions du personnel au régime correspondant, dans la limite de 500 millions d'euros aux prix de 2004 pour la période 2007-2013.

* ⁶ Décision du Parlement européen et du Conseil du 6 mai 2009 modifiant l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière en ce qui concerne le cadre financier pluriannuel (2007-2013), Journal officiel de l'Union européenne n° L 132/8 du 29 mai 2009.

* ⁷ Sur ces 200 milliards d'euros, 170 milliards provenaient des Etats membres et 30 milliards étaient issus de ressources des institutions de l'Union européenne. Au sein de ces 30 milliards d'euros, 5 milliards ont été financés par le budget communautaire, le reste provenant de la Banque européenne d'investissement (BEI).

* ⁸ Les crédits d'engagement peuvent être inscrits au-delà des plafonds des rubriques concernées.

* ⁹ Un bilan de cette catastrophe et des mesures prises en réponse figure dans le rapport issu des travaux de la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia que présidait notre collègue Bruno Retailleau et dont notre collègue Alain Anziani était le rapporteur (« Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames », rapport du Sénat n° 647, 2009-2010).

* ¹⁰ Une première enveloppe de 182,4 millions d'euros en crédits d'engagement et en crédits de paiement a fait suite aux inondations ayant eu lieu dans les pays suivants : Pologne (106 millions d'euros), Slovaquie (20 millions d'euros), Hongrie (22 millions d'euros), République Tchèque (5 millions d'euros), Roumanie (25 millions d'euros). La Croatie a également bénéficié de ce fonds à hauteur de 4 millions d'euros au titre de la rubrique 4 « action extérieure » de l'Union. Un montant supplémentaire de 19,5 millions d'euros a été débloqué en faveur de la Slovénie, la République Tchèque et la Croatie pour des inondations sur leur territoire. Enfin, 38 millions d'euros en crédits d'engagement et de paiement ont été mobilisés pour faire face au tremblement de terre en Espagne (Murcie) et aux inondations en Italie (Vénétie).

* ¹¹ Soit l'Espagne (pour 18,6 millions d'euros), le Danemark (17,6 millions d'euros), les Pays-Bas (14,9 millions d'euros), l'Allemagne (14,5 millions d'euros), l'Irlande (10,5 millions d'euros), le Portugal (2,4 millions d'euros), la Slovénie (2,3 millions d'euros), la Lituanie (2 millions d'euros) et la Pologne (0,7 million d'euros). 18 décisions de mobilisation du fonds correspondaient à des demandes déposées en 2009 et 13 décisions se rapportaient à des demandes introduites en 2010. 18 autres demandes déposées en 2010 étaient en cours d'instruction au 31 décembre 2010. Le montant total des 31 demandes déposées en 2010 s'élève à 170 millions d'euros.

* ¹² Ainsi, en 2009, la réserve d'aide d'urgence a pu être utilisée à hauteur de 188 millions d'euros, dont 65 millions d'euros en faveur du Pakistan et de la Somalie, 45 millions d'euros en faveur de l'Asie du sud-est et de la Corne de l'Afrique et 78 millions d'euros pour la facilité alimentaire.

* ¹³ Sur ces fonds, 112 millions d'euros ont été mobilisés en faveur d'Haïti, 40 millions d'euros en faveur de l'autorité palestinienne, 40 millions d'euros ont été destinés à apporter une réponse à la crise alimentaire dans une région allant du Sahel en Afrique de l'Ouest jusqu'au Soudan, et enfin 56 millions d'euros ont été utilisés pour faire face aux inondations au Pakistan.

* ¹⁴ Ce sont en effet les crédits de l'action 7 « Coopération communautaire » du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement » qui retrace la contribution française au FED. Ils sont dans le présent projet de loi de finances en baisse de 12 % par rapport à l'an dernier : 694 millions d'euros (en AE et CP) contre 789,6 millions d'euros en 2012. Il convient de souligner que la France, qui était le premier Etat contributeur dans le cadre du neuvième FED couvrant la période 2007-2010, a obtenu lors de la négociation du dixième FED, pour la période 2011-2013, une baisse de sa clé de contribution : celle-ci est ainsi passée de 24,3 % à 19,55 %, ce qui place à présent notre pays en position de deuxième contributeur au FED, derrière l'Allemagne (dont la part est fixée à 20,5 %).

