Mission "Politique des territoires"

Mme Frédérique ESPAGNAC, rapporteure spéciale

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

I. LA MISSION « POLITIQUE DES TERRITOIRES » EN 2013

A. UN PÉRIMÈTRE STABILISÉ

1. Une architecture interministérielle à deux programmes

Depuis la LFI pour 2008, la mission « Politique des territoires » comprend deux programmes tout en ayant conservé la dimension interministérielle qui est la sienne depuis l'origine :

- d'une part, le programme 112, « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), qui retrace le budget et les politiques conduites par la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), et qui est désormais piloté par le ministère de l'égalité des territoires et du logement ;

- d'autre part, le programme 162, « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), dont le pilotage, par délégation de gestion du Premier ministre, est assuré par le ministère chargé de l'intérieur.

En 2013, le présent projet de loi de finances conserve la même organisation , de même que le découpage de chaque programme en actions trois pour le PICPAT et quatre pour le PITE.

2. Une cohérence interne encore incertaine

L'organisation de la mission « Politique des territoires » autour des deux programmes précités, tournés vers l'aménagement du territoire, a permis de favoriser la cohérence interne qui, avant 2008, lui faisait défaut. Deux éléments, cependant, relativisent cette appréciation.

En premier lieu, le PITE bénéficie d'un régime dérogatoire par rapport aux autres programmes du budget général ( cf . infra , III). Il rassemble des actions de portée régionale ^{1 ( * )} correspondant à des plans interministériels , indépendantes les unes à l'égard des autres ^{2 ( * )} . De plus, les dépenses de personnel ne sont pas retracées par le programme.

En second lieu, l'objet de la mission, et notamment le programme 112, place celle-ci au coeur de la politique d'aménagement du territoire . Cependant, les actions de l'Etat participant à cette politique ^{3 ( * )} , naturellement au carrefour de nombreuses interventions publiques, excèdent de loin son périmètre .

Chaque année, en effet, 5 milliards d'euros sont engagés pour l'aménagement du territoire soit plus de dix fois les crédits de la mission . Cette dernière ne regroupe ainsi que 6,5 % de l'ensemble des moyens financiers de la politique nationale d'aménagement du territoire.

B. UNE « PETITE » MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL : 304,6 MILLIONS D'EUROS EN AE ET 322 MILLIONS D'EUROS EN CP

1. Des crédits en baisse notable par rapport à 2012 (- 7,63 % en AE et - 4,33 % en CP)

Au titre de la mission « Politique des territoires », le présent projet de loi de finances prévoit des crédits à hauteur de 304,6 millions d'euros en AE et 322 millions d'euros en CP , soit moins de 0,1 % du total des crédits demandés pour l'ensemble du budget général en 2013 (381,198 milliards d'euros en AE et 376,626 milliards d'euros en CP d'après l'article 32 du présent projet de loi de finances). Il convient également de noter que les 134 ETPT retracés par cette mission correspondent à 0,007 % du plafond d'emplois de l'Etat fixé pour 2013 (1 935 321 ETPT selon l'article 36 du projet de loi de finances pour 2012).

Ce faisant, la mission « Politique des territoires » constituera en 2013, comme en 2012, sous l'angle du volume de crédits, la plus « petite » mission du budget général assortie d'un dispositif de performance . La mission « Provisions », en effet, seule mission à être aussi faiblement dotée en crédits (478 millions d'euros en AE mais seulement 178 millions d'euros en CP dans le présent projet de loi de finances), ne fait pas l'objet d'un tel dispositif, eu égard à sa vocation particulière.

En termes d'évolution par rapport aux crédits ouverts en LFI pour 2012 (329,8 millions d'euros en AE et  336,54 millions d'euros en CP), les moyens demandés pour la mission par le présent projet de loi de finances sont en baisse de 7,63 % pour les AE et de 4,33 % pour les CP .

La contraction observée résulte de la réduction de certains engagements au sein du PICPAT , mouvement qui avait déjà été engagé en 2012 et qui conduit donc à demander un niveau moindre de CP pour 2013 . Toutefois, une telle réduction des moyens de la mission serait parfaitement soutenable , d'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale. Les engagements de l'Etat seront ainsi respectés sur les dispositifs mis en oeuvre à travers la présente mission. Ainsi, le Gouvernement fait-il, par exemple, valoir à propos des AE relatives aux pôles d'excellence rurale et aux contrats de restructuration de défense que « les financements prévus sont étalés sur trois ans (...), ce lissage a été effectué sur la programmation triennale 2013/2015 ». Pour les évolutions constatées sur les crédits de paiement plus spécifiquement, le Gouvernement a indiqué à votre rapporteure spéciale que la séquence de paiement « a été revue pour tenir compte de la répartition des AE des contrats de projets 2007-2013, dont les engagements seront prolongés jusqu'en 2015. En conséquence la couverture des CP est redéployée au-delà du triennal, expliquant une part de la réduction du volume de CP en 2013 par rapport à 2012 ».

La dette exigible du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) a été résorbée complètement en 2009. Elle devrait être nulle en fin d'année 2012 pour la quatrième année consécutive dans la mesure où le programme disposera de l'intégralité des crédits ouverts en programmation budgétaire initiale. En 2012, comme en 2011 et 2010, le processus d'assainissement auquel a été soumis le PICPAT devrait porter ses fruits : la dette exigible sur le FNADT, nulle depuis trois ans, ne devrait pas se reconstituer l'année prochaine . Le volume de crédits de paiement restera en effet supérieur à celui des autorisations d'engagements, ce qui permettra à la DATAR de poursuivre la politique de résorption de la dette du FNADT menée depuis 2007 . Votre rapporteure spéciale invite le Gouvernement à maintenir cet effort sur l'ensemble de la période 2013-2017.

Évolution des crédits de la mission « Politique des territoires » entre 2012 et 2013

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2013, avant son examen par l'Assemblée nationale

2. Une programmation pluriannuelle respectée

Les plafonds alloués à la présente mission dans le cadre de l'article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 , hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sont fixés à 320 millions d'euros en 2013, 310 millions d'euros en 2014 et 300 millions d'euros en 2015 .

Pour 2013, les crédits demandés pour la mission sont de 322 millions d'euros, dont 1,5 million au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions ». Votre rapporteure spéciale observe donc que le plafond fixé par le projet de loi de programmation des finances publiques précité est respecté : le présent projet de loi de finances, hors modifications introduites par l'Assemblée nationale, fixe en effet un niveau de crédits équivalent aux plafonds prévus par la programmation pluriannuelle.

3. Un déséquilibre entre deux programmes retraçant essentiellement des dépenses d'intervention

Les deux programmes constituant la mission « Politique des territoires » présentent des profils fortement déséquilibrés : un peu moins de 90 % des crédits de la mission se rattachent au programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » , qui regroupe les crédits affectés à la DATAR.

En outre, la totalité des dépenses de personnel de la mission correspond aux emplois de cette dernière, le PITE ne retraçant pas les dépenses de personnel nécessaires à sa mise en oeuvre ( cf . infra , III).

Part des programmes dans la mission « Politique des territoires » en 2013

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2013, avant son examen par l'Assemblée nationale

Les crédits de la mission relèvent des titres 2, 3, 5 et 6, pour les montants et dans les proportions que le tableau ci-après indique (en AE). Les dépenses d'intervention (titre 6) constituent la majeure part des dépenses retracées, avec plus de 90 % des AE .

Ventilation par titre des AE de la mission « Politique des territoires » pour 2013

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2013, avant son examen par l'Assemblée nationale

C. UN NIVEAU ÉLEVÉ DE FONDS DE CONCOURS ET DES DÉPENSES FISCALES SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS

1. Un recours important aux fonds de concours (30,25 millions d'euros en AE et 25,25 millions d'euros en CP)

Le présent projet de loi de finances prévoit, au bénéfice de la mission « Politique des territoires », des fonds de concours d'un montant total de 30,25 millions d'euros en AE et 25,25 millions d'euros en CP .

A l'instar des crédits stricto sensu , ces fonds de concours se trouvent répartis de manière inégale entre les deux programmes composant la mission. Cependant, au contraire de ce qu'on observe pour les crédits, ils bénéficient très majoritairement au PITE et, en pratique, au programme exceptionnel d'investissements en faveur de la Corse , comme le montre le tableau suivant.

Fonds de concours attendus pour 2013 en faveur
de la mission « Politique des territoires »

(en euros)

Source : projet de loi de finances pour 2013, avant son examen par l'Assemblée nationale

Votre rapporteur spécial s'interroge sur ce procédé de débudgétisation . Il conduit en effet à recourir à un financement en-dehors du budget de l'Etat, ce qui réduit la portée de l'autorisation accordée par le Parlement à l'occasion de l'examen des lois de finances. Ce procédé a, de plus, pris une ampleur beaucoup trop importante pour ce qui concerne le PITE , puisque les fonds de concours en provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et qui lui sont destinés sont quasiment du même ordre que le budget du programme lui-même (41,33 millions d'euros en AE et 41,22 millions d'euros en CP).

2. Des dépenses fiscales associées au programme 112 et supérieures aux crédits de la mission (440 millions d'euros au moins...)

Par ailleurs, il convient de relever qu'aucune dépense fiscale n'est associée au PITE, mais le présent projet de loi de finances estime en revanche les dépenses fiscales, dont l'objet principal contribue aux finalités poursuivies par le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », à quelque 440 millions d'euros , soit un montant supérieur aux crédits de la mission.

Ces dépenses, qui résultent de dispositions dérogatoires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'Etat une perte de recettes fiscales, sont, par leur nature même, difficiles à évaluer. Sur ces 421 millions d'euros, 397 millions concernent des impôts d'Etat (vingt mesures) et 24 millions des impôts locaux (sept mesures, prises en charges par l'Etat).

Par ailleurs, treize des trente dépenses fiscales recensées se rapportent à la Corse , soit près de la moitié de l'ensemble, pour un montant global d'au moins 313 millions d'euros , soit plus de 70 % du total . On trouve parmi elles la première et la troisième des trois plus importantes dépenses fiscales rattachées au programme, du point de vue de leur coût :

- les taux de TVA particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse (dépense de 230 millions d'euros attendue pour 2013) ;

- le crédit d'impôt pour investissement en Corse (dépense de 45 millions d'euros estimée en 2013).

