Mission "Immigration, asile et intégration"

M. Roger KAROUTCHI, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
  • I. LA MISSION « IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION » : UNE ARCHITECTURE PRÉSERVÉE, DES CRÉDITS PARTIELLEMENT REDIMENSIONNÉS
    
    • A. LE MAINTIEN JUSTIFIÉ D'UNE MISSION DÉDIÉE À LA POLITIQUE D'IMMIGRATION, D'ASILE ET D'INTÉGRATION
      
      • 1. Une mission conservée sous le pilotage du Secrétariat général à l'immigration et à l'intégration
        
      • 2. L'immigration et l'intégration, une politique interministérielle et transversale
        
      • 3. La préservation de la maquette budgétaire
        
    • B. DES DÉPENSES RÉÉVALUÉES DANS LE CADRE DE LA PROGRAMMATION TRIENNALE
      
      • 1. La forte augmentation du plafond triennal lié à la réévaluation de l'asile
        
      • 2. Des dépenses d'intervention « pilotables » en baisse
        
      • 3. Une mission de plus en plus tournée vers les dépenses d'intervention en faveur de l'accueil des demandeurs d'asile
        
  • II. LE PROGRAMME N° 303 « IMMIGRATION ET ASILE » : UNE PRISE EN COMPTE DE LA RÉALITÉ DES DÉPENSES D'ASILE
    
    • A. UN PROGRAMME ORIENTÉ VERS LES POLITIQUES D'ACCUEIL DES DEMANDEURS D'ASILE
      
    • B. LA FORTE DIMINUTION DES CRÉDITS DESTINÉS À LA POLITIQUE DES VISAS
      
    • C. L'EFFORT DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS CONSACRÉS AU SOUTIEN DES DEMANDEURS D'ASILE
      
      • 1. Un contexte général : le maintien d'un flux important de demandes d'asile
        
      • 2. La difficile amélioration des conditions de traitement de la demande d'asile : l'OFPRA et la CNDA
        
      • 3. Les dotations de crédits pour le soutien aux demandeurs d'asile proches de la sincérité budgétaire
        
        • a) Les CADA : augmentation des places et stabilisation du coût journalier
          
        • b) L'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente : un redimensionnement réel mais potentiellement insuffisant
          
        • (1) Une réévaluation conséquente des dotations initiales...
          
        • (2) ...qui pourrait se révéler encore insuffisante
          
    • D. LA BAISSE CONTINUE DES CRÉDITS DESTINÉS À LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE
      
    • E. LA RELATIVE STABILITÉ DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT DU SECRÉTARIAT GÉNÉRAL
      
  • III. LE PROGRAMME N° 104 « INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE » : UNE DIMINUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DESTINÉS À L'INTÉGRATION DES ÉTRANGERS
    
    • A. LES MOYENS DE L'OFII EN BAISSE CONTINUE
      
    • B. LA RÉDUCTION DES FINANCEMENTS DES ACTIONS D'INTÉGRATION
      
    • C. LA LÉGÈRE DIMINUTION DES CRÉDITS DE LA SOUS-DIRECTION DE L'ACCÈS A LA NATIONALITÉ FRANÇAISE
      
    • D. L'INTÉGRATION DES RÉFUGIÉS, UNE ACTION QUI N'APPELLE PAS DE REMARQUE PARTICULIÈRE
      

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. LA MISSION « IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION » : UNE ARCHITECTURE PRÉSERVÉE, DES CRÉDITS PARTIELLEMENT REDIMENSIONNÉS

A. LE MAINTIEN JUSTIFIÉ D'UNE MISSION DÉDIÉE À LA POLITIQUE D'IMMIGRATION, D'ASILE ET D'INTÉGRATION

1. Une mission conservée sous le pilotage du Secrétariat général à l'immigration et à l'intégration

En 2007, la création de la mission « Immigration », à l'occasion du projet de loi de finances pour 2008, a accompagné celle d'un ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire. Dans ce cadre, une nouvelle administration consacrée au pilotage et au suivi de cette politique a été mise en place, regroupant des personnels des ministères du travail, de l'intérieur, des affaires étrangères, de l'économie et des finances et du budget.

Suite à la disparition du ministère dédié en novembre 2010, cette administration a été conservée sous le titre de Secrétariat général à l'immigration et l'intégration (SGII) sous la tutelle du ministre de l'intérieur. Le décret d'attribution du 24 mai 2012 a confirmé cette autorité du ministre de l'intérieur sur le SGII s'agissant du nouveau Gouvernement mis en place à l'issue des élections de mai 2012 ^{1 ( * )} .

Ce transfert de tutelle, pas plus que le changement de gouvernement intervenu en 2012, n'ont donc remis en question l'existence du SGII ni modifié son architecture et son rôle dans la conduite de la politique nationale d'immigration. D'un point de vue budgétaire, la responsabilité unique du secrétaire général permet en effet d'assurer la cohérence des actions et la simplicité de la gestion des crédits entre l'ensemble des dispositifs d'immigration, d'accueil et d'intégration dont il a la responsabilité. Le SGII souligne ainsi, en réponse au questionnaire budgétaire, que « le responsable de programme peut gérer de façon plus souple des crédits qui, par ailleurs, peuvent avoir des interactions entre eux (par exemple entre les ressources allouées à l'OFPRA et les dépenses d'hébergement des demandeurs d'asile) ».

Au total, comme votre rapporteur spécial s'en félicitait déjà lors de l'examen du projet de loi de règlement des comptes de l'année 2011, le maintien d'une mission et de son cadre unique de pilotage par le SGII « permettra d'assurer un suivi pérenne de la politique d'immigration, dont la mission budgétaire, depuis cinq ans, a illustré la cohérence » ^{2 ( * )} . Au-delà des orientations politiques et des objectifs stratégiques fixés par le nouveau Gouvernement, son utilité en termes d'information et de contrôle du Parlement sur la politique menée justifie pleinement le maintien d'une mission dédiée au sein du budget général.

2. L'immigration et l'intégration, une politique interministérielle et transversale

La mission « Immigration, Asile et Intégration » ne représente qu'une part mineure des dépenses de l'État liées à la politique d'immigration. D'après le document de politique transversale (DPT) « Politique française de l'immigration et de l'intégration » annexé au présent projet de loi de finances, dix-neuf programmes concourent au total à cette politique publique , dans des domaines très divers : enseignement supérieur, politique sanitaire, sécurité, accès à la culture, etc. Outre le ministère de l'intérieur, responsable à titre principal de la politique d'immigration, sept autres ministères y contribuent :

- le ministère des affaires étrangères ;

- le ministère de la justice ;

- le ministère de l'économie et des finances ;

- le ministère des affaires sociales et de la santé ;

- le ministère de l'égalité des territoires et du logement ;

- le ministère du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social ;

- le ministère de la culture et de la communication.

Au total, le DPT évalue à 4,475 milliards d'euros les crédits consacrés en 2013 à la mise en oeuvre de la politique d'immigration et d'intégration, soit une augmentation de 3,8 % par rapport à la loi de finances pour 2012.

On peut cependant regretter que certains programmes ne figurent toujours pas dans le DPT, en particulier :

- le programme n° 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » , au titre des crédits des personnels en charge de la délivrance des visas ;

- le programme n° 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » , au titre des dispositifs d'hébergement d'urgence de droit commun.

3. La préservation de la maquette budgétaire

Comme l'année dernière, la maquette budgétaire est caractérisée par sa stabilité , que contribue à expliquer l'existence du SGII comme état-major de tutelle bien identifié.