* ¹⁵ Au total, il s'agit sur trois ans de 80 milliards d'euros des Etats membres et de 30 milliards d'euros du Fonds monétaire international (FMI), soit un total de 110 milliards d'euros.

* ¹⁶ Deux réformes du FESF décidées le 11 mars 2011 et le 21 juillet 2011 visent à autoriser ses interventions sur le marché primaire et sur le marché secondaire, à accorder des prêts à titre de précaution et à faciliter la recapitalisation des établissements financiers par des prêts aux gouvernements.

* ¹⁷ Ces prêts sont contractés par la Commission européenne sur les marchés de capitaux ou auprès d'institutions financières, pour venir en aide à un Etat qui connaît de graves perturbations économiques et financières ou une menace sérieuse de telles perturbations, en raison d'évènements exceptionnels échappant à son contrôle.

* ¹⁸ A l'occasion de l'examen du projet de loi autorisant la ratification du traité instituant le mécanisme européen de stabilité, une présentation approfondie du MES a été réalisée cette année par notre ancienne collègue Nicole Bricq, alors rapporteure générale (rapport n° 395, 2011-2012). Vos rapporteurs spéciaux renvoient à ce texte pour des approfondissements sur le mécanisme et ses enjeux.

* ¹⁹ L'article 136 du TFUE prévoit qu'« afin de contribuer au bon fonctionnement de l'union économique et monétaire (...), le Conseil adopte (...) des mesures concernant les États membres dont la monnaie est l'euro pour (...) renforcer la coordination et la surveillance de leur discipline budgétaire » ou « é laborer, pour ce qui les concerne, les orientations de politique économique (...) ». De manière à contourner l'article 125 du TFUE, l'article 136 du TFUE est donc complété par l'alinéa suivant : « Les Etats membres dont la monnaie est l'euro peuvent instituer un mécanisme de stabilité qui sera activé si cela est indispensable pour préserver la stabilité de la zone euro dans son ensemble. L'octroi, au titre du mécanisme, de toute assistance financière nécessaire, sera subordonné à une stricte conditionnalité ». Cette modification doit entrer en vigueur le 1 ^er janvier 2013.

* ²⁰ Il était auparavant directeur général aux affaires économiques et financières de la Commission européenne.

* ²¹ Le projet annuel de performances pour 2013 du programme 336 indique : « Le capital appelé du MES sera apporté en 5 tranches égales, conformément aux dispositions du Traité, dont deux, soit 6,5 milliards d'euros pour la France, ont été décaissés en 2012, deux autres prévues en 2013 et la dernière en 2014, conformément à la décision prise par les ministres chargés des finances à Copenhague le 30 mars 2012 ».

* ²² Rapport sur le projet de loi autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire de notre collègue François Marc, rapporteur général (n° 22, 2012-2013).

* ²³ De manière à procéder à l'utilisation de ces crédits, le Gouvernement s'est rapproché des autorités de gestion des fonds structurels afin de vérifier si une partie d'entre eux peuvent faire l'objet d'une reprogrammation afin d'éviter un potentiel dégagement d'office. Ce travail d'inventaire est toujours en cours.

* ²⁴ « Avenir de la zone Euro : l'intégration politique ou le chaos », rapport de Jean Arthuis remis au Premier ministre, alors François Fillon, le 6 mars 2012.

* ²⁵ Le règlement (CEE) n° 397/75 du Conseil du 17 février 1975 a créé un nouvel instrument, appelé mécanisme des emprunts communautaires pour aider certains pays de la Communauté à surmonter des déséquilibres ingérables de la balance courante causés par le premier choc pétrolier. En 1988, par le règlement (CEE) n° 1969/88, ce dispositif a pris le nom de mécanisme de soutien en cas de difficultés ou de menaces de difficultés dans la balance des paiements d'un État membre. Il faut souligner que les États membres qui ont adopté l'euro ne peuvent prétendre à ce dispositif. Ce règlement de 1988 a été maintenu mais modifié, notamment par le règlement (CE) n° 332/2002, pour répondre aux besoins potentiels des autres pays de l'UE jusqu'à ce qu'ils adoptent l'euro à leur tour. Le plafond de 12 milliards d'euros alors fixé a été ensuite porté à 25 milliards d'euros en 2008, puis à 50 milliards d'euros en 2009. En 2011, trois Etats ont bénéficié du mécanisme : la Hongrie (pour 6,5 milliards d'euros), la Roumanie (5 milliards d'euros) et, enfin, la Lettonie (3,1 milliards d'euros), soit un total de 14,6 milliards d'euros.

