Missions "Gestion des finances publiques et des ressources humaines" et "Provisions" - Compte d'affectation spéciale "Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat"

MM. Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier, rapporteurs spéciaux

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

L'analyse par programme ne procède pas à un recensement exhaustif des crédits demandés pour 2013, dont la justification au premier euro figure au projet annuel de performances. Vos rapporteurs spéciaux ont préféré adopter une approche thématique et décidé de ne mettre en évidence que les éléments présentant un intérêt particulier dans le cadre de la mission au titre de l'exercice 2013.

A. LE PROGRAMME 156 « GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L'ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL »

1. Un programme qui porte les crédits d'une administration fiscale unifiée

Le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public » a été originellement créé afin d'accueillir, au sein d'un programme unique, les dotations budgétaires de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) .

Cette décision s'inscrivait dans une démarche de rapprochement de ces deux directions qui a abouti, en 2008, à leur fusion et à la création de la direction générale des finances publiques (DGFiP) .

Par conséquent, le programme regroupe aujourd'hui les crédits alloués à la DGFiP. Le responsable du programme est le directeur général des finances publiques.

Le programme 156 a pour principal objet de porter les dotations destinées aux activités de calcul de l'assiette , de recouvrement et de contrôle des recettes de l'Etat et des collectivités territoriales ou versées à l'Union européenne , le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics .

2. Des crédits en légère hausse en 2013

8 554,0 millions d'euros en AE et 8 517,4 millions d'euros en CP sont demandés en 2013 , ce qui représente respectivement une hausse de 124,2 millions d'euros en AE (+ 1,5 %) et de 105,4 millions d'euros en CP (+ 1,2 %).

Cette évolution comprend :

- une augmentation des dépenses de personnel de 201,8 millions d'euros en AE et CP (+ 2,9 %) ;

- une baisse des autres dépenses de 77,8 millions d'euros en AE (- 5,7 %) ainsi que de 96,7 millions d'euros en CP (- 7,2 %), et notamment de celles destinées aux investissements en immobilisations corporelles et incorporelles , comme cela a été indiqué précédemment.

Encore une fois, la hausse des crédits de titre 2 est portée par la contribution du programme au CAS « Pensions » , arrêtée à 2 305,9 millions d'euros en 2013, en progression de 8,7 % par rapport à 2012.

Hors contribution au CAS « Pensions », les dépenses de personnel baissent de 0,6 % (- 31,7 millions d'euros). En effet, à lui seul, le programme supporte 2 023 suppressions d'emplois .

Evolution des crédits du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », par titre

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2013

Evolution des crédits du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », par action

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2013

Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale ont abouti à une réduction de 3,5 millions d'euros en AE et CP de l'enveloppe du programme ^{18 ( * )} . Aussi celui-ci devrait-il disposer 8 550,5 millions d'euros en AE et de 8 513,9 millions d'euros en CP au titre de l'exercice 2013.

3. Une « sanctuarisation » du contrôle fiscal ?

Vos rapporteurs spéciaux ont souhaité connaître les conséquences de ces réductions d'emplois sur le contrôle fiscal . Avant la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP), le Gouvernement s'était engagé à « sanctuariser » le contrôle fiscal : cette activité ne devait, notamment, pas connaître de diminution de ses effectifs.

Toutefois, lors de l'examen de la loi de finances pour 2012, vos rapporteurs spéciaux avaient mis en évidence une forte diminution des contrôles fiscaux sur place à partir 2006, année à partir de laquelle a été engagé la réduction du nombre d'emplois au sein de l'administration fiscale . Cette tendance était particulièrement prononcée pour ce qui est des examens contradictoires de situation fiscale personnelle (ESFP) qui concernent les particuliers ; leur nombre avait chuté de plus de 15 % entre 2006 et 2010.

En 2011, alors que le processus de fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) était considéré comme achevé, le nombre total des contrôles sur place a encore diminué de 0,3 % , en dépit d'une augmentation des ESFP (+ 3,9 %).

Evolution du nombre de contrôles fiscaux sur place

Source : Tome I du fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2013

Parallèlement à la diminution du nombre de contrôles fiscaux, vos rapporteurs spéciaux ont observé une situation paradoxale . Alors que le montant total des droits rappelés à la suite de contrôles sur place augmente entre 2006 et 2011 (+ 21 %), les pénalités appliquées, quant à elles, accusent une baisse conséquente sur la même période (- 19 %).