Les deux programmes de la mission, le programme n° 303 « Immigration et asile » et le programme n° 104 « Intégration et accès à la nationalité française » , sont conservés dans leur ancienne architecture, comportant quatre actions chacun. Ils se caractérisent par un fort déséquilibre en termes de crédits budgétaires, avec un poids prépondérant des dépenses liées à la garantie du droit d'asile et au soutien des demandeurs d'asile , regroupés au sein de l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme n° 303, qui concentre à elle seule 74,7 % de l'ensemble des crédits de la mission dans le présent projet de loi.

La seule modification notable par rapport au projet de loi de finances pour 2012 est le transfert des crédits de titre 2 (charges de personnel) du SGII depuis le programme n° 303 vers le programme n° 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » . L'action n° 4 « Soutien » du programme n° 303 ne comporte donc plus de crédits de personnel et retrace désormais principalement les dotations de support liées à l'immobilier et aux systèmes informatiques. A cet égard, il n'est pas interdit de voir dans ce transfert des crédits de personnel une forme de pérennisation de l'intégration du SGII au sein du ministère de l'intérieur.

Le maintien de l'architecture du programme est un vrai motif de satisfaction, car il facilite le suivi de l'évolution des dotations budgétaires , particulièrement dans un contexte de forte hausse des crédits, comme proposée pour l'exercice 2013.

B. DES DÉPENSES RÉÉVALUÉES DANS LE CADRE DE LA PROGRAMMATION TRIENNALE

La loi de finances pour 2012 marquait déjà une rupture avec les lois de finances initiales des années précédentes, avec une augmentation conséquente des crédits (+ 12,6 % en crédits de paiement), concentrée sur les dépenses liées à l'asile du programme n° 303. Cette rupture est confirmée et accentuée par le présent projet de loi de finances, qui procède en particulier à un nouveau rebasage des crédits liés aux demandeurs d'asile .

1. La forte augmentation du plafond triennal lié à la réévaluation de l'asile

Le plafond triennal 2011-2013 prévoyait une baisse progressive des dépenses de la mission de 552 millions d'euros en 2011 à 535 millions d'euros en 2013 . Toutefois, dans un contexte de forte hausse de la demande d'asile, les plafonds du triennal ont été systématiquement dépassés lors des deux premières années de l'exercice (2011 et 2012). En particulier, pour 2012, les crédits prévus en loi de finances initiale ont dépassé de 84,3 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 77,5 millions d'euros en crédits de paiement (CP) les plafonds fixés par la loi de programmation, soit un dépassement de respectivement 15,3 % et 14 %.

La nouvelle loi de programmation triennale pour 2013-2015 procède à une augmentation significative des plafonds de crédits de la mission. Pour l'année 2013, le plafond est fixé à 670 millions d'euros , contre 535 millions d'euros dans la loi de programmation 2011-2013 (+ 25,2 % ). Le triennal prévoit cependant une forte baisse lors des prochaines années, pour parvenir à 637 millions d'euros en 2015.

A périmètre et flux de demandeurs d'asile constants, une telle réduction, s'agissant de dépenses essentiellement contraintes, semble peu crédible . Pour être effective, elle devrait nécessiter à la fois une amélioration des dispositifs de garantie du droit d'asile pour en limiter structurellement le coût, et une forte réduction des dépenses d'intervention dites « pilotables », notamment celles destinées aux actions d'intégration des étrangers.

Plafonds des crédits de paiement des programmations pluriannuelles

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, d'après les projets annuels de performances

2. Des dépenses d'intervention « pilotables » en baisse

Dans le rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques, il a été fixé un double objectif de réduction de 7 % des dépenses de fonctionnement et des dépenses d'intervention pilotables .

S'agissant des dépenses de fonctionnement, la situation apparaît contrastée. Certaines actions connaissent une baisse significative, en particulier la subvention pour charges de service public (SCSP) de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII, - 13 %) et les crédits de fonctionnement de la sous-direction des naturalisations (- 7 %) .

En revanche, le poids des loyers budgétaires au sein des dépenses de fonctionnement du SGII explique une diminution plus faible des crédits de fonctionnement globaux (- 4 %) . De ce point de vue, les objectifs de réduction de ces derniers ne pourront, à terme, être tenus qu'au prix de la mise en oeuvre d'une politique de rationalisation immobilière cohérente.

Par ailleurs, l'objectif de réduction des délais de traitement de la demande d'asile explique l'augmentation des crédits destinés à l'OFPRA , ainsi que celle de son plafond d'emploi (cf. infra ).

S'agissant des dépenses d'intervention pilotables , c'est-à-dire hors dépenses de guichet, « l'objectif global est dépassé avec une baisse globale de 8 % en 2013 par rapport à la LFI 2012 », comme l'indique le ministère dans ses réponses au questionnaire budgétaire. Il convient de souligner que ces dépenses couvrent principalement les actions d'intégration du programme n° 104.

Dès lors, l'augmentation des crédits de la mission est le fait des dépenses d'intervention non pilotables, qui correspondent aux dépenses de l'hébergement d'urgence et de l'allocation temporaire d'attente (ATA) . Ces deux derniers dispositifs représentent à eux seuls, en 2013, une augmentation de 85 millions d'euros, soit 47 %, par rapport aux dotations pour 2012.

3. Une mission de plus en plus tournée vers les dépenses d'intervention en faveur de l'accueil des demandeurs d'asile

Le présent projet de loi de finances est marqué par la réévaluation des dépenses liées à l'asile , contenues dans l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme n° 303 « Immigration et asile ». Cette réévaluation explique la progression des crédits globaux de la mission, qui s'établissent, pour 2013, à 670,9 millions d'euros en CP contre 593,5 millions en 2012, soit une augmentation globale de 13 % .

Le rebasage des dépenses d'asile, conduit dans un objectif de sincérité budgétaire , impacte l'ensemble des sous-actions, mais plus particulièrement les deux dispositifs traditionnellement sous-budgétés que sont l'hébergement d'urgence et l'ATA .

Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 2013 poursuit la diminution des crédits du programme n° 104, en particulier des actions d'intégration , déjà engagée depuis plusieurs années, ainsi que celle des dépenses de fonctionnement de l'administration. Il opère également une diminution des dépenses liées à la lutte contre l'immigration irrégulière , à travers une baisse des crédits de fonctionnement des centres de rétention administration (CRA) et des frais d'éloignement des étrangers.

Au total, ces évolutions, combinées à l'évolution de la maquette budgétaire qui voit le transfert des crédits de personnel du SGII vers le programme n° 216, accentue encore, par rapport à 2012, la forte orientation de la mission sur les dépenses liées à l'exercice du droit d'asile . Comme le montre le graphique ci-dessous, ces dernières représentent près de 75 % des dépenses totales, contre moins de 65 % en 2012.

Évolution des crédits de paiement des programmes de la mission
« Immigration, asile et intégration »

(en milliers d'euros)

Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Répartition des crédits de paiement de la mission
« Immigration, asile et intégration »

Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

II. LE PROGRAMME N° 303 « IMMIGRATION ET ASILE » : UNE PRISE EN COMPTE DE LA RÉALITÉ DES DÉPENSES D'ASILE

Le programme n° 303 se distingue, dans le présent projet de loi de finances, par un rebasage des crédits destinés au financement de la politique d'asile . Cette réévaluation, qui prolonge celle, insuffisante, effectuée en 2012, est un motif de satisfaction, dans une perspective de sincérité budgétaire.

Elle pose toutefois deux questions. D'une part, cette augmentation sera-t-elle suffisante pour répondre aux réalités de la demande d'asile ? Par ailleurs, s'opère-t-elle au détriment des autres actions du programme ou au détriment de celles qui permettraient d'en réduire structurellement le coût ?