* ²⁶ Ces ressources sont plafonnées à 1,23 % du revenu national brut (RNB) de l'Union en crédits de paiement, et à 1,3 % en crédits d'engagement. D'autres recettes les complètent, tirées des impôts et autres prélèvements opérés sur les rémunérations du personnel communautaire, des intérêts bancaires, des contributions d'Etats tiers à l'Union au titre de leur participation à certaines politiques, des amendes infligées aux entreprises qui enfreignent les règles de concurrence ou d'autres règles, du remboursement d'aides communautaires non consommées, d'intérêts de retard, et du report du solde de l'exercice précédent.

* ²⁷ Cet écrêtement vise à éviter de faire peser une charge trop lourde sur les Etats membres les moins prospères, l'hypothèse étant faite que la part relative de la consommation - et donc de la TVA - dans le revenu national est d'autant plus élevée que l'Etat est moins riche.

* ²⁸ Le revenu national brut (RNB) est la somme des revenus perçus en un an par les agents économiques résidants sur le territoire. Son calcul repose sur la somme du PIB et du solde des flux de revenus primaires avec le reste du monde.

* ²⁹ La France a ratifié cette décision par le vote de la loi n° 2008-570 du 19 juin 2008 autorisant l'approbation de la décision du Conseil relative au système des ressources propres de l'Union européenne ; cf. le rapport n° 203 (2007-2008) de notre ancien collègue Denis Badré, alors rapporteur spécial, fait au nom de la commission des finances, relatif au projet de loi autorisant l'approbation de la décision du Conseil relative au système des ressources propres de l'Union européenne.

* ³⁰ Cette révision, applicable sans limitation de durée, devrait toutefois ne pas conduire à une réduction du « chèque » britannique supérieure à 10,5 milliards d'euros sur la période 2007-2013. L'effort britannique sur cette période est en effet progressif (« phasing-in ») : à partir de 2009, 20 % des dépenses relatives à l'élargissement seront exclues du calcul du chèque, puis 70 % en 2010 et 100 % à partir de 2011. En contrepartie de cet effort, la contribution supplémentaire du Royaume-Uni est plafonnée entre 2007 et 2013.

* ³¹ Le gain net sur la période représente 200 millions d'euros pour l'Autriche, 7,4 milliards d'euros pour l'Allemagne, 2,7 milliards d'euros pour les Pays-Bas et 1,4 milliard d'euros pour la Suède ; le « manque à gagner » pour le budget communautaire sera compensé, à due concurrence, par l'accroissement de la ressource RNB.

* ³² Cette augmentation de la part de la ressource RNB dans les recettes de l'Union européenne s'accompagne en 2010 et en 2011 d'une réduction en miroir de la part de la ressource TVA (de 17 % à 11,6 % puis 13 %) ainsi que de celle des droits de douane (de 15 % à 11,7 % puis 10,9 %).

* ³³ La dernière procédure a avoir démontré ce jeu de rôle est celle de 2010. Elle a conduit à proposer, pour l'examen en seconde lecture du projet de budget 2010, un niveau de crédits d'engagement et de CP proche de celui proposé par l'avant-projet de budget (APB) de la Commission le 29 avril 2009 (139 milliards d'euros en crédits d'engagement, soit une augmentation de 1,5 % par rapport au budget 2009 et 122 milliards d'euros en CP, soit une hausse de 5,3 % par rapport au budget 2009). Adopté à l'unanimité par le Conseil le 10 juillet 2009, le projet de budget s'était voulu plus « réaliste ». Il a donc procédé à d'importantes coupes : la hausse des crédits d'engagement a ainsi été limitée à 138 milliards d'euros, soit un niveau de crédits inférieur de 613 millions d'euros à l'avant-projet de budget de la Commission et, en CP, les coupes ont atteint 1,8 milliard d'euros, ce qui en a réduit le montant à 120,5 milliards d'euros. Lors de son examen en première lecture du projet de budget 2010, le Parlement européen a voté en séance plénière, le 22 octobre 2009, la plupart des recommandations de sa commission des budgets (COBU) et a porté les crédits d'engagement à près de 142 milliards d'euros, soit une hausse d'environ 4 milliards d'euros par rapport au projet du Conseil, tandis que les CP, quant à eux, se sont élevés à 127,5 milliards d'euros, ce qui représentait une augmentation notable de 7 milliards d'euros.

