Participation de la France au budget de l'Union européenne

MM. Marc Massion et Jean Arthuis, rapporteurs spéciaux

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

N.B : le présent rapport a été rédigé à « deux voix ». Vos rapporteurs spéciaux ont en commun certaines des analyses qui y figurent. En cas de divergences d'appréciation, la position spécifique de l'un ou de l'autre des rapporteurs est explicitement mentionnée.

Evolution 2010-2013 du prélèvement sur recettes

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

I. LE CADRE EXISTANT : PROCÉDURE, PROGRAMMATION ET SYSTÈME DES « RESSOURCES PROPRES » EN VIGUEUR

La procédure de négociation pour le budget communautaire 2013 correspond à la troisième année de mise en oeuvre du traité de Lisbonne et à la dernière année des perspectives financières 2007-2013 . Par ailleurs, l'impact de la décision du 7 juin 2007 relative aux ressources propres entrée en vigueur en 2009 continue de déployer ses effets.

A. LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE PRÉVUE PAR LE TRAITÉ DE LISBONNE

Le budget de l'Union européenne pour 2013 correspond au troisième exercice de mise en oeuvre de la procédure prévue par le traité de Lisbonne . Les deux dernières années, le budget a ainsi été examiné au cours d'une seule lecture par le Conseil et le Parlement européen suivie d'une phase de conciliation en cas de désaccord entre les deux institutions. Bien que le nouveau traité ait mis un terme à la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires ^{2 ( * )} , plaçant sous cet angle Parlement et Conseil sur un pied d'égalité, il a introduit des dispositions pouvant permettre au Parlement européen d'imposer, in fine , son point de vue.

La procédure budgétaire annuelle est aujourd'hui précisée par les articles 313 et 314 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). En matière budgétaire comme dans les autres domaines, la Commission continue de disposer du monopole de l'initiative, qu'elle exerce par la présentation au Conseil et au Parlement d'un avant-projet de budget.

Au terme d'une seule lecture du projet de budget par le Conseil puis par le Parlement, plusieurs options sont possibles :

- si le Parlement approuve la position du Conseil, le budget est adopté ;

- s'il ne statue pas, le budget est réputé adopté ;

- si le Parlement adopte des amendements que le Conseil approuve, le budget est adopté ;

- si le Parlement adopte des amendements que le Conseil n'approuve pas, le projet est transmis au Conseil et à la Commission dans le cadre du comité de conciliation .

Ce nouvel organe a pour objectif d'aboutir, dans un délai de vingt-et un jours à partir de sa convocation, comme le précise le TFUE, à un accord sur un projet commun à la majorité qualifiée des membres du Conseil ou de leurs représentants et à la majorité des membres représentant le Parlement. Durant cette procédure, la Commission cherche à rapprocher les positions des parties.

Compte tenu des nouvelles règles, dont en particulier la suppression de la seconde lecture, le moment décisif de la procédure budgétaire est désormais, en pratique, ce comité de conciliation , qui de fait est systématiquement convoqué dans le cadre de la procédure budgétaire

En cas d'accord du comité de conciliation, le Parlement et le Conseil disposent de quatorze jours pour approuver le projet afin qu'il soit définitivement adopté. Si le Conseil et le Parlement approuvent ce projet commun, le budget est adopté sur cette base.

Si le Conseil rejette le projet commun mais que le Parlement l'approuve, le Parlement peut décider de confirmer ses amendements - par un vote à la majorité des membres qui le composent et des 3/5 ^e des suffrages exprimés. Le budget est alors adopté sur la base du projet commun et des amendements du Parlement : Conseil et Parlement n'apparaissent donc pas sur un pied d'égalité, le Parlement étant en mesure d'imposer son point de vue au Conseil si ce dernier ne suit pas l'accord obtenu par ses représentants au sein du comité de conciliation, ce qui n'est pas le cas si c'est le Parlement qui devait rejeter le projet commun. En effet, si le Conseil approuve le projet commun mais que le Parlement le rejette, une nouvelle procédure doit être entamée sur la base d'un nouveau projet de la Commission. Une nouvelle procédure s'engage également dans l'hypothèse où Conseil et Parlement rejettent le projet ou si l'un des deux rejette le projet commun tandis que l'autre ne statue pas. En bref, l'échec de la conciliation conduit la Commission à établir un nouveau projet de budget . Une telle procédure a ainsi été nécessaire lors de la procédure pour 2011 puisque le comité de conciliation n'était pas parvenu à obtenir un accord .

En outre, le projet commun est réputé adopté si les deux institutions ne parviennent pas à statuer, ou si l'une des deux ne parvient pas à statuer tandis que l'autre approuve le projet commun.

Et en cas de conflit persistant conduisant à l'absence de budget voté en début d'exercice, les premiers mois de l'exercice budgétaire sont assurés par le système des douzièmes provisoires ^{3 ( * )}

Le tableau de la page suivante résume cette multiplicité de cas de figure.

La procédure budgétaire issue du traité de Lisbonne

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

B. LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE 2007-2013

1. L'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006

Les budgets communautaires adoptés annuellement s'inscrivent dans un cadre pluriannuel communément appelé « perspectives financières ». La vocation principale de ces perspectives est de garantir la discipline budgétaire de l'Union en encadrant les dépenses communautaires regroupées sous cinq rubriques (« Croissance durable », « Conservation et gestion des ressources naturelles », « Liberté, sécurité justice », « L'Union européenne, acteur mondial », « Administration »). Le cadre actuel, fruit de l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006, couvre la période 2007-2013 et traduit notamment la priorité donnée à l'atteinte des objectifs de la stratégie de Lisbonne pour la croissance, la compétitivité et l'emploi.