A. UN PROGRAMME ORIENTÉ VERS LES POLITIQUES D'ACCUEIL DES DEMANDEURS D'ASILE

Le programme n° 303 comprend quatre actions correspondant à des politiques identifiées :

- l'action n° 1 « Circulation des étrangers et politique des visas » , qui correspond aux crédits de la sous-direction des visas , placée au sein du SGII ;

- l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » , qui recouvre le financement du traitement de la demande d'asile en première instance (à travers la subvention à l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides, OFPRA) et l'ensemble des dispositifs de soutien aux demandeurs d'asile (centres d'accueil des demandeurs d'asile, hébergement d'urgence, allocation temporaire d'attente) ;

- l'action n° 3 « Lutte contre l'immigration irrégulière » , qui porte principalement les crédits destinés au fonctionnement des centres de rétention administrative (CRA) et autres zones d'attente pour les étrangers en situation irrégulière, ainsi que les frais d'éloignement de ces derniers ;

- l'action n° 4 « Soutien » , qui prend en charge les dépenses de fonctionnement du SGII , à l'exclusion des dépenses de personnel du titre 2, désormais portées par le programme n° 216.

Évolution des actions du programme n° 303 en AE et en CP

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

De façon générale, les crédits tels qu'ils sont présentés dans le projet annuel de performances appellent deux principales observations s'agissant des deux actions les plus importantes du programme.

La première est l'augmentation très significative des crédits destinés à la garantie de l'exercice du droit d'asile. Ces derniers progressent de 92,2 millions d'euros en AE et en CP par rapport à la LFI pour 2012, soit une augmentation de 22,5 % .

Par ailleurs, le projet est marqué par une baisse importante des crédits consacrés à la lutte contre l'immigration irrégulière (- 11,2 millions d'euros en AE et - 9,3 millions d'euros en CP, soit respectivement 13,9 % et 10,9 % de baisse par rapport à la LFI pour 2012).

Au total, l'augmentation globale des crédits du programme (+ 15,9 % par rapport à 2012) masque donc des évolutions contrastées selon les actions, visibles dans le graphique ci-dessous.

En outre, le montant total des fonds de concours attendus en 2013 sur le programme n° 303 est de 15,2 millions d'euros , soit un niveau équivalent à l'année 2012, principalement en provenance du Fonds européen pour les réfugiés (FER) et du Fonds européen d'intégration (FEI).

Évolution des crédits de paiement du programme n° 303 « Immigration et asile »

(en milliers d'euros)

Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

B. LA FORTE DIMINUTION DES CRÉDITS DESTINÉS À LA POLITIQUE DES VISAS

Les crédits de l'action n° 1, qui est la moins importante du programme en termes budgétaires, sont destinés au financement de la sous-direction des visas. Ils sont marqués par une nette diminution par rapport à 2012 (- 1 million d'euros, soit une baisse de 42 %) .

Cette réduction est liée à la disparition d'un programme d'investissement , pour un million d'euros en 2012, consacré aux évolutions du système d'information « Réseau mondial visa » et au renouvellement d'une partie du parc informatique du réseau consulaire.

En revanche, les crédits des autres sous-actions n'appellent pas de remarque particulière, se caractérisant par leur relative stabilité :

- 0,9 million d'euros (AE=CP), contre 0,95 million d'euros en 2012, pour les charges de fonctionnement (hors personnel) de la sous-direction des visas ;

- 0,6 million d'euros (AE=CP) pour les moyens du réseau diplomatique et consulaire en matière de visas.

C. L'EFFORT DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS CONSACRÉS AU SOUTIEN DES DEMANDEURS D'ASILE

Les dépenses liées à la demande d'asile , portées par l'action n° 2 du programme n° 303, représentent à elles seules 82,8 % des dépenses du programme et 74,7 % de celles de la mission . Or, elles ont été systématiquement sous-évaluées en lois de finances initiales depuis la création de la mission, dans un contexte de forte hausse du flux de demandeurs d'asile depuis 2007 . Dans le sillage du projet de loi de finances pour 2012, qui avait procédé à un premier rebasage, le présent projet vise à redimensionner l'ensemble des dispositifs et à fixer les dotations de l'hébergement d'urgence et de l'allocation temporaire d'attente (ATA) à des niveaux proches de l'exécution.

1. Un contexte général : le maintien d'un flux important de demandes d'asile

Le principal déterminant des coûts de l'ensemble des dispositifs de traitement des demandes et de soutien des demandeurs d'asile est l'évolution du flux de nouvelles demandes d'asile sur le territoire français. De ce point de vue, le budget 2013 s'inscrit, comme le budget 2012, dans un plus haut historique .

Après des années de baisse entre 2004 et 2008, le flux a connu une augmentation importante depuis 2008 à + 34,6 %. En 2011, 57 337 demandes ont été enregistrées , dont 52 147 premières demandes et 5 190 réexamens ; la demande globale a ainsi augmenté de + 8,7 % par rapport à 2010 .

D'après les données recueillies par votre rapporteur spécial, la première moitié de l'année 2012 semble marquer un léger reflux des nouvelles demandes (- 4,2 % par rapport au premier semestre 2011), qui s'est toutefois réduit aux mois de juin et juillet. Par ailleurs, on constate une forte augmentation des demandes de réexamens (+ 22 % sur les sept premiers mois de l'année 2012 par rapport à la même période de l'année 2011). Au total, le SGII estime ainsi que la progression devrait être contenue, en 2013, autour de + 2 % .

En tout état de cause, toute estimation prévisionnelle de la demande d'asile est particulièrement délicate . En réponse au questionnaire budgétaire, le ministère souligne ainsi que « l'examen de l'évolution de la demande d'asile au cours des années antérieures ne peut qu'inciter à la prudence, des augmentations sensibles et inattendues ne pouvant être écartées ». L'évolution des situations politiques dans les pays de la rive Sud de la Méditerranée ne peut, à cet égard, qu'inciter à souscrire à cette précision.

2. La difficile amélioration des conditions de traitement de la demande d'asile : l'OFPRA et la CNDA

L'action n° 2 porte tout d'abord la subvention pour charges de service public (SCSP) de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) . L'OFPRA est, après l'OFII dont la subvention est portée par le programme n° 104, le principal opérateur de la mission. Créé en 1952, l'office est chargé de l'instruction de toutes les demandes d'asile (conventionnel, constitutionnel, protection subsidiaire, anciennement asile territorial) et assure la protection des réfugiés.

Dans le contexte d'une augmentation continue des demandes d'asile, l'enjeu majeur pour l'OFPRA est la maîtrise, voire la réduction, du délai d'examen des demandes . Au-delà des aspects humains liés à l'examen d'une demande d'asile, l'office constitue en effet le premier maillon d'une chaîne de dispositifs (CADA, hébergement d'urgence, ATA) dont les coûts respectifs sont principalement déterminés par la durée de cette instruction . Ainsi, chaque mois supplémentaire de délai de traitement représente un coût de près de 16 millions d'euros , au titre de la prise en charge des demandeurs d'asile en attente d'une décision définitive.

Dans ce cadre, la subvention de l'État à l'OFPRA a connu une augmentation significative entre 2009 et 2012 ( + 14,9 % sur la période), qui s'est accompagnée d'un renforcement des effectifs de l'opérateur. Cette évolution est accentuée pour 2013, la subvention étant portée à 37,1 millions d'euros, en augmentation de 2,75 millions (+ 8 %) par rapport à celle versée en 2012 . La progression totale de la SCSP entre 2009 et 2013 est ainsi de 24 %.