* ³⁴ Lors de l'examen du budget pour 2011, les divergences entre Etats membres s'étaient traduites par un fragile soutien au compromis de la présidence belge : sept Etats (Royaume-Uni, Autriche, Pays-Bas, Danemark, Finlande, Suède, République tchèque) avaient voté contre le compromis, en soutenant que le budget de l'Union devait participer aux efforts d'assainissement des finances publiques entrepris au niveau national. Ces Etats ne sont pas parvenus à réunir une minorité de blocage à trois voix près (soit 88 voix, la minorité de blocage étant de 91 voix). Par ailleurs, les pays de la cohésion avaient défendu la hausse des crédits dédiés aux fonds structurels et ne se sont ralliés au compromis qu'après avoir accepté une réduction limitée de la hausse des crédits des fonds structurels proposée initialement par la présidence. Enfin, la France et l'Allemagne avaient soutenu dans un premier temps les arguments des sept Etats minoritaires avant de se rallier au compromis de la présidence dans un souci de pragmatisme et afin de ne pas affaiblir la position du Conseil avant les négociations avec le Parlement. La France avait même indiqué qu'elle se réservait la possibilité de rallier, au cours de la phase de conciliation, les Etats qui se sont opposés au compromis.

En décembre 2010, dans la fameuse « lettre des cinq », l'Allemagne, la France, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Finlande avaient demandé une augmentation du budget communautaire ne dépassant pas l'inflation dans le cadre financier pluriannuel.

Pour le budget 2012, comme l'avait relevé la présidence polonaise, ce n'est qu'après « de longues et difficiles négociations (...) que la présidence est parvenue à obtenir le soutien de la majorité qualifiée du Conseil ». Quelques Etats membres ont défendu une augmentation du budget 2012 par rapport à 2011 limitée à l'inflation, voire même une stabilisation. Ils ont considéré que la hausse des crédits par rapport à 2011 était encore trop éloignée de cet objectif de participation aux efforts d'assainissement des finances publiques entrepris par les Etats membres. A l'inverse, les pays de la cohésion ont défendu la hausse des crédits de paiement dédiés aux fonds structurels proposée par la Commission. Alors que l'Allemagne et la France se sont une fois de plus ralliées au compromis de la présidence par pragmatisme, six Etats membres ont voté contre : le Royaume-Uni, les Pays-Bas, la Finlande, la Suède, le Danemark et l'Autriche ont estimé que les coupes par rapport à l'APB de la Commission ne suffisaient pas ou qu'elles n'étaient pas suffisamment équilibrées entre les rubriques.

* ³⁵ Mis en place en 1987, le PEAD permet d'octroyer des aides en faveur de l'alimentation des personnes les plus démunies dans l'UE. La base réglementaire des modalités d'encadrement du programme est l'article 27 du règlement 1234/2007 (OCM unique). Celui-ci prévoit que les denrées provenant des stocks d'intervention de l'Union pourront être utilisées au profit des personnes les plus démunis via des associations caritatives conformément à un plan annuel. L'article de l'OCM unique indique qu'il pourra être fait recours à des achats sur le marché si certains produits sont temporairement indisponibles dans les stocks de l'Union lors de la mise en oeuvre du plan annuel ou si la réalisation du plan impliquait de recourir à des transferts intracommunautaire de petite quantité.

* ³⁶ La Commission Européenne a toutefois suggéré de réserver 2,5 milliards d'euros du futur cadre 2014-2020 pour le PEAD, soit 357 millions d'euros par an. Pour mémoire, le programme représentait 500 millions d'euros par an avant 2012.

* ³⁷ Cf . rapport d'information n °17, intitulé « Où vont les agences européennes ? », fait au nom de la commission des finances et de la commission des affaires européennes (2009-2010).

* ³⁸ Proposition de résolution n° 23 (2009-2010).