L'encadrement des dépenses communautaires s'opère au moyen de plafonds annuels de dépenses en crédits d'engagement fixés par rubrique et sous-rubrique budgétaire, de plafonds globaux annuels en crédits d'engagement et en crédits de paiement ^{4 ( * )} , ainsi que d'un plafond des ressources propres fixé annuellement à 1,23 % du revenu national brut (RNB) de l'Union européenne .

Le tableau de la page suivante rappelle ce cadre pluriannuel, régulièrement actualisé, pour les différentes rubriques du budget communautaire.

Les perspectives financières 2007-2013 (actualisées en avril 2012)

(en millions d'euros courants)

^{5 ( * )}

NB : Ces plafonds devraient être actualisés au terme de la procédure budgétaire 2013.

Source : commission des finances d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

2. Les principales révisions de la programmation en vigueur

Le cadre financier 2007-2013 a fait l'objet de plusieurs révisions depuis son adoption en 2006, à l'image du financement des surcoûts du projet ITER en 2012 ou, précédemment, du plan de relance européen en matière budgétaire en 2009 . Vos rapporteurs spéciaux rappellent brièvement les principales dispositions de ces deux révisions :

- à la suite d'un trilogue qui s'est tenu le 1 ^er décembre 2011, il a été convenu que le financement du projet ITER nécessitait une révision du cadre financier pluriannuel afin de relever les plafonds des crédits d'engagement de la rubrique 1a « Compétitivité pour la croissance et l'emploi » de 650 millions d'euros pour 2012 et de 190 millions d'euros pour 2013. Ce relèvement des plafonds des crédits d'engagement de la sous-rubrique 1a a été entièrement compensé par une diminution du plafond des crédits d'engagement de la rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles » pour 2011 (- 450 millions d'euros) et du plafond des crédits d'engagement de la rubrique 5 « Administration » pour 2011 (- 243 millions d'euros) et 2012 (- 147 millions d'euros). Les plafonds annuels des crédits de paiement pour 2011 (- 580 millions d'euros) et 2013 (+ 580 millions d'euros) ont également été ajustés afin de maintenir une relation ordonnée entre engagements et paiements ;

- la révision des perspectives financières de mai 2009 ^{6 ( * )} a fait suite à une communication de la Commission du 26 novembre 2008 sur le plan de relance européen ainsi qu'aux conclusions du Conseil européen de décembre 2008. Ce plan, qui visait à injecter 200 milliards d'euros dans l'économie ^{7 ( * )} , a appelé une participation du budget communautaire à hauteur de 5 milliards d'euros , répartie sur les deux exercices 2009 et 2010. Au final, les modalités complexes de financement de cette participation ont conduit, suite à un accord entre le Conseil, la Commission et le Parlement européen, à relever le plafond de la rubrique 1a « Compétitivité pour la croissance et l'emploi » de 3,78 milliards d'euros (2 milliards d'euros en 2009 et 1,78 milliard d'euros en 2010), étant entendu que ce relèvement a été compensé par une baisse à due concurrence des plafonds de la plupart des autres rubriques, en particulier de celui de la rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles ».

Vos rapporteurs spéciaux soulignent également, pour mémoire, l'existence d'autres révisions significatives :

- à titre exceptionnel en 2010, l'ajustement technique annuel du cadre financier a porté non seulement sur l'ajustement traditionnel lié à l'évolution des prix et du RNB (point 16 de l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006), mais aussi sur un ajustement spécifique à la rubrique 1b (point 17 de l'accord interinstitutionnel). Par décision de la Commission, il s'est donc agi de relever les plafonds d'engagement de cette rubrique au profit de trois Etats membres : la Pologne, la République Tchèque et la Slovaquie , pour des montants 2011-2013 s'élevant respectivement à 632 millions d'euros, 237 millions d'euros et 138 millions d'euros ;

- l'impasse dans laquelle se trouvait le financement du programme de radionavigation satellitaire Galileo a conduit les deux branches de l'autorité budgétaire, lors de la procédure budgétaire 2008, à relever les plafonds de la rubrique 1a d'un montant de 1,6 milliard d'euros en prix courants sur la période 2008-2013. Ce relèvement a été gagé par des crédits de la rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles ».

3. Les instruments hors cadre

L'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 a assorti les perspectives financières d' instruments hors cadre censés garantir une certaine flexibilité dans la mobilisation des crédits communautaires.

a) Le fonds de solidarité de l'Union européenne (FSUE)

Le fonds de solidarité de l'Union européenne (FSUE) , destiné à venir en aide aux Etats membres confrontés à une catastrophe majeure, peut être mobilisé à hauteur de 1 milliard d'euros courants par an ^{8 ( * )} . Ce fonds a été utilisé, en 2008, pour un montant de 281 millions d'euros en faveur du Royaume-Uni (inondations de l'été 2007), de la Grèce, de la France (ouragan Dean aux Antilles), de Chypre (sécheresse) et de la Slovénie. Pour 2009, trois demandes d'aide ont été formulées et acceptées : 494 millions d'euros à la suite du séisme intervenu en avril 2009 dans la région des Abruzzes en Italie, 109 millions d'euros en faveur de la France à la suite des dégâts causés par la tempête Klaus et 12 millions d'euros pour les inondations en Roumanie.

En 2010, le FSUE a été mobilisé à hauteur de 80 millions d'euros en crédits d'engagement et en crédits de paiement, dont 13 millions d'euros à la suite des inondations en Irlande, 31 millions d'euros à la suite des inondations qui ont touché l'île de Madère au Portugal et, surtout, 36  millions d'euros, au titre des dégâts causés par le passage de la tempête Xynthia en février 2010 ^{9 ( * )} .