Evolution du montant des droits nets rappelés et des pénalités appliquées dans le cadre de contrôles fiscaux sur place

(en millions d'euros)

Source : Tome I du fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2013

Aussi vos rapporteurs spéciaux se demandent-ils si la réduction des effectifs n'a pas eu pour conséquence de contraindre les vérificateurs à privilégier des dossiers « de rendement », c'est-à-dire à cibler les contribuables pour lesquels les simples erreurs et omissions sont les plus aisément décelables, au détriment des affaires, plus complexes à traiter, de fraude fiscale .

Cette situation serait, en tout état de cause, cohérente avec les informations qui ont été apportées par les représentants syndicaux de l'administration fiscale à vos rapporteurs spéciaux. Il leur a été, en effet, indiqué que si les services de contrôle n'étaient pas directement concernés par la réduction des personnels, la diminution du nombre d'agents des fonctions support (secrétariat, etc.) avait, quant à elle, eu d'importantes conséquences sur la disponibilité effective des vérificateurs .

Toutefois, vos rapporteurs spéciaux manquent de données précises sur ce sujet. C'est pourquoi, dans les mois à venir, ils procéderont à des investigations plus approfondies car ils estiment que la maîtrise des dépenses de l'administration fiscale ne doit pas se faire au détriment de la lutte contre la fraude fiscale dont les moyens doivent être préservés .

Quoi qu'il en soit, ils se réjouissent de l'augmentation du nombre d'agents affectés aux fonctions de contrôle de l'impôt entre 2012 et 2013 , qui passerait de 14 885 à 15 876 (+ 6,2 %). Reste à savoir si cette hausse des moyens humains sera suffisante, notamment pour faire face au surcroît d'activité qui pourrait résulter pour les services du contrôle fiscal du plan de lutte contre la fraude et l'optimisation fiscale excessive annoncée par le ministre délégué en charge du budget dans le cadre du collectif de fin d'année.

4. Une mesure de la performance toujours insuffisante

Dans le cadre d'un récent rapport d'information portant sur le bilan de la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique ^{19 ( * )} , vos rapporteurs spéciaux avaient mis en évidence une mesure lacunaire des gains de productivité au sein de la DGFiP .

En effet, ils ont montré que la direction générale ne dispose que d'un indicateur du taux annuel d'évolution de la productivité globale ^{20 ( * )} . Cependant, celui-ci ne permet ni de mesurer les évolutions par secteur d'activité , ni de faire le partage entre les gains de productivité qui auraient été réalisés sur les tendances antérieures et ceux qui sont attribuables à la fusion seule. L'absence d'indicateur de gains de productivité par secteur apparaît à vos rapporteur spéciaux d'autant plus problématique qu'il est nécessaire à une répartition efficace des personnels , et ce d'autant plus dans un contexte de diminution des effectifs.

Aussi avaient-ils préconisé, dans le rapport précité, d'« établir des indicateurs permettant de mesurer les gains de productivité réalisés au sein des différents services et pour chaque secteur d'activité de la DGFiP ». Ces derniers regrettent d'autant plus que cette proposition n'ait pas été entendue que la DGFiP, dans ses réponses aux questionnaires budgétaires, a été dans l'incapacité la plus totale de fournir une note détaillée sur les gains de productivité réalisés . Les deux seuls éléments invoqués de manière récurrente sont les « synergies », dont aucune mesure n'est proposée, et les « suppressions d'emplois », qui ne sauraient résumer à elles seules des gains de productivité.

Dès lors, vos rapporteurs spéciaux ne peuvent que recommander à nouveau que les gains de productivité de la DGFiP soient renseignés de manière plus étoffée et précise .

B. LE PROGRAMME 221 « STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L'ÉTAT »

1. Un programme au service de la modernisation de l'Etat

Le programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » regroupe les crédits des directions et services d'état-major du ministère de l'économie et des finances : la direction du budget et les départements de contrôle budgétaire des services de contrôle budgétaire et comptables ministériels (CBCM) placés auprès de chaque ministre, la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME), l' Agence pour l'informatique financière de l'Etat (AIFE), le Conseil de normalisation des comptes publics , l' Opérateur national de la paye et la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). Le programme retrace également les crédits de l' Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).

Ce programme tend à permettre à l'exécutif de concevoir une politique des finances publiques et de la fonction publique axée sur la performance, en assurant le pilotage de la modernisation de l'Etat à travers un appui méthodologique, un accompagnement des ministères et l'animation de travaux ministériels. La fonction recouvre l'élaboration et le suivi de l'exécution du budget, ainsi que la modernisation de la gestion des ressources humaines et de la dépense de l'Etat.

Le programme est placé sous la responsabilité du directeur général de la modernisation de l'Etat.

2. L'évolution des crédits en 2013

Au titre de ce programme, 255,7 millions d'euros en AE et 257,9 millions d'euros en CP sont demandés, ce qui correspond respectivement à une hausse de 4,9 % et à une baisse de 7,5 %.