* ³⁹ La Commission européenne a présenté le 3 mars 2010 une communication intitulée « Europe 2020 - une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive ». Ce document s'apparente à une réactualisation de la stratégie de Lisbonne, décidée au Conseil européen de Lisbonne de mars 2000, et dont l'objectif était de « faire de l'UE l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d'ici à 2010, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale ». L'échec patent de cette stratégie au cours de la décennie écoulée n'a pas conduit à abandonner l'ambition qu'elle assignait aux Etats membres en matière de compétitivité. L'UE est en effet, aujourd'hui plus que jamais, en mesure d'apporter une valeur ajoutée forte dans plusieurs domaines stratégiques : l'économie de l'innovation, la recherche, la formation scolaire, universitaire et professionnelle, la politique spatiale, etc. De même, le développement des réseaux transeuropéens (RTE) représente une opportunité pour relever le défi de la compétitivité.

* ⁴⁰ Les sept initiatives sont, au titre de la croissance intelligente « Une Union pour l'innovation » (qui vise à améliorer l'accès aux financements pour la recherche et l'innovation), « Jeunesse en mouvement » (qui vise à renforcer la performance des systèmes éducatifs et à faciliter l'entrée des jeunes sur le marché du travail), « Une stratégie numérique pour l'Europe » (qui vise à accélérer le déploiement de l'Internet à haut débit), au titre de la croissance durable « Une Europe efficace dans l'utilisation des ressources » (qui vise à découpler la croissance économique de l'utilisation des ressources en favorisant le passage vers une économie à faible émission de carbone), « Une politique industrielle à l'ère de la mondialisation » (qui vise à améliorer l'environnement des entreprises et à soutenir le développement de l'industrie), et, enfin, au titre de la croissance inclusive, « Une stratégie pour les nouvelles compétences et les nouveaux emplois » (qui vise à moderniser les marchés du travail et à permettre aux personnes de développer leurs compétences tout au long de leur vie afin d'établir une meilleure adéquation entre l'offre et la demande d'emplois), « Une plateforme européenne contre la pauvreté » (qui vise à garantir une cohésion sociale et territoriale telle que les avantages de la croissance et de l'emploi sont largement partagés et que les personnes en situation de pauvreté et d'exclusion sociale se voient donner les moyens de vivre dans la dignité).

* ⁴¹ En plus de réserves constituées à cette fin, il deviendrait possible de transférer plus facilement des fonds et des marges non utilisées, de même une flexibilité dans les dépenses de programmes pluriannuels serait garantie (« front ou backloading ») et les instruments financiers de souplesse existants seraient renforcés et élargis.

* ⁴² L'acronyme GMES signifie « Global Monitoring for Environment and Security ».

* ⁴³ La question des RAL est épineuse dans la mesure où elle induit un pic de paiement autour de 2015. Selon la Commission européenne, les RAL devraient s'élever à la fin de l'exercice 2013 à 207,3 milliards d'euros après dégagement d'office, ceux-ci étant estimés à 33,5 milliards d'euros. Or les paiements sur RAL de la programmation 2007-2013 devraient atteindre 201,5 milliards d'euros sur la prochaine période de programmation, soit 18 % de l'enveloppe globale de paiement 2014-2020. Selon la proposition de la Commission, ces RAL devraient donc représenter 47% du montant total des paiements en 2014, 38% en 2015 et 25% en 2016. Les RAL sont donc une composante fondamentale du pic de paiement attendu même si leur niveau est soumis à plusieurs incertitudes (selon l'hypothèse du projet de budget retenu et selon les hypothèses déterminant l'estimation des dégagements d'office). Cette incertitude quant au niveau de RAL à la fin 2013 pèse sur les négociations du prochain cadre financier pluriannuel. En effet, en fonction de l'importance des RAL, le niveau des engagements et des avances devra être modulé afin que le niveau de paiement au début de la prochaine période de programmation soit soutenable pour les finances publiques des Etats membres (ce qui n'est pas le cas à ce stade dans la proposition de la Commission).

* ⁴⁴ Cette tendance résulte notamment de la généralisation de l'écrêtement à 50 % de l'assiette TVA, de la réduction de son taux d'appel et du démantèlement des barrières douanières. La ressource RNB devrait désormais se stabiliser autour de ce niveau de 75 %.

* ⁴⁵ Sans préjudice de l'impact d'éventuels budgets rectificatifs.

* ⁴⁶ Réserve pour aide d'urgence et Fonds de solidarité de l'Union européenne notamment.

* ⁴⁷ Ces évolutions étaient « contrebalancées » par une augmentation de la quote-part de la France dans l'assiette TVA et dans la base PNB (respectivement + 37 millions d'euros et + 245 millions d'euros par rapport à la prévision en loi de finances initiale) ainsi que par une révision à la hausse de la contribution française à la correction britannique (+ 222 millions d'euros). Le montant des ressources propres traditionnelles enregistrait pour sa part une baisse de 149 millions d'euros.