En 2011, d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013, le FSUE a été mobilisé à hauteur de 239,9 millions d'euros en crédits d'engagement et de paiement, notamment suite aux inondations ayant eu lieu dans différents pays d'Europe centrale ^{10 ( * )} . Au 17 juillet 2012 , le FSUE avait été mobilisé à hauteur de 18 millions d'euros en crédits d'engagement et de paiement suite aux inondations ayant eu lieu en Italie, en Toscane et Ligurie.

b) Le fonds européen d'ajustement à la mondialisation (FEM)

Le fonds européen d'ajustement à la mondialisation (FEM) dispose de crédits inscrits dans le budget général de l'UE à titre de provision. Il a pour objet de faciliter la réintégration sur le marché du travail des personnes privées d'emploi. Sa dotation, limitée à 500 millions d'euros par an, n'a été mobilisée qu'à hauteur de 18,6 millions d'euros en 2007, 49 millions d'euros en 2008 et 53 millions d'euros en 2009. En 2010 , il s'agit de trente-et-une décisions de mobilisation du FEM pour un montant total de 83,5 millions d'euros . Elles ont permis d'apporter une aide au profit d'environ 23 700 salariés licenciés dans neuf Etats membres ^{11 ( * )} .

En 2011 , la Commission a été saisie de 26 demandes de mobilisation du FEM pour un montant total de 41,8 millions d'euros . Elles ciblent 16 870 salariés licenciés dans 10 États membres. Parallèlement, le Conseil et le Parlement ont mobilisé le FEM à 9 reprises pour environ 10 000 bénéficiaires de six États membres différents et pour un montant total de 65 millions d'euros . Ces mobilisations du FEM correspondent à des demandes déposées en 2009, 2010 et 2011. La France a bénéficié du FEM à hauteur de 24,5 millions d'euros pour des salariés de Renault.

Au 17 juillet 2012 , le Conseil et le Parlement européen avaient adopté cinq décisions de mobilisation du FEM pour un montant total de 12 millions d'euros, dont 4,6 millions d'euros pour l' Espagne et 6,5 millions d'euros pour le Danemark . En outre, il est à souligner que la Commission a demandé à utiliser la réserve du FEM pour des dépenses d'assistance technique relatives à ce fonds à hauteur de 1,2 million d'euros.

c) La réserve pour aide d'urgence aux pays tiers (RAU)

La réserve pour aide d'urgence aux pays tiers (RAU), mobilisable en cas de catastrophe humanitaire, est inscrite au budget de l'Union à titre de provision et placée hors plafond des perspectives financières. Son montant annuel est limité à 221 millions d'euros en prix constants 2004 (soit 264 millions d'euros en 2013). Pour mémoire, les aides destinées à répondre à la hausse des prix des denrées alimentaires dans les pays en développement ont conduit à un financement exceptionnel en 2008 : il a ainsi été décidé de porter son montant à 479 millions d'euros pour la seule année 2008. En 2009, cette réserve a été rétablie à un niveau plus habituel de 244 millions d'euros ^{12 ( * )} . Et il en a été de même en 2010 puisqu'il a été choisi de l'arrêter à 249 millions d'euros, entièrement consommés ^{13 ( * )} .

En 2011, en crédits d'engagement et de paiement, la réserve pour aides d'urgence a été mobilisée entièrement : 125 millions d'euros ont été mobilisés face aux crises humanitaires en Libye et en Côte d'Ivoire, 100 millions d'euros en faveur de la Corne de l'Afrique et du Soudan et 29 millions d'euros pour l'instrument d'aide humanitaire au Pakistan et dans la Corne de l'Afrique.

Au 17 juillet 2012 , la réserve pour aides d'urgence avait été mobilisée à hauteur de 84 millions d'euros en crédits d'engagement et 10 millions d'euros en crédits de paiement pour les crises humanitaires au Sahel, au Soudan, en Syrie et au Yémen .

d) L'instrument de flexibilité (IF)

L' instrument de flexibilité (IF) permet de dépasser, dans la limite de 200 millions d'euros par an (prix courants), les plafonds des perspectives financières afin de financer des dépenses identifiées. Il a été recouru à cet instrument au cours de la négociation budgétaire 2008 afin d'abonder de 70 millions d'euros les actions en faveur du Kosovo et de 200 millions d'euros le financement du programme de radionavigation satellitaire Galileo. En 2009, il a été décidé de mobiliser l'instrument de flexibilité pour financer une part de la réponse de l'UE à la flambée des prix alimentaires, à hauteur de 420 millions d'euros, dont 130 millions proviennent de montants disponibles au titre de l'année 2007, 200 millions au titre de l'année 2008 et 90 millions au titre de l'année 2009. En 2010 , l'instrument de flexibilité a été mobilisé à hauteur de 195 millions d'euros, dont 120 millions destinés au financement de projets dans le domaine de l'énergie dans le cadre du plan européen pour la relance économique et 75 millions d'euros pour le démantèlement de la centrale nucléaire de Kozloduy (Bulgarie).

En 2011 , l'instrument de flexibilité a été mobilisé à hauteur de 105 millions d'euros , soit 34 millions d'euros pour la rubrique 1a et 71 millions d'euros pour la rubrique 4 en crédits d'engagement. Cette somme a été allouée au programme «Éducation et formation tout au long de la vie» (18 millions d'euros), au programme pour « l'innovation et la compétitivité » (16 millions d'euros) et l'aide à la Palestine (71 millions d'euros).

A l' été 2012 , l'instrument de flexibilité a été mobilisé à hauteur de 153,3 millions d'euros destinés à la rubrique 4 au titre de la politique européenne de voisinage.

4. Les autres politiques hors budget

a) Le Fonds européen de développement (FED)

Le cadre financier du budget communautaire ne couvre ni les dépenses militaires , ni celles engagées au titre du Fonds européen de développement (FED) . Ces dépenses relèvent en effet d'une logique intergouvernementale, et elles sont financées par les Etats membres en fonction d'une clé différente de celle du budget de l'UE. En France, longtemps premier contributeur du FED, c'est ainsi la mission « Aide publique au développement » qui alimente le fonds chaque année ^{14 ( * )} .

Le FED, instrument le plus important dans l' aide à la coopération avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) de la Convention de Cotonou et avec les pays et territoires d'outre-mer (PTO), représente 22,7 milliards d'euros sur la période 2007-2013 (10 ^ème FED), soit 40 % du total de la rubrique 4 « action extérieure » du budget de l'UE sur la même période.

Alors que la Commission a déjà, dans le passé, proposé la budgétisation du FED , ce qui avait été rejeté par le Conseil européen en décembre 2005, une telle proposition est absente de ses propositions pour le prochain cadre financier . Ce point suscite des regrets de la part de vos rapporteurs spéciaux , surtout que l'alignement des clés de contribution au FED sur celles du budget général de l'UE en vue de sa budgétisation représenterait une diminution de 2 points de la contribution française . La Commission propose de conduire cette réforme à l'horizon 2020.

b) Les mesures en faveur de la stabilisation financière en Europe

Aux termes de l'article 125 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), parfois qualifié de clause de « no-bail out » , « l'Union ne répond pas des engagements des administrations centrales, des autorités régionales ou locales, des autres autorités publiques ou d'autres organismes ou entreprises publics d'un État membre, ni ne les prend à sa charge, sans préjudice des garanties financières mutuelles pour la réalisation en commun d'un projet spécifique. Un État membre ne répond pas des engagements des administrations centrales, des autorités régionales ou locales, des autres autorités publiques ou d'autres organismes ou entreprises publics d'un autre État membre, ni ne les prend à sa charge, sans préjudice des garanties financières mutuelles pour la réalisation en commun d'un projet spécifique ».

Cette disposition empêche en principe un Etat membre de se substituer à un autre pour le paiement de sa dette. Elle n'interdit pas en revanche de lui prêter de l'argent, dès lors qu'il est solvable . Or, si l'on excepte le cas de la Grèce, les autres Etats en difficulté de la zone euro ont été victimes d'une augmentation autoréalisatrice de leurs taux d'intérêt, ce qui a pu être analysé comme un simple problème de liquidité.

(1) Le dispositif initial : prêts bilatéraux à la Grèce, Mécanisme européen de stabilisation financière et Fonds européen de stabilité financière

Malgré l'insolvabilité de la Grèce et dans le but de rassurer les marchés quant à un risque d'extension et d'aggravation de la crise la zone euro, il a été adopté un premier plan d'aide à la Grèce par un accord intergouvernemental de l'Eurogroupe le 2 mai 2010 ^{15 ( * )} et, surtout, le Conseil a décidé, le 9 mai 2010, d'arrêter des mesures visant à préserver la stabilité financière en Europe.

Ce mécanisme comprenait un volet strictement communautaire , le Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF), mis en place par un règlement en date du 11 mai 2010, et un volet intergouvernemental , fondé sur un accord conclu le 7 juin 2010 entre les Etats membres de la zone euro et créant le Fonds européen de stabilité financière (FESF) . Mis en place depuis le 4 août 2010, ce dernier permet d'apporter, jusqu'en 2013, sous forme de prêts ou de lignes de crédits ^{16 ( * )} , jusqu'à 440 milliards d'euros , dans des conditions similaires à celles du Fonds monétaire international (FMI), chaque Etat membre de la zone euro octroyant une garantie proportionnelle à sa quote-part dans le capital de la Banque centrale européenne (BCE).

Outre ce volet intergouvernemental, le volet communautaire, le MESF , permet à l'Union européenne de mobiliser jusqu'à 60 milliards d'euros de prêts ^{17 ( * )} .

A ces deux volets (FESF et MESF), d'un montant global de 500 milliards d'euros, sont venus s'ajouter 250 milliards d'euros de prêts du FMI , le dispositif étant en effet activé dans le cadre d'une mesure de soutien commune Union européenne/FMI, ce qui portait la potentialité totale du dispositif européen de stabilisation financière à 750 milliards d'euros .

(2) Le dispositif actuel : la coexistence temporaire du Fonds européen de stabilité financière et du Mécanisme européen de stabilité

Le FESF et le MESF sont en cours de remplacement en 2012 par un dispositif unique, le Mécanisme européen de stabilité (MES) , d'une capacité de prêt équivalente puisqu'établie à 500 milliards d'euros ^{18 ( * )} . Il s'agit d'un apport d'environ 250 milliards d'euros par rapport aux 500 milliards d'euros du FESF et du MESF , qui ont déjà engagé environ 250 milliards d'euros.

Par ailleurs, la capacité de prêt du FMI a été accrue , puisqu'elle est passée d'environ 300 milliards d'euros fin 2011 à environ 550 milliards d'euros . Au total, la capacité de prêt actuelle est de plus de mille milliards d'euros .

Dans le but de supprimer une éventuelle incompatibilité avec la clause de « no bail-out », il a été décidé lors du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011 de compléter l'article 136 du TFUE , fréquemment sollicité depuis le début de la crise ^{19 ( * )} .

Le traité relatif au MES est entré en vigueur le 27 septembre 2012. Le MES a pour directeur général Klaus Regling, parallèlement directeur général du FESF ^{20 ( * )} . Il faut d'ailleurs souligner que ce dernier poursuivra les programmes actuellement en cours (Grèce, Irlande et Portugal), qu'il pourra jusqu'au 30 juin 2013 engager de nouveaux programmes (compris sous le plafond des 500 milliards d'euros du MES) et qu'il continuera d'exister jusqu'à ce que la dernière obligation émise lui ait été remboursée . Les dispositifs se chevauchent donc du point de vue de leur existence juridique.

