Mission "Politique des territoires"

Mme Frédérique ESPAGNAC, rapporteure spéciale

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE
  
  • I. LA MISSION « POLITIQUE DES TERRITOIRES » EN 2013
    
    • A. UN PÉRIMÈTRE STABILISÉ
      
      • 1. Une architecture interministérielle à deux programmes
        
      • 2. Une cohérence interne encore incertaine
        
    • B. UNE « PETITE » MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL : 304,6 MILLIONS D'EUROS EN AE ET 322 MILLIONS D'EUROS EN CP
      
      • 1. Des crédits en baisse notable par rapport à 2012 (- 7,63 % en AE et - 4,33 % en CP)
        
      • 2. Une programmation pluriannuelle respectée
        
      • 3. Un déséquilibre entre deux programmes retraçant essentiellement des dépenses d'intervention
        
    • C. UN NIVEAU ÉLEVÉ DE FONDS DE CONCOURS ET DES DÉPENSES FISCALES SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS
      
      • 1. Un recours important aux fonds de concours (30,25 millions d'euros en AE et 25,25 millions d'euros en CP)
        
      • 2. Des dépenses fiscales associées au programme 112 et supérieures aux crédits de la mission (440 millions d'euros au moins...)
        
  • II. LE PROGRAMME 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »
    
    • A. UNE ORGANISATION STABLE PAR RAPPORT À 2012
      
      • 1. Un programme qui retrace les moyens de la DATAR
        
      • 2. Un découpage en trois actions
        
      • 3. La relative stabilité du dispositif de mesure de la performance
        
    • B. LES ENJEUX FINANCIERS DU PROGRAMME EN 2013
      
      • 1. Un total de 263 millions d'euros en AE et de 281 millions d'euros en CP
        
      • 2. Des fonds de concours attendus à hauteur de 250 000 euros en provenance de l'Union européenne
        
      • 3. Des dépenses fiscales importantes et insuffisamment évaluées
        
      • 4. Les dépenses de fonctionnement et de personnel
        
    • C. LES ORIENTATIONS DU PROGRAMME EN 2013
      
      • 1. L'action 1 « Attractivité économique et compétitivité des territoires » (104,3 millions d'euros en AE, 114,7 millions d'euros en CP)
        
        • a) La prime d'aménagement du territoire
          
        • b) La légère baisse de la subvention à l'AFII
          
        • c) Le financement des engagements dans le cadre des CPER
          
        • d) Le financement des engagements du Gouvernement hors CPER
          
        • (1) Le plan d'accompagnement du redéploiement des armées
          
        • (2) Les pôles de compétitivité et les « grappes d'entreprises »
          
        • (3) Les contrats de site et assimilés
          
      • 2. L'action 2 « Développement solidaire et équilibré des territoires » (133,5 millions d'euros en AE, 140,5 millions d'euros en CP)
        
        • a) Le financement des engagements du Gouvernement hors CPER
          
        • (1) Les pôles d'excellence rurale et le plan d'action en faveur des territoires ruraux
          
        • (2) Les autres politiques
          
        • b) Le financement des engagements dans le cadre des CPER
          
  • III. LE PROGRAMME 162 « INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ETAT »
    
    • A. UNE ORGANISATION STABLE PAR RAPPORT À 2012
      
      • 1. Un programme « sui generis »
        
      • 2. Un programme composé de quatre actions depuis 2009
        
      • 3. Une mesure de la performance toujours insuffisante
        
    • B. LES ENJEUX FINANCIERS ET LES ORIENTATIONS DU PROGRAMME EN 2013
      
      • 1. Des crédits (41 millions d'euros en AE et en CP) majoritairement dédiés aux investissements en Corse
        
        • a) La poursuite de la « reconquête » de la qualité des eaux en Bretagne (11,4 millions d'euros en AE, 9,94 millions d'euros en CP)
          
        • b) Des moyens en évolution contrastée pour les investissements en Corse (22 millions d'euros en AE, 23 millions d'euros en CP)
          
        • c) L'action en faveur du marais poitevin (4,8 millions d'euros en AE, 5,1 millions d'euros en CP)
          
        • d) La poursuite de la mise en oeuvre du « plan chlordécone » en Martinique et en Guadeloupe (2,9 millions d'euros en AE et en CP)
          
      • 2. Des fonds de concours supérieurs aux CP du programme, en faveur des investissements en Corse (25 millions d'euros en CP)
        
      • 3. Les perspectives d'évolution du programme
        
        • a) L'abandon du plan pour le marais poitevin
          
        • b) De nouvelles actions ?
          
  • IV. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE » (FACÉ)
    
    • A. UNE MISSION NOUVELLE POUR UN DISPOSITIF ANCIEN
      
      • 1. Les origines du FACÉ
        
        • a) Sa création en 1936
          
        • b) Un système de financement des travaux d'électrification rurale
          
        • c) Les règles de fonctionnement des aides du FACÉ
          
      • 2. La réforme conduite en 2012
        
        • a) L'absence de comptabilité publique et le risque de gestion de fait
          
        • b) L'absence de contrôle parlementaire et de respect du droit budgétaire
          
        • c) La réflexion conduite par le Gouvernement
          
    • B. 2012 : EXERCICE DE TRANSITION DIFFICILE
      
      • 1. Les difficultés à stabiliser le dispositif dans un cadre nouveau
        
        • a) La recherche d'une continuité dans la gestion
          
        • b) Les ajustements réglementaires
          
        • (1) Le premier décret concerne le nouveau conseil
          
        • (2) Le retard pris dans l'adoption du second décret
          
        • (3) Le contenu du second décret
          
      • 2. Les difficultés rencontrées pour le paiement des aides
        
        • a) L'impossibilité technique de percevoir les recettes
          
        • b) L'absence d'AE pour les programmes antérieurs à 2012
          
        • c) La question des pièces justificatives des demandes de paiement
          
        • d) La lettre des ministres en date du 5 septembre 2012
          
      • 3. Les projets soutenus en 2012 par les deux programmes du compte
        
        • a) L'architecture du CAS-FACÉ
          
        • b) Les priorités d'action en matière d'électrification rurale
          
        • c) La question du calcul des aides
          
      • 4. Les recettes et la trésorerie du FACÉ
        
        • a) La situation financière au 1er janvier 2012
          
        • b) Le produit de la contribution affectée au compte
          
        • c) La trésorerie à la fin de l'année 2012
          
    • C. LES PERSPECTIVES DU COMPTE EN 2013
      
      • 1. Des recettes évaluées à 376,4 millions d'euros en 2013
        
        • a) Les taux de la contribution
          
        • b) Le lien entre les recettes et le niveau des dépenses
          
        • c) La question du versement des contributions
          
      • 2. Les scénarios possibles en 2013
        
        • a) Les quatre pistes identifiées par le Gouvernement
          
        • b) La nécessité de préciser la notion de communes rurales et de procéder à certains ajustements
          
        • c) La question de la mutualisation
          
      • 3. Le dispositif de suivi de la performance du CAS
        
        • a) Le programme 793 « Électrification rurale »
          
        • b) Le programme 794 destiné aux zones non interconnectées
          
• LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
  
• ANNEXES
  
• ANNEXE 2
  
  LETTRE COMMUNE DE LA MINISTRE DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'ÉNERGIE ET DU MINISTRE DU BUDGET À NOTRE COLLÈGUE XAVIER PINTAT, PRÉSIDENT DE LA FNCCR
  
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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

I. LA MISSION « POLITIQUE DES TERRITOIRES » EN 2013

A. UN PÉRIMÈTRE STABILISÉ

1. Une architecture interministérielle à deux programmes

Depuis la LFI pour 2008, la mission « Politique des territoires » comprend deux programmes tout en ayant conservé la dimension interministérielle qui est la sienne depuis l'origine :

- d'une part, le programme 112, « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), qui retrace le budget et les politiques conduites par la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), et qui est désormais piloté par le ministère de l'égalité des territoires et du logement ;

- d'autre part, le programme 162, « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), dont le pilotage, par délégation de gestion du Premier ministre, est assuré par le ministère chargé de l'intérieur.

En 2013, le présent projet de loi de finances conserve la même organisation , de même que le découpage de chaque programme en actions trois pour le PICPAT et quatre pour le PITE.

2. Une cohérence interne encore incertaine

L'organisation de la mission « Politique des territoires » autour des deux programmes précités, tournés vers l'aménagement du territoire, a permis de favoriser la cohérence interne qui, avant 2008, lui faisait défaut. Deux éléments, cependant, relativisent cette appréciation.

En premier lieu, le PITE bénéficie d'un régime dérogatoire par rapport aux autres programmes du budget général ( cf . infra , III). Il rassemble des actions de portée régionale ^{1 ( * )} correspondant à des plans interministériels , indépendantes les unes à l'égard des autres ^{2 ( * )} . De plus, les dépenses de personnel ne sont pas retracées par le programme.

En second lieu, l'objet de la mission, et notamment le programme 112, place celle-ci au coeur de la politique d'aménagement du territoire . Cependant, les actions de l'Etat participant à cette politique ^{3 ( * )} , naturellement au carrefour de nombreuses interventions publiques, excèdent de loin son périmètre .

Chaque année, en effet, 5 milliards d'euros sont engagés pour l'aménagement du territoire soit plus de dix fois les crédits de la mission . Cette dernière ne regroupe ainsi que 6,5 % de l'ensemble des moyens financiers de la politique nationale d'aménagement du territoire.

B. UNE « PETITE » MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL : 304,6 MILLIONS D'EUROS EN AE ET 322 MILLIONS D'EUROS EN CP

1. Des crédits en baisse notable par rapport à 2012 (- 7,63 % en AE et - 4,33 % en CP)

Au titre de la mission « Politique des territoires », le présent projet de loi de finances prévoit des crédits à hauteur de 304,6 millions d'euros en AE et 322 millions d'euros en CP , soit moins de 0,1 % du total des crédits demandés pour l'ensemble du budget général en 2013 (381,198 milliards d'euros en AE et 376,626 milliards d'euros en CP d'après l'article 32 du présent projet de loi de finances). Il convient également de noter que les 134 ETPT retracés par cette mission correspondent à 0,007 % du plafond d'emplois de l'Etat fixé pour 2013 (1 935 321 ETPT selon l'article 36 du projet de loi de finances pour 2012).

Ce faisant, la mission « Politique des territoires » constituera en 2013, comme en 2012, sous l'angle du volume de crédits, la plus « petite » mission du budget général assortie d'un dispositif de performance . La mission « Provisions », en effet, seule mission à être aussi faiblement dotée en crédits (478 millions d'euros en AE mais seulement 178 millions d'euros en CP dans le présent projet de loi de finances), ne fait pas l'objet d'un tel dispositif, eu égard à sa vocation particulière.

En termes d'évolution par rapport aux crédits ouverts en LFI pour 2012 (329,8 millions d'euros en AE et  336,54 millions d'euros en CP), les moyens demandés pour la mission par le présent projet de loi de finances sont en baisse de 7,63 % pour les AE et de 4,33 % pour les CP .

La contraction observée résulte de la réduction de certains engagements au sein du PICPAT , mouvement qui avait déjà été engagé en 2012 et qui conduit donc à demander un niveau moindre de CP pour 2013 . Toutefois, une telle réduction des moyens de la mission serait parfaitement soutenable , d'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale. Les engagements de l'Etat seront ainsi respectés sur les dispositifs mis en oeuvre à travers la présente mission. Ainsi, le Gouvernement fait-il, par exemple, valoir à propos des AE relatives aux pôles d'excellence rurale et aux contrats de restructuration de défense que « les financements prévus sont étalés sur trois ans (...), ce lissage a été effectué sur la programmation triennale 2013/2015 ». Pour les évolutions constatées sur les crédits de paiement plus spécifiquement, le Gouvernement a indiqué à votre rapporteure spéciale que la séquence de paiement « a été revue pour tenir compte de la répartition des AE des contrats de projets 2007-2013, dont les engagements seront prolongés jusqu'en 2015. En conséquence la couverture des CP est redéployée au-delà du triennal, expliquant une part de la réduction du volume de CP en 2013 par rapport à 2012 ».

La dette exigible du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) a été résorbée complètement en 2009. Elle devrait être nulle en fin d'année 2012 pour la quatrième année consécutive dans la mesure où le programme disposera de l'intégralité des crédits ouverts en programmation budgétaire initiale. En 2012, comme en 2011 et 2010, le processus d'assainissement auquel a été soumis le PICPAT devrait porter ses fruits : la dette exigible sur le FNADT, nulle depuis trois ans, ne devrait pas se reconstituer l'année prochaine . Le volume de crédits de paiement restera en effet supérieur à celui des autorisations d'engagements, ce qui permettra à la DATAR de poursuivre la politique de résorption de la dette du FNADT menée depuis 2007 . Votre rapporteure spéciale invite le Gouvernement à maintenir cet effort sur l'ensemble de la période 2013-2017.

Évolution des crédits de la mission « Politique des territoires » entre 2012 et 2013

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2013, avant son examen par l'Assemblée nationale

2. Une programmation pluriannuelle respectée

Les plafonds alloués à la présente mission dans le cadre de l'article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 , hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sont fixés à 320 millions d'euros en 2013, 310 millions d'euros en 2014 et 300 millions d'euros en 2015 .

Pour 2013, les crédits demandés pour la mission sont de 322 millions d'euros, dont 1,5 million au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions ». Votre rapporteure spéciale observe donc que le plafond fixé par le projet de loi de programmation des finances publiques précité est respecté : le présent projet de loi de finances, hors modifications introduites par l'Assemblée nationale, fixe en effet un niveau de crédits équivalent aux plafonds prévus par la programmation pluriannuelle.

3. Un déséquilibre entre deux programmes retraçant essentiellement des dépenses d'intervention

Les deux programmes constituant la mission « Politique des territoires » présentent des profils fortement déséquilibrés : un peu moins de 90 % des crédits de la mission se rattachent au programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » , qui regroupe les crédits affectés à la DATAR.

En outre, la totalité des dépenses de personnel de la mission correspond aux emplois de cette dernière, le PITE ne retraçant pas les dépenses de personnel nécessaires à sa mise en oeuvre ( cf . infra , III).

Part des programmes dans la mission « Politique des territoires » en 2013

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2013, avant son examen par l'Assemblée nationale

Les crédits de la mission relèvent des titres 2, 3, 5 et 6, pour les montants et dans les proportions que le tableau ci-après indique (en AE). Les dépenses d'intervention (titre 6) constituent la majeure part des dépenses retracées, avec plus de 90 % des AE .

Ventilation par titre des AE de la mission « Politique des territoires » pour 2013

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2013, avant son examen par l'Assemblée nationale

C. UN NIVEAU ÉLEVÉ DE FONDS DE CONCOURS ET DES DÉPENSES FISCALES SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS

1. Un recours important aux fonds de concours (30,25 millions d'euros en AE et 25,25 millions d'euros en CP)

Le présent projet de loi de finances prévoit, au bénéfice de la mission « Politique des territoires », des fonds de concours d'un montant total de 30,25 millions d'euros en AE et 25,25 millions d'euros en CP .

A l'instar des crédits stricto sensu , ces fonds de concours se trouvent répartis de manière inégale entre les deux programmes composant la mission. Cependant, au contraire de ce qu'on observe pour les crédits, ils bénéficient très majoritairement au PITE et, en pratique, au programme exceptionnel d'investissements en faveur de la Corse , comme le montre le tableau suivant.

Fonds de concours attendus pour 2013 en faveur
de la mission « Politique des territoires »

(en euros)

Source : projet de loi de finances pour 2013, avant son examen par l'Assemblée nationale

Votre rapporteur spécial s'interroge sur ce procédé de débudgétisation . Il conduit en effet à recourir à un financement en-dehors du budget de l'Etat, ce qui réduit la portée de l'autorisation accordée par le Parlement à l'occasion de l'examen des lois de finances. Ce procédé a, de plus, pris une ampleur beaucoup trop importante pour ce qui concerne le PITE , puisque les fonds de concours en provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et qui lui sont destinés sont quasiment du même ordre que le budget du programme lui-même (41,33 millions d'euros en AE et 41,22 millions d'euros en CP).

2. Des dépenses fiscales associées au programme 112 et supérieures aux crédits de la mission (440 millions d'euros au moins...)

Par ailleurs, il convient de relever qu'aucune dépense fiscale n'est associée au PITE, mais le présent projet de loi de finances estime en revanche les dépenses fiscales, dont l'objet principal contribue aux finalités poursuivies par le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », à quelque 440 millions d'euros , soit un montant supérieur aux crédits de la mission.

Ces dépenses, qui résultent de dispositions dérogatoires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'Etat une perte de recettes fiscales, sont, par leur nature même, difficiles à évaluer. Sur ces 421 millions d'euros, 397 millions concernent des impôts d'Etat (vingt mesures) et 24 millions des impôts locaux (sept mesures, prises en charges par l'Etat).

Par ailleurs, treize des trente dépenses fiscales recensées se rapportent à la Corse , soit près de la moitié de l'ensemble, pour un montant global d'au moins 313 millions d'euros , soit plus de 70 % du total . On trouve parmi elles la première et la troisième des trois plus importantes dépenses fiscales rattachées au programme, du point de vue de leur coût :

- les taux de TVA particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse (dépense de 230 millions d'euros attendue pour 2013) ;

- le crédit d'impôt pour investissement en Corse (dépense de 45 millions d'euros estimée en 2013).

La deuxième dépense fiscale en volume correspond à l'exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les entreprises créées entre le 1 ^er janvier 1995 et le 31 décembre 2010 dans les différentes zones prioritaires d'aménagement du territoire (dépense de 100 millions d'euros prévue en 2013).

Le coût de 440 millions d'euros n'est cependant qu'un simple ordre de grandeur, et ne représente qu'un montant minimal.

En effet, l'analyse détaillée reste incomplète dans la mesure où le coût de plusieurs dépenses fiscales n'est pas renseigné dans le PAP de la mission « Politique des territoires » annexé au présent projet de loi de finances : pas moins de onze mesures ne sont pas chiffrées, ou sont estimées à moins de 0,5 million d'euros. Votre rapporteure spéciale s'interroge sur la pertinence d'une telle tendance au « saupoudrage » et sur les effets qui peuvent en être attendus.

Plus globalement, elle s'inquiète du résultat des évaluations issues du rapport, rendu public en septembre 2011, du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume .

Ce rapport s'est, en effet, montré très critique sur ces dispositifs, jugés quasi-systématiquement inefficaces : sur vingt-et-une mesures évaluées, dix-huit ont le score le plus faible (zéro).

Il convient d'observer qu'en octobre 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires avait, déjà, évoqué des dispositifs à « l'efficacité incertaine » ^{4 ( * )} .

Avant cela, et s'agissant du cas particulier des zones de revitalisation rurale (ZRR), le rapport interministériel sur l'évaluation des mesures en faveur des ZRR , avait mis en évidence, en novembre 2009, que le zonage résultant des critères en vigueur ne prenait pas en compte certains territoires en difficulté et qu'il retenait, à l'inverse, certains territoires qui ne rencontrent pas de réelles difficultés ^{5 ( * )} . La première des propositions de ce rapport interministériel consistait à recommander l' adaptation du système d'information fiscal afin de connaître et de suivre régulièrement le coût des différents dispositifs, le profil des établissements bénéficiaires et la territorialisation des aides.

En dépit de l'existence du rapport Guillaume de 2011, la mise en place de telles données fait toujours défaut , alors qu'elles constituent un préalable nécessaire à une évaluation régulière, rendue d'autant plus nécessaire que ces mesures ont un coût considérable.

Votre rapporteure spéciale, avait, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, demandé que ces mesures fassent l'objet d'une évaluation rigoureuse et systématique de leurs performances : cette demande ne saurait être que réitérée à l'occasion de l'examen du présent projet de loi de finances.

A nouveau interrogée sur ce point, la DATAR a, une fois de plus, fait valoir qu'elle n'a pas la maîtrise de la plupart des dépenses fiscales rattachées au programme 112 , que le lien avec l'aménagement du territoire n'est, pour la majorité des dépenses, pas immédiatement évident et que, dans de telles conditions, elle n'est pas en mesure de commenter leur évolution. Elle a surtout rappelé que l'inscription au PAP de ces dépenses fiscales relève directement de la direction du budget . Elle a obtenu gain de cause sur le problème d'imputabilité de certaines dépenses fiscales à son action et a obtenu de la Direction du budget la suppression du rattachement de trois dépenses fiscales. Pour autant, la démarche n'a pas été davantage poursuivie. Votre rapporteure spéciale juge nécessaire de permettre au responsable du programme d'être plus directement associé au choix de rattachement des dépenses fiscales et à leurs évaluations en termes de performance.

En outre, à la lumière des conclusions du rapport Guillaume, il semble qu'une remise à plat de ces dépenses soit, à terme, inévitable , alors que le « saupoudrage » en ce domaine n'est en aucun cas satisfaisant .

II. LE PROGRAMME 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »

A. UNE ORGANISATION STABLE PAR RAPPORT À 2012

1. Un programme qui retrace les moyens de la DATAR

Le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), est placé sous la responsabilité politique du Premier ministre et de la ministre de l'égalité des territoires et du logement .

La responsabilité administrative du programme est confiée au délégué interministériel à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale , actuellement Emmanuel Berthier ^{6 ( * )} .

Conformément à son intitulé ^{7 ( * )} , ce programme représente seulement une part des crédits contribuant à la politique de l'aménagement du territoire , enjeu « transversal » pour 33 programmes relevant de 16 missions du budget général d'après le DPT annexé au présent projet de loi de finances ( cf . supra , I). Pour 2013, la contribution du PICPAT représente 5,6 % de l'effort global prévu en la matière (5 milliards d'euros), la mission « Politique des territoires » dans son ensemble en concentrant 6,5 %.

Toutefois, le programme 112 s'inscrit bien au coeur même de la politique d'aménagement du territoire, puisqu'il retrace les moyens mis à la disposition de la DATAR , qui avait pris temporairement le nom de Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) de 2006 à 2010.

2. Un découpage en trois actions

D'une manière générale, le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » vise au développement de la compétitivité, de l'attractivité et de la cohésion des territoires. Le présent projet de loi de finances reconduit pour 2013, sans la modifier, l'organisation actuelle du programme déclinée , depuis la LFI pour 2008, en trois actions . Les deux premières sont caractérisées par le foisonnement des dispositifs qu'elles retracent, la troisième constitue une action de soutien.

L'action 1, « Attractivité économique et compétitivité des territoires », regroupe les moyens mis en oeuvre par la DATAR en faveur du développement économique et de la compétitivité internationale des territoires : politique des pôles de compétitivité, accompagnement des mutations économiques et des territoires affectés par le redéploiement des armées, prime d'aménagement du territoire (PAT), financement de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), grandes opérations d'aménagement et d'urbanisme (littoral du Languedoc-Roussillon, projet Euromed)...

L'action 2, « Développement solidaire et équilibré des territoires », rend compte de politiques visant à assurer la cohésion sociale et territoriale et à favoriser un développement équilibré et durable des territoires. Les moyens du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT ^{9 ( * )} ) sont mobilisés par ces politiques, qui mettent en oeuvre les « contrats de projets » Etat-régions (CPER). Ceux-ci ont pris la suite, pour la période 2007-2013, des « contrats de plan » de la période 2000-2006.

Par ailleurs, les crédits de l'action 2 sont affectés au financement des décisions du CIACT (ex-CIADT). Celles-ci concernent surtout la valorisation des atouts des territoires ruraux en matière de patrimoine, de développement culturel, de tourisme et d'espaces naturels, notamment par les pôles d'excellence rurale (PER) et par le plan d'action en faveur des territoires ruraux mis en place en 2010. Les décisions du CIACT portent également sur l'amélioration de l' égalité d'accès aux services publics et aux technologies de l'information et de la communication (haut débit, téléphonie mobile), ainsi que sur la réalisation de projets territoriaux interministériels (Mont Saint-Michel, littoral aquitain, sillons fluviaux de la Garonne et du Rhône, politique des massifs de montagne).

Enfin, l'action 4 ( sic : ce numéro a été maintenu, malgré la suppression de l'action 3 originelle du programme depuis 2008), « Instruments de pilotage et d'étude », correspond aux moyens de fonctionnement de la DIACT (dont ses dépenses de personnel) ainsi qu'à des crédits d'étude (prospective, évaluation...).

3. La relative stabilité du dispositif de mesure de la performance

La performance du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » sera mesurée en 2013 par trois objectifs et huit indicateurs au total. Le dispositif arrêté par le PAP 2013 n'est pas totalement similaire à celui mis en oeuvre en 2012.

En effet, pour faire suite aux recommandations de la Cour des Comptes, la DATAR a formulé cette année des propositions aux fins de modifier, supprimer ou ajouter de nouveaux indicateurs de performance .

Ces modifications ou propositions de modification portent sur :

- l'objectif 1 « Soutenir la compétitivité et l'attractivité des territoires » : remplacement de l'indicateur 1-2 « pourcentage des dossiers de demande PAT pour lesquels le délai d'instruction est inférieur à 90 jours » par un nouvel indicateur intitulé : « Montants et taux de réalisation des investissements des entreprises bénéficiaires de la PAT ». Cet indicateur est lui-même subdivisé en deux sous indicateurs qui concernent, d'une part, le montant des investissements réalisés par les entreprises bénéficiaires de la PAT pour un euro de PAT attribué, d'autre part, le taux des investissements effectivement réalisés par les entreprises bénéficiaires de la PAT. L'indicateur abandonné dont la pertinence avait été mise en cause par la Cour des Comptes visait à mesurer l'efficience de la procédure d'instruction des dossiers PAT. Le nouvel indicateur, validé par la direction du Budget, permet de mesurer à travers ses deux sous-indicateurs, d'une part, l'effet de levier de la prime d'aménagement des territoires sur la réalisation des investissements réalisés par les entreprises primées et, d'autre part, les réalisations en terme d'investissements des entreprises à la fin du programme ;

- l'objectif 2 « Accompagner les mutations économiques et renforcer la cohésion sociale et territoriale » : l'indicateur 2-3 « Nombre d'emplois directs créés et maintenus chez les maîtres d'ouvrage d'un pôle d'excellence rurale (PER) » mesurera à partir de 2013 l'impact sur l'emploi porté par la deuxième génération des PER (précision apportée dans le libellé de l'indicateur) dont les engagement ont débuté en fin d'année 2011 et dont les effets sur l'emploi ne seront quantifiables qu'à partir de l'an prochain ;

- l'objectif 3 « Concevoir et piloter l'action publique en matière d'aménagement du territoire » : la DATAR a proposé une modification de l'indicateur 3.2 « Nombre de cartes visualisées et de fichiers de données téléchargés à partir du site de l'observatoire des territoires ». Cette modification portait d'une part sur le libellé de l'indicateur et par la subdivision de ce dernier en deux sous indicateurs ^{10 ( * )} . Cette demande a été rejetée par la direction du Budget qui a suggéré d'approfondir le deuxième sous-indicateur, jugé peu précis, et de le représenter à l'occasion du projet de loi de finances pour 2014 ;

- par ailleurs, la DATAR souhaitait également introduire un indicateur portant sur ses crédits de fonctionnement. Les indicateurs transversaux à l'ensemble des ministères dans ce domaine n'étant pas applicables à celle-ci en raison de la taille critique de ses crédits de fonctionnement, elle a présenté un indicateur spécifique visant à évaluer les efforts de la structure en faveur de l'environnement et du développement durable intitulé : « Part des achats et prestations ½ éco-recyclables ½ ou à forte valeur ajoutée pour le développement durable réalisée sur les besoins dédiés au fonctionnement de la DATAR ». Cette demande a également été rejetée par la direction du Budget au motif que le montant des crédits de fonctionnement était peu important et donc l'effort peu significatif.

Au total, le dispositif de mesure de la performance du PICPAT reste donc assez stable en 2013 en dépit de ces aménagements .

B. LES ENJEUX FINANCIERS DU PROGRAMME EN 2013

1. Un total de 263 millions d'euros en AE et de 281 millions d'euros en CP

Le présent projet de loi de finances dote le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de 263 millions d'euros en AE et de près de 281 millions d'euros en CP , soit une baisse de 6,90 % des AE et de 6,56 % des CP par rapport à la LFI pour 2012 (282,82 millions d'euros en AE et 300,47 millions d'euros en CP).

Cette répartition des crédits, dans laquelle les CP excèdent de peu les AE, confirme la fin du processus d'assainissement auquel a été soumis le programme , avec succès, au cours des dernières années.

Il convient ici de rappeler que les six derniers exercices ont marqué, à cet égard, un « tournant » . En effet, avec la LFI pour 2007, et pour la première fois depuis 2002, le budget de la DIACT/DATAR comprenait une dotation en CP (400,4 millions d'euros) nettement supérieure à celle des AE (317,4 millions d'euros) bien que cette situation ait été nuancée, en cours d'exercice, par l'intervention de décrets d'avance. Les LFI pour 2008 et 2009 ont consolidé l'orientation. Le déséquilibre au profit des CP, inversant donc le déséquilibre en faveur des AE qui avait précédé, visait à permettre le rattrapage de la couverture en paiement des engagements pris sur les exercices antérieurs , en résorbant la dette exigible de celui-ci, en particulier au titre du FNADT.

La LFI pour 2009 était ainsi revenue à un quasi-équilibre entre AE et CP du programme, tout en maintenant un niveau de CP légèrement moindre que celui des AE, ce qui a conduit à des ajustements en cours d'exercice, à l'instar de l'intervention du plan de relance, qui a doté le PICPAT du montant de CP supplémentaires requis (70 millions d'euros).

Les LFI 2010, 2011 et 2012 ont confirmé cette évolution en faveur d'une juste couverture en paiement des engagements précédents, mais avec des niveaux d'AE supérieurs aux CP. Cette stratégie de réglage fin a porté ses fruits : la dette exigible du FNADT a ainsi été fortement réduite en 2009 puis en 2010.

Nulle depuis, l'année 2013 devrait être le troisième exercice satisfaisant cette exigence, comme le font valoir les réponses du Gouvernement au questionnaire adressé par votre rapporteure spéciale. Le niveau des CP alloués en 2013 ne devrait donc pas induire de tensions sur le financement du programme .

Toutefois, votre rapporteure spéciale observe que les prévisions d'engagements sur le PICPAT restent importantes. Aussi elle souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de ne pas relâcher l'effort de « soutenabilité » du programme . Il s'agit d'éviter de renouer avec les tensions de financement et les retards de paiements connus dans la pratique antérieure à 2007.

2. Des fonds de concours attendus à hauteur de 250 000 euros en provenance de l'Union européenne

Le présent projet de loi de finances prévoit, au bénéfice du programme 112, l'affectation de 250 000 euros de fonds de concours , en AE comme en CP, soit l'équivalent de 0,1 % des crédits demandés pour le programme en 2013. Ces fonds correspondent en totalité à la contribution du FEDER (Fonds européen de développement économique et régional).

Ils sont destinés à l'action 4, « Instruments de pilotage et d'étude », au titre des missions de suivi et d'expertise du programme national d'assistance technique.

3. Des dépenses fiscales importantes et insuffisamment évaluées

Votre rapporteure spéciale renvoie ici au développement qu'elle a consacré aux dépenses fiscales dans le chapitre consacré à la mission.

4. Les dépenses de fonctionnement et de personnel

Les dépenses de personnel (titre 2) retracées par le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » seules dépenses de cette nature de la mission « Politique des territoires » (cf. supra , I) correspondent aux effectifs rémunérés sur les crédits de la DATAR .

Le plafond d'emplois du programme pour 2013 représente 134 ETPT , contre 136 en 2012, 146 en 2011, 148 en 2010 et 160 en 2009, soit 0,007 % du plafond d'emplois de l'Etat fixé pour 2012 (1 935 321 ETPT selon l'article 36 du présent projet de loi de finances).

Les dépenses afférentes s'élèvent ainsi, dans le présent projet de loi de finances, à 10,31 millions d'euros (charges sociales incluses), contre 10,48 millions d'euros en 2012, 10,27 millions d'euros en 2011, 10 millions d'euros en 2010 et 11,6 millions d'euros en 2009.

L'ensemble des crédits de fonctionnement de la DATAR s'élèveront, en 2013, à 16,3 millions d'euros en AE comme en CP (contre 20,38 millions d'euros en 2012 et 20,1 millions d'euros en 2011).

Hors dépenses de personnel, ces crédits (retracés dans l'action 4 « Instruments de pilotage et d'étude » du programme dont les dépenses de personnel) se rapportent (en AE et CP) :

- au fonctionnement courant , pour 5,9 millions d'euros , dont 1,7 million d'euros au titre du loyer budgétaire de l'immeuble domanial occupé par la DATAR ;

- aux dépenses d' études et évaluation , pour 3 millions d'euros ;

- aux dépenses de communication avec une enveloppe de 1,2 million d'euros prévue pour cette ligne en 2011.

L'action 4 est, en outre, dotée de crédits d'intervention à hauteur de 6 millions d'euros en 2013, ce qui porte le total de l'action à 25,51 millions d'euros en AE et CP . Ces dépenses d'intervention sont des transferts à des organismes payeurs pour assurer la contrepartie de l'assistance technique des programmes européens.

C. LES ORIENTATIONS DU PROGRAMME EN 2013

Se trouvent retracées de manière synthétique, ci-après, les principales politiques qui seront financées par le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », en 2013, dans le cadre de ses actions 1 et 2 ^{11 ( * )} . A cet égard, le présent projet de loi de finances s'inscrit dans une pleine continuité avec les orientations suivies en 2012 .

1. L'action 1 « Attractivité économique et compétitivité des territoires » (104,3 millions d'euros en AE, 114,7 millions d'euros en CP)

a) La prime d'aménagement du territoire

Le financement de la prime d'aménagement du territoire (PAT), outil d'aide à la localisation d'activités et d'emplois dans les zones prioritaires du territoire, est prévu pour 2012 à hauteur de 39,6 millions d'euros en AE et 33,6 millions d'euros en CP , soit un niveau de crédits quasiment identique à celui fixé en LFI pour 2012 (38,2 millions d'euros en AE et 32,6 millions d'euros en CP.

D'après le PAP de la mission « Politique des territoires » annexé au présent projet de loi de finances, la dotation en AE précitée correspond à la programmation de la tenue de cinq commissions interministérielles d'aide à la localisation d'activité (CIALA), et doit permettre de primer environ 50 dossiers pour un coût moyen unitaire de 0,8 million d'euros .

Le nouveau régime communautaire d'aide aux entreprises, en vigueur depuis 2007, a conduit à recentrer la PAT sur les projets aux enjeux les plus significatifs en termes d'emplois et d'investissements. En outre, l' extension , depuis le 29 juillet 2009, du zonage des aides à finalité régionale (AFR) à plusieurs zones concernées par les restructurations de défense a produit ses effets sur la PAT depuis l'année 2010.

b) La légère baisse de la subvention à l'AFII

Le présent projet de loi de finances prévoit une subvention pour charges de service public destinée à l' Agence française pour les investissements internationaux (AFII), opérateur du programme ^{12 ( * )} , à hauteur de 6,7 millions d'euros en AE comme en CP, montant en baisse par rapport aux subventions prévues par les LFI pour les années 2012, 2011 et 2010 (respectivement 7, 7,4 et 7,8 millions d'euros).

Il convient de noter que l'AFII est également opérateur du programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Economie ». Au titre de ce programme, elle bénéficiera, selon le présent projet de loi de finances, d'une subvention de 14,20 millions d'euros en 2013, soit là aussi une légère baisse par rapport aux LFI pour 2012 et 2011 (qui fixaient la subvention à l'AFII en provenance du programme 134 à 14,88 et 15,3 millions d'euros).

c) Le financement des engagements dans le cadre des CPER

Pour les engagements des contrats Etat-régions se rapportant à l'action 1 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », les crédits prévus par le présent projet de loi de finances s'élèvent à :

- 36 millions d'euros en AE (contre 37,1 millions d'euros en 2012), destinés aux opérations prévues pour la septième année des contrats de projets de la période 2007-2013 ;

- 40 millions d'euros en CP (contre 42,7 millions d'euros en 2012), dont 5,4 millions d'euros au titre des engagements de l'année (soit un taux de couverture de 15 %) et 34,6 millions d'euros pour couvrir des engagements pris les années antérieures.

Il convient de préciser que les CPER incluent des projets de grande envergure tels que le programme de développement du littoral Languedoc-Roussillon , le projet Euromed ou, encore, les opérations de reconversion des anciens bassins miniers .

L'encadré de la page suivante fait le point sur l'état d'exécution de ces contrats.

d) Le financement des engagements du Gouvernement hors CPER

Les crédits demandés pour 2013 au titre des engagements du Gouvernement, hors CPER, PAT et opérateurs , se rapportant à l'action 1 du PICPAT, représentent 20,6 millions d'euros en AE et 33 millions d'euros en CP (contre 31,2 millions d'euros en AE et 43,5 millions d'euros en CP en 2012). Ces crédits sont principalement destinés au financement de trois politiques : les pôles de compétitivité et les « grappes d'entreprises » , les contrats de site et, surtout, l'exécution du plan d'accompagnement du redéploiement des armées .

(1) Le plan d'accompagnement du redéploiement des armées

Il est prévu 12,6 millions d'euros en AE et 16 millions d'euros en CP en 2013 pour le plan d'accompagnement des territoires confrontés à la fermeture d'installations militaires dans le cadre du redéploiement des armées (contre 15 millions d'euros en AE et 21,3 millions d'euros en CP en 2012). Ces crédits sont destinés au soutien des contrats et plans de redynamisation dans les territoires touchés par la restructuration militaire, l'objectif étant la création d'un nombre d'emplois au moins équivalent à celui des emplois supprimés.

Le ministère de la Défense participe lui aussi au financement du plan par l'intermédiaire du Fonds de restructuration des entreprises de dépenses (FRED), le présent projet de loi de finances inscrivant à ce titre 60,29 millions d'euros en AE et 28,07 millions d'euros en CP pour 2012, par le biais de l'action 10 « restructurations » du programme 212 « Soutien de la politique de la défense » de la mission « Défense ».

L'état d'avancement de ce dispositif interministériel est décrit dans l'encadré et le tableau ci-après.

Bilan des contrats signés avec les territoires des restructurations militaires

(en millions d'euros)

Source : ministère de l'égalité des territoires et du logement

Source : DATAR

(2) Les pôles de compétitivité et les « grappes d'entreprises »

Après une première phase triennale (2006-2008), la politique des pôles de compétitivité a été reconduite pour la période 2009-2011, prolongée à deux reprises jusqu'en 2012 puis en 2013 . En conséquence, le présent projet de loi de finances renouvelle, mais en la réduisant, l'enveloppe réservée à ce titre sur le FNADT ^{13 ( * )} à hauteur de 6 millions d'euros en AE et en CP (il s'agissait de 7,5 millions en 2012). Comme en LFI pour 2011 et 2012, le tiers de ce montant est prévu pour l'animation des pôles et les deux tiers pour le soutien aux investissements.

Source : DATAR

Dans le sillage du dispositif des « systèmes productifs locaux » (SPL) qu'avait mis en place la DATAR et qui fut à l'origine de la politique des pôles de compétitivité, et tirant parti de l'expérience de ces derniers, le PICPAT soutiendra, pour la quatrième année consécutive en 2013, les réseaux territorialisés de PME qui ne constituent pas, en raison de leur taille, un pôle de compétitivité, et qui sont qualifiés de « grappes d'entreprises ».

L'objectif est de contribuer au maintien d'un tissu productif sur le territoire national, par une aide apportée à l'animation de « grappes » exemplaires et à des projets structurants. Le présent projet de loi de finances prévoit, à cet effet, un montant de crédits de seulement 4 millions d'euros en CP (contre 4,6 millions d'euros en AE et 6,7 millions d'euros en CP en 2012 et 8,7 millions d'euros en AE et 4,1 millions d'euros en CP en 2011). Il ne s'agira donc que de couvrir les engagements restant à solder .

Votre rapporteure spéciale s'interroge sur l'abandon de ce dispositif récent , qui permettait le soutien de territoires ruraux souvent fragiles. Elle constate qu'un premier appel à projets avait permis de sélectionner 42 grappes d'entreprises au cours du premier semestre 2010 et que 84 nouvelles grappes sont soutenues depuis le second appel à projet organisé en 2011. Toutefois, elle avait eu l'occasion précédemment de mettre en garde contre le risque de « saupoudrage » inhérent à ce type de mesures. Le développement de partenariats entre des grappes et des pôles de compétitivité devait permettre de réduire ce risque. Les incertitudes entourant l'avenir des politiques de soutien aux pôles de compétitivité et aux « grappes d'entreprises » devront conduire à une clarification des objectifs et des moyens de ces dispositifs .

(3) Les contrats de site et assimilés

Le présent projet de loi de finances prévoit de consacrer 2 millions d'euros en AE et 7 millions d'euros en CP au dispositif des « contrats de site » et assimilés (contre 4 millions d'euros en AE et 8 millions d'euros en CP en 2012). Pour mémoire, 34 contrats de site au sens strict ^{14 ( * )} ont été établis depuis 2003 mais ils ne nécessitent plus d'engagements depuis 2012. A ces contrats de site proprement dit, il convient d'ajouter la convention régionale « mutations économiques » adoptée en faveur de la Lorraine et le « contrat de redynamisation » en faveur des Ardennes ainsi que le contrat territorial de développement économique et de l'emploi de Châtellerault . Seuls ces deux derniers contrats continueront de faire l'objet de financements en 2013.

2. L'action 2 « Développement solidaire et équilibré des territoires » (133,5 millions d'euros en AE, 140,5 millions d'euros en CP)

a) Le financement des engagements du Gouvernement hors CPER

Les crédits demandés pour 2013 au titre des engagements du Gouvernement, hors CPER , se rapportant à l'action 2 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », représentent 50,5 millions d'euros en AE et 57,1 millions d'euros en CP (contre 60,7 millions d'euros en AE et 52,2 millions d'euros en CP en 2012).

Ces crédits permettent de financer diverses opérations décidées par le Gouvernement en CIADT les années antérieures, ainsi que celles qui seront décidées et programmées en 2013. Il sont également destinés à financer la politique des pôles d'excellence rurale et le plan d'action en faveur des territoires ruraux , tel qu'il a été défini au terme des « Assises des territoires ruraux » qui se sont tenues au début de l'année 2010.

(1) Les pôles d'excellence rurale et le plan d'action en faveur des territoires ruraux

Instaurés en 2006, les pôles d'excellence rurale (PER) bénéficieront, selon le présent projet de loi de finances, de crédits du programme 112 à hauteur de 20 millions d'euros en AE et 26,5 millions d'euros en CP (contre 30 millions d'euros en AE et 25 millions d'euros en CP en 2012).

La dotation en AE doit permettre d'assurer au plus juste la poursuite de la phase 2010-2013 des PER , tandis que la dotation en CP est destinée à couvrir les engagements pris sur le FNADT au titre du dispositif.

Ces moyens devraient, de plus, être abondés en gestion , par des transferts en provenance d'autres programmes « contributeurs » au financement des PER, le programme 112 faisant ainsi fonction de « canal » unique pour l'ensemble des versements des différents ministères impliqués.

Votre rapporteure spéciale se félicite qu' une évaluation des PER ait été conduite en 2011 par un cabinet de consultants ^{15 ( * )} .

Source : DATAR

Source : DATAR

Par ailleurs, à l'issue des « Assises des territoires ruraux », le Gouvernement a adopté lors du CIADT du 11 mai 2010 un plan d'actions en faveur des territoires ruraux .

Le présent projet de loi de finances prévoit 20,4 millions d'euros en AE pour financer ce dispositif (contre 15 millions d'euros en AE en 2012), dont 10 millions d'euros pour les maisons de santé pluridisciplinaires , ainsi que 10,4 millions d'euros pour améliorer l'accès aux services publics essentiels à la population. Ces deux dispositifs visent le financement de 250 maisons de santé pluridisciplinaires ^{16 ( * )} et une amélioration de l'accessibilité des services publics par des expérimentations conduites dans 22 départements, qui figurent dans la carte de la page suivante.

Source : DATAR

(2) Les autres politiques

Les autres crédits consacrés par le présent projet de loi de finances au financement d'engagements du programme hors CPER visent notamment le versement d'une subvention de 2,1 millions d'euros à l'association partenaire de la DATAR « Entreprises, territoires et développement » (ETD) et, surtout, le financement des différentes opérations décidées par le Gouvernement en CIADT les années antérieures (3 millions d'euros en AE et 14,9 millions d'euros en CP), ainsi que celles qui seront décidées et programmées en 2012 (5 millions d'euros en AE et 0,8 million d'euros en CP sont réservés par le présent projet de loi de finances aux financements d'opérations nouvelles).

Ces diverses opérations décidées en CIADT nécessitent donc au total l'ouverture, en 2013, de 10,1 millions d'euros en AE et 17,8 millions d'euros en CP . Parmi les opérations déjà décidées figure le rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel (projet lancé en 1999, pour un achèvement prévu en 2015).

b) Le financement des engagements dans le cadre des CPER

Au bénéfice des engagements des contrats de plan Etat-régions se rapportant à l'action 2 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », le présent projet de loi de finances inscrit :

- 83 millions d'euros en AE , destinés aux opérations des contrats de projets couvrant la période 2007-2013, notamment la modernisation des équipements des collectivités (pour 27,5 millions d'euros), le développement numérique des territoires (pour 6 millions d'euros), le développement des services aux populations en zone rurale (pour 16 millions d'euros), le développement des agglomérations et des métropoles (pour 15 millions d'euros) et l' aménagement du littoral (pour 2 millions d'euros). Ces crédits permettront également la mise en oeuvre des conventions interrégionales pour le développement des massifs et des sillons fluviaux (à hauteur de 16,5 millions d'euros) ;

- 83,4 millions d'euros en CP , dont 12,5 millions d'euros au titre des engagements de l'année (soit un taux de couverture de 15 %), le reste  70,9 millions d'euros  étant affecté à la couverture des engagements antérieurs.

III. LE PROGRAMME 162 « INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ETAT »

A. UNE ORGANISATION STABLE PAR RAPPORT À 2012

1. Un programme « sui generis »

Le programme 162, « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), rassemble des actions de portée régionale correspondant à des plans interministériels . Ces actions sont indépendantes les unes à l'égard des autres, bien qu'elles puissent avoir en partage des problématiques similaires.

Par rapport au « droit commun » des programmes du budget général de l'Etat notamment l'article 7 de la LOLF, qui définit un programme comme regroupant « les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère » , le PITE se singularise sur quatre points :

- l'élaboration du programme est déconcentrée et interministérielle, à l' initiative des préfets de région ;

- la responsabilité du programme relève du Premier ministre au plan politique, mais sa gestion a été confiée au ministère chargé de l'intérieur , au titre de « tête » du réseau préfectoral, la responsabilité administrative de cette gestion étant confiée au secrétaire général de ce ministère. En outre, la supervision de chaque action inscrite dans le programme relève d'un ministre dit « référent » , responsable de la politique publique à laquelle se rapportent les objectifs de cette action ;

- les ressources du programme proviennent d'autres programmes du budget général. Les crédits affectés à chaque action retracée par le PITE sont en effet retranchés de programmes où, en l'absence d'inscription de l'action au PITE, ils auraient eu vocation à figurer. Ces contributions sont fongibles au sein de chaque action (à chaque action correspond un BOP). En outre, les crédits du PITE, depuis 2007, ont été rendus fongibles entre les actions du programme . Toutefois, les ministères contributeurs ont droit à un suivi précis de leur contribution ; si un ministère est associé à la fongibilité, il peut prétendre à un certain « retour ». La fongibilité se traduit donc par un mécanisme générateur de nouveaux engagements réciproques futurs ;

- enfin, les dépenses de personnel ne sont pas retracées par le programme, à la différence du PICPAT.

2. Un programme composé de quatre actions depuis 2009

Les actions composant initialement le PITE y avaient été inscrites pour une période limitée à trois années (2006 à 2008), mais cette inscription était reconductible. De fait, la LFI pour 2009 a maintenu l'existence du PITE, en reconduisant trois des sept actions qu'il comptait en 2008 ^{17 ( * )} et en y introduisant une nouvelle . De la sorte, le programme se compose aujourd'hui des quatre actions suivantes, dont la numérotation constitue un « héritage » de l'organisation initiale :

- l'action 2, « Eau Agriculture en Bretagne », rend compte du financement de la reconquête de la qualité des eaux de cette région, consistant notamment à inciter les agriculteurs à adapter leurs exploitations et leurs modes de production pour limiter les atteintes à l'environnement et à mesurer l'évolution de la situation environnementale. Elle intègre le « plan d'urgence nitrates » instauré en 2007, pour cinq ans, en faveur de neuf bassins versants faisant l'objet du contentieux européen sur la qualité des « eaux brutes » en Bretagne. Depuis 2011, le plan de lutte contre les algues vertes fait également partie de cette action ;

- l'action 4, « Programme exceptionnel d'investissements ( PEI ) en faveur de la Corse », retrace le financement du développement économique de l'île par une remise à niveau des équipements publics structurants, infrastructures de base et services collectifs, et par la mise en valeur de l'espace régional. Après une première convention d'application couvrant la période 2003-2006, le PEI, prévu pour une durée totale de quinze ans, est actuellement régie par une seconde convention, signée en mai 2007, visant la période 2007-2013 ;

- l'action 6, « Plan gouvernemental sur le marais poitevin - Poitou-Charentes », rassemble les crédits de mise en oeuvre du plan pour le marais poitevin adopté en juin 2002. Ce plan vise notamment à restaurer le caractère de zone humide du territoire concerné, conformément à la directive « Natura 2000 », à y accueillir les touristes dans le respect de l'environnement et à reconquérir, pour cette région, le label de « parc naturel régional » ;

- l'action 8, « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe », introduite dans le PITE par la LFI pour 2009, retrace des crédits participant de l'application du « plan d'action chlordécone en Martinique et en Guadeloupe » mis en place en 2008 et visant la période 2008-2010. Un deuxième plan couvre la période 2011-2013. Le chlordécone est un pesticide qui a été utilisé, en Martinique et en Guadeloupe, pour lutter contre le charançon du bananier ; substance très stable, il persiste dans les sols et peut contaminer certaines denrées végétales ou animales, ainsi que les eaux de certains captages. Le plan vise à renforcer la surveillance de la santé de la population et la connaissance des problèmes cliniques et environnementaux, réduire l'exposition de la population, proposer des mesures d'accompagnement en agriculture et améliorer la surveillance des sols et des produits des jardins « familiaux ».

Bien que le pilotage du PITE soit assuré par le ministère chargé de l'intérieur, il convient de préciser que les actions reposent sur différents ministres « référents » , qui sont :

- le ministre chargé de l'agriculture pour l'action 2 « Eau Agriculture en Bretagne » et l'action 6 « Plan gouvernemental sur le marais poitevin Poitou-Charentes » ;

- la ministre chargé de l'intérieur pour l'action 4 « PEI en faveur de la Corse » ;

- la ministre chargé de la santé pour l'action 8 « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe ».

3. Une mesure de la performance toujours insuffisante

Le PITE a fait l'objet, depuis son entrée en vigueur en 2006, d'une véritable « expérimentation » de la mesure de ses performances , dont l'instabilité a plusieurs fois été déplorée par notre collègue François Marc, ancien rapporteur spécial. Outre le fait que cette situation ne favorise pas la comparaison des résultats d'un exercice à l'autre, cette mesure de la performance du PITE n'est pas satisfaisante .

En effet, aucune des actions du programme ne se réduisant à une dimension unique, chacune, logiquement, devrait se trouver encadrée par plusieurs objectifs et, a fortiori , par plusieurs indicateurs. Or, d'une manière générale, les objectifs existants sont souvent trop complexes ou incomplets, et les indicateurs restent lacunaires par rapport au champ couvert par les actions.

La reconduction du PITE dans un nouveau périmètre, en 2009, a constitué une occasion manquée de refondre substantiellement ce dispositif. De même, les aménagements apportés les années précédentes n'ont pas porté remède à ce mal ; au contraire, la simplification des objectifs a été réalisée par l'appauvrissement de la stratégie de performance du programme.

Par exemple, votre rapporteure spéciale mentionne, comme l'avait fait son prédécesseur, qu' il est inadéquat de mesurer la performance de l'action « PEI en faveur de la Corse » qui mobilise la majorité des crédits du programme à la seule aune des délais de réalisation des projets . L'indicateur, en effet, n'apporte aucune information sur les résultats concrets issus de cette mise en oeuvre, aussi rapide serait-elle.

B. LES ENJEUX FINANCIERS ET LES ORIENTATIONS DU PROGRAMME EN 2013

1. Des crédits ( 41 millions d'euros en AE et en CP) majoritairement dédiés aux investissements en Corse

Les crédits demandés pour 2013 au titre du PITE s'élèvent à 41,33 millions d'euros en AE et à 41,22 millions d'euros en CP , soit une baisse de 12 % en AE et une hausse de 13,9 % en CP par rapport à 2012.

Les crédits de toutes les actions sont reconduits en 2013. Deux actions enregistrent des variations par rapport aux montants inscrits en LFI pour 2012 : l'action 2 « Eau Agriculture en Bretagne », dont le montant varie faiblement en 2013, et surtout, l'action 4 « PEI en faveur de la Corse », qui continue de représenter la part la plus importante du PITE, correspondant à 54 % des AE et 56 % des CP du programme. Cette dernière action sera abondée, en outre, par des fonds de concours , à hauteur de 25 millions d'euros en CP , en provenance de l'AFITF.

Ces crédits sont répartis entre les quatre actions du programme, comme le retrace le tableau ci-après.

Les crédits du PITE pour 2013

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2013, avant son examen par l'Assemblée nationale

Votre rapporteure spéciale regrette que le détail des programmes « contributeurs » au PITE ne soit pas précisé dans le PAP de la mission « Politique des territoires », ce qui aurait permis d'assurer leur « traçabilité budgétaire » ainsi qu'une meilleure information du Parlement.

En revanche, elle note avec satisfaction, d'une manière générale, le souci de la « soutenabilité » des engagements de chaque action, au moyen de niveaux de CP ajustés .

Elle salue, en outre, le fait que les actions portées par le PITE depuis 2006 poursuivent un objectif d'aménagement durable du territoire , cohérent avec le « Grenelle de l'environnement ». Les objectifs des différentes actions inscrites au programme sont révélateurs de ce point de vue :

- l'action 2 « Eau et agriculture en Bretagne » vise à reconquérir la qualité de l'eau en Bretagne. La totalité des crédits concerne la protection de la nature et de l'environnement ;

- l'action 4 vise entre autres à mettre en valeur l'espace régional corse et à développer notamment des solutions de transport collectif multimodales (train et bus) et des navettes ferroviaires périurbaines. Elle s'inscrit pour plus de 15 % dans le domaine de l'environnement ;

- l'action 6 vise la préservation de la biodiversité, des habitats ainsi que la réhabilitation du caractère de zone humide du Marais poitevin. Elle est en totalité consacrée à la protection de la nature et de l'environnement ;

- enfin, l'action 8 se donne pour objectif d'apporter une réponse aux risques liés à la contamination des sols par le chlordécone, pesticide utilisé en Martinique et en Guadeloupe.

Votre rapporteure spéciale relève que le document budgétaire jaune « Etat récapitulatif de l'effort financier consenti en 2012 et prévu en 2013 au titre de la protection de la nature et de l'environnement », annexé au présent projet de loi de finances pour 2013, comptabilise les financements du PITE, à hauteur de 18 millions d'euros en 2013 au titre de la protection de la nature et de l'environnement (il s'agissait de 12 millions d'euros en 2010, 15 millions d'euros en 2011 et 17 millions d'euros en 2012).

a) La poursuite de la « reconquête » de la qualité des eaux en Bretagne (11,4 millions d'euros en AE, 9,94 millions d'euros en CP)

L'action 2 « Eau Agriculture en Bretagne » est l'une des deux actions du PITE dont le montant inscrit au projet de loi de finances pour 2013 varie par rapport aux montants inscrits en LFI pour 2012.

Ses crédits enregistrent en effet dans le présent projet de loi de finances, par rapport à la LFI pour 2012, une hausse en ce qui concerne tant les AE ( 11,4 millions d'euros , soit une augmentation de 6,5 %), que les CP ( 9,94 millions d'euros , soit une augmentation de 7,6 %). Seules certaines mesures font ici l'objet d'une présentation par votre rapporteure spéciale.

La tendance haussière des crédits de l'action, observée depuis deux ans, fait logiquement suite à l' enrichissement depuis 2011 de l'action 2 par un axe 5 relatif au « plan de lutte contre les algues vertes » permettant de réduire les quantités d'azote et de phosphore apportées par l'activité agricole.

Conçue pour être mise en oeuvre sur plusieurs années, cette mesure concerne huit baies impactées par la prolifération des algues vertes (Concarneau, Douarnenez, Guisseny, Horn Guillec, Locquirec, Saint-Michel, Saint-Brieuc et la Fresnaye).

Alors que ce plan, composé d'un un volet curatif et d'un volet préventif , avait été financé sur l'exercice 2010 par des transferts en gestion d'un montant de 1,1 million d'euros en AE et en CP. 8,7 millions d'euros en AE et 3,8 millions d'euros en CP ont ensuite été inscrits en LFI 2011 au titre de ce plan de lutte contre les algues vertes. En 2012, il n'a pas nécessité d'ouvertures en AE, mais simplement 1,7 million d'euros de CP, dans la mesure où les engagements importants liés à ce plan ont surtout été effectués lors de ses deux premières années d'exécution ; il s'agissait ensuite de les couvrir par des CP, tout en reconduisant le cas échéant un montant adapté en AE au titre de la poursuite du plan. Dans le présent projet de loi de finances pour 2013, il s'agit d'ouvrir 8 millions d'euros d'AE et 6 millions d'euros de CP au titre de ce plan.

Par ailleurs, le « plan d'urgence nitrates » est poursuivi en 2013 . Mais il ne conduit à ouvrir qu' un seul million d'euros en CP . Ses résultats semblent avérés. Sur les neuf prises d'eau concernées par le contentieux , quatre ont été fermées ^{18 ( * )} et quatre ont atteint ou vont atteindre un taux de nitrates conforme , à la faveur notamment du versement d'indemnités de contraintes environnementales visant à compenser les baisses de rendement et les pertes d'exploitation liées aux engagements de réduction de la fertilisation. Seule une prise d'eau rencontre donc encore des difficultés à respecter le niveau de teneur maximale en nitrates .

La conformité progressive des cinq prises d'eau

Limite réglementaire

Source : ministère de l'intérieur

Enfin, la mise en place de mesures permettant d'atteindre les objectifs fixés par la directive cadre européenne sur l'eau pour l'ensemble des bassins versants de Bretagne ^{19 ( * )} arrive à son terme mais représentera tout de même en 2013 1,8 million d'euros en AE et 1,5 million d'euros de CP (des crédits de même niveau sont, par ailleurs, financés par le PICPAT pour cette mesure, dans le cadre du CPER qui lie l'Etat à la région Bretagne).

b) Des moyens en évolution contrastée pour les investissements en Corse (22 millions d'euros en AE, 23 millions d'euros en CP)

L'action « PEI en faveur de la Corse » est dotée par le présent projet de loi de finances de 22,23 millions d'euros en AE et de 23,23 millions d'euros en CP , soit une baisse de 22 % des AE par rapport à la LFI pour 2012, qui contraste avec une hausse des CP de l'ordre de 23,56 %.

Cette orientation doit être appréciée conjointement avec celle des fonds de concours prévus au bénéfice de l'action ( cf . ci-après, 2). L'objectif, globalement, consiste donc à assurer la couverture en CP des engagements antérieurement pris .

Dans la continuité des exercices précédents, en mettant en oeuvre la convention signée le 4 mai 2007, l'action visera à :

- mettre à niveau les réseaux et équipements collectifs (couverture en téléphonie mobile et haut débit, approvisionnement en eau, assainissement, lutte contre les inondations, traitement des déchets), pour 12,5 millions d'euros en AE et 10,7 millions d'euros en CP ;

- renforcer les infrastructures de mise en valeur du territoire insulaire (modernisation des abattoirs, groupement d'intérêt public pour la reconstitution des titres de propriété, développement urbain et logement social), pour 5,5 millions d'euros en AE et 4,9 millions d'euros en CP ;

- résorber le déficit en services collectifs de la Corse (enseignement secondaire, enseignement supérieur et recherche, formation professionnelle, culture et patrimoine, santé), pour 4,3 millions d'euros en AE et 7,6 millions d'euros en CP.

c) L'action en faveur du marais poitevin (4,8 millions d'euros en AE, 5,1 millions d'euros en CP)

L'action « Plan gouvernemental sur le marais poitevin - Poitou-Charentes » bénéficie, dans le présent projet de loi de finances pour 2013, d'un niveau d'AE et de CP identique à celui fixé par la LFI pour 2012.

Poursuivant la mise en oeuvre du plan pour le marais poitevin adopté en 2002, l'action tendra à :

- améliorer la gestion de la ressource en eau (création de réserves de substitution et entretien du réseau hydraulique notamment, pour 2,1 millions d'euros en AE et 1,8 million d'euros en CP) ;

- favoriser une agriculture conforme aux enjeux environnementaux du marais (« reconquête » des surfaces en prairies permanentes au moyen d'aides à la reconversion agricole, d'acquisitions foncières et de mesures agro-environnementales), pour 1,53 million d'euros en AE et 2,13 millions d'euros en CP ;

- préserver les milieux naturels (mise en oeuvre du document d'objectifs du site « Natura 2000 » du marais poitevin, suivi de l'impact des niveaux d'eau sur les milieux du marais, acquisition foncière et actions de protection des milieux sensibles), pour un total de 750 000 euros en AE et 800 000 euros en CP ;

- enfin, gérer et valoriser de façon durable le territoire et le patrimoine du marais, y compris sur le plan de l'attrait touristique (restauration des marais mouillés, « reconquête » du label de « parc naturel »), pour 400 000 euros en AE et CP.

La création en 2011 de l'établissement public du Marais poitevin marque l' abandon progressif de cette action au sein du PITE : si les deux dispositifs cohabitent, c'est avec l'idée que le premier remplacera rapidement la seconde.

d) La poursuite de la mise en oeuvre du « plan chlordécone » en Martinique et en Guadeloupe (2,9 millions d'euros en AE et en CP)

L'action « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe » est dotée par le présent projet de loi de finances de 2,9 millions d'euros en AE comme en CP, soit, là aussi, une continuité par rapport à la LFI pour 2012. L'ensemble des opérations prévues s'inscrit dans la continuité des axes d'intervention retenus auparavant , suite à la mise en place du « plan chlordécone » pour la période 2008-2010 et de son successeur couvrant la période 2011-2013.

Ainsi, les crédits demandés doivent notamment permettre (en AE et CP) :

- de renforcer la surveillance des denrées alimentaires , consommées ou mises sur le marché, et de soutenir des initiatives professionnelles pour la « traçabilité » des produits et l'information du consommateur, pour 818 400 euros au total ;

- de mettre en oeuvre le programme « Jardins familiaux » , pour 800 000 euros en AE et CP. Le dispositif tend à répondre au problème de l'autoconsommation de produits cultivés dans les jardins contaminés. Il s'agit d'identifier les populations exposées, de modifier les comportements alimentaires (information et conseils), de fournir aux populations les plus précaires des ressources alimentaires et des solutions foncières ; en outre, de mener une recherche sur les pratiques culturales et les modes de préparation des aliments ;

- d'actualiser des enquêtes de consommation , pour 300 000 euros ;

- de financer la communication d'accompagnement du plan, pour 200 000 euros ;

- d'améliorer la connaissance de la contamination de la faune , pour 250 000 euros ;

- d'équiper des laboratoires et de financer les analyses des pesticides, pour 140 000 euros ;

-  d'élaborer un outil cartographique de connaissance de la contamination des sols, pour 60 000 euros.

2. Des fonds de concours supérieurs aux CP du programme, en faveur des investissements en Corse (25 millions d'euros en CP)

Au bénéfice du PITE, 30 millions d'euros en AE et 25 millions d'euros en CP sont attendus, d'après le présent projet de loi de finances, à titre de fonds de concours soit l'équivalent des deux tiers des AE et de 60 % des CP demandés pour le programme en 2013. Ce niveau de fonds de concours s'inscrit dans la continuité des exercices antérieurs.

En pratique, l'intégralité de ces fonds de concours doit profiter à l'action « PEI en faveur de la Corse » et sera versée par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Les fonds seront employés au financement des investissements routiers, ferroviaires et portuaires découlant du PEI.

Votre rapporteure spéciale souligne que cette situation, outre qu'elle impose la définition de circuits financiers complexes, constitue une forme de « débudgétisation » particulièrement importante , en valeur absolue et par comparaison avec les crédits budgétaires.

Ce recours à un financement en-dehors du budget de l'Etat réduit la portée de l'autorisation accordée par le Parlement à l'occasion de l'examen des lois de finances.

Ce procédé a, de plus, pris une ampleur beaucoup trop importante pour ce qui concerne le PITE , puisque les fonds de concours qui lui sont destinés sont du même ordre que le budget du programme lui-même (pour mémoire, 41 millions d'euros en AE et en CP).

3. Les perspectives d'évolution du programme

a) L'abandon du plan pour le marais poitevin

Comme on l'a vu plus haut, la création de l'établissement public du Marais poitevin en 2012 marquait l' abandon progressif du plan gouvernemental pour le Marais poitevin. Il convient de noter que dès sa mise en oeuvre, ce plan devait parvenir à atteindre les objectifs qu'il s'était fixé à l'horizon 2013. Au-delà de 2013, cette action n'aura plus de justification pour être inscrite au PITE. L' établissement public créé aura donc vocation à prendre le relais des actions relatives à la gestion de l'eau et à la biodiversité conduites jusqu'ici dans le cadre du PITE.

b) De nouvelles actions ?

En revanche, parmi différents projets présentés par les préfets de région au ministère de l'intérieur, de nouvelles actions pourraient être envisagées en concertation avec les administrations centrales concernées, et en particulier :

- un projet d'action sur le développement de la filière bois . Ce projet s'appuie sur un travail en cours des inspections générales des ministères chargés de l'agriculture et de l'écologie. Les précédentes actions ministérielles conventionnelles ne sont pas parvenues à structurer suffisamment la filière. La réserve française en bois est la première d'Europe mais une grande partie de la valeur ajoutée de transformation du bois bénéficie aux pays étrangers. Une part croissante de la production de bois brut est, en effet, exportée. L'essence Douglas pourrait, compte tenu de l'imminente maturité des massifs reboisés après guerre grâce au fonds forestier national, justifier une action publique coordonnée interministérielle forte réunissant tout ou partie des six régions concernées (Auvergne, Limousin, Bourgogne, Rhône-Alpes, Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées) ;

- et un projet d'action sur le territoire spécifique du Grand Morvan , réunissant les zones rurales les plus fragiles des départements de l'Yonne, de la Côte d'Or, de la Nièvre et de la Saône et Loire, au coeur de la Bourgogne. Ce territoire enclavé marqué par une désindustrialisation importante et une forte déprise démographique, justifie une nouvelle impulsion publique d'aménagement du territoire.

IV. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE » (FACÉ)

A titre liminaire, votre rapporteure spéciale précise qu'elle rapporte les crédits de la présente mission pour la première fois et qu'elle a conduit en 2012, au nom de la commission des Finances, un contrôle budgétaire sur l'utilisation des aides aux collectivités pour l'électrification rurale , en application de l'article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ^{20 ( * )} . Elle a donc eu l'occasion, dans ce cadre, d'approfondir sa connaissance de l' histoire du dispositif, de sa réforme et du fonctionnement de ce nouveau compte d'affectation spéciale Et elle a également pu s'interroger sur ses priorités ^{21 ( * )} .

A. UNE MISSION NOUVELLE POUR UN DISPOSITIF ANCIEN

1. Les origines du FACÉ

a) Sa création en 1936

Sous l' impulsion notable de Paul Ramadier , alors sous-secrétaire d'Etat aux Travaux publics, le « fonds d'amortissement des charges d'électrification » (FACÉ) a été créé par l'article 108 de la loi du 31 décembre 1936 portant fixation du budget général de l'exercice 1937.

Ce fonds, toujours dépourvu de personnalité morale , a été confirmé dans sa mission par l'article 38 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz, sa nouvelle organisation étant définie par le décret n° 47-1997 du 14 octobre 1947. Ces dispositions ont été codifiées à l'article L. 2224-31 du CGCT.

b) Un système de financement des travaux d'électrification rurale

Ce fonds avait à l'origine vocation à assumer une partie des charges d'intérêts et d'amortissement des emprunts en cours ou futurs relatifs à l'électrification rurale , contractés par les collectivités publiques, régies ou société d'intérêt collectif agricole d'électrification (SICAE), ainsi qu'une fraction des charges des départements résultant des subventions allouées aux collectivités pour des travaux d'électrification rurale .

Il était alors alimenté par une contribution annuelle , perçue sur les recettes des consommations annuelles des distributeurs d'électricité en basse tension, ainsi que par un crédit d' un montant égal inscrit au budget de l'Etat . Les contributeurs sont aujourd'hui les gestionnaires de réseaux de distribution, essentiellement Électricité Réseau Distribution France (ERDF).

Dès l'immédiat après-guerre, le décret de 1947 précité a prévu une organisation relativement collégiale, le fonds étant « placé sous l'autorité du ministre chargé de l'électricité et sous le contrôle des collectivités dont il allège les charges afférentes à l'électrification rurale », et la gestion de ses opérations étant « confiée à « Electricité de France , service national » ».

Depuis 1947, le compte du fonds , auparavant placé auprès de la caisse des dépôts et consignation (CDC), a donc été géré sur un compte d'Électricité de France (EDF).

Ce décret a également prévu que le fonds était « administré » par un « conseil du FACÉ », comprenant 15 membres , dont des représentants des autorités organisatrices de la distribution d'électricité, des représentants des distributeurs et des représentants de l'administration. Aux termes de l'article 13 du décret du 14 octobre 1947 précité, la composition du conseil du fonds est la suivante :

- cinq représentants de l'Etat ;

- quatre représentants des collectivités territoriales et des établissements de coopération compétents en la matière ;

- trois représentants d'EDF ;

- un représentant des départements destinataires des financements ;

- un représentant des organisations agricoles ;

- et un représentant des régies d'électricité ou des sociétés d'intérêt agricole d'électrification.

c) Les règles de fonctionnement des aides du FACÉ

Concrètement, aux termes de l'article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales, les aides financières consenties par le FACÉ sont réparties par département sous forme de dotations affectées à l'électrification rurale. Cette répartition s'effectue, selon des critères précisés par voie d'arrêté, par le ministre chargé de l'énergie, après avis du conseil du fonds .

Puis, sur la base des propositions présentées par les collectivités, la répartition de ces dotations est effectuée sur un plan départemental entre les collectivités territoriales ou leurs groupements et les maîtres d'ouvrage des travaux d'électrification rurale pouvant bénéficier des participations du fonds.

Il est à noter que quand, dans un département, existe un établissement public de coopération constitué dans le domaine de l'électricité et réunissant tous les maîtres d'ouvrage pouvant bénéficier des participations du FACÉ, la répartition des dotations de ce fonds est alors réglée par cet établissement public .

Le regroupement des « autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité » ou AOD (qui peuvent être des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale, en particulier des syndicats d'électrification), et donc de la maîtrise d'ouvrage, au niveau départemental, a été mis en place par le législateur (article L. 2224-31 du CGCT). Il a nettement progressé au cours des dernières années. Trois cas de figure doivent être distingués :

- le regroupement des AOD, y compris de la maîtrise d'ouvrage, est réalisé au niveau départemental : il y a un seul bénéficiaire des aides du FACÉ par département ;

- le regroupement des AOD est effectif au niveau départemental, mais pas le regroupement de la maîtrise d'ouvrage : il y a alors plusieurs bénéficiaires par département ;

- l'absence de regroupement des AOD et de la maîtrise d'ouvrage est constatée : il y a dans ce cas également plusieurs bénéficiaires par département.

Le système du FACÉ intervient donc en faveur des AOD qui, ayant conservé en zone rurale la maîtrise d'ouvrage, entreprennent elles-mêmes des travaux sur les réseaux de distribution d'électricité .

Aux termes de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, le FACÉ participe au financement :

- de travaux d'électrification rurale dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les collectivités territoriales et leurs établissements publics de coopération en matière de distribution publique d'électricité et de gaz ;

- d'opérations de maîtrise de la demande d'électricité ou de production d'énergie par les énergies renouvelables dont la maîtrise d'ouvrage est assurée dans les mêmes conditions, si ces opérations permettent d'éviter des extensions ou des renforcements de réseaux ;

- d'installations de production de proximité à la double condition que ces installations évitent l'extension ou le renforcement des réseaux et qu'elles se situent dans des zones non interconnectées au réseau métropolitain.

En pratique, les taux d'aide ont varié selon les périodes, et entre 2007 et 2012, les aides du fonds représentaient pour la métropole 65 % du montant TTC des travaux menés par les collectivités territoriales ou leurs groupements, propriétaires des réseaux .

Affectées dans différents programmes, dont les montants sont fixés chaque année par le conseil du fonds (jusqu'en 2011, le budget du FACÉ a été présenté par tranches et programmes, et chiffré en « montants de travaux aidés »), ces aides sont principalement utilisées pour financer des dépenses de renforcement et de sécurisation de réseaux , ainsi que des dépenses liées à l'environnement, avec l'enfouissement des lignes en particulier .

Ce système s'apparente à un dispositif de péréquation , puisqu'il s'agit de rééquilibrer les coûts de renforcement et de sécurisation des réseaux d'électricité au bénéfice des collectivités rurales (moins de 2 000 habitants) par rapport aux communes urbaines. Il s'en distingue cependant dans la mesure où il ne s'agit pas d'un transfert de charges entre les distributeurs (comme celui réalisé au sein du fonds de péréquation de l'électricité ou FPE ^{22 ( * )} ), mais de l'attribution d'aides aux collectivités maîtres d'ouvrage.

Au total, les collectivités interviennent de deux manières dans l'attribution des aides versées au titre du FACÉ :

- par l'intermédiaire de leurs représentants au conseil du Fonds qui joue un rôle consultatif sur le montant des dotations et leurs critères d'attribution ;

- directement sur la répartition des aides du programme , en procédant par le biais du conseil général à une sous-répartition entre bénéficiaires, lorsqu'il n'y a pas de regroupement des AOD et de la maîtrise d'ouvrage au niveau départemental.

Conformément au décret de 1947, le FACÉ a été régulièrement soumis au contrôle de la Cour des comptes ; cette dernière, dans le cadre d'un contrôle de gestion ^{23 ( * )} , a ainsi jugé que les comptes du FACÉ étaient réguliers et sincères. Il convient d'observer que la Cour ne s'est pas prononcée sur l'existence d'un système d'aide à l'électrification rurale prenant la forme d'un fonds hébergé sur un compte géré par EDF. A cet égard, elle n'a recommandé ni la création d'un compte spécial ni d'un établissement public.

2. La réforme conduite en 2012

La création, par l'article 7 de la loi n° 2011-1978 de finances rectificative pour 2011 du 28 décembre 2011, d'un compte d'affectation spéciale (CAS), reprenant l'acronyme de « FACÉ », mais en changeant la signification - « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » au lieu de « Fonds d'amortissement des charges d'électrification » - répondait à plusieurs enjeux et poursuivait différents objectifs.

a) L'absence de comptabilité publique et le risque de gestion de fait

Le régime du FACÉ était non seulement ancien mais surtout devenait de plus en plus risqué pour les élus qui participaient à sa gouvernance. Les recettes étaient des impositions de toute nature mais n'étaient pourtant pas fixées par la loi ( cf . infra ) ; quant à ses dépenses, elles s'apparentaient à des dépenses publiques , or il n'y avait pas de respect des règles de comptabilité publique ^{24 ( * )} . Le risque d'accusation de gestion de fait était donc patent.

La sécurisation juridique du dispositif à cet égard constituait donc une priorité, ce qui justifiait le choix de réformer ce fonds.

b) L'absence de contrôle parlementaire et de respect du droit budgétaire

Le cadre issu de la loi de 1947 sortait du cadre normal de la gestion publique sur plusieurs points importants.

Le statut du FACÉ, fonds géré au sein d' EDF , faisait de cette société, qui a désormais un statut de société anonyme, le collecteur d'une imposition de toutes natures d'un montant proche de 400 millions d'euros, hors du contrôle du Parlement .

En outre, le cadre régissant cette contribution apparaissait dérogatoire à l'article 34 de la Constitution , aux termes duquel la loi « fixe les règles concernant (...) l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». En l'espèce, la contribution reposait sur l'article 11 du décret du 14 octobre 1947 précité, ainsi rédigé : « Afin de lui permettre de faire face aux obligations du présent décret, le fonds d'amortissement des charges d'électrification est alimenté par des prélèvements sur les recettes des services et des exploitations d'électricité provenant de la vente d'énergie dont le taux et les modalités de perception sont fixés périodiquement par arrêté conjoint du ministre chargé de l'électricité, du ministre chargé des affaires économiques et du ministre du budget ». Cela représentait un fondement très léger, susceptible d'être remis en cause, notamment en cas de contentieux.

Il convenait donc de remettre la loi et le Parlement à la place qui doit leur revenir . Et de proposer, de ce point de vue, un dispositif qui respecte les principes de la Constitution et ceux de la LOLF, selon laquelle « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées » (article 21). Cette option était l'une des options possibles pour faire évoluer le statut de l'ancien FACÉ, l'autre étant la création d'un établissement public dédié. Quoiqu'il en soit, la création d'un compte spécial constituait un progrès en matière de transparence budgétaire et de contrôle du Parlement .

c) La réflexion conduite par le Gouvernement

Lors des réunions du conseil du FACÉ de fin 2010 et début 2011, a été abordée la question de la modernisation de la gestion du fonds et sa soumission, compte tenu de la nature des recettes et des dépenses, aux principes budgétaires et comptables . Le conseil a ainsi acté la mise en place d'un groupe de travail technique entre les représentants de l'Etat et les services du FACÉ afin d'envisager de nouvelles conditions d'établissement d'un budget et de comptes.

Ce groupe de travail s'est réuni à plusieurs reprises et a conclu au bien fondé de la création d'un CAS reprenant les missions du précédent « FACÉ ». Le projet de création d'un CAS-FACÉ a été présenté au conseil du FACÉ le 25 octobre 2011. Sa consécration législative est intervenue par un vote à l'unanimité par les deux assemblées lors de l'adoption de l'article 7 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 (LFR).

Comme l'a indiqué le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie à votre rapporteure spéciale, la création d'un CAS a donc bien permis, d'une part, « de rendre la procédure de répartition des fonds du FACÉ conforme à la LOLF. Il s'agissait d'une obligation dans la mesure où les recettes et les dépenses du fonds devaient être considérées comme des ressources et des dépenses publiques et figurer à ce titre au budget de l'Etat ». Elle a permis, d'autre part, de « sécuriser le dispositif existant au plan juridique et comptable en garantissant l'intervention du comptable public lors du maniement de crédits qui constituent des deniers publics ».

Le Gouvernement a préféré cette solution à celle de la création d'un établissement public pour les raisons suivantes :

- tout d'abord, en termes de gouvernance , la création d'un établissement public aurait nécessité de revoir les règles de fonctionnement du conseil du FACÉ , en raison de la présence des représentants des collectivités, par ailleurs bénéficiaires des aides ^{25 ( * )} ;

- ensuite, en termes de pérennité , un CAS présente plus de garanties qu'un établissement public ^{26 ( * )} ;

- enfin, en termes de sécurisation des crédits versés , un CAS permet l'affectation de la contribution des gestionnaires de réseaux aux seules dépenses fixées par le législateur , soit, en l'occurrence, le financement de l'électrification rurale. Le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a fait ainsi valoir à votre rapporteure spéciale que « le Gouvernement était très réticent à la création d'un établissement public bénéficiant de taxes affectées. Il aurait vraisemblablement résulté de la création d'un tel établissement un mécanisme en deux temps : tout d'abord le versement des contributions au budget général, puis le reversement à l'établissement d'une subvention qui aurait alors été soumise aux règles de mise en réserve et d'annulation, applicables aux crédits du budget général ».

L'économie du dispositif adopté a cependant pu apparaître, aux yeux de nombreuses collectivités :

- soit comme une tentative de remettre en cause les règles de gestion du FACÉ , en particulier le rôle que les collectivités exercent au travers du conseil du fonds ;

- soit comme une possibilité offerte au pouvoir réglementaire d'exercer aisément une régulation budgétaire sur les sommes dévolues à l'électrification rurale, du fait de l'existence et de l'ampleur de la fourchette des taux de la contribution des distributeurs.

Votre rapporteure spéciale partage ces préoccupations mais elle considère que ces craintes ont été largement levées au cours du débat parlementaire : elle prend ainsi acte des engagements pris par le Gouvernement, lors de la séance publique à l'Assemblée nationale ^{27 ( * )} , d'en rester au fonctionnement actuel pour ce qui concerne la répartition des aides du FACÉ, d'assurer que le CAS qui prend le relais du fonds disposera de recettes d'un niveau équivalent et que la répartition de la charge entre les communes rurales et les communes restera inchangée .

B. 2012 : EXERCICE DE TRANSITION DIFFICILE

1. Les difficultés à stabiliser le dispositif dans un cadre nouveau

a) La recherche d'une continuité dans la gestion

La réforme du FACÉ a nécessité la reprise, par les services de l'Etat, de la gestion des aides à l'électrification rurale, auparavant exercée au sein d'EDF par ses personnels.

Une mission chargée du financement de l'électrification rurale a donc été créée au ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et placée sous l'autorité du directeur général de l'énergie et du climat (DGEC).

Sous l'autorité d'un fonctionnaire de l'Etat, elle est composée d' anciens agents du FACÉ , mis à disposition du ministère dans le cadre d'une convention avec EDF . Les locaux précédemment occupés , situés au 12 rue de Berri à Paris, ont également été conservés .

b) Les ajustements réglementaires

L'article 7 de la LFR précitée a modifié l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales (CGCT), afin de le mettre en adéquation avec l'existence d'un CAS. Il prévoit également l' intervention de deux décrets, tout en autorisant l'application, à titre transitoire, des dispositions du décret du 14 octobre 1947 relatif à la gestion des aides à l'électrification rurale.

(1) Le premier décret concerne le nouveau conseil

Le décret n° 2012-980 du 21 août 2012 relatif au conseil à l'électrification rurale mentionné au neuvième alinéa du I de l'article L. 2224-31 du CGCT précise en effet la composition et le fonctionnement du nouveau « conseil à l'électrification rurale », organisme consultatif pour toutes les décisions structurantes concernant les aides à l'électrification rurale. La composition de ce conseil est désormais la suivante :

- six représentants de l'administration (énergie, intérieur, écologie, budget, aménagement du territoire) ;

- six représentants des collectivités organisatrices de la distribution ;

- un représentant des conseils généraux ;

- deux représentants d'ERDF ;

- un représentant d'EDF-SEI (systèmes énergétiques insulaires) ;

- un représentant des entreprises locales de distribution (ELD).

(2) Le retard pris dans l'adoption du second décret

Le second décret, en cours d'examen par le Conseil d'Etat, concerne les modalités d'attribution des aides à l'électrification rurale.

Une première version du projet de décret, élaboré dans le cadre d'un groupe de travail regroupant des représentants des trois principaux ministères intéressés (énergie, budget et intérieur), a d'ores et déjà reçu un avis favorable du conseil supérieur de l'énergie le 18 avril 2012. Mais, d'après les réponses du Gouvernement au questionnaire de votre rapporteure spéciale, son examen au Conseil d'Etat aurait cependant été retardé , en raison de l'obligation de consultation préalable du nouveau conseil à l'électrification rurale.

Cette consultation a finalement eu lieu en octobre 2012, ce qui est certes tardif mais compréhensible compte tenu de la parution du décret précisant la composition dudit conseil le 21 août 2012.

Après cet avis du conseil à l'électrification rurale, le calendrier prévisionnel est désormais le suivant :

- examen par le Conseil d'Etat à la fin du mois de novembre ou au plus tard début décembre 2012 ;

- entrée en vigueur au plus tard le 1 ^er janvier 2013.

(3) Le contenu du second décret

La structure de ce projet de décret est la suivante :

- le titre I est relatif aux travaux susceptibles de bénéficier des aides à l'électrification rurale et traite notamment de la distinction entre programmes et sous-programmes et de la définition des « communes rurales », bénéficiaires des aides ;

- le titre II est relatif au schéma de fonctionnement des aides : de la perception des contributions à la répartition, l'attribution et le paiement des aides. Il traite essentiellement de la répartition, l'attribution et du paiement des aides, en distinguant entre programme principal (section 1) et programme spécial (section 2) ;

- le titre III est consacré aux modalités de contrôle de l'utilisation des aides, de la pertinence et de l'efficacité de leur utilisation .

Ce texte prévoit aussi la présentation au conseil de deux rapports du ministre chargé de l'énergie : le premier sur l'utilisation des aides (rapport annuel d'évaluation), le second sur la gestion financière du FACÉ (rapport sur le bilan de l'exercice écoulé).

Plus précisément, parmi les objectifs poursuivis par ce projet de décret peuvent être cités :

- la clarification des notions , dont notamment celle de « commune rurale », définition essentielle puisque seuls les travaux effectués sur le territoire de ces communes sont éligibles aux aides du FACÉ. Les règles étaient jusqu'à présent fixées par instructions sans réelle valeur réglementaire et la nécessité d'insérer dans un décret la définition de la « commune rurale » a été rappelée le Conseil d'Etat lors de l'examen de l'article créant le CAS FACÉ ;

- la détermination des nouvelles modalités d'engagement et de paiement des aides , compte tenu des règles applicable au CAS, étant précisé que les dispositions du décret du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'Etat pour des projets d'investissement ne s'appliquent pas pour la gestion des aides à l'électrification rurale. Il est notamment désormais exigé des collectivités la transmission, par sous-programme et dans l'année de l'octroi des droits, d'états prévisionnels de projets, et ceci préalablement à tout engagement comptable ;

- l' officialisation d'anciennes règles résultant de circulaires et la création de nouvelles destinées à mieux encadrer l'usage des aides, à savoir un délai de quatre ans pour utiliser les aides et un délai de deux ans pour commencer l'exécution d'un sous-programme ;

- le renforcement du contrôle de la bonne utilisation des aides : le rôle du service chargé de la gestion des aides en termes de contrôle de la conformité des travaux réalisés aux travaux envisagés initialement est renforcé. En outre, il est prévu de contrôler la pertinence et l'efficacité de l'utilisation de l'aide par la mise en place d'un dispositif d'évaluation des projets réalisés (indicateurs). Le projet de décret permet l'habilitation des agents du service assurant la gestion des aides par le ministre chargé de l'énergie, ce qui va également dans le sens d'une facilitation des contrôles. Il précise les sanctions possibles en cas de non respect des règles par les bénéficiaires.

Le taux de prise en charge des travaux, précédemment fixé à 65 % TTC , s'établit désormais à 80 % HT , ce qui est quasiment équivalent.

2. Les difficultés rencontrées pour le paiement des aides

Votre rapporteure spéciale a constaté qu'au cours de l'année 2012 les factures à payer au titre du FACÉ se sont accumulées , en raison de circuits de paiement trop longs, voire tout simplement bloqués, et pour lesquels l'administration n'était pas outillée dans un contexte de transition . Les difficultés techniques se sont en effet multipliées, tant du point de vue de la prise en compte des recettes du compte dans Chorus que de la couverture en AE du paiement des programmes antérieurs au 1 ^er janvier 2012. En outre, la question de la justification des dossiers de demandes de paiement a encore ralenti le processus.

a) L'impossibilité technique de percevoir les recettes

Il ne peut être réalisé de dépenses sur un compte d'affectation spéciale que dans la mesure où les recettes correspondantes ont été préalablement enregistrées . Les acomptes sur travaux ne peuvent donc faire l'objet de versements d'aides aux syndicats d'électrification et aux collectivités que dans la mesure où des recettes d'un montant correspondant ont été perçues auprès des distributeurs.

Comme l'ont indiqué lors de leur audition Pierre-Franck Chevet, alors directeur général de l'énergie et du climat (DGEC), et Jean Le Dall, sous-directeur en charge des réseaux à la DGEC et commissaire du Gouvernement au conseil du FACÉ, il a fallu faire fonctionner le CAS sous Chorus , avec 410 millions d'euros restant à payer début 2012.

Toutefois, le système de gestion de la dépense, des recettes non fiscales et de la comptabilité de l'Etat qu'est Chorus n'était pas paramétré pour prendre en compte les recettes du CAS .

La première difficulté rencontrée dans la gestion du compte a été de disposer de recettes . En 2012, le CAS a bénéficié du report des crédits inutilisés du compte dans les écritures d'EDF (17 millions d'euros), puis du versement des contributions des distributeurs. L'identification du point de blocage n'a été faite qu'en février-mars. Le circuit financier des recettes du CAS dans l'application Chorus a été mis en place par la Direction générale des finances publiques à partir du 15 mars . Cela a conduit à engendrer un premier retard dans les paiements puisque ce n'est qu'à partir de cette date que les recettes ont pu commencer à être perçues. Le paiement des acomptes aurait pu reprendre à un rythme plus normal mais d'autres points de blocage sont apparus.

b) L'absence d'AE pour les programmes antérieurs à 2012

Une deuxième difficulté a été identifiée. En application des règles budgétaires, chaque dépense doit faire l'objet d'un engagement juridique et comptable avant de pouvoir faire l'objet d'un paiement . À cet égard, la gestion du compte posait un problème de recensement et de couverture des engagements du FACÉ antérieurs au 31 décembre 2011. Le décret n° 2011-2033 du 28 décembre 2011 portant répartition des crédits et découverts autorisés par la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 a plafonné à 377 millions d'euros le niveau des autorisations d'engagements et des crédits de paiements se rapportant au CAS. Mais ce décret ne couvre que le programme 2012 et ne permet pas de couvrir les dépenses des programmes antérieurs restant à payer ( 410 millions d'euros ).

La DGEC pouvait considérer qu'elle disposait en effet de crédits de paiement pour verser les 410 millions d'euros d'aides au titre des programmes antérieurs au 1 ^er janvier 2012. Mais les autorisations d'engagement correspondantes faisaient défaut . Non seulement les 377 millions d'euros d'AE ouverts en loi de finances ne permettaient pas de reprendre les 410 millions d'euros d'AE des années passées, mais, surtout, qu'en cas de reprise de ces AE, il ne restait plus du tout d'AE disponibles pour l'exercice 2012 lui-même.

L'article 7 de la loi de finances rectificative pour 2011 précité indiquant que l'Etat reprenait les droits et les obligations de l'ancien FACÉ, il a été décidé de recourir à un artifice comptable . La solution a donc été de créer 440 millions d'autorisations d'engagement dites « techniques » , issues de la direction du Budget et inscrites sur Chorus le 13 avril 2012 . Jusqu'à cette date, toute la comptabilité d'engagement des programmes était bloquée. Avant 2012, le FACÉ ne reposait pas sur des engagements de dépenses mais sur de simples restes à payer : il n'y avait ni AE, ni CP .

Les autorisations pour l'engagement des dépenses restant à payer au 31 décembre 2011 n'ayant donc été accordées que le 13 avril de cette année, sous forme d'AE « techniques », les délais incompressibles d'engagement, de liquidation, d'ordonnancement puis de paiement ont eu pour conséquence que les paiements effectifs n'ont pu reprendre que le 25 avril.

D'après le Gouvernement, l'expérience acquise en la matière permet de formuler les observations suivantes :

- « la totalité des engagements antérieurs (ou ce qui en tenait lieu) a été reprise dans la comptabilité du CAS entre le mois d'avril et le mois d'août ;

- « sans l'apport des AE techniques, ce résultat n'aurait pas pu être atteint puisque les recettes du CAS atteignent seulement 217 millions d'euros à la fin du mois d'août ;

- « quant aux acomptes correspondant aux programmes antérieurs à 2012, le retard accumulé dans les paiements entre janvier et avril a été résorbé au mois d'août. La gestion administrative reste fragile : le ministère ne dispose pour ce faire que d'une seule comptable dont la charge de travail s'est très sensiblement accrue ;

- « enfin, la structure même du CAS n'a pas été un obstacle pour le paiement des acomptes. En effet, les recettes mensuelles, qui génèrent les crédits de paiement, sont adaptées au rythme du décaissement lié aux demandes de paiement d'acomptes exprimées par les AOD . »

En mai 2012, à la faveur de ces ouvertures d'AE « techniques », le paiement des acomptes aurait, là encore, pu reprendre un rythme plus normal si un dernier point de blocage n'était apparu.

c) La question des pièces justificatives des demandes de paiement

Une dernière difficulté de nature administrative s'est faite jour. Une incertitude planait s'agissant des pièces justificatives demandées dans les dossiers de demande de paiement d'acompte . La direction du Budget jugeait nécessaire d' aller plus loin qu'un simple justificatif de travaux pour des dossiers de subventionnement. Les collectivités territoriales, les syndicats d'électrification et les entreprises concernés estimant quant à eux la procédure pénalisante puisqu'elle allait encore retarder les passassions de commandes et l'engagement des travaux. Ce point des pièces justificatives n'a été réglé qu'à l'été 2012, au terme d'un dialogue entre la direction du Budget, la DGEC et le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) du ministère. Il en découle une lettre-circulaire du DGEC, au nom du ministre chargé de l'énergie, en date du 11 juillet précisant les informations requises par le CBCM pour les projets financés par le FACÉ, à savoir :

- la désignation et les caractéristiques précises des projets ;

- la localisation des travaux ;

- la nature et le montant de la dépense subventionnable et de l'aide ;

- le montant et la provenance d'autres aides éventuelles le cas échéant ;

- et, enfin, le calendrier des travaux comprenant la date effective de commencement de ces travaux .

Mais le retard n'a commencé à être comblé qu'en septembre pour des raisons expliquées ci-après.

d) La lettre des ministres en date du 5 septembre 2012

L'impatience née de ces multiples blocages a conduit à une lettre commune de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et du ministre délégué chargé du budget , adressée à notre collègue Xavier Pintat, en tant que président de la FNCCR ^{28 ( * )} . Il y est précisé que les ministres demandent à leurs services « de veiller à ce que les éléments demandés n'excèdent pas ce qui est strictement nécessaire à la bonne gestion des deniers publics (...) les projets pourront faire l'objet d'un commencement matériel d'exécution dans les deux ans après la notification aux bénéficiaires de leur engagement, donnant ainsi plus de souplesse à la gestion opérationnelle. Pour l'année 2012 et afin de tenir compte des retards de procédure de ces derniers mois, nous avons aussi étendu de manière exceptionnelle la date limite pour la soumission des projets exigibles aux aides du CAS-FACÉ au titre de la programmation 2012 au 31 mars 2013 ».

Cette nouvelle doctrine a permis de relancer les procédures d'engagement et de paiement. Et comme l'a précisé Pierre-Franck Chevet, directeur général de la de l'énergie et du climat, à votre rapporteure spéciale, lors de son audition, « les dossiers ont ensuite pu partir chez l'ordonnateur, sachant que seul le secrétaire général du ministère peut signer, et qu'ils doivent avoir en plus le visa du CBCM. Entre la réception du dossier et l'arrêté d'engagement, il s'écoule environ trois semaines. C'est un sujet à garder en mémoire pour l'année prochaine, les règles sont celles de l'Etat, ces règles et les délais s'imposent à nous. Il n'est pas possible d'engager 377 millions d'euros en janvier. Il faut réfléchir à la manière d'engager les crédits même si les dossiers sont encore en cours de finalisation ».

Il a également indiqué qu'au moment de la réforme, la DGEC avait essayé de faire valoir que « compte tenu des lourdeurs procédurales, un délai de six mois de transition, avec un travail en temps masqué, aurait été le bienvenu pour mettre en place la réforme. Mais il a été décidé qu'elle soit d'effet immédiat. Le passage a donc été brutal. Il a fallu gérer la transition frontalement, et cela a été compliqué pour de nombreux aspects. Nous avons dû régler un certain nombre de choses ».

Votre rapporteure spéciale déplore qu'il n'ait pas été plus écouté, eu égard aux lourds préjudices subis par certains territoires ruraux et de nombreuses entreprises suite aux difficultés rencontrées en 2012 en matière de versement des aides par le nouveau FACÉ. Au total, alors que le conseil du Fonds a été consulté le 22 février 2012 sur la définition du programme des aides pour cette année, compte tenu des incertitudes sur les procédures à adopter et dans l'attente des arbitrages, la circulaire de notification des enveloppes d'aides n'a été publiée que le 3 mai. La procédure d'engagement du programme dans la comptabilité de l'Etat a fait parallèlement l'objet de plusieurs réunions qui ont abouti à la lettre-circulaire du 11 juillet. Cette dernière procédure ayant été revue au mois de septembre et ayant fait l'objet du courrier commun des ministres cité plus haut, ces questions administratives auront, en 2012, gravement retardé la mise en oeuvre du FACÉ . Le recours à seulement deux agents comptables, soumis à un rythme de travail très inégal sur l'année, n'aura probablement pas aidé à accélérer les paiements.

3. Les projets soutenus en 2012 par les deux programmes du compte

a) L'architecture du CAS-FACÉ

Le CAS-FACÉ comprend désormais deux programmes, qui se décomposent en sous-programmes, chiffrés en montant d'aides (et non plus en montants de travaux aidés) :

- le programme 793 « Électrification rurale » ;

- le programme 794 « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempéries ».

Pour les dépenses au titre de 2012, une enveloppe globale de 376,4 millions d'euros a été arrêtée (375 millions d'euros d'aides et 1,4 million d'euros de fonctionnement), soit un budget augmentant de 1,37 % par rapport à 2011. Cette augmentation de 5 millions d'euros doit être consacrée intégralement à la sécurisation des fils nus de faible section. Les principes suivants de répartition ont été retenus, après avis favorable du conseil du FACÉ :

- priorité aux programmes de sécurisation, notamment de l'enveloppe « sécurisation fils nus faible section », par redéploiement des dotations consacrées à l'enfouissement des réseaux ;

- stabilité du programme « renforcements » afin de restaurer la qualité de l'électricité distribuée.

La répartition des aides du programme principal et du programme spécial par type d'actions (c'est à dire par « sous-programme ») a été fixée par l'administration (accord entre ministères chargés de l'énergie, du budget et de l'intérieur), après avis du conseil du FACÉ.

Ces sous-programmes 2012 correspondent aux anciennes « tranches » du FACÉ et se rapportent essentiellement aux types d'actions suivants : renforcement-extension de réseaux, enfouissement de réseaux, sécurisation par résorption des fils nus et des fils nus de faible section.

b) Les priorités d'action en matière d'électrification rurale

Les investissements sur les réseaux de distribution publique d'électricité peuvent avoir diverses finalités :

- le renforcement des réseaux en vue d'améliorer la qualité de l'électricité distribuée qui peut se dégrader, notamment en zone rurale, en raison de l'augmentation du nombre d'abonnés raccordés sur un départ basse tension par rapport à la capacité électrique de l'ouvrage de distribution ;

- la sécurisation des réseaux en prévision des évènements exceptionnels notamment atmosphériques (intempéries, tempêtes) qui peuvent provoquer l'interruption de la fourniture ;

- l' extension des réseaux afin d'assurer leur développement ;

- l' enfouissement pour des raisons essentiellement d'ordre esthétique.

Toutes ces actions concourent à l'amélioration de la qualité de l'électricité distribuée et à la sécurisation de l'approvisionnement. Ces priorités du FACÉ se traduisent du point de vue de la nature des projets soutenus . L'objectif de sécurisation est d'autant plus important que la fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) a dénoncé, dans le « livre blanc » qu'elle a publié en 2011, une dégradation du service de distribution d'électricité , en particulier dans les zones rurales , symbolisée par l'augmentation des microcoupures.

Une augmentation tendancielle de la durée de coupure moyenne sur les réseaux de distribution d'électricité, hors événement exceptionnel, a en effet pu être constatée et s'explique notamment par plusieurs facteurs :

- une diminution des investissements sur les réseaux de distribution depuis les années 1990, après un effort important entrepris dans les années 1980 ^{29 ( * )} ;

- un vieillissement relatif du réseau qui reste malgré tout dans un bon état d'entretien (âge moyen de 25 ans) ;

- une vulnérabilité aux intempéries (persistance de fils nus sur les réseaux basse tension) ;

- une hausse des coupures pour travaux imposés par diverses réglementations (mise aux normes des transformateurs les plus polluants).

Toutefois, selon le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, il conviendrait de relativiser ce constat de dégradation de la qualité : la durée et la fréquence des coupures restent inférieures aux moyennes européennes . A taille comparable, seule l'Allemagne fait mieux, mais dans un contexte de regroupement urbain plus favorable, ce qui joue sur l'enfouissement et la longueur des réseaux, et pour un coût 30 % plus élevé.

Le renforcement et la sécurisation des réseaux concourent ensemble à une meilleure qualité de la distribution, qui constitue un objectif prioritaire pour les pouvoirs publics, partagé par les opérateurs. En ce qui concerne l'électrification rurale proprement dite, ces objectifs se retrouvent dans les volumes financiers consacrés à la qualité et à la sécurisation du CAS-FACÉ :

- le sous-programme « renforcement / extension » des réseaux constitue le premier poste des travaux aidés. En pratique, les travaux de renforcement constituent en moyenne 85 % des aides utilisées du sous-programme . En constante progression depuis le début des années 2000, il est actuellement stabilisé à 232 millions d'euros (2012) et représente plus de 60 % des aides du programme « électrification rurale » (programme 793) ;

- les sous- programmes « sécurisation » (fils nus et fils nus de faible section) constituent le second poste des travaux aidés du programme 793. En 2012, l'enveloppe « sécurisation fils nus de faible section » a ainsi augmenté de plus de 78 % . Les deux sous-programmes représentent, en 2012, 80 millions d'euros, soit 21 % des aides du programme « électrification rurale ».

Le tableau de la page suivante confirme ces priorités.

Structure prévisionnelle des dépenses en 2012

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

En effet, comme cela a été précisé à votre rapporteure spéciale, les portions de réseaux en basse tension « fils nus » sont jugées fragiles en cas de fortes intempéries (court-circuits lorsqu'ils tombent à terre ou sont touchés par des branches d'arbres). La priorité a donc porté sur le renforcement des enveloppes d'aides sur les programmes de remplacement des fils nus par du fil torsadé (isolé) ou par des enfouissements. Le maintien de l'enveloppe actuelle en la matière devrait permettre l'éradication des fils nus faible section en une dizaine d'années .

Il a été fourni à votre rapporteure spéciale pour les années 2010, 2011 et 2012 la liste intégrale et détaillée (avec les montants par bénéficiaire) des versements effectués par le FACÉ. Ces données appellent peu de commentaires dans la mesure où elles ne permettent ni de confirmer ni d'infirmer que les aides versées sont bien réparties selon les priorités globales qui ont été fixées. Elle relève que dans le cadre du programme 794 « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempérie », appelé aussi « programme spécial », une subvention de 1,08 million d'euros a été accordée sur le programme en 2012 au bénéfice de la Guyane qui se rajoute au 2,86 millions d'euros accordés sur le programme en 2011 pour le même projet ; soit au total 3,9 millions d'euros au bénéfice de ce département d'outre-mer pour un projet consistant à électrifier cinq « écarts » (sites isolés) du Haut Maroni ; quatre projets sont encore « en cours d'examen » au titre de 2012 mais cette situation de blocage devrait perdurer tant que le décret prévu pour la fin de l'année 2012 ne vient pas préciser les règles d'attribution des aides de ce programme spécial.

c) La question du calcul des aides

Votre rapporteure spéciale note que les aides sont réparties en fonction des départs mal alimentés (DMA) calculés par un logiciel d'EDF de façon théorique. En fonction du nombre de DMA constaté de chaque département, une répartition est faite au prorata .

Or la méthode de calcul a évolué en 2012 (selon l'évolution des profils des consommateurs, les nouvelles règles techniques sur les sauts de tension etc.) conduisant à une baisse des DMA dans certains départements et donc des aides qui leur sont destinées. Il convient d'observer qu'au niveau national, une telle évolution est restée neutre financièrement pour le niveau des aides versées aux collectivités.

De plus, les résidences secondaires complexifient les calculs des DMA : puisque le logiciel ne sait pas si la maison est habitée à l'année ou pas, ce qui contribue à fausser les résultats. Il faudrait donc une approche plus fine, ce qui appelle l' ouverture d'un chantier de réflexion sur le calcul de la répartition des aides, sachant qu'une évaluation plus rigoureuse des DMA pourrait s'avérer coûteuse .

En outre, le calcul selon les départs mal alimentés induirait des effets pervers : il crée une forme d' intérêt objectif à avoir un taux de DMA élevé de façon à pouvoir bénéficier de plus grosses dotations au titre FACÉ . Cet élément devrait aussi être pris en considération dans la réflexion à mener.

4. Les recettes et la trésorerie du FACÉ

a) La situation financière au 1er janvier 2012

Jusqu'au 1 ^er janvier 2012, la comptabilité du « Fonds d'amortissement des charges d'électrification » ne relevait pas d'une comptabilité publique. Sur la base des informations transmises lors de la reprise du FACÉ, la situation financière au 21 décembre 2011 était la suivante.

Situation financière au début de l'année 2012

(en euros)

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

b) Le produit de la contribution affectée au compte

Les taux 2012 ont été calculés de manière à couvrir exactement les AE et CP prévus pour l'année N , soit une contribution, due par les gestionnaires des réseaux de distribution d'électricité, attendue à hauteur de 376,4 millions d'euros .

Ces taux, fixés par un arrêté du ministre chargé de l'énergie en date du 23 juillet 2012, sont les suivants (en centimes d'euros par kWh distribué) :

- 0,0352 en zone rurale ;

- et 0,184 en zone urbaine .

Outre-mer, une règle spécifique s'applique : ce taux est de 0,0352 centime d'euros, à l'exception des onze plus grosses communes de ces territoires qui, elles, sont soumises au taux de 0,184 centime d'euros.

En moyenne, ce régime conduit à un niveau de 35 millions d'euros de recettes mensuelles . Mais le rythme de perception a été heurté en 2012 d'où un profil d'exécution variable selon les mois de l'année (les données pour novembre et décembre 2012 ne sont pas disponibles s'agissant de recettes effectivement perçues).

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

c) La trésorerie à la fin de l'année 2012

La situation financière du compte à la date du 15 novembre 2012 est la suivante :

- recettes : 311 150 311 euros (ce montant de recettes doit être comparé au montant total de 377 millions d'euros qui doit être engagé au titre du programme 2012) ;

- montant des engagements consommés pour le programme 2012 : 238,8 millions d'euros ;

- montant des engagements « techniques » consommés pour les dépenses restant à payer au 31 décembre 2011 : 410 millions d'euros ;

- montant des crédits de paiement consommés suite aux engagements pour le programme 2012 : 9,7 millions d'euros ;

- montant des crédits de paiement consommés suite aux engagements « techniques » pour les dépenses restant à payer au 31 décembre 2011 : 194 millions d'euros .

Compte tenu du niveau des recettes, du retard pris dans l'engagement des programmes en 2012 et de la possibilité désormais ouverte de présenter un dossier d'engagement jusqu'au mois de mars 2013, le CAS ne devrait pas connaître de difficulté de trésorerie .

La sous-consommation des crédits devrait même être forte, surtout en CP, ce qui conduit à estimer la trésorerie du compte disponible en fin d'exercice à environ 150 millions d'euros . Ces crédits seront automatiquement reportés, et donneront donc des marges pour 2013. Dans ces conditions, votre rapporteure spéciale invite le Gouvernement à veiller au bon déroulement des opérations l'année prochaine et les années suivantes, ainsi qu'à procéder aux paiements pour 2013 dans les délais les plus brefs .

C. LES PERSPECTIVES DU COMPTE EN 2013

1. Des recettes évaluées à 376,4 millions d'euros en 2013

a) Les taux de la contribution

Les taux 2013 devraient être calculés de manière à couvrir au moins les AE et CP prévus pour 2013 , soit une contribution pour 2013 d'au moins 376,4 millions d'euros , en cas de reconduction des aides 2012. Les taux pourront alors varier légèrement par rapport à ceux de cette année en fonction des variations de l'assiette . Ces dernières sont par ailleurs difficiles à chiffrer de manière prévisionnelle. En effet, les taux de contribution ne peuvent être établis définitivement qu'en début d'année N, plus exactement à partir de mai, puisqu'on ne connaît que fin avril le montant exact de l'assiette. Ils sont fixés de manière à ce que le montant des recettes de l'année N soit au moins égal au montant des CP et des AE de cette même année, dans le respect des fourchettes du I bis de l'article L. 2224-31 du CGCT.

Il est enfin tenu compte, pour la fixation de ces taux, du solde de trésorerie effectif en fin d'année N-1 ainsi que du solde de trésorerie envisagé pour la fin d'année N. Le produit attendu pour 2013 ne devrait cependant pas donner lieu à de grandes surprises. Votre rapporteure spéciale demande qu'il soit, en tout état de cause, d'au moins 376,4 millions d'euros .

b) Le lien entre les recettes et le niveau des dépenses

Compte tenu des règles de gestion d'un CAS, les dépenses (en termes d'AE et de CP) doivent suivre le rythme et le niveau des recettes constatées dans l'année. Il convient donc que le niveau des recettes 2013 soit au moins égal au niveau des dépenses 2013 ( soit 376,4 millions d'euros si l'on retient un scénario de reconduction des aides 2012 ).

Chronologiquement, les décisions en termes de dépenses et de recettes sont prises dans l'ordre suivant :

- détermination du niveau de dépenses (AE et CP) : le budget de l'année N doit être arrêté en fin d'année N-1 (avant la sortie du décret de répartition relatif aux crédits ouverts par la LFI) ;

- une première approche en fin d'année N-1 , sur la base de prévisions en termes d'assiette de contribution (à savoir le nombre de kilowattheures distribués en année N-1 à partir d'ouvrages exploités en basse tension), permet de vérifier qu'il sera possible de financer ce budget dans le respect des fourchettes de taux de contribution du I bis de l'article L. 2224-31 du CGCT ;

- les taux de contribution ne peuvent, comme on l'a vu, être fixés définitivement qu'en début d'année N, plus exactement à partir de mai , puisqu'on ne connaît que fin avril le montant exact de l'assiette.

c) La question du versement des contributions

La circulaire de la direction générale des finances publiques du 6 avril 012 précise les modalités déclaratives et de paiement de la contribution due par les gestionnaires des réseaux publics de distribution d'électricité pour financer le FACÉ.

Il est prévu trois régimes différents de versement des contributions selon que les redevables sont soumis au régime réel normal mensuel, au régime normal trimestriel ou au régime simplifié d'imposition en matière de TVA.

Le principal contributeur ( ERDF ) est ainsi soumis au rythme suivant de contributions au CAS-FACÉ : versement de six acomptes de février à juillet et paiement du solde d'août à janvier de l'année N+1.

Cependant, les dépenses ( AE et CP ) devant suivre le rythme et le niveau des recettes , une révision de la circulaire du 6 avril 2012 dans le sens d'une perception d'une plus grande partie des recettes en début d'année pourrait s'avérer nécessaire.

2. Les scénarios possibles en 2013

a) Les quatre pistes identifiées par le Gouvernement

Le projet de budget 2013 du FACÉ doit être présenté, en autorisations d'engagements et en crédit de paiement, pour avis au conseil à l'électrification rurale lors du second semestre 2013, avant adoption par le ministre chargé de l'énergie, étant entendu qu'il devra y avoir cohérence entre le budget arrêté et les montants maximum d'AE et de CP fixés par le prochain décret de répartition des crédits ouverts par la LFI 2013 .

Quatre scénarios sont actuellement à l'étude au ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie :

- un scénario reprenant la répartition 2012, moins 5 millions d'euros , ces 5 millions d'euros correspondant à une dotation exceptionnelle accordée en 2012 en vue d'accélérer les actions de sécurisation, notamment de résorption des fils nus de faible section ; en cas de non reconduction, le montant de l'enveloppe « sécurisation fils nus de faible section » resterait cependant à un niveau significatif compte tenu de sa forte augmentation cette année (41 millions d'euros contre 23 millions d'euros en 2011) ;

- un scénario reprenant le scénario précédent (2012 - 5 millions d'euros), + 1% pour tenir partiellement compte de l'inflation ;

- un scénario reprenant à l'identique la répartition 2012 ;

- un scénario reprenant la répartition 2012 + 1 % .

Quatre scénarios pour le FACÉ en 2013

(en millions d'euros)

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

La répartition de ces aides (qui seraient toujours financées grâce à la contribution des distributeurs, principalement ERDF, assimilée à une imposition de toute nature) entre programmes et sous-programmes serait la suivante :

- 369 millions d'euros pour le programme principal (chiffrage d'après le scénario 3). Ce programme est réparti au sein de divers sous-programmes visant des finalités spécifiques : renforcements / extensions, enfouissement, sécurisation fils nus et sécurisation fils nus de faible section. Il est envisagé, en 2013, de séparer les aides pour les travaux de renforcement de celles destinées à l'extension des réseaux, actuellement confondues . La création d'un sous-programme spécifique « extensions » vise à prendre en compte les dispositions de la loi SRU qui fixent les modalités de financement des frais d'extension, notamment dans le cadre des opérations d'urbanisme, ce qui limite l'objet de la participation du CAS-FACÉ aux projets d'extensions. A la demande de la collectivité bénéficiaire, les dotations du nouveau sous-programme « extensions » pourraient être fongibles dans le sous-programme « renforcements ». L'accent mis en 2012 sur le sous-programme « sécurisation fils nus faible section » (+ 77 %) ^{30 ( * )} serait maintenu en 2013 dans le but de permettre l'éradication des fils nus faible section à l'horizon 2022 ;

- et 7,4 millions d'euros destinés au programme spécial , destiné à soutenir des opérations particulières d'électrification rurale. A compter de 2013, un sous-programme spécifique « installations de proximité en zone non interconnectée » sera créé afin d'identifier plus précisément et d'aider les projets de développement d'installations de production décentralisée qui permettent, faute de réseaux, l'électrification de villages isolés dans les DOM. Les autres sous-programmes sont les suivants : « sites isolés » (opération de production décentralisée d'électricité à partir d'énergie renouvelable en zone interconnectée), « MDE » (opération de maîtrise de la demande d'énergie), « DUP-THT » (aides en contrepartie des contraintes liées à la création d'une ligne très haute tension) et « intempéries » (renforcement anticipé de réseaux altérés par des intempéries). Les crédits de tous ces sous-programmes sont fongibles.

b) La nécessité de préciser la notion de communes rurales et de procéder à certains ajustements

Dans le cadre de la réforme du CAS-FACÉ, votre rapporteure spéciale considère qu'il est essentiel que les collectivités territoriales , en particulier les territoires ruraux, ne soient en aucun cas les perdants dans cette opération .

Elle reconnaît la pertinence d'une réflexion sur un nouveau paramétrage des communes classées dans le régime urbain ou dans le régime rural , mais une telle évolution devra se faire dans les deux sens. Si certaines communes doivent être basculées dans le régime urbain, d'autres, à l'inverse, devront être basculées dans le régime rural . Le dispositif en vigueur conduit à ce qu'en métropole (le régime n'étant pas le même pour l'outre-mer comme on l'a vu), les communes de moins de 2 000 habitants sont considérées comme étant des communes rurales, en vertu des nomenclatures de l'INSEE. Il conviendrait par exemple que certaines communes comprises entre 2 000 et 5 000 habitants puissent bénéficier d'aides également sous réserve du respect de certaines conditions d'isolement . Les analyses de la DATAR sur l'évolution de la ruralité pourraient contribuer à affiner les critères de classement des communes.

Lors de son audition par votre rapporteure spéciale, notre collègue Xavier Pintat a souligné, en tant que président de la fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), que les critères actuels devaient être éventuellement revus mais que, surtout, des moyens sont nécessaires pour améliorer la qualité du réseau : il existe encore 60 000 kilomètres de fils nus qui sont fragiles. L'augmentation des microcoupures en zone rurale n'est pas acceptable. Alors que le temps de coupure moyen en France, par abonné et par an, est de 119 minutes en 2010, certains usagers ne subissent que quelques minutes d'interruption cependant que, dans certains départements, les coupures peuvent excéder 10 heures, au préjudice des entreprises et des particuliers.

Pour sa part, le concessionnaire historique fait valoir les limites des marges d'actions que lui offre le tarif d'utilisation du réseau public d'électricité (TURPE) ^{31 ( * )} et s'interroge sur les priorités du FACÉ du point de vue de la nature des projets soutenus, souhaitant toutefois que la sécurisation des réseaux demeure une priorité.

Au-delà de la question du classement des communes en zone rurale ou en zone urbaine, votre rapporteure spéciale constate que les taux des aides du FACÉ sont identiques pour les collectivités, quelle que soit la nature des travaux au demeurant. Elle préconise donc d'engager une réflexion sur la possibilité d'une variation des taux selon les collectivités et la nature des travaux .

Par ailleurs, elle fait sienne l'invitation de Francesco Delfini, secrétaire général de la fédération Nationale des SICAE (FNSICAE), à en revenir à certains fondamentaux du FACÉ : « compenser les charges d'amortissement, investir dans la sécurisation et mettre en place des projets, tels que l'enfouissement des réseaux « HTA » (haute tension, soit 20 000 volts) dans les zones de montagne, les zones boisées et les zones exposées au vent. Dans les zones rurales ce n'est effectivement pas forcément l'enfouissement la priorité, mais la qualité de la distribution. Mettre l'argent du FACÉ dans des opérations esthétiques d'enfouissement ne contribue pas à la qualité du réseau ».

c) La question de la mutualisation

Les réseaux de fibre optique ressemblent à ceux de distribution de l'électricité. Ils ont d'ailleurs, eux aussi, besoin de péréquation au profit des zones rurales. Les convergences existent tant en matière d' infrastructures de génie civil (les parcours sont souvent les mêmes : appuis aériens, fourreaux...) que de services (à l'instar des « réseaux intelligents » qui permettront de piloter les réseaux électriques par Internet).

Mais si la mutualisation des infrastructures (pour le déploiement de la fibre optique en zone rurale, voire pour l'éclairage public) est souhaitable , votre rapporteure spéciale estime qu' elle ne doit pas conduire à réduire indirectement les aides destinées aux travaux d'électrification rurale .

Pierre Jandet, chargé du suivi du FACÉ à la DATAR, a, lors de son audition par votre rapporteure spéciale, fait valoir qu'il est opportun, au-delà de l'électricité, de tirer des enseignements de ce fonds pour préparer le déploiement de la fibre optique. Il a distingué trois types de zones :

- les zones qui seront couvertes par les opérateurs privés en raison d'une concurrence forte ;

- les zones où ils ont manifesté l'intention d'investir ;

- et enfin celles qui dépendront de la seule initiative publique , en l'absence d'initiative privée. Ces dernières zones concernent environ 40 % de la population et correspondent à 90 % des communes du territoire , ce qui témoigne de l'ampleur du chantier. Ce sont ces zones qui présentent un risque de fracture numérique, alors que les réseaux à haut débit sont importants pour ces territoires (télé médecine, accès aux services publics, transactions électroniques etc.).

3. Le dispositif de suivi de la performance du CAS

Le dispositif de suivi de la performance du compte spécial proposé à l'occasion de la loi de finances initiale pour 2013 repose sur différents indicateurs qui concernent la sécurisation , permettant notamment de comparer les types de travaux. Ils permettront ainsi de mesurer l'efficacité des aides à la sécurisation au regard du nombre de kilomètres de fils nus résorbés chaque année .

Par ailleurs, des indicateurs permettant de mesurer l'efficacité des aides au renforcement , notamment leur impact sur le nombre de départs mal alimentés (DMA) en zone rurale, sont à l'étude et devraient être proposés à l'occasion de la LFI pour 2014 .

a) Le programme 793 « Électrification rurale »

Ce dispositif d'évaluation de la performance concernant les programmes du compte spécial est défini pour la première fois dans le cadre du présent PLF et repose sur les indicateurs suivants pour le programme 793 « Électrification rurale » , qui ne dispose que d'un seul objectif : la « sécurisation des réseaux basse tension en fils nus ». Il s'appuie sur deux indicateurs :

- l'indicateur 1.1 « Coût moyen du remplacement des lignes en fils nus au sein des réseaux basse tension », composé de six sous-indicateurs qui déclinent ce coût : « Coût moyen du km de ligne en fils nus hors faible section remplacé par du fil torsadé », « Coût moyen du km de ligne en fils nus hors faible section remplacé par du fil enfoui », « Coût moyen du km de ligne en fils nus hors faible section traité », « Coût moyen du km de ligne en fils nus de faible section remplacé par du fil torsadé », « Coût moyen du km de ligne en fils nus de faible section remplacé par du fil enfoui », « Coût moyen du km de ligne en fils nus de faible section traité » ;

- l'indicateur 1.2 « Taux de résorption des lignes en fils nus de faible section au sein des réseaux basse tension » qui n'est assorti que d' un seul sous-indicateur , relatif au « Taux de résorption des lignes en fils nus de faible section au sein des réseaux basse tension ».

L'objectif stratégique du programme 793, concernant l'électrification rurale, est la résorption des réseaux basse tension en fils nus . Les résultats des actions conduites pour atteindre cet objectif sont évalués sous le rapport de l'efficience et de l'efficacité :

- en visant un emploi optimal des ressources qui sont affectées au programme (coût moyen au kilomètre du remplacement du fil nu par types de lignes (torsadées, enfouies) ;

- et en appréciant le volume de lignes traitées par rapport au volume de lignes restant à traiter (taux de résorption des lignes).

b) Le programme 794 destiné aux zones non interconnectées

Pour ce qui concerne le programme 794 « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempéries », un seul indicateur figure dans le projet annuel de performances : il s'agit du « coût de l'alimentation électrique des villages d'Outre-Mer situés en zones non desservies par les réseaux ».

S'agissant de ce programme, la performance est appréciée en rapport avec l'objectif visant à permettre l'alimentation des sites isolés en outre-mer, dans les zones non desservies par les réseaux d'électricité . Le coût de l'alimentation électrique en zones non desservies par les réseaux est ainsi l'objet de l'indicateur associé à l'objectif. La publication de cet indicateur est complétée par le nombre de villages et de personnes bénéficiaires des travaux réalisés.

Le dispositif d'évaluation de la performance concernant les programmes relatifs au compte spécial, étant défini pour la première fois dans le cadre de l'élaboration du présent PLF 2013, il n'est pas possible à ce stade de fournir des résultats chiffrés pour les indicateurs du programme. En outre, le Gouvernement fait valoir qu'il ne prévoit pas pour l'instant de modifier ce dispositif .

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement minorant de 1,16 million d'euros en AE et en CP les crédits de la mission .

Cette minoration a été expliquée de la façon suivante :

I.- une majoration de crédits destinés à abonder, à titre non reconductible, de 10 000 euros en AE et en CP le plafond de la mission « Politique des territoires » et imputés sur le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », action 2 « Développement solidaire et équilibré des territoires », titre 6, catégorie 64 ;

II.- une minoration des crédits de 1 170 000 euros en AE et en CP, destinée à gager les ouvertures de crédits opérées lors de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances. Ces crédits se répartissent de la façon suivante : 1,03 million d'euros sur le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et 140 000 euros sur le programme « Interventions territoriales de l'Etat ».

Modification des autorisations d'engagement et des crédits de paiement

(en euros)

ANNEXES
ANNEXE 1

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
PAR LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

Ministère de l'Égalité des territoires et du logement :

- Mme Cécile DUFLOT, ministre

Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) :

- M. Xavier PINTAT, sénateur de la Gironde, président

- M. Pascal SOKOLOFF, directeur général

Ministère de l'Écologie, du développement durable et de l'énergie, Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) :

- M. Pierre-Franck CHEVET, directeur général

- M. Pierre FONTAINE, sous-directeur « Réseau électrique », commissaire du Gouvernement au conseil du FACÉ

- M. Jean LE DALL, sous-directeur des affaires générales et de la synthèse

- M. Dominique JANE, directeur du FACÉ

Ministère de l'Économie et des finances, direction du Budget :

- M. Vincent MOREAU, sous-directeur en charge des sujets énergétiques

- M. Anthony FARISANO, chef du bureau de l'énergie, des participations, de l'industrie et de l'innovation

- M. Jean-Philippe REY, chargé du FACÉ

Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) :

- M. Pierre JANDET, conseiller en charge du numérique et de la compétitivité, membre du conseil du FACÉ

Électricité Réseau Distribution France (ERDF) :

- Mme Michèle BELLON, présidente du directoire

- M. François ABKIN, secrétaire général

- M. Christophe VANHOVE, directeur du pôle « Économie tarifaire », membre du conseil du FACÉ

- M. Pierre SOULAIROL, directeur du pôle « Concessions »

- Mme Catherine HALBWACHS, directeur du pôle « Affaires institutionnelles »

Électricité de France (EDF) :

- M. Jean-Pierre CHATEAU, ancien directeur du FACÉ

- M. Marc ESPALIEU, directeur coordinateur des actifs régulés

- M. Pierre GUELMAN, directeur de la mission « Concessions, partenariats et communication »

- M. Thierry PONS, directeur « Système énergétique insulaires » (SEI)

- M. Gilles LATURNUS, chef du département réseaux du SEI

- M. Bertrand LE THIEC, adjoint du directeur du Pôle « Affaires institutionnelles »

Fédération nationale des sociétés d'intérêt collectif agricole d'électricité (FNSICAE) :

- M. Francesco DELFINI, secrétaire général

- M. Luc BOUCHER, administrateur, directeur général de la SICAE de l'Aisne

- M. Olivier DUBRAY, administrateur, directeur général de la SICAE Est.

ANNEXE 2

LETTRE COMMUNE DE LA MINISTRE DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'ÉNERGIE ET DU MINISTRE DU BUDGET À NOTRE COLLÈGUE XAVIER PINTAT, PRÉSIDENT DE LA FNCCR

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* ¹ L'élaboration du programme est elle-même déconcentrée, à l'initiative des préfets de région.

* ² Le « droit commun » des programmes du budget général de l'Etat, notamment l'article 7 de la LOLF, définit un programme comme regroupant « les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère ».

* ³ Le document de politique transversale (DPT) annexé au PLF définit le PICPAT comme le « programme chef de file de la politique transversale d'aménagement du territoire ».

* ⁴ Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires « Entreprises et "niches" fiscales et sociales. Des dispositifs dérogatoires nombreux ». Conformément à l'article L. 351-3 du code des juridictions financières, le président et le rapporteur général de la commission des Finances de l'Assemblée nationale ont saisi en 2010 le Conseil d'une demande d'étude portant sur les « niches fiscales et sociales applicables aux revenus et bénéfices des entreprises ».

* ⁵ Cette évaluation du dispositif des ZRR était prévue par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, mais n'a abouti qu'en novembre 2009. Le rapport qui en est issu affirmait aussi que « le zonage est un instrument utile dans les territoires les moins peuplés, souvent isolés et fragiles économiquement, et que sa définition actuelle est, dans l'ensemble, pertinente. En revanche, les dispositifs d'exonération prévus en faveur de ces zones sont décalés par rapport aux besoins du monde rural ».

* ⁶ Dans le cadre de l'examen du présent PLF, votre rapporteure spéciale a auditionné, le 26 septembre 2012, un représentant de la DATAR. Les noms et fonctions de l'ensemble des personnes auditionnées figurent en annexe du présent rapport.

* ⁷ Le programme 112, initialement dénommé « Aménagement du territoire », a vu son intitulé précisé dans la LFI pour 2008 à l'initiative de la commission des affaires économiques du Sénat.

* ⁸ Ce rapport, qui précise ne pas vouloir anticiper sur les propositions qui seront issues du rapport final, dresse, dans une première partie, un diagnostic sur les inégalités territoriales afin de mieux les comprendre et mesurer, puis, dans une seconde partie, recommande une meilleure connaissance et une amélioration des dispositifs favorisant l'égalité des territoires, notamment en fonction de la « nouvelle géographie prioritaire ».

* ⁹ Pour mémoire, le FNADT est composé de deux sections. La section générale comprend notamment le soutien apporté aux différentes structures du réseau de la DATAR, l'assistance technique des programmes européens, et le financement d'engagements pris par le Gouvernement en CIADT/CIACT. La section locale se trouve elle-même subdivisée en deux parties, l'une contractualisée, l'autre non. La partie contractualisée permet de soutenir, exclusivement, des opérations inscrites dans les contrats Etat-régions (contrats de plan, contrats de projets), au sein de contrats de pays, ou dans un cadre intercommunal reconnu par la loi. La partie non contractualisée permet d'attribuer des subventions à des projets qui participent, soit de l'accompagnement de restructurations industrielles ponctuelles et localisées, lorsque l'ampleur ou l'impact du sinistre ne justifie pas des décisions de niveau central (contrats de site, mesures territoriales arrêtées en CIADT/CIACT), soit de la modernisation et de l'amélioration de services publics locaux.

* ¹⁰ L'indicateur 3.2 se serait intitulé « Nombre et répartition des fréquentations du site de l'observatoire des territoires », le sous-indicateur 3.2.1 « Nombre de cartes visualisées et de fichiers de données téléchargés à partir du site de l'observatoire des territoires »et, enfin, le sous-indicateur 3.2.2 « Taux de visite du site de l'observatoire des territoires en France (hors Ile de France) et à l'étranger ».

* ¹¹ L'action 4 « Instruments de pilotage et d'étude » du programme a été présentée ci-avant.

* ¹² Sur l'organisation et le fonctionnement de cet EPIC créé en 2001, voir le rapport d'information n° 453 (2005-2006) de notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général.

* ¹³ Par ailleurs, le FNADT contribue au fonds de compétitivité des entreprises imputé sur le programme 192, « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

* ¹⁴ Les « contrats de site » proprement dits sont issus d'un dispositif du CIADT en date du 26 mai 2003. Appuyés sur un partenariat entre l'Etat, les collectivités territoriales concernées et les acteurs économiques locaux, ils portent sur un périmètre délimité et sont prévus pour durer trois ans environ. Ils visent à faire face à certaines mutations des activités et des territoires « présentant un caractère grave et exceptionnel », par l'élaboration rapide d'un plan d'actions d'accompagnement fondé sur des axes stratégiques communs. Le contrat précise le rôle et les engagements financiers de chacun des partenaires.

* ¹⁵ Il convient de noter que notre collègue Rémy Pointereau, alors rapporteur pour avis de la mission « Politique des territoires » au nom de la commission de l'économie, a consacré à la politique des PER un rapport d'information en 2009 (n° 622, 2008-2009).

* ¹⁶ Elles sont réellement pluridisciplinaires puisqu'elles regroupent en moyenne 3,2 médecins pour 8,3 paramédicaux et pharmaciens. Et votre rapporteure spéciale souligne que 82 % d'entre elles sont situées en zone rurale.

* ¹⁷ Suite à la réunion interministérielle du 5 août 2008, quatre actions ont été retirées du PITE à partir de 2009 : l'action 1 « Le Rhin et la bande rhénane », l'action 3 « Plan Loire grandeur nature », l'action 5 « Filière bois en Auvergne et Limousin » et l'action 7 « Plan Durance multi-usages ».

* ¹⁸ Suite à ces fermetures de prises d'eau non conformes, le PITE a financé des travaux d'interconnexion des réseaux d'eau et l'installation de nouvelles sources de production. Les dernières réceptions de travaux auront lieu en 2012, voire à la marge en 2013.

* ¹⁹ En premier lieu, il s'agit d'inciter les agriculteurs et autres acteurs à supprimer les atteintes à l'environnement, notamment avec un soutien aux actions collectives d'évolution des pratiques agricoles et la mise en oeuvre de mesure agro-environnementales, ainsi qu'un programme de maîtrise des pollutions agricoles. En second lieu, sont visés l'amélioration de l'évaluation des résultats et le développement du retour d'expérience.

* ²⁰ Article 57 de la LOLF : « Les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques. Cette mission est confiée à leur président, à leur rapporteur général ainsi que, dans leurs domaines d'attributions, à leurs rapporteurs spéciaux et chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à un ou plusieurs membres d'une de ces commissions obligatoirement désignés par elle à cet effet » .

* ²¹ Dans le cadre de ce contrôle et de l'examen du présent PLF, votre rapporteure spéciale a auditionné plusieurs personnes concernées par la gestion du présent compte spécial. Les noms et fonctions de l'ensemble des personnes auditionnées figurent en annexe du présent rapport.

* ²² La loi du 8 avril 1946 précitée a créé ce fonds dans le but de compenser en partie l'hétérogénéité des conditions d'exploitation résultant de la disparité des réseaux et de la structure des consommations, alors que les tarifs sont les mêmes sur tout le territoire. La loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité a confirmé et redéfini le rôle du FPE. Sa fonction est de répartir entre les distributeurs les charges qui découlent des missions d'exploitation des réseaux. Un décret du 14 janvier 2004 précise les modalités de fonctionnement du fonds ainsi redéfini. La formule de péréquation réactualisée en 2004 est fondée, pour chaque gestionnaire de réseau de distribution, sur l'écart entre l'évaluation des recettes liées à l'exploitation des réseaux, nette des reversements aux gestionnaires de réseaux amonts, et l'évaluation des charges d'exploitation de ces réseaux. Le profil de charges repose sur une formule normative basée sur les caractéristiques du réseau (longueur de lignes et nombre de postes) et de la clientèle (nombre d'abonnements). Les distributeurs ayant des charges excessives perçoivent, selon cette clé de répartition, ce que versent les distributeurs les mieux lotis. Le fonds est administré par un conseil de 12 membres nommés par arrêté du ministre chargé de l'énergie. Il est présidé par un conseiller d'Etat en activité ou honoraire. Outre son président, le conseil comprend trois représentants de l'Etat (Intérieur, Budget, Industrie), trois représentants d'EDF, trois représentants des distributeurs non nationalisés, deux représentants des autorités concédantes de la distribution publique d'électricité. Ce conseil a pour principale fonction d'approuver les paramètres de la formule de péréquation appliquée à chaque distributeur. Après avis du conseil, un arrêté conjoint des ministres chargés de l'énergie, du budget et de l'intérieur, fixe chaque année la valeur de ces paramètres. La gestion comptable du FPE demeure confiée à EDF depuis 1946.

* ²³ Rapport particulier de la Cour des Comptes pour les exercices 2002 à 2007, juillet 2009.

* ²⁴ Il n'y avait pas de comptabilité des engagements, ce qui ne permettait pas de retrouver la distinction entre AE et CP.

* ²⁵ A ce sujet, un parallèle peut être établi avec la création du compte d'affectation spéciale « développement agricole et rural » (CASDAR) par la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. L'option de création d'un compte spécial a alors été préférée à celle d'une agence de développement agricole et rural (ADAR), en raison du risque de mise en cause de son conseil d'administration, puisqu'il aurait eu à se prononcer sur l'attribution de financements à des projets intéressant certains de ses membres.

* ²⁶ Suite aux recommandations de la Cour des comptes et des corps d'inspection, le nombre d'établissements publics tend à se réduire. En effet, parce qu'ils n'atteignaient pas une taille critique suffisante, certains ont ainsi été supprimés ou fusionnés ces dernières années.

* ²⁷ Compte-rendu des débats de l'Assemblée nationale, première séance du 30 novembre 2011.

* ²⁸ Cette lettre figure en annexe du présent rapport.

* ²⁹ Toutefois, depuis 2004, ces investissements auraient à nouveau augmenté, en raison notamment de la mise en place par ERDF de programmes spécifiques de redressement de la qualité (modernisation, sécurisation et renforcement du réseau) ciblant essentiellement des opérations de maintenance préventive sur réseaux de moyenne tension. Au total, les investissements d'ERDF ont ainsi progressé de 70 % de 2004 à 2009 et s'élèvent depuis en 2011 à environ 2,7 milliards d'euros, dont de l'ordre de 700 à 800 millions d'euros consacrés à la qualité.

* ³⁰ Cet effort répond au fait que les réseaux de basse tension en fils nus sont particulièrement vulnérables en cas de fortes intempéries et, notamment, ceux de faible section. Leur sécurisation passe par leur remplacement par du fil isolé torsadé ou par leur enfouissement.

* ³¹ Fraction de la facture d'électricité destinée à financer notamment les investissements sur les réseaux de transport et de distribution.