* ⁴⁸ Sur la base des conclusions de mai 2009 du comité consultatif des ressources propres sur les assiettes TVA et RNB.

* ⁴⁹ Le solde 2010 reporté en 2011 a été plus faible que prévu (4,5 milliards d'euros contre une prévision de 5,1 milliards d'euros).

* ⁵⁰ Cf. le rapport de la Cour, rendu public en juin 2009, sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2008, pp. 91 et 92.

* ⁵¹ La Cour souligne notamment que « la partie recettes du budget de l'Etat n'a pas vocation à recevoir des ressources qui, à aucun moment depuis leur fait générateur, ne lui appartiennent ». Comme le souligne l'exposé des motifs du présent article, il s'agit d'uniformiser le traitement comptable des droits d'importation et des cotisations sur le sucre. Ces ressources sont comptabilisées en compte de tiers en comptabilité générale et ne sont pas considérées comme des dépenses par la comptabilité nationale.

* ⁵² D'après le Gouvernement, la hausse significative des CP proposée par la Commission entre 2012 et 2013, soit + 6,8 %, « ne saurait fonder l'estimation du besoin de financement de l'Union en 2013 ». Cette progression serait en effet « apparue inacceptable pour nombre d'États membres, dont la France, et le Conseil, lors de l'adoption de sa position sur le projet de budget, l'a réduite à + 2,79 % ».

* ⁵³ Pour mémoire, le projet de budget communautaire pour 2012 reposait sur une estimation de 129,1 milliards d'euros de CP.

* ⁵⁴ L'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013 n'utilise ainsi que le rapport financier de la Commission pour 2010 en raison de la publication récente du rapport sur l'exercice 2011.

* ⁵⁵ Une baisse tendancielle avait, au contraire, été observée de 2002 à 2007.

* ⁵⁶ Voir notamment les rapports d'information faits au nom de la commission des finances par notre collègue Joël Bourdin, à propos des refus d'apurements communautaires (n° 93, 2008-2009) et notre collègue Fabienne Keller, sur les enjeux budgétaires liés au droit communautaire de l'environnement (n° 342, 2005-2006, n° 332, 2006-2007, n° 402, 2007-2008 et, enfin, n° 20, 2011-2012).

* ⁵⁷ La notification, en 2009, de l'amende à la France par la Commission fait suite à l'arrêt de la CJCE en date du 9 décembre 2008.

* ⁵⁸ A partir de 2011, l'Allemagne va supplanter l'Espagne et devenir le deuxième Etat bénéficiaire des dépenses du budget communautaire.

* ⁵⁹ Cette méthode, considérée comme la plus cohérente sur le plan économique et la plus largement utilisée par les Etats membres, consiste à calculer le solde net sans tenir compte du montant des ressources propres traditionnelles versées au budget communautaire, qui sont considérées comme des ressources propres de l'Union, mais en tenant compte des dépenses administratives. Une contribution théorique est calculée à partir du montant des dépenses réparties. Selon la méthode dite comptable , le solde net est calculé par simple différence entre la contribution brute d'un Etat membre à l'Union européenne au titre de l'ensemble des ressources propres, y compris les ressources propres traditionnelles (nettes des frais de perception) et le montant des dépenses communautaires effectuées dans cet Etat membre, y compris les dépenses administratives. Selon la méthode dite « de la Commission » , le solde net est calculé à partir de la formule utilisée pour la détermination du chèque britannique, mais en excluant les dépenses britanniques, ce qui a pour effet de rendre contributeurs nets le Luxembourg et la Belgique qui bénéficient fortement de l'implantation des institutions européennes sur leur territoire.

* ⁶⁰ A eux seuls, ces rabais ont un coût direct pour la France estimé à 125 millions d'euros par an (en valeur 2004).

* ⁶¹ Ce type de simulation doit être examiné avec prudence. Le montant réel de la contribution acquittée par les Etats membres dépend en effet de facteurs soumis à aléas, tels que le besoin de financement de l'Union européenne, le niveau des ressources propres traditionnelles, l'évolution de l'assiette TVA et RNB des Etats membres et des corrections qui leur sont appliquées au titre des exercices antérieurs.