La deuxième dépense fiscale en volume correspond à l'exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les entreprises créées entre le 1 ^er janvier 1995 et le 31 décembre 2010 dans les différentes zones prioritaires d'aménagement du territoire (dépense de 100 millions d'euros prévue en 2013).

Le coût de 440 millions d'euros n'est cependant qu'un simple ordre de grandeur, et ne représente qu'un montant minimal.

En effet, l'analyse détaillée reste incomplète dans la mesure où le coût de plusieurs dépenses fiscales n'est pas renseigné dans le PAP de la mission « Politique des territoires » annexé au présent projet de loi de finances : pas moins de onze mesures ne sont pas chiffrées, ou sont estimées à moins de 0,5 million d'euros. Votre rapporteure spéciale s'interroge sur la pertinence d'une telle tendance au « saupoudrage » et sur les effets qui peuvent en être attendus.

Plus globalement, elle s'inquiète du résultat des évaluations issues du rapport, rendu public en septembre 2011, du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume .

Ce rapport s'est, en effet, montré très critique sur ces dispositifs, jugés quasi-systématiquement inefficaces : sur vingt-et-une mesures évaluées, dix-huit ont le score le plus faible (zéro).

Il convient d'observer qu'en octobre 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires avait, déjà, évoqué des dispositifs à « l'efficacité incertaine » ^{4 ( * )} .

Avant cela, et s'agissant du cas particulier des zones de revitalisation rurale (ZRR), le rapport interministériel sur l'évaluation des mesures en faveur des ZRR , avait mis en évidence, en novembre 2009, que le zonage résultant des critères en vigueur ne prenait pas en compte certains territoires en difficulté et qu'il retenait, à l'inverse, certains territoires qui ne rencontrent pas de réelles difficultés ^{5 ( * )} . La première des propositions de ce rapport interministériel consistait à recommander l' adaptation du système d'information fiscal afin de connaître et de suivre régulièrement le coût des différents dispositifs, le profil des établissements bénéficiaires et la territorialisation des aides.

En dépit de l'existence du rapport Guillaume de 2011, la mise en place de telles données fait toujours défaut , alors qu'elles constituent un préalable nécessaire à une évaluation régulière, rendue d'autant plus nécessaire que ces mesures ont un coût considérable.

Votre rapporteure spéciale, avait, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, demandé que ces mesures fassent l'objet d'une évaluation rigoureuse et systématique de leurs performances : cette demande ne saurait être que réitérée à l'occasion de l'examen du présent projet de loi de finances.

A nouveau interrogée sur ce point, la DATAR a, une fois de plus, fait valoir qu'elle n'a pas la maîtrise de la plupart des dépenses fiscales rattachées au programme 112 , que le lien avec l'aménagement du territoire n'est, pour la majorité des dépenses, pas immédiatement évident et que, dans de telles conditions, elle n'est pas en mesure de commenter leur évolution. Elle a surtout rappelé que l'inscription au PAP de ces dépenses fiscales relève directement de la direction du budget . Elle a obtenu gain de cause sur le problème d'imputabilité de certaines dépenses fiscales à son action et a obtenu de la Direction du budget la suppression du rattachement de trois dépenses fiscales. Pour autant, la démarche n'a pas été davantage poursuivie. Votre rapporteure spéciale juge nécessaire de permettre au responsable du programme d'être plus directement associé au choix de rattachement des dépenses fiscales et à leurs évaluations en termes de performance.

En outre, à la lumière des conclusions du rapport Guillaume, il semble qu'une remise à plat de ces dépenses soit, à terme, inévitable , alors que le « saupoudrage » en ce domaine n'est en aucun cas satisfaisant .

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* ¹ L'élaboration du programme est elle-même déconcentrée, à l'initiative des préfets de région.

* ² Le « droit commun » des programmes du budget général de l'Etat, notamment l'article 7 de la LOLF, définit un programme comme regroupant « les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère ».

* ³ Le document de politique transversale (DPT) annexé au PLF définit le PICPAT comme le « programme chef de file de la politique transversale d'aménagement du territoire ».

* ⁴ Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires « Entreprises et "niches" fiscales et sociales. Des dispositifs dérogatoires nombreux ». Conformément à l'article L. 351-3 du code des juridictions financières, le président et le rapporteur général de la commission des Finances de l'Assemblée nationale ont saisi en 2010 le Conseil d'une demande d'étude portant sur les « niches fiscales et sociales applicables aux revenus et bénéfices des entreprises ».

* ⁵ Cette évaluation du dispositif des ZRR était prévue par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, mais n'a abouti qu'en novembre 2009. Le rapport qui en est issu affirmait aussi que « le zonage est un instrument utile dans les territoires les moins peuplés, souvent isolés et fragiles économiquement, et que sa définition actuelle est, dans l'ensemble, pertinente. En revanche, les dispositifs d'exonération prévus en faveur de ces zones sont décalés par rapport aux besoins du monde rural ».