Par ailleurs, le plafond d'emplois de l'opérateur est relevé de 455 à 465 ETPT, permettant le recrutement de dix contractuels supplémentaires affectés sur des postes d'officiers de protection . Ce renforcement des effectifs fait suite à une hausse du plafond d'emploi de plus de 40 ETPT entre 2010 et 2012 et, en particulier, au recrutement de 30 officiers de protection en 2011. Sur un total de 455 ETPT, l'OFPRA compte, en 2012, 162 agents instructeurs, contre 106 en 2007.

Cette hausse substantielle des moyens financiers et humains alloués à l'opérateur n'a cependant pas permis une réduction des délais de traitement , qui, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, restent, à l'issue du premier semestre 2012, à un niveau moyen très élevé de 179 jours, en légère augmentation par rapport à 2011 , où ils s'établissaient à 174 jours.

En réalité, l'augmentation des moyens a permis de limiter l'impact de la hausse du nombre de demandes sur les délais d'examen, mais elle ne les a pas réduits. De fait, le stock n'a pas diminué entre 2012 et 2011 et s'établit à 22 994 dossiers , dont 15 924 de « stock réel », c'est-à-dire le stock considéré comme incompressible correspondant à 2,5 mois d'activité. De même, la productivité individuelle s'est maintenue à un niveau constant entre 2010 et 2012 à hauteur de 28 décisions par agent et par mois , soit 1,8 décision par jour travaillé. Ce niveau de productivité de l'OFPRA, plus élevé que chez nos partenaires européens (1 décision par jour en Allemagne, 0,7 décision en Suède), pourrait être à l'avenir partiellement remis en cause dans la mesure où « les orientations inscrites dans la future directive « Procédure » devraient faire baisser le niveau de productivité individuelle, notamment en raison des nouvelles contraintes portant sur le déroulement de l'entretien », d'après le ministère dans ses réponses au questionnaire budgétaire.

Au total, la première moitié de l'année 2012 marque, s'agissant de l'OFPRA, une légère hausse ou, au mieux, une stabilisation des indicateurs plutôt qu'une orientation à la baisse.

Évolution des principaux indicateurs d'activité de l'OFPRA

(1) Données provisoires au 9 juillet 2012

Source : Secrétariat général de l'immigration et de l'intégration

En revanche, il convient de souligner que l'évolution est plus positive s'agissant de la Cour nationale du droit d'asile , juridiction d'appel des décisions de l'OFPRA, qui a été transférée au Conseil d'État en 2010 et dont les crédits sont, à ce titre, désormais portés par le programme n° 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives ». Suite à un plan d'action décidé en 2010 et accentué en 2011, comprenant notamment une politique active de recrutement en 2011 (+ 54 ETPT par rapport à 2010), le nombre de décisions rendues a connu une forte augmentation (+ 44 %) et le délai prévisible moyen de jugement est passé de 14 mois et 28 jours en 2010 à 9 mois et 5 jours en 2011 , sans que soit réduit le temps moyen passé pour l'examen d'un dossier.

Évolution comparée des conditions d'examen à l'OFPRA et à la CNDA

(1) Données provisoires au 9 juillet 2012

Source : Secrétariat général à l'immigration et à l'intégration

Au total, votre rapporteur spécial se félicite de l'augmentation des moyens et des effectifs de l'OFPRA en 2013, mais souligne qu'elle ne permettra une baisse effective des délais de traitement, à l'image des résultats obtenus par la CNDA que si elle est accompagnée d'un suivi de gestion rigoureux et d'une anticipation des évolutions de la demande d'asile et des évolutions règlementaires applicables à l'instruction des demandes.

3. Les dotations de crédits pour le soutien aux demandeurs d'asile proches de la sincérité budgétaire

Les demandeurs d'asile sont, après le dépôt de leur demande et jusqu'à ce qu'il soit statué définitivement sur cette dernière, pris en charge par la collectivité à travers trois dispositifs principaux : les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA), l'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente (ATA).

a) Les CADA : augmentation des places et stabilisation du coût journalier

Les CADA constituent le dispositif de droit commun pour l'accueil des demandeurs d'asile . Au nombre de 270 sur l'ensemble du territoire français, ils comportent 21 410 places au 31 décembre 2011 , auxquelles il convient d'ajouter les 246 places de centre de transit et les 33 places de centre d'accueil et d'orientation des mineurs isolés demandeurs d'asile. Le parc de CADA s'est fortement développé depuis dix ans, puisqu'il ne comptait que 5 282 places au 1 ^er janvier 2001.

La programmation pour 2013 poursuit cette politique de développement, avec la création de 1 000 places supplémentaires . Par ailleurs, lors de son audition auprès de la commission élargie de l'Assemblée nationale le 25 octobre 2012, le ministre de l'intérieur, Manuel Valls, n'a pas exclu de relever encore, en cours d'année 2013, l'objectif de création de places, puisqu'il s'est dit « prêt à examiner en cours d'année, en fonction de la situation en CADA et de l'hébergement d'urgence, avec [Mme la ministre de l'égalité des territoires et du logement] Cécile Duflot, une éventuelle substitution de crédits entre les deux dispositifs, à coût constant, au bénéfice de création de places supplémentaires en CADA ». Cette politique d'augmentation du nombre de places se justifie non seulement par le contexte de forte hausse des demandeurs d'asile, mais également par l'adaptation du dispositif au public concerné : en effet, les CADA offrent à leurs occupants non seulement un hébergement, mais également un accompagnement social personnalisé. Par ailleurs, une place en CADA (24 €) est, en moyenne, moins onéreuse que la combinaison d'une place en hébergement d'urgence (15 €) et de l'ATA (11 €). Pour ces raisons, il convient d'accélérer et d'amplifier la politique de création de places en CADA , dans un contexte de maintien d'un flux important de demandeurs d'asile.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, les places devraient être principalement créées, pour des raisons budgétaires, par extension ou rénovation de centres existants . D'un point de vue géographique, l'attribution des places créées fera l'objet d'une sélection des projets transmis par les préfets de département. En tout état de cause, votre rapporteur spécial souligne que le problème d'engorgement de la région d'Île-de-France , qui représente 45 % de la demande d'asile mais seulement 16 % des places en CADA, ne pourra être résolu qu'au prix d'une création importante de places nouvelles, ou de la mise en oeuvre d'une politique interrégionale de répartition des demandeurs d'asile. Par ailleurs, d'après les informations qu'il a recueillies, les régions de l'Est de la France font actuellement face à un fort afflux de demandeurs d'asile, en particulier en provenance des Balkans, dont il conviendra également de tenir compte dans le cadre de la répartition des nouvelles places.

La création de ces places explique l'augmentation, modérée, des crédits, qui s'établissent à 198 millions d'euros en 2013 contre 194 millions d'euros en 2012 . La hausse est limitée par la baisse du coût unitaire moyen, qui est prévu à 24 € par jour, contre 24,4 € en 2012 et encore 26,20 € en 2010 . A cet égard, il convient de souligner que la mise en place d'un référentiel des coûts semble porter ses fruits, grâce à une prise en compte des caractéristiques de chaque centre pour la fixation des enveloppes budgétaires. Le ministère souligne notamment, dans une réponse au questionnaire budgétaire, que « le référentiel de coûts révèle qu'en moyenne les CADA de typologie « petit / indépendant / diffus » sont les plus chers, et que ceux de typologie « grand / réseau / collectif » sont les moins chers ». Rappelons que les CADA sont, pour l'essentiel, gérés par quatre grands réseaux associatifs, avec lesquels le référentiel de coûts a précisément permis à l'administration d'engager un dialogue budgétaire fondé sur des critères objectifs.