La forte diminution des crédits en AE (- 20,8 millions d'euros) porte intégralement sur l'action 05 « Information financière de l'Etat ». Celle-ci est entièrement imputable à la fin du déploiement du système d'information budgétaire et comptable de l'Etat, Chorus , dont l'enveloppe est réduite de 5,4 millions d'euros en AE et de 21,7 millions d'euros en CP ^{21 ( * )} .

Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale ont abouti à une réduction de 48,5 millions d'euros en AE et CP de l'enveloppe du programme, notamment du fait du transfert de la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME) auprès du Premier ministre ^{22 ( * )} . Aussi celui-ci devrait-il disposer 207,2 millions d'euros en AE et de 209,4 millions d'euros en CP au titre de l'exercice 2013.

Evolution des crédits du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2013

3. Un bilan de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE)

La réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE) a constitué un chantier majeur du processus de modernisation administrative engagé il y a quelques années. Aussi vos rapporteurs spéciaux ont-ils souhaité dresser un premier bilan de cette réforme.

La RéATE a été lancée le 1 ^er janvier 2010 avec la création de directions régionales et de directions départementales interministérielles (DDI). Cette réforme n'a été appliquée qu'à partir du 1 ^er juillet 2010 en Ile-de-France, compte tenu des enjeux propres de la capitale, et a été étendue le 1 ^er janvier 2011 aux départements d'outre-mer, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Ainsi, la RéATE était entrée en vigueur sur l'ensemble du territoire le 1 ^er janvier 2011 .

Source : réponses aux questionnaires budgétaires

Concrètement, la nouvelle organisation régionale a reposé sur la création des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), des directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) et des agences régionales de santé (ARS).

Parallèlement, le rôle du préfet de région , garant de la cohérence de l'action de l'Etat dans la région, a été conforté et s'est traduit dans le décret du 16 février 2010 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et les départements ^{23 ( * )} .

Au niveau des département ont été mises en place deux ou trois directions départementales interministérielles (DDI), selon la taille de la circonscription. Les DDI sont organisées autour de trois grandes politiques publiques :

- les territoires ;

- la cohésion sociale ;

- la protection des populations .

Aussi, ont été créées des directions départements de la protection de la population (DDPP), à la place des services vétérinaires, des services de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, ainsi que des directions départements de la cohésion sociale (DDCS). Ces dernières sont venues remplacer les directions départementales de la jeunesse et des sports (DDJS), les pôles sociaux des directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) et une partie des directions départementales de l'équipement. Enfin, les directions départements des territoires (DDT) se sont substituées aux directions départementales de l'équipement (DDE), aux directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) et aux services préfectoraux.

Cette nouvelle organisation avait pour objectif de simplifier les services de l'Etat et de regrouper les expertises techniques .

Cette réorganisation de structures s'est accompagnée de mesures destinées à favoriser un fonctionnement mieux intégré des nouvelles directions, comme le lancement d' un programme de regroupement immobilier et le rassemblement des crédits de fonctionnement courant dans un programme unique placé sous l'autorité du Premier ministre (il s'agit du programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » ^{24 ( * )} ).

En outre, des projets immobiliers d'initiative locale ont été élaborés dans chaque département sous l'égide du préfet . Aussi 460 millions d'euros de produits de cession de biens immobiliers ont-ils été identifiés dans ce cadre ; 15 % de ce montant est consacré au désendettement et le reste permet de financer les projets de regroupement immobilier des nouvelles directions régionales et départementales de l'Etat.

S'agissant de la gestion des ressources humaines, des premiers travaux de convergence ont été engagés :

- l'harmonisation des règles relatives au temps de travail, à l'évaluation professionnelle, à la rémunération des astreintes, à l'action sociale et à la médecine de prévention ;

- l'harmonisation des calendriers des commissions administratives paritaires entre ministères pour faciliter la mobilité des agents ;

- des mutualisations afin permettre de rationnaliser l'organisation des fonctions support tout en améliorant la qualité de service sur les fonctions clefs, tels que les systèmes d'information et de communication.

Malgré tout, la RéATE, dans son fonctionnement actuel, connaît d'importantes limites , notamment en matière de gestion des ressources humaines et de gestion budgétaire, comme l'a montré un récent rapport de l'Inspection générale des finances (IGF), de l'Inspection générale de l'administration (IGA) et de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) ^{25 ( * )} . La mise en oeuvre de la mission « concurrence, consommation et répression des fraudes » par les DIRECCTE et les DDI pose également des difficultés spécifiques. Le responsable de programