Mission "Immigration, asile et intégration"

M. Roger KAROUTCHI, rapporteur spécial

III. LE PROGRAMME N° 104 « INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE » : UNE DIMINUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DESTINÉS À L'INTÉGRATION DES ÉTRANGERS

Le second programme de la mission regroupe les crédits d'intervention consacrés à l'intégration des étrangers , au travers de quatre actions :

- la subvention pour charges de service public (SCSP) versée à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ;

- les actions d'intégration des étrangers en situation régulière ;

- le fonctionnement de la sous-direction des naturalisations ;

- les actions d'intégration des réfugiés .

Ce programme représente, avec 66,2 millions d'euros pour 2013 , seulement 9,9 % des crédits de paiement de la mission . Comme en 2012, cette part diminue sous le double effet de la diminution de ses dotations entre 2012 et 2013 (- 5,4 millions d'euros, soit - 7,5 % ) et de la réévaluation concomitante des dépenses d'asile portées par le programme n° 303.

Évolution des crédits de paiement du programme n° 104

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

L'ensemble des actions du programme connaissent, en 2013, une baisse de leurs crédits . En particulier, l'action n° 12 « Actions d'intégration des étrangers en situation régulière », qui finance des associations poursuivant des actions d'intégration et de formation des étrangers, voit ses crédits diminuer de 41,8 millions d'euros en 2012 à 38,5 millions d'euros en 2013 (- 7,9 %), alors que sa dotation s'était maintenue en loi de finances pour 2012 par rapport à 2011.

Toutefois, cette baisse globale est partiellement compensée par une augmentation des fonds de concours attendus, qui devraient apporter un complément de financement de 14 millions d'euros en 2013, contre 11,5 millions d'euros en 2012.

A. LES MOYENS DE L'OFII EN BAISSE CONTINUE

Créé par l'article 67 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, l'office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) est le résultat de la fusion de l'agence nationale d'accueil des étrangers et des migrants (ANAEM) et du volet « intégration des étrangers » de l'ACSé. Il dispose d'une compétence générale en matière d'intégration des étrangers en situation régulière dans les cinq premières années de résidence sur le territoire français .

L'action n° 11 « Actions nationales d'accueil des étrangers primo-arrivants et de formation linguistique » comporte uniquement la subvention pour charges de service public destinée à l'OFII. Au cours des premières années de la création de l'OFII, la subvention effectivement versée a été limitée, dans le but de réduire l'important fonds de roulement de l'opérateur. Après une année 2010 particulière, liée à la reprise en charge des missions et des personnels de l'ACSé, la SCSP s'est établie à un niveau considéré comme normal en 2011, à 14,4 millions d'euros en AE=CP.

Évolution du montant de la subvention pour charges de service public de l'OFII

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, à partir des projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances

Après une première diminution limitée en 2012, la SCSP poursuit sa baisse dans le présent projet de loi de finances pour 2013 , puisqu'elle s'établit à 11,6 millions d'euros, soit une diminution de 1,7 million d'euros par rapport à la loi de finances pour 2012 .

A cet égard, il convient de souligner que la SCSP ne représente qu'une part minoritaire, et décroissante, des ressources de l'office dont le budget est principalement alimenté par des taxes affectées acquittées par les étrangers ou leurs employeurs. Ainsi, 84,2 % du budget de l'OFII est, en 2011, financé par des recettes fiscales affectées ; leur régime, qui a été plusieurs modifié depuis trois ans afin d'assurer un financement aux missions nouvelles confiées à l'opérateur (accueil des demandeurs d'asile, validation des VLS-TS), fait l'objet de nouveaux aménagements dans le présent projet de loi de finances, sans que soit affecté le produit global des taxes.

Ce maintien du produit global n'a cependant que peu d'effets pour les ressources de l'OFII, dans la mesure où le montant des taxes affectées a été plafonné par la loi de finances pour 2012. Le présent projet de loi prévoit d'ailleurs, dans son article 29, d'abaisser de 10 millions d'euros le plafond initialement fixé à 161 millions d'euros. En comparant les plafonds respectifs des différentes taxes avec leur rendement prévisionnel en 2012, le plafonnement devrait réduire de 17 millions d'euros en 2012, et de 19,5 millions d'euros en 2013, les recettes potentielles de l'OFII .

Plafonds 2012 et 2013 des taxes affectées à l'OFII

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, d'après l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances

Dès lors, l'OFII voit diminuer non seulement sa subvention en provenance de l'État, mais également le montant de ses ressources propres, soit une baisse globale estimée à 4,2 millions d'euros, sur un budget d'environ 170 millions d'euros .

Par ailleurs, l'OFII connaît également une diminution significative de son plafond d'emploi : ce dernier passe de 820 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2012 à 805 ETPT en 2013 . Cette réduction s'inscrit dans une trajectoire de forte baisse des effectifs, supérieure à la règle du non remplacement d'un agent sur deux partant à la retraire, puisque l'office comptait encore 920 ETPT au moment de sa création en 2009. L'OFII n'était, en 2011, pas parvenu à respecter son plafond d'emploi fixé à 835 ETPT en loi de finances initiale. La marche de réduction à 820 en 2012 puis 805 en 2013 n'en est que plus importante, et exigera le non renouvellement de certains contrats à durée déterminée ainsi que la mise en place de mesures de promotion de la mobilité extérieure pour les agents.

En tout état de cause, la réduction des moyens humains et financiers de l'office pose la question de ses missions , alors que l'office a vu, ces dernières années, ses compétences s'élargir et ses dispositifs monter en puissance, à l'image du contrat d'accueil et d'intégration (CAI). D'après les informations fournies par le ministère à votre rapporteur spécial, la renégociation, en 2013, de la convention d'objectifs et de moyens conclue entre l'État et l'OFII devrait être l'occasion d'une redéfinition des missions prioritaires de l'OFII . Parmi les pistes envisagées, le ministère a évoqué la suppression du dispositif dit « pré-CAI » de formation à l'étranger et la fermeture de plusieurs représentations de l'OFII hors de France, ainsi que la suppression des doublons pour les visites médicales s'agissant des étudiants et des salariés.

Bien que ce constat rejoigne certaines des préconisations établies par votre rapporteur spécial dans son récent rapport d'information consacré à l'office ^{6 ( * )} , il tient à souligner que la redéfinition des missions de l'OFII et l'éventuelle réduction de certaines de ses prestations ne sauraient faire l'économie d'une réflexion globale sur le dimensionnement de la politique française d'intégration , dont l'OFII est l'acteur majeur. Dans son rapport précité, votre rapporteur spécial a en particulier mis en évidence les limites des formations proposées dans le cadre du CAI, en particulier les formations linguistiques , dont le niveau est trop faible pour être un vecteur d'insertion sociale, et la formation civique , dont le format ne permet pas la transmission des valeurs de la République.

S'agissant de la formation linguistique, la création d'un nouveau parcours linguistique permettant d'accéder directement au niveau A1 ou A2 du diplôme élémentaire de langue française (DELF A1 ou A2), a certes permis de répondre aux besoins d'une partie des migrants qui, déjà alphabétisés, ont la capacité de parvenir plus rapidement à un niveau de langue supérieur. Ainsi, 5 304 signataires du CAI ont obtenu le DELF en 2011, pour 12 473 signataires ayant obtenu le diplôme initial en langue française (DILF A1.1). Cette diversification des parcours , combinée à un meilleur contrôle de l'assiduité des élèves, explique la progression de l'indicateur 1.1 du projet annuel de performances qui retrace le taux d'étrangers non francophones bénéficiaires d'une prescription linguistique et qui obtiennent un titre attestant de leur niveau en langue française. Ce taux progresse ainsi de 60,6 % à 64,8 % entre 2010 et 2011, pour un objectif de 68 % en 2013.

Toutefois, l'instauration de ces parcours n'a pas d'impact sur le niveau règlementairement visé par les formations, maintenu au seul niveau A1.1 , qui correspond à un niveau d'expression de fin d'école maternelle. A cet égard, votre rapporteur spécial regrette que même le simple relèvement du niveau de langue recherché au niveau A1 du cadre européen de référence, contre A1.1 aujourd'hui, semble avoir été abandonné par le ministère du fait des contraintes budgétaires de l'office. A titre de comparaison, le niveau exigé en Allemagne est le niveau B1 du cadre européen de référence.

B. LA RÉDUCTION DES FINANCEMENTS DES ACTIONS D'INTÉGRATION

L'action n° 12 « Actions d'intégration des étrangers en situation régulière » est, en termes budgétaires, la principale action du programme. Cette action recouvre pour l'essentiel le financement des actions menées par les réseaux associatifs dans quatre principaux domaines :

- les formations linguistiques ;

- l'accès à l'éducation ;

- l'accès à l'emploi , à travers la conclusion de partenariats avec les entreprises et la mise en place d'actions de formation professionnelle ;

- le droit des femmes immigrées et des personnes âgées immigrées .

Cette action représente une dotation de 38,54 millions d'euros en 2013 , dont 30 millions sont constitués de subventions aux associations nationales ou locales. Les crédits sont en baisse de plus de 3 millions d'euros , soit 7,9 %, entre la loi de finances pour 2012 et le présent projet de loi de finances. Cette diminution s'inscrit dans l'objectif de réduction de 7 % des dépenses d'intervention « pilotables » ; elle devrait, de ce point de vue, se poursuivre les prochaines années, conformément à la programmation triennale 2013-2015.

Cependant, la baisse des dotations est compensée, en 2013, par une augmentation des prévisions de rattachement de fonds de concours , pour un total de 7,7 millions d'euros en provenance du Fonds européen d'intégration, contre 4,6 millions en 2012.

Parmi les initiatives financées par ce programme, il convient de souligner la poursuite de la mise en place des programmes d'intégration des populations immigrées (PRIPI) . Les PRIPI, prévus par l'article L. 117-2 du code de l'action sociale et des familles, permettent de définir, à l'échelle régionale, des priorités d'action stratégiques devant être, ensuite, déclinées par l'ensemble des acteurs locaux. Les PRIPI permettent ainsi, localement, d'orienter et de structurer les crédits régionaux et départementaux du programme n° 104 en matière d'intégration qui étaient, jusqu'en 2009, financés par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé).

Par ailleurs, l'action finance une partie du plan de traitement et de réhabilitation des foyers de travailleurs migrants , ainsi que des aides spécifiques à certains de leurs résidents, pour un montant total de 11 millions d'euros en AE=CP, en baisse d'un million d'euros par rapport à la loi de finances pour 2012.

Enfin, l'action comporte également une subvention pour charges de service public versée à la Cité nationale de l'histoire de l'immigration (CNHI) , située à la Porte Dorée à Paris. Cet établissement public, qui bénéficie de subventions d'autres ministères, en particulier du ministère de la culture chef de file, dispose d'un budget de 6,5 millions d'euros en 2012. La SCSP du programme n° 104 s'élève à 2,6 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances, contre 2,78 millions d'euros en loi de finances pour 2012. Cette diminution vise, selon le projet annuel de performances, « d'une part à prendre en compte l'augmentation attendue des recettes propres de la CNHI (droits d'entrée, mécénat, locations d'espace, coproductions), et d'autre part à faire contribuer l'établissement à la maîtrise des dépenses publiques ».

C. LA LÉGÈRE DIMINUTION DES CRÉDITS DE LA SOUS-DIRECTION DE L'ACCÈS A LA NATIONALITÉ FRANÇAISE

L'action n° 14 du présent programme comporte exclusivement les crédits de fonctionnement de la sous-direction de l'accès à la nationalité française , dont le siège est à Rezé, près de Nantes.

Depuis la réforme de la procédure de naturalisation intervenue en 2010, les décisions de naturalisation sont prises par décret du Premier ministre sur proposition des préfets, tandis que les décisions défavorables sont prises directement par les préfets. Dans ce cadre, l'administration centrale a pour mission de piloter et de contrôler le dispositif général , de traiter les recours hiérarchiques et contentieux , ainsi que d'élaborer les décrets de naturalisation.

Les crédits de fonctionnement de la sous-direction inscrits au présent programme représentent pour l'essentiel des charges fixes de fonctionnement, en particulier les dépenses immobilières. La diminution des effectifs opérée depuis 2010 a permis une réduction de la surface de bureaux occupée, et contribue ainsi à la contraction des crédits de paiement, qui passent de 1,8 million d'euros en loi de finances pour 2012 à 1,7 million d'euros dans le présent projet de loi. La forte baisse des autorisations d'engagement entre 2012 et 2013 (- 86,4 %) s'explique par le renouvellement du bail pluriannuel, intervenu en 2012.

Lors de son audition par la commission des lois du Sénat, le 25 juillet 2012, le ministre de l'intérieur Manuel Valls a annoncé la révision des critères d'octroi de la nationalité française ; le 18 octobre, il a précisé vouloir revenir au nombre de 100 000 naturalisations par an, contre 66 273 en 2011.

D'après les informations fournies par le ministère, le relèvement du nombre de naturalisations ne devrait pas avoir d'impact sur les charges de fonctionnement de la sous-direction . En effet, un dossier de naturalisation nécessiterait un temps de traitement équivalent, quelle que soit la décision finale des autorités.

Cette précision ne vaut cependant qu'à flux de nouvelles demandes constant , alors que l'annonce médiatisée du relèvement du nombre de naturalisation et de l'assouplissement des critères d'octroi devrait avoir un effet dynamique non négligeable. Par ailleurs, votre rapporteur spécial s'interroge sur la cohérence de ce relèvement du nombre de naturalisations avec la réduction des crédits des actions d'intégration, qui en fournissent l'incontournable préparation. A cet égard, on peut craindre que les lacunes du système d'intégration, renforcées par les contraintes budgétaires actuelles, ne remettent en cause, dans le cadre de l'assouplissement des critères d'octroi, le niveau linguistique exigé pour une naturalisation, fixé à B1 du cadre européen de référence.

D. L'INTÉGRATION DES RÉFUGIÉS, UNE ACTION QUI N'APPELLE PAS DE REMARQUE PARTICULIÈRE

L'action n° 15 du programme n°104 comprend deux sous-actions :

- le financement des centres provisoires d'hébergement des réfugiés (CPH), dont la dotation pour 2013 est prévue à 12,2 millions d'euros en AE=CP, contre 12,5 millions en 2012 ;

- les aides et secours aux réfugiés , pour 2,2 millions d'euros en AE=CP pour 2013, soit un montant identique à celui prévu en 2012.

Au total, la légère diminution des crédits entre 2012 et 2013 (- 0,3 million d'euros) est compensée par la progression de même ampleur des fonds de concours attendus , qui passent de 2,9 millions d'euros en 2012 à 3,2 millions en 2013.

Il convient de souligner que les places en CPH, qui offrent des solutions de sortie de CADA aux étrangers auxquels l'asile a été accordé par l'OFPRA, ont un coût unitaire légèrement supérieur à celui des CADA, puisqu'il s'établit à 30,86 euros pour l'année 2013, contre 24 euros en CADA. Bien que cette différence s'explique principalement par la nature des prestations respectivement fournies dans ces centres, elle est également liée à la mise en place plus tardive d'un référentiel des coûts dans les CPH. Ce processus devra donc être poursuivi, afin d'accélérer la baisse du coût unitaire journalier des places.

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* ⁶ « L'office français de l'immigration et de l'intégration : pour une politique d'intégration réaliste et ambitieuse », rapport d'information n° 47 (2012-2013) fait au nom de la commission des finances par Roger Karoutchi, octobre 2012.