Le montant de 500 milliards d'euros du MES résulte de la combinaison de deux dispositions :

- l'article 8 du traité MES, qui prévoit que « le capital autorisé du MES est fixé à sept cents milliards d'euros », dont 80 milliards d'euros de « parts libérées » et 620 milliards d'euros de « parts appelables » ;

- l'article 41 du traité, qui prévoit que « durant la période de cinq ans au cours de laquelle a lieu la libération échelonnée du capital, les membres du MES accélèrent le paiement des parts libérées, en temps utile avant la date d'émission, pour maintenir un ratio minimum de 15 % entre le capital libéré et l'encours des émissions du MES et garantir une capacité de prêt minimale combinée du MES et de la FESF de 500 milliards d'euros ».

La clé de contribution de chaque Etat membre au capital souscrit du MES sera fondée sur la clé de répartition du capital versé de la BCE (soit 20,386 % pour la France ).

Il en résulte les montants du tableau ci-après, sachant que la France contribuera au capital du MES à hauteur de 142,7 milliards d'euros - à comparer avec les 159 milliards d'euros de garanties susceptibles d'être accordés au FESF - mais contrairement à ce qui a été le cas pour le FESF, sa contribution ne se limitera pas à des garanties. Outre le fait que la France n'accordera pas à proprement parler de garanties au MES (elle souscrira en effet à du capital appelable ou libéré), elle devra verser un capital libéré de 16,3 milliards d'euros sur cinq ans, soit environ 3,3 milliards d'euros par an . En 2012, la France a décidé de verser immédiatement l'équivalent de deux annuités, soit 6,5 milliards d'euros et le montant des versements futurs devrait être notamment fonction du rythme des émissions réalisées par le MES. Le présent projet de loi de finances prévoit le versement, par le programme 336 « Dotation en capital du Mécanisme européen de stabilité » de la mission « Engagements financiers de l'Etat », d'une annuité d'également 6,5 milliards d'euros en 2013 ^{21 ( * )} . Par ailleurs, l'article 43 du présent projet de loi de finances instaure des clauses d'action collective dans les contrats d'émission de titres d'Etat, conformément à l'article 12 du traité instituant le MES.

Les contributions nationales au Mécanisme européen de stabilité (MES)

(en milliards d'euros)

(1) Calculs de la commission des finances.

N.B. : la clé MES se fonde sur la clé de contribution au capital de la BCE. Les Etats membres dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de l'UE bénéficient d'une correction temporaire pour une période de douze ans après leur entrée dans la zone euro. Cette correction temporaire correspondra à trois quarts de la différence entre leurs parts dans le RNB et dans le capital de la BCE (chiffre composé en réalité de 75 % de la part dans le RNB et de 25 % de la part dans le capital de la BCE), selon la formule ci-après : Part MES = Part clé BCE - 0,75*(part clé BCE - part RNB). La compensation à la baisse pour ces pays est redistribuée parmi tous les autres pays conformément à leur part dans la clé BCE.

Sources : conclusion du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, traité instituant le MES, calculs de la commission des finances

Vos rapporteurs spéciaux relèvent la conditionnalité de l'aide du MES à la ratification du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) . Sans se prononcer sur le fond à propos de ce dernier, ils renvoient au rapport que la commission des finances a adopté le 9 octobre 2012 sur le sujet ^{22 ( * )} .

Votre rapporteur spécial Marc Massion se félicite des avancées enregistrées ces derniers mois grâce à l'action volontariste du Président de la République et du Gouvernement . Il souligne en particulier les progrès enregistrés en matière d'union bancaire .

Votre rapporteur spécial Jean Arthuis rejoint son collègue sur ce dernier point mais il estime, pour sa part, que les solutions retenues jusqu'aujourd'hui pour répondre aux enjeux de la crise de la zone euro ne sont pas totalement satisfaites . Il s'interroge ainsi sur les effets qui peuvent être attendus du Pacte pour la croissance et l'emploi annoncé par le Conseil européen le 29 juin 2012, et qui comprend, outre des réformes structurelles qui feront sentir leur effet à long terme, un plan de 120 milliards d'euros (soit environ 1 point du PIB de l'Union européenne), destiné à soutenir la croissance à court terme. Pour votre rapporteur spécial, il ne s'agit pas, en effet, de mesures nouvelles mais de l'habillage de dispositions déjà adoptées , à l'image des 55 milliards d'euros devant être réorientés des fonds structurels vers des mesures en faveur de la croissance ^{23 ( * )} .

Les « mesures de croissance à effet rapide » annoncées le 29 juin 2012
(mesures faisant partie du « Pacte pour la croissance et l'emploi »)

(en milliards d'euros)

* Pour une augmentation du capital de 10 milliards d'euros.
Source : commission des finances suite au Conseil européen du 29 juin 2012

Vos rapporteurs spéciaux se rejoignent toutefois pour appeler à une poursuite de la réflexion sur la gouvernance de la zone euro . Votre rapporteur spécial Jean Arthuis formule notamment le projet de création d'un ministre de l'économie et des finances appuyé sur un véritable Trésor public européen , ainsi que la mise en place d'une capacité budgétaire de la zone euro . Il a pu approfondir ces questions à l'occasion d'un rapport remis cette année au Premier ministre ^{24 ( * )} .

A côté du MES et du FESF, il demeure le mécanisme de soutien financier des balances des paiements destiné aux Etats membres situés hors de la zone euro , généralement accordé conjointement avec une intervention du FMI et dont le plafond global a été porté à 50 milliards d'euros en 2009 ^{25 ( * )} . Par emprunt de la Commission sur le marché des capitaux au nom de l'Union, ce mécanisme prévoit, aux conditions de l'emprunt, l'octroi de prêts aux Etats, qui doivent à terme rembourser la Commission. Ce dispositif a vu ses possibilités d'assistance financière progressivement relevées dans le contexte d'une évolution de la conjoncture économique ayant rendu encore plus nécessaire l'utilisation de ces soutiens.

