MM. Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier, rapporteurs spéciaux
EXAMEN DE L'ARTICLE ADDITIONNEL RATTACHÉ
ARTICLE
ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 66
Demande de rapport relatif
à l'évaluation des gains de productivité
réalisés au sein de la direction générale des
finances publiques (DGFiP) et aux effets de la réduction des effectifs
sur l'activité de contrôle fiscal
Commentaire : le présent article additionnel propose une demande de rapport afin d'évaluer, d'une part, les gains de productivité réalisés au sein des différents services de la direction générale des finances publiques et, d'autre part, les effets de la réduction des effectifs sur l'activité de contrôle fiscal.
Dans le cadre d'un rapport d'information portant sur le bilan de la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique 36 ( * ) , vos rapporteurs spéciaux avaient mis en évidence une mesure lacunaire des gains de productivité au sein de la DGFiP .
En effet, ils ont montré que la direction générale ne dispose que d'un indicateur du taux annuel d'évolution de la productivité globale 37 ( * ) . Cependant, celui-ci ne permet ni de mesurer les évolutions par secteur d'activité , ni de faire le partage entre les gains de productivité qui auraient été réalisés sur les tendances antérieures et ceux qui sont attribuables à la fusion seule. L'absence d'indicateur de gains de productivité par secteur apparaît à vos rapporteur spéciaux d'autant plus problématique qu'il est nécessaire à une répartition efficace des personnels , et ce d'autant plus dans un contexte de diminution des effectifs.
Par ailleurs, ils ont constaté une réduction du nombre de contrôles fiscaux sur place ainsi qu'une diminution du montant des pénalités prononcées . Aussi vos rapporteurs spéciaux craignent-ils que ces évolutions soient liées à la réduction des effectifs au sein de la DGFiP.
Par conséquent, le présent article additionnel propose une demande de rapport afin d'évaluer, d'une part, les gains de productivité réalisés au sein des différents services de la direction générale des finances publiques et, d'autre part, les effets de la réduction des effectifs sur l'activité de contrôle fiscal .
Décision de la commission : Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter l'amendement insérant cet article additionnel dans le présent projet de loi de finances.
DEUXIÈME PARTIE
LA
MISSION « PROVISIONS »
I. UNE MISSION SPÉCIFIQUE CONSTITUÉE DE DEUX DOTATIONS
La présente mission a été créée en application des alinéas trois à cinq du paragraphe I de l' article 7 de la LOLF .
Aux termes de ces dispositions, « [...] une mission regroupe les crédits des deux dotations suivantes :
« 1° Une dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles (programme 552) ;
« 2° Une dotation pour mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits (programme 551).
Chaque dotation constitue un programme.
Ces programmes sont pilotés par la direction du budget du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat.
A. PRÉSENTATION ET FINALITÉ DES PROGRAMMES
La mission comprend deux programmes.
1. Le programme 551
La dotation du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » a vocation à permettre le financement des mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition, par programme, ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits .
Conformément à l'article 5 de la LOLF, les crédits affectés au programme 551 sont repris sous le titre 2 (dépenses de personnel) .
2. Le programme 552
La dotation du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » a pour vocation de recevoir les crédits nécessaires à des dépenses accidentelles, imprévisibles et urgentes (notamment liées à des catastrophes naturelles, en France ou à l'étranger, ou à des événements extérieurs qui requièrent le rapatriement de Français). La nature même de ces dépenses explique que la répartition par programme ne puisse en être déterminée avec précision au moment du vote des crédits.
Ainsi, cette dotation avait-t-elle permis, en 2010, de financer des opérations de secours en Haïti ou de compléter l'indemnisation de collectivités territoriales au vu des conclusions rendues par les missions d'inspection sur les conséquences des intempéries.
Les crédits de cette dotation peuvent également, le cas échéant, être utilisés dans le cadre de mouvements réglementaires spécifiques comme, par exemple, les interventions spéciales des forces de sécurité ou les interventions à l'étranger (au profit du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », action n° 02 « Coordination de la sécurité et de la défense »), comme ce fut le cas lors de l'exercice 2011 (à hauteur de 11,3 millions d'euros).
Conformément à l'article 5 de la LOLF, les crédits affectés au programme 552 sont repris sous le titre 3 (dépenses de fonctionnement) .
Toutefois, la « justification au premier euro » du document budgétaire de la présente mission indique que cette dotation est inscrite en crédits de fonctionnement « à titre conservatoire », laissant ainsi la possibilité à la direction du budget, en cas de besoin, de la répartir sur d'autres titres.
B. DES CRÉDITS PAR VOCATION DÉROGATOIRES
1. Des crédits globaux, dont l'emploi déroge au caractère limitatif des programmes
La présente mission, avec les dotations des programmes 551 et 552 précités, rassemble des crédits globaux , destinés à couvrir des dépenses indéterminées au moment du vote. Ces crédits sont répartis en tant que de besoin en cours d'exercice, entre les autres missions , par programme.
a) Une procédure de répartition par voie réglementaire
La procédure de répartition des crédits de la présente mission est fixée par l' article 11 de la LOLF . Cette disposition opère une distinction selon qu'il s'agit des crédits de l'une ou de l'autre des deux dotations composant la mission.
(1) Les crédits du programme 551 sont répartis par arrêté
Les crédits ouverts sur la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations sont répartis, par programme, par arrêté du ministre chargé des finances (LOLF, article 11, alinéa 2).
Si cet arrêté ne peut majorer que des crédits ouverts sur le titre 2 (dépenses de personnel) , les crédits du présent programme échappent cependant à la règle selon laquelle « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat » (article 7-III de la LOLF).
(2) Les crédits du programme 552 sont répartis par décret
Les crédits ouverts sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles sont répartis, par programme, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances (LOLF, article 11, alinéa 1).
b) Une dérogation au caractère limitatif des programmes
Les crédits de la présente mission constituent une dérogation au caractère limitatif des programmes qu'ils viennent abonder . Néanmoins, et conformément au principe posé par l'article 9 de la LOLF, ces crédits sont eux-mêmes limitatifs .
Dans la mesure où ils représentent une dotation prévisionnelle, ces crédits n'ont pas vocation à être entièrement consommés. D'autant que la LOLF, dans son article 13, a prévu un autre instrument réglementaire de majorations des crédits d'un programme : la procédure de décret d'avance, limitée au seul cas « d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national ».
2. Des dotations dénuées d'objectif de performance
A l'instar de la mission « Pouvoirs publics 38 ( * ) », la présente mission, composée de deux dotations, constitue, conformément à l'article 7 précité de la LOLF, une mission « spécifique », dénuée d'objectif de performance . Ses programmes ne font, par conséquent, l'objet d'aucun indicateur, et leur présentation n'est pas accompagnée d'un projet annuel de performances.
* 36 Rapport n° 60 (2011-2012) sur l'enquête de la Cour des comptes relative au bilan de la fusion de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et de la direction générale des impôts (DGI), fait par Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier au nom de la commission des finances du Sénat, 25 octobre 2011.
* 37 Selon le projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2013, cet indicateur traduit l'évolution annuelle de la productivité de la DGFiP. Cette dernière est mesurée à partir de douze ratios élémentaires correspondant aux missions de la DGFiP (le nombre d'articles d'impôt sur le revenu ou de dossiers professionnels gérés par agent, le nombre de titres de recettes et de mandats du secteur local par agent, etc.).
* 38 Cf. le troisième alinéa du paragraphe I de l'article 7 de la LOLF. Les dotations regroupées par la mission « Pouvoirs publics » ainsi que les deux qui composent la présente mission sont les seules enveloppes budgétaires ayant le statut de « dotations ».