Le taux d'occupation en CADA se maintient au niveau élevé de 90 % , signe à la fois de la forte demande et de la bonne gestion du dispositif national d'accueil par l'OFII qui en est responsable. En revanche, il convient de souligner qu'au 30 juin 2012, les demandeurs d'asile représentaient seulement 78,2 % des places occupées en CADA (16 380). Les places restantes étaient occupées par des réfugiés (9,9 %) et par des déboutés du droit d'asile (11,8 %). Ainsi, l'amélioration des capacités d'accueil des demandeurs d'asile en CADA passe non seulement par le développement du parc de CADA, mais également par la mise en oeuvre d'une stratégie pour fluidifier les sorties de CADA, notamment pour les déboutés ou les réfugiés, vers d'autres dispositifs plus adaptés .

b) L'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente : un redimensionnement réel mais potentiellement insuffisant

(1) Une réévaluation conséquente des dotations initiales...

L'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente (ATA) constituent des prestations ouvertes aux demandeurs d'asile, en attente d'une décision définitive et n'ayant pu obtenir de place en CADA. Devant la hausse du flux de demandeurs d'asile et l'accroissement des délais de traitement, le public annuellement concerné par ces deux dispositifs et, partant, le coût de ces derniers, n'ont cessé de croître.

Les projets de lois de finances initiales depuis 2008 ont systématiquement sous-budgété les financements liés à l'accueil des demandeurs d'asile . Cette situation a été fréquemment rappelée par votre commission des finances et a notamment fait l'objet de critiques de la part de la Cour des comptes pour manque de sincérité budgétaire, les évaluations de dépenses étant, par exemple jugés « irréalistes » par la note de la Cour sur l'exécution budgétaire pour 2011. L'exercice 2011 a sans doute été, de ce point de vue, emblématique : l'exécution a été supérieure de 198,1 millions d'euros (soit plus de 210 %) à la dotation initiale , nécessitant des ouvertures de crédit à trois reprises en cours d'année ^{3 ( * )} .

Cette situation a justifié un premier rebasage des crédits lors du projet de loi de finances pour 2012 , l'enveloppe budgétaire initiale augmentant de 50,9 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence (+ 127 %) et de 35,65 millions d'euros pour l'ATA (+ 66 %).

Tout en soulignant l'effort de réévaluation des dépenses d'asile, votre rapporteur spécial avait noté que les crédits pourraient se révéler encore insuffisants : « même si la demande d'asile se stabilise entre les années 2011 et 2012, les crédits prévus au présent projet de loi de finances pourraient être inférieurs aux besoins, à hauteur de près de 100 millions d'euros : 45 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence et 54 millions d'euros pour l'ATA ».

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial sur les chiffres provisoires de l'exécution en 2012, cette prévision se confirme : le SGII prévoit en effet d'abonder, en cours de gestion, l'hébergement d'urgence à hauteur de 47,6 millions d'euros et l'ATA à hauteur de 72,6 millions d'euros .

Dotations initiales (AE=CP) et exécution de l'hébergement d'urgence et de l'ATA

(en millions d'euros)

(1) Prévision d'exécution

Source : Secrétariat général de l'immigration et de l'intégration

Dans ce contexte, le présent projet de loi de finances procède à une nouvelle augmentation significative des dotations budgétaires consacrées à ces deux dispositifs. Au total, les crédits augmentent de 84,3 millions d'euros en AE=CP par rapport à 2012 . Sur deux ans, les dotations initiales se sont accrues de 171 millions d'euros, soit une progression de 182 %.

Les crédits destinés à l'hébergement d'urgence sont prévus à 125 millions d'euros (AE=CP) pour 2013 , contre 90,9 millions d'euros en 2012, soit une augmentation de près de 34 millions d'euros (+ 37,4 %) . Ces crédits devraient permettre, en 2013, le financement de 22 920 places dont 2 160 places pour le dispositif à gestion nationale pris en charge par Adoma et 20 760 places pour le dispositif déconcentré géré par les préfets. Le coût moyen unitaire d'une place est estimé à 15 € par jour.

De même, les crédits destinés à l'allocation temporaire d'attente augmentent de façon conséquente , passant de 89,7 millions d'euros en 2012 (AE=CP) à 140 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2013 (+ 56,1 %) . L'ATA, allocation versée par Pôle Emploi, bénéficie aux demandeurs d'asile pendant toute la durée de l'instruction de leur demande, y compris en cas de recours devant la CNDA, lorsque ceux-ci ne peuvent être hébergés en CADA alors qu'ils ont accepté l'offre de prise en charge qui leur a été présentée lors de leur admission temporaire au séjour. Le montant de l'ATA s'établit actuellement à 11,01 € par jour (soit 330,30 € par mois de 30 jours). En appliquant un taux de revalorisation de 1,75 %, l'ATA devrait s'établir à 11,17 € par jour en 2013. L'enveloppe budgétaire globale permet donc le versement de l'allocation à 33 000 bénéficiaires en 2013 , au lieu des 21 565 prévus lors du vote de la loi de finances initiale pour 2012.

Évolution des crédits (AE=CP) de l'hébergement d'urgence
et de l'allocation temporaire d'attente entre 2012 et 2013

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

(2) ...qui pourrait se révéler encore insuffisante

Votre rapporteur spécial se félicite du réel effort de réévaluation des dépenses liées à l'asile qui permet, pour la première fois, d'approcher les montants de l'exécution de l'année précédente, en l'occurrence de l'exercice 2012. Cette amélioration prolonge celle permise par le projet de loi de finances pour 2012, et améliore ainsi la sincérité budgétaire de la présentation de la mission.

Toutefois, plusieurs éléments incitent à penser que les dotations budgétaires pourraient se révéler encore insuffisantes en cours de gestion . Tout d'abord, il convient de souligner que les crédits proposés restent inférieurs, sur les deux dispositifs, à la prévision d'exécution sur l'année 2012 , comme le montre le graphique ci-dessous.

Évolution des crédits votés et exécutés pour l'hébergement d'urgence et l'ATA

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Plusieurs raisons sont avancées par le ministère pour expliquer ce décalage, en particulier la relative stabilité des nouvelles demandes d'asile en 2012 , ainsi que la création de 1 000 nouvelles places en CADA , la réduction escomptée des délais de traitement de l'OFPRA et les travaux d'optimisation du versement de l'ATA par Pôle Emploi . Par ailleurs, le SGII poursuit une stratégie en vue de rationaliser les coûts de l'hébergement d'urgence , en particulier en déléguant aux préfets la négociation annuelle, avec les partenaires privés, des enveloppes budgétaires et des places disponibles et en promouvant les structures collectives, moins coûteuses.

Toutefois, ces éléments ne devraient pas faire sentir leurs effets avant plusieurs mois. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, « l'inertie des dépenses liées à la présence des demandeurs d'asile entrés en France [devrait] conduire à prévoir un niveau de dépenses [...] au moins équivalent à celui de l'année précédente », comme le souligne la Cour des comptes, pour l'exercice 2011, dans sa note d'exécution budgétaire précitée.

De plus, plusieurs déterminants à la hausse doivent être pris en compte. Tout d'abord, votre rapporteur spécial souligne l'impact potentiel des évolutions politiques en cours sur la rive Sud de la Méditerranée , bien que la France soit, pour l'instant, peu concernée par l'arrivée de demandeurs d'asile de nationalité syrienne, contrairement à l'Allemagne ou à la Suède.

En outre, le retrait du Kosovo et de l'Albanie de la liste, établie par l'OFPRA sous le contrôle du Conseil d'État, des pays d'origine sûrs , pourrait produire un allongement des délais d'instruction de ces demandes et avoir un effet dynamique important sur la demande d'asile en provenance de ces deux pays. A titre de comparaison, le retrait du Bengladesh de cette liste avait été suivi d'une augmentation de plus de 90 % de la demande d'asile en provenance de ce pays, d'après les informations transmises par le SGII.

Enfin, un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), en date du 27 septembre 2012, conduira la France à verser l'ATA aux demandeurs d'asile dont la prise en charge est, en vertu du règlement Dublin II ^{4 ( * )} , renvoyée par la France à un autre État membre . Les demandeurs d'asile concernés devront bénéficier de l'ATA non plus seulement jusqu'à la décision des autorités françaises, mais jusqu'au début de la prise en charge par l'autre État membre ^{5 ( * )} . D'après les données recueillies par votre rapporteur spécial, cette évolution concernerait environ 4 000 demandeurs d'asile par an , pour une durée généralement supérieure à 3 mois, soit plus de 4 millions d'euros .

D. LA BAISSE CONTINUE DES CRÉDITS DESTINÉS À LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE

Comme lors des lois de finances pour 2011 et pour 2012, les crédits de l'action n° 3 « Lutte contre l'immigration irrégulière » se réduisent dans le présent projet de loi de finances, avec des dotations inscrites à 69,6 millions d'euros en AE et 76,1 millions d'euros en CP , soit une diminution de 13,7 % en AE et de 10,9 % en CP par rapport à celles prévues par la loi de finances pour 2012.

La baisse des crédits est essentiellement supportée par deux postes : les frais de fonctionnement hôtelier des CRA, qui s'élèvent à 26,3 millions d'euros (AE=CP) en 2013, contre plus de 30 millions d'euros en 2012, ainsi que les frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière, qui s'établissent à 24,2 millions d'euros (AE=CP) en 2013 contre 32,2 millions d'euros en 2012.

S'agissant du parc de places en CRA, il compte, au 31 juillet 2012, 1 816 places . Les deux CRA du Mesnil-Amelot sont les derniers centres ouverts, respectivement en août et en septembre 2011, pour une capacité totale de 240 lits. Par ailleurs, ce parc est complété par des locaux de rétention administrative (LRA) gérés par les services de la police, ainsi que par la zone d'attente de Roissy.

Le parc est caractérisé par son faible taux d'occupation , de seulement 57,7 % au 30 juin 2012. Les CRA de la région parisienne font figure d'exception, avec des taux d'occupation supérieurs à 85 %.

Le transfert de la gestion à la police aux frontières, intervenu en 2011 et effectif pour l'ensemble des CRA en février 2012, a permis une première rationalisation dans le fonctionnement hôtelier des centres ; cette évolution devrait être poursuivie dans le cadre de la rédaction d'un cahier des charges unique et de la mutualisation de certains marchés publics (blanchisserie, plateaux-repas, etc.) avec d'autres directions du ministère de l'intérieur. Un gain de 0,6 € par place et par jour est ainsi attendu en 2013, permettant une économie de 4 millions d'euros .

S'agissant de la prise en charge sociale en CRA , les prestations, qui sont fournies par les réseaux associatifs, connaissent une légère diminution de leur financement (- 0,8 million d'euros), dans un contexte de renégociation, en 2013, des marchés publics afférents.

Contrairement à l'an passé, la baisse des crédits n'affecte pas les investissements dans les centres de rétention administrative (CRA) , qui s'élèvent, pour 2013, à 5,1 millions d'euros en AE (contre 4,5 millions d'euros en 2012) et 11,6 millions d'euros en CP (contre 9,2 millions d'euros en 2012). En particulier, votre rapporteur spécial se félicite du début des travaux en vue de la construction du nouveau CRA de Mayotte , qui devrait intervenir à la fin de l'année 2012. La livraison de ce centre ne devrait cependant être effective qu'à la fin de l'année 2014.

Les autres travaux d'investissement concernent la restructuration du CRA de Coquelles , ainsi que la mise en conformité des centres et des zones d'attentes. A cet égard, il convient de rappeler que les CRA de Marseille et de Lyon ont fait l'objet, en 2011, d'incendies d'origine volontaire qui n'ont, heureusement, pas fait de victimes ; des travaux de mise aux normes règlementaires de sécurité en sont, pour l'ensemble du parc, d'autant plus nécessaires.

S'agissant des frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière , la dotation s'élève à 24,2 millions d'euros pour 2013, soit une diminution de 8 millions d'euros par rapport aux crédits alloués pour 2012 . A cet égard, l'infléchissement de la politique gouvernementale semble pourtant limité, le ministre ayant souligné, lors de son audition précitée par la commission élargie de l'Assemblée nationale, qu'il y aurait davantage de reconduites à la frontière d'étrangers en situation irrégulière en 2012 qu'en 2011.

Au total, la réduction des crédits pose la question de la stratégie déployée en matière de lutte active contre l'immigration irrégulière . En effet, l'action continue de ne porter que des prestations en aval, après identification des migrants clandestins, mais elle ne propose pas les moyens pour, d'une part, démanteler les filières clandestines et, d'autre part, procéder à cette identification, rendue, d'ailleurs, plus difficile par l'évolution du régime de la garde à vue pour les migrants en situation irrégulière.

E. LA RELATIVE STABILITÉ DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT DU SECRÉTARIAT GÉNÉRAL

L'action n° 4 « Soutien » regroupe les crédits de fonctionnement du SGII. A partir du présent projet de loi de finances, les dépenses de personnel du secrétariat général sont toutefois portées par le programme n° 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

La présente action ne recouvre donc plus que trois types de dépenses :

- les dépenses de fonctionnement courant , pour un montant de 4,2 millions d'euros en AE=CP ;

- les loyers budgétaires , pour un montant de 5 millions d'euros en AE=CP ;

- les dépenses liées aux systèmes d'information , pour 10,6 millions d'euros en AE et 11,8 millions d'euros en CP.

De façon générale, ces crédits connaissent, en 2013, une légère augmentation par rapport à la dotation (à périmètre constant) prévue en loi de finances pour 2012 (+ 1 million d'euros en CP).

Développement et fonctionnement des systèmes d'information liés à la gestion des procédures d'immigration

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

III. LE PROGRAMME N° 104 « INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE » : UNE DIMINUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DESTINÉS À L'INTÉGRATION DES ÉTRANGERS

Le second programme de la mission regroupe les crédits d'intervention consacrés à l'intégration des étrangers , au travers de quatre actions :

- la subvention pour charges de service public (SCSP) versée à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ;

- les actions d'intégration des étrangers en situation régulière ;

- le fonctionnement de la sous-direction des naturalisations ;

- les actions d'intégration des réfugiés .

Ce programme représente, avec 66,2 millions d'euros pour 2013 , seulement 9,9 % des crédits de paiement de la mission . Comme en 2012, cette part diminue sous le double effet de la diminution de ses dotations entre 2012 et 2013 (- 5,4 millions d'euros, soit - 7,5 % ) et de la réévaluation concomitante des dépenses d'asile portées par le programme n° 303.

Évolution des crédits de paiement du programme n° 104

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

L'ensemble des actions du programme connaissent, en 2013, une baisse de leurs crédits . En particulier, l'action n° 12 « Actions d'intégration des étrangers en situation régulière », qui finance des associations poursuivant des actions d'intégration et de formation des étrangers, voit ses crédits diminuer de 41,8 millions d'euros en 2012 à 38,5 millions d'euros en 2013 (- 7,9 %), alors que sa dotation s'était maintenue en loi de finances pour 2012 par rapport à 2011.

Toutefois, cette baisse globale est partiellement compensée par une augmentation des fonds de concours attendus, qui devraient apporter un complément de financement de 14 millions d'euros en 2013, contre 11,5 millions d'euros en 2012.

A. LES MOYENS DE L'OFII EN BAISSE CONTINUE

Créé par l'article 67 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, l'office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) est le résultat de la fusion de l'agence nationale d'accueil des étrangers et des migrants (ANAEM) et du volet « intégration des étrangers » de l'ACSé. Il dispose d'une compétence générale en matière d'intégration des étrangers en situation régulière dans les cinq premières années de résidence sur le territoire français .

L'action n° 11 « Actions nationales d'accueil des étrangers primo-arrivants et de formation linguistique » comporte uniquement la subvention pour charges de service public destinée à l'OFII. Au cours des premières années de la création de l'OFII, la subvention effectivement versée a été limitée, dans le but de réduire l'important fonds de roulement de l'opérateur. Après une année 2010 particulière, liée à la reprise en charge des missions et des personnels de l'ACSé, la SCSP s'est établie à un niveau considéré comme normal en 2011, à 14,4 millions d'euros en AE=CP.

Évolution du montant de la subvention pour charges de service public de l'OFII

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, à partir des projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances

Après une première diminution limitée en 2012, la SCSP poursuit sa baisse dans le présent projet de loi de finances pour 2013 , puisqu'elle s'établit à 11,6 millions d'euros, soit une diminution de 1,7 million d'euros par rapport à la loi de finances pour 2012 .

A cet égard, il convient de souligner que la SCSP ne représente qu'une part minoritaire, et décroissante, des ressources de l'office dont le budget est principalement alimenté par des taxes affectées acquittées par les étrangers ou leurs employeurs. Ainsi, 84,2 % du budget de l'OFII est, en 2011, financé par des recettes fiscales affectées ; leur régime, qui a été plusieurs modifié depuis trois ans afin d'assurer un financement aux missions nouvelles confiées à l'opérateur (accueil des demandeurs d'asile, validation des VLS-TS), fait l'objet de nouveaux aménagements dans le présent projet de loi de finances, sans que soit affecté le produit global des taxes.

Ce maintien du produit global n'a cependant que peu d'effets pour les ressources de l'OFII, dans la mesure où le montant des taxes affectées a été plafonné par la loi de finances pour 2012. Le présent projet de loi prévoit d'ailleurs, dans son article 29, d'abaisser de 10 millions d'euros le plafond initialement fixé à 161 millions d'euros. En comparant les plafonds respectifs des différentes taxes avec leur rendement prévisionnel en 2012, le plafonnement devrait réduire de 17 millions d'euros en 2012, et de 19,5 millions d'euros en 2013, les recettes potentielles de l'OFII .

Plafonds 2012 et 2013 des taxes affectées à l'OFII

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, d'après l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances

Dès lors, l'OFII voit diminuer non seulement sa subvention en provenance de l'État, mais également le montant de ses ressources propres, soit une baisse globale estimée à 4,2 millions d'euros, sur un budget d'environ 170 millions d'euros .

Par ailleurs, l'OFII connaît également une diminution significative de son plafond d'emploi : ce dernier passe de 820 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2012 à 805 ETPT en 2013 . Cette réduction s'inscrit dans une trajectoire de forte baisse des effectifs, supérieure à la règle du non remplacement d'un agent sur deux partant à la retraire, puisque l'office comptait encore 920 ETPT au moment de sa création en 2009. L'OFII n'était, en 2011, pas parvenu à respecter son plafond d'emploi fixé à 835 ETPT en loi de finances initiale. La marche de réduction à 820 en 2012 puis 805 en 2013 n'en est que plus importante, et exigera le non renouvellement de certains contrats à durée déterminée ainsi que la mise en place de mesures de promotion de la mobilité extérieure pour les agents.

En tout état de cause, la réduction des moyens humains et financiers de l'office pose la question de ses missions , alors que l'office a vu, ces dernières années, ses compétences s'élargir et ses dispositifs monter en puissance, à l'image du contrat d'accueil et d'intégration (CAI). D'après les informations fournies par le ministère à votre rapporteur spécial, la renégociation, en 2013, de la convention d'objectifs et de moyens conclue entre l'État et l'OFII devrait être l'occasion d'une redéfinition des missions prioritaires de l'OFII . Parmi les pistes envisagées, le ministère a évoqué la suppression du dispositif dit « pré-CAI » de formation à l'étranger et la fermeture de plusieurs représentations de l'OFII hors de France, ainsi que la suppression des doublons pour les visites médicales s'agissant des étudiants et des salariés.

Bien que ce constat rejoigne certaines des préconisations établies par votre rapporteur spécial dans son récent rapport d'information consacré à l'office ^{6 ( * )} , il tient à souligner que la redéfinition des missions de l'OFII et l'éventuelle réduction de certaines de ses prestations ne sauraient faire l'économie d'une réflexion globale sur le dimensionnement de la politique française d'intégration , dont l'OFII est l'acteur majeur. Dans son rapport précité, votre rapporteur spécial a en particulier mis en évidence les limites des formations proposées dans le cadre du CAI, en particulier les formations linguistiques , dont le niveau est trop faible pour être un vecteur d'insertion sociale, et la formation civique , dont le format ne permet pas la transmission des valeurs de la République.

S'agissant de la formation linguistique, la création d'un nouveau parcours linguistique permettant d'accéder directement au niveau A1 ou A2 du diplôme élémentaire de langue française (DELF A1 ou A2), a certes permis de répondre aux besoins d'une partie des migrants qui, déjà alphabétisés, ont la capacité de parvenir plus rapidement à un niveau de langue supérieur. Ainsi, 5 304 signataires du CAI ont obtenu le DELF en 2011, pour 12 473 signataires ayant obtenu le diplôme initial en langue française (DILF A1.1). Cette diversification des parcours , combinée à un meilleur contrôle de l'assiduité des élèves, explique la progression de l'indicateur 1.1 du projet annuel de performances qui retrace le taux d'étrangers non francophones bénéficiaires d'une prescription linguistique et qui obtiennent un titre attestant de leur niveau en langue française. Ce taux progresse ainsi de 60,6 % à 64,8 % entre 2010 et 2011, pour un objectif de 68 % en 2013.

Toutefois, l'instauration de ces parcours n'a pas d'impact sur le niveau règlementairement visé par les formations, maintenu au seul niveau A1.1 , qui correspond à un niveau d'expression de fin d'école maternelle. A cet égard, votre rapporteur spécial regrette que même le simple relèvement du niveau de langue recherché au niveau A1 du cadre européen de référence, contre A1.1 aujourd'hui, semble avoir été abandonné par le ministère du fait des contraintes budgétaires de l'office. A titre de comparaison, le niveau exigé en Allemagne est le niveau B1 du cadre européen de référence.

B. LA RÉDUCTION DES FINANCEMENTS DES ACTIONS D'INTÉGRATION

L'action n° 12 « Actions d'intégration des étrangers en situation régulière » est, en termes budgétaires, la principale action du programme. Cette action recouvre pour l'essentiel le financement des actions menées par les réseaux associatifs dans quatre principaux domaines :

- les formations linguistiques ;

- l'accès à l'éducation ;

- l'accès à l'emploi , à travers la conclusion de partenariats avec les entreprises et la mise en place d'actions de formation professionnelle ;

- le droit des femmes immigrées et des personnes âgées immigrées .

Cette action représente une dotation de 38,54 millions d'euros en 2013 , dont 30 millions sont constitués de subventions aux associations nationales ou locales. Les crédits sont en baisse de plus de 3 millions d'euros , soit 7,9 %, entre la loi de finances pour 2012 et le présent projet de loi de finances. Cette diminution s'inscrit dans l'objectif de réduction de 7 % des dépenses d'intervention « pilotables » ; elle devrait, de ce point de vue, se poursuivre les prochaines années, conformément à la programmation triennale 2013-2015.

Cependant, la baisse des dotations est compensée, en 2013, par une augmentation des prévisions de rattachement de fonds de concours , pour un total de 7,7 millions d'euros en provenance du Fonds européen d'intégration, contre 4,6 millions en 2012.

Parmi les initiatives financées par ce programme, il convient de souligner la poursuite de la mise en place des programmes d'intégration des populations immigrées (PRIPI) . Les PRIPI, prévus par l'article L. 117-2 du code de l'action sociale et des familles, permettent de définir, à l'échelle régionale, des priorités d'action stratégiques devant être, ensuite, déclinées par l'ensemble des acteurs locaux. Les PRIPI permettent ainsi, localement, d'orienter et de structurer les crédits régionaux et départementaux du programme n° 104 en matière d'intégration qui étaient, jusqu'en 2009, financés par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé).

Par ailleurs, l'action finance une partie du plan de traitement et de réhabilitation des foyers de travailleurs migrants , ainsi que des aides spécifiques à certains de leurs résidents, pour un montant total de 11 millions d'euros en AE=CP, en baisse d'un million d'euros par rapport à la loi de finances pour 2012.

Enfin, l'action comporte également une subvention pour charges de service public versée à la Cité nationale de l'histoire de l'immigration (CNHI) , située à la Porte Dorée à Paris. Cet établissement public, qui bénéficie de subventions d'autres ministères, en particulier du ministère de la culture chef de file, dispose d'un budget de 6,5 millions d'euros en 2012. La SCSP du programme n° 104 s'élève à 2,6 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances, contre 2,78 millions d'euros en loi de finances pour 2012. Cette diminution vise, selon le projet annuel de performances, « d'une part à prendre en compte l'augmentation attendue des recettes propres de la CNHI (droits d'entrée, mécénat, locations d'espace, coproductions), et d'autre part à faire contribuer l'établissement à la maîtrise des dépenses publiques ».

C. LA LÉGÈRE DIMINUTION DES CRÉDITS DE LA SOUS-DIRECTION DE L'ACCÈS A LA NATIONALITÉ FRANÇAISE

L'action n° 14 du présent programme comporte exclusivement les crédits de fonctionnement de la sous-direction de l'accès à la nationalité française , dont le siège est à Rezé, près de Nantes.

Depuis la réforme de la procédure de naturalisation intervenue en 2010, les décisions de naturalisation sont prises par décret du Premier ministre sur proposition des préfets, tandis que les décisions défavorables sont prises directement par les préfets. Dans ce cadre, l'administration centrale a pour mission de piloter et de contrôler le dispositif général , de traiter les recours hiérarchiques et contentieux , ainsi que d'élaborer les décrets de naturalisation.

Les crédits de fonctionnement de la sous-direction inscrits au présent programme représentent pour l'essentiel des charges fixes de fonctionnement, en particulier les dépenses immobilières. La diminution des effectifs opérée depuis 2010 a permis une réduction de la surface de bureaux occupée, et contribue ainsi à la contraction des crédits de paiement, qui passent de 1,8 million d'euros en loi de finances pour 2012 à 1,7 million d'euros dans le présent projet de loi. La forte baisse des autorisations d'engagement entre 2012 et 2013 (- 86,4 %) s'explique par le renouvellement du bail pluriannuel, intervenu en 2012.

Lors de son audition par la commission des lois du Sénat, le 25 juillet 2012, le ministre de l'intérieur Manuel Valls a annoncé la révision des critères d'octroi de la nationalité française ; le 18 octobre, il a précisé vouloir revenir au nombre de 100 000 naturalisations par an, contre 66 273 en 2011.

D'après les informations fournies par le ministère, le relèvement du nombre de naturalisations ne devrait pas avoir d'impact sur les charges de fonctionnement de la sous-direction . En effet, un dossier de naturalisation nécessiterait un temps de traitement équivalent, quelle que soit la décision finale des autorités.

Cette précision ne vaut cependant qu'à flux de nouvelles demandes constant , alors que l'annonce médiatisée du relèvement du nombre de naturalisation et de l'assouplissement des critères d'octroi devrait avoir un effet dynamique non négligeable. Par ailleurs, votre rapporteur spécial s'interroge sur la cohérence de ce relèvement du nombre de naturalisations avec la réduction des crédits des actions d'intégration, qui en fournissent l'incontournable préparation. A cet égard, on peut craindre que les lacunes du système d'intégration, renforcées par les contraintes budgétaires actuelles, ne remettent en cause, dans le cadre de l'assouplissement des critères d'octroi, le niveau linguistique exigé pour une naturalisation, fixé à B1 du cadre européen de référence.

D. L'INTÉGRATION DES RÉFUGIÉS, UNE ACTION QUI N'APPELLE PAS DE REMARQUE PARTICULIÈRE

L'action n° 15 du programme n°104 comprend deux sous-actions :

- le financement des centres provisoires d'hébergement des réfugiés (CPH), dont la dotation pour 2013 est prévue à 12,2 millions d'euros en AE=CP, contre 12,5 millions en 2012 ;

- les aides et secours aux réfugiés , pour 2,2 millions d'euros en AE=CP pour 2013, soit un montant identique à celui prévu en 2012.

Au total, la légère diminution des crédits entre 2012 et 2013 (- 0,3 million d'euros) est compensée par la progression de même ampleur des fonds de concours attendus , qui passent de 2,9 millions d'euros en 2012 à 3,2 millions en 2013.

Il convient de souligner que les places en CPH, qui offrent des solutions de sortie de CADA aux étrangers auxquels l'asile a été accordé par l'OFPRA, ont un coût unitaire légèrement supérieur à celui des CADA, puisqu'il s'établit à 30,86 euros pour l'année 2013, contre 24 euros en CADA. Bien que cette différence s'explique principalement par la nature des prestations respectivement fournies dans ces centres, elle est également liée à la mise en place plus tardive d'un référentiel des coûts dans les CPH. Ce processus devra donc être poursuivi, afin d'accélérer la baisse du coût unitaire journalier des places.

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* ¹ Décret n° 2012-771 du 24 mai 2012 relatif aux attributions du ministre de l'intérieur.

* ² Contribution de Roger Karoutchi, rapporteur spécial, au sein du rapport général n° 658 (2011-2012) de François Marc, rapporteur général, tome II, p. 256.

* ³ Loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 ; décret n° 2011-1695 du 30 novembre 2011 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance ; loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

* ⁴ Règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers.

* ⁵ CJUE, arrêt du 27 septembre 2012, affaire C-179/11 : « un État membre saisi d'une demande d'asile est tenu d'octroyer les conditions minimales d'accueil des demandeurs d'asile établies par la directive 2003/09 même à un demandeur d'asile pour lequel il décide, en application du règlement (CE) n° 343/2003 [...] de requérir un autre État membre aux fins de prendre en charge ou de reprendre en charge ce demandeur en tant qu'État membre responsable de l'examen de sa demande d'asile ».

* ⁶ « L'office français de l'immigration et de l'intégration : pour une politique d'intégration réaliste et ambitieuse », rapport d'information n° 47 (2012-2013) fait au nom de la commission des finances par Roger Karoutchi, octobre 2012.