C. LE SYSTÈME DES « RESSOURCES PROPRES »

1. Les principes du système

Le financement du budget communautaire, originellement fondé sur des contributions acquittées par chaque Etat membre, repose en principe sur des ressources propres depuis la décision du Conseil du 21 avril 1970, qui affecte à la Communauté des recettes de nature fiscale exigibles de plein droit .

On rappelle que les ressources du budget communautaire se composent essentiellement ^{26 ( * )} :

1) des trois ressources propres traditionnelles (RPT) : droits de douane, prélèvements agricoles et cotisations sucre et isoglucose. 25 % de ces ressources sont retenus par les Etats membres au titre des frais de perception ;

2) de la ressource TVA , perçue par application d'un taux d'appel uniforme à une assiette harmonisée et écrêtée à 50 % du revenu national brut (RNB) de chaque Etat membre ^{27 ( * )} ;

3) de la ressource RNB ^{28 ( * )} , créée pour équilibrer le budget européen face à l'insuffisance des produits tirés des ressources propres traditionnelles et de la TVA, et obtenue par application au revenu national brut de chaque Etat membre d'un taux fixé annuellement, dans le cadre de la procédure budgétaire communautaire.

2. La décision du 7 juin 2007

Suite aux conclusions du Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005, une décision relative au système des ressources propres de l'Union européenne a été prise le 7 juin 2007 . Ratifiée par la France en juin 2008 ^{29 ( * )} , cette décision comporte les modifications suivantes :

1) les modalités de calcul de la correction britannique sont revues en profondeur. A partir de 2009, les dépenses effectuées dans les Etats membres qui ont adhéré à l'Union européenne après le 30 avril 2004, sauf dépenses agricoles de marché, sont exclues du total des dépenses réparties aux fins de calcul de la correction ^{30 ( * )} . Cet amendement met fin à un paradoxe qui voulait que le Royaume-Uni, par ailleurs fervent promoteur de l'élargissement, était l'un des Etats membres qui y contribuait le moins financièrement ;

2) le taux d'appel de TVA passe de 0,50 % à 0,30 % pour l'ensemble des Etats membres. Cette modification correspond à la différence constatée entre le taux maximal de 0,50 % et la valeur moyenne du taux gelé appliquée dans le passé, de 0,20 % ;

3) de nouvelles dispositions dérogatoires sont prévues en faveur des Etats membres fortement contributeurs nets au budget communautaire . Bénéficient ainsi de taux d'appel TVA allégés l'Autriche (0,225 %), l'Allemagne (0,15 %), les Pays-Bas et la Suède (0,10 %) ^{31 ( * )} . Par ailleurs, une réduction forfaitaire des contributions RNB est instaurée au profit des Pays-Bas (605 millions d'euros par an) et de la Suède (150 millions d'euros), valable pour la période 2007-2013. Ces taux allégés et réductions forfaitaires ont servi, peu ou prou, de « monnaie d'échange » pour obtenir le ralliement de ces pays à la réforme de la « correction » britannique.

3. Une entrée en vigueur en 2009 avec effet rétroactif

La décision ressources propres (DRP) du 7 juin 2007 est entrée en vigueur le 1 ^er mars 2009 , suite à sa ratification par l'ensemble des Etats membres. Elle a notamment conduit à procéder , pour les exercices 2007 et 2008, aux ajustements de contribution des États membres , qui résultent des nouvelles modalités de calcul introduites par cette décision.

En 2010, il est résulté de la DRP une structure de recettes caractérisée par une hausse de la ressource RNB , qui représentait alors 75 % des ressources de l'UE contre 66 % en 2009 ^{32 ( * )} . Cette tendance s'est confirmée en 2011 et 2012.

Pour 2013, la ressource RNB est stabilisée autour de 73 % des recettes de l'UE , la part de la ressource TVA atteint 11,3 % et les droits de douane 14 %.

Les recettes de l'Union européenne en 2013
selon le projet de budget du Conseil

Cotisations sur le sucre

0,1%

Recettes diverses

1,2%

Droits de douane

14,0%

Ressource TVA

11,3%

Ressource RNB

73,3%

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

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* ¹ Les ressources propres que la France met à disposition du budget communautaire sont estimées ressources propres traditionnelles (RPT) comprises et nettes des frais de perception.

* ² Trois innovations majeures peuvent être relevées dans le traité de Lisbonne : la suppression de la distinction entre dépenses obligatoires, sur lesquelles le Conseil avait le dernier mot, et non obligatoires, sur lesquelles le Parlement européen avait le dernier mot ; la suppression du principe de deux lectures du projet de budget par le Parlement et le Conseil au profit d'une seule lecture par chacune des institutions ; et, enfin, la création d'un comité de conciliation, chargé en cas de désaccord entre le Conseil et le Parlement d'élaborer un projet commun.

* ³ Chaque mois, sont ouverts des crédits correspondant à un douzième des montants prévus par le budget précédent. Cette situation s'est produite en 1985, 1986 et 1988.

* ⁴ L'écart entre ce plafond annuel maximal de crédits et le montant voté chaque année par rubrique dans le budget est appelé « marge sous plafond ». Celle-ci ne correspond donc pas à une réserve de crédits mais à un montant de crédits théoriquement mobilisables dans le cadre de l'approbation du budget initial ou d'un budget rectificatif. La mobilisation de la marge sous plafond conduit à ouvrir de nouveaux crédits supplémentaires, ce qui augmente, mécaniquement, la contribution des États membres.

* ⁵ S'agissant des dépenses de pensions, les montants pris en compte sous le plafond de cette rubrique sont calculés nets des contributions du personnel au régime correspondant, dans la limite de 500 millions d'euros aux prix de 2004 pour la période 2007-2013.

* ⁶ Décision du Parlement européen et du Conseil du 6 mai 2009 modifiant l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière en ce qui concerne le cadre financier pluriannuel (2007-2013), Journal officiel de l'Union européenne n° L 132/8 du 29 mai 2009.

* ⁷ Sur ces 200 milliards d'euros, 170 milliards provenaient des Etats membres et 30 milliards étaient issus de ressources des institutions de l'Union européenne. Au sein de ces 30 milliards d'euros, 5 milliards ont été financés par le budget communautaire, le reste provenant de la Banque européenne d'investissement (BEI).

* ⁸ Les crédits d'engagement peuvent être inscrits au-delà des plafonds des rubriques concernées.

* ⁹ Un bilan de cette catastrophe et des mesures prises en réponse figure dans le rapport issu des travaux de la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia que présidait notre collègue Bruno Retailleau et dont notre collègue Alain Anziani était le rapporteur (« Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames », rapport du Sénat n° 647, 2009-2010).

* ¹⁰ Une première enveloppe de 182,4 millions d'euros en crédits d'engagement et en crédits de paiement a fait suite aux inondations ayant eu lieu dans les pays suivants : Pologne (106 millions d'euros), Slovaquie (20 millions d'euros), Hongrie (22 millions d'euros), République Tchèque (5 millions d'euros), Roumanie (25 millions d'euros). La Croatie a également bénéficié de ce fonds à hauteur de 4 millions d'euros au titre de la rubrique 4 « action extérieure » de l'Union. Un montant supplémentaire de 19,5 millions d'euros a été débloqué en faveur de la Slovénie, la République Tchèque et la Croatie pour des inondations sur leur territoire. Enfin, 38 millions d'euros en crédits d'engagement et de paiement ont été mobilisés pour faire face au tremblement de terre en Espagne (Murcie) et aux inondations en Italie (Vénétie).

* ¹¹ Soit l'Espagne (pour 18,6 millions d'euros), le Danemark (17,6 millions d'euros), les Pays-Bas (14,9 millions d'euros), l'Allemagne (14,5 millions d'euros), l'Irlande (10,5 millions d'euros), le Portugal (2,4 millions d'euros), la Slovénie (2,3 millions d'euros), la Lituanie (2 millions d'euros) et la Pologne (0,7 million d'euros). 18 décisions de mobilisation du fonds correspondaient à des demandes déposées en 2009 et 13 décisions se rapportaient à des demandes introduites en 2010. 18 autres demandes déposées en 2010 étaient en cours d'instruction au 31 décembre 2010. Le montant total des 31 demandes déposées en 2010 s'élève à 170 millions d'euros.

* ¹² Ainsi, en 2009, la réserve d'aide d'urgence a pu être utilisée à hauteur de 188 millions d'euros, dont 65 millions d'euros en faveur du Pakistan et de la Somalie, 45 millions d'euros en faveur de l'Asie du sud-est et de la Corne de l'Afrique et 78 millions d'euros pour la facilité alimentaire.

* ¹³ Sur ces fonds, 112 millions d'euros ont été mobilisés en faveur d'Haïti, 40 millions d'euros en faveur de l'autorité palestinienne, 40 millions d'euros ont été destinés à apporter une réponse à la crise alimentaire dans une région allant du Sahel en Afrique de l'Ouest jusqu'au Soudan, et enfin 56 millions d'euros ont été utilisés pour faire face aux inondations au Pakistan.

* ¹⁴ Ce sont en effet les crédits de l'action 7 « Coopération communautaire » du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement » qui retrace la contribution française au FED. Ils sont dans le présent projet de loi de finances en baisse de 12 % par rapport à l'an dernier : 694 millions d'euros (en AE et CP) contre 789,6 millions d'euros en 2012. Il convient de souligner que la France, qui était le premier Etat contributeur dans le cadre du neuvième FED couvrant la période 2007-2010, a obtenu lors de la négociation du dixième FED, pour la période 2011-2013, une baisse de sa clé de contribution : celle-ci est ainsi passée de 24,3 % à 19,55 %, ce qui place à présent notre pays en position de deuxième contributeur au FED, derrière l'Allemagne (dont la part est fixée à 20,5 %).

* ¹⁵ Au total, il s'agit sur trois ans de 80 milliards d'euros des Etats membres et de 30 milliards d'euros du Fonds monétaire international (FMI), soit un total de 110 milliards d'euros.

* ¹⁶ Deux réformes du FESF décidées le 11 mars 2011 et le 21 juillet 2011 visent à autoriser ses interventions sur le marché primaire et sur le marché secondaire, à accorder des prêts à titre de précaution et à faciliter la recapitalisation des établissements financiers par des prêts aux gouvernements.

* ¹⁷ Ces prêts sont contractés par la Commission européenne sur les marchés de capitaux ou auprès d'institutions financières, pour venir en aide à un Etat qui connaît de graves perturbations économiques et financières ou une menace sérieuse de telles perturbations, en raison d'évènements exceptionnels échappant à son contrôle.

* ¹⁸ A l'occasion de l'examen du projet de loi autorisant la ratification du traité instituant le mécanisme européen de stabilité, une présentation approfondie du MES a été réalisée cette année par notre ancienne collègue Nicole Bricq, alors rapporteure générale (rapport n° 395, 2011-2012). Vos rapporteurs spéciaux renvoient à ce texte pour des approfondissements sur le mécanisme et ses enjeux.

* ¹⁹ L'article 136 du TFUE prévoit qu'« afin de contribuer au bon fonctionnement de l'union économique et monétaire (...), le Conseil adopte (...) des mesures concernant les États membres dont la monnaie est l'euro pour (...) renforcer la coordination et la surveillance de leur discipline budgétaire » ou « é laborer, pour ce qui les concerne, les orientations de politique économique (...) ». De manière à contourner l'article 125 du TFUE, l'article 136 du TFUE est donc complété par l'alinéa suivant : « Les Etats membres dont la monnaie est l'euro peuvent instituer un mécanisme de stabilité qui sera activé si cela est indispensable pour préserver la stabilité de la zone euro dans son ensemble. L'octroi, au titre du mécanisme, de toute assistance financière nécessaire, sera subordonné à une stricte conditionnalité ». Cette modification doit entrer en vigueur le 1 ^er janvier 2013.

* ²⁰ Il était auparavant directeur général aux affaires économiques et financières de la Commission européenne.

* ²¹ Le projet annuel de performances pour 2013 du programme 336 indique : « Le capital appelé du MES sera apporté en 5 tranches égales, conformément aux dispositions du Traité, dont deux, soit 6,5 milliards d'euros pour la France, ont été décaissés en 2012, deux autres prévues en 2013 et la dernière en 2014, conformément à la décision prise par les ministres chargés des finances à Copenhague le 30 mars 2012 ».

* ²² Rapport sur le projet de loi autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire de notre collègue François Marc, rapporteur général (n° 22, 2012-2013).

* ²³ De manière à procéder à l'utilisation de ces crédits, le Gouvernement s'est rapproché des autorités de gestion des fonds structurels afin de vérifier si une partie d'entre eux peuvent faire l'objet d'une reprogrammation afin d'éviter un potentiel dégagement d'office. Ce travail d'inventaire est toujours en cours.

* ²⁴ « Avenir de la zone Euro : l'intégration politique ou le chaos », rapport de Jean Arthuis remis au Premier ministre, alors François Fillon, le 6 mars 2012.

* ²⁵ Le règlement (CEE) n° 397/75 du Conseil du 17 février 1975 a créé un nouvel instrument, appelé mécanisme des emprunts communautaires pour aider certains pays de la Communauté à surmonter des déséquilibres ingérables de la balance courante causés par le premier choc pétrolier. En 1988, par le règlement (CEE) n° 1969/88, ce dispositif a pris le nom de mécanisme de soutien en cas de difficultés ou de menaces de difficultés dans la balance des paiements d'un État membre. Il faut souligner que les États membres qui ont adopté l'euro ne peuvent prétendre à ce dispositif. Ce règlement de 1988 a été maintenu mais modifié, notamment par le règlement (CE) n° 332/2002, pour répondre aux besoins potentiels des autres pays de l'UE jusqu'à ce qu'ils adoptent l'euro à leur tour. Le plafond de 12 milliards d'euros alors fixé a été ensuite porté à 25 milliards d'euros en 2008, puis à 50 milliards d'euros en 2009. En 2011, trois Etats ont bénéficié du mécanisme : la Hongrie (pour 6,5 milliards d'euros), la Roumanie (5 milliards d'euros) et, enfin, la Lettonie (3,1 milliards d'euros), soit un total de 14,6 milliards d'euros.

* ²⁶ Ces ressources sont plafonnées à 1,23 % du revenu national brut (RNB) de l'Union en crédits de paiement, et à 1,3 % en crédits d'engagement. D'autres recettes les complètent, tirées des impôts et autres prélèvements opérés sur les rémunérations du personnel communautaire, des intérêts bancaires, des contributions d'Etats tiers à l'Union au titre de leur participation à certaines politiques, des amendes infligées aux entreprises qui enfreignent les règles de concurrence ou d'autres règles, du remboursement d'aides communautaires non consommées, d'intérêts de retard, et du report du solde de l'exercice précédent.

* ²⁷ Cet écrêtement vise à éviter de faire peser une charge trop lourde sur les Etats membres les moins prospères, l'hypothèse étant faite que la part relative de la consommation - et donc de la TVA - dans le revenu national est d'autant plus élevée que l'Etat est moins riche.

* ²⁸ Le revenu national brut (RNB) est la somme des revenus perçus en un an par les agents économiques résidants sur le territoire. Son calcul repose sur la somme du PIB et du solde des flux de revenus primaires avec le reste du monde.

* ²⁹ La France a ratifié cette décision par le vote de la loi n° 2008-570 du 19 juin 2008 autorisant l'approbation de la décision du Conseil relative au système des ressources propres de l'Union européenne ; cf. le rapport n° 203 (2007-2008) de notre ancien collègue Denis Badré, alors rapporteur spécial, fait au nom de la commission des finances, relatif au projet de loi autorisant l'approbation de la décision du Conseil relative au système des ressources propres de l'Union européenne.

* ³⁰ Cette révision, applicable sans limitation de durée, devrait toutefois ne pas conduire à une réduction du « chèque » britannique supérieure à 10,5 milliards d'euros sur la période 2007-2013. L'effort britannique sur cette période est en effet progressif (« phasing-in ») : à partir de 2009, 20 % des dépenses relatives à l'élargissement seront exclues du calcul du chèque, puis 70 % en 2010 et 100 % à partir de 2011. En contrepartie de cet effort, la contribution supplémentaire du Royaume-Uni est plafonnée entre 2007 et 2013.

* ³¹ Le gain net sur la période représente 200 millions d'euros pour l'Autriche, 7,4 milliards d'euros pour l'Allemagne, 2,7 milliards d'euros pour les Pays-Bas et 1,4 milliard d'euros pour la Suède ; le « manque à gagner » pour le budget communautaire sera compensé, à due concurrence, par l'accroissement de la ressource RNB.

* ³² Cette augmentation de la part de la ressource RNB dans les recettes de l'Union européenne s'accompagne en 2010 et en 2011 d'une réduction en miroir de la part de la ressource TVA (de 17 % à 11,6 % puis 13 %) ainsi que de celle des droits de douane (de 15 % à 11,7 % puis 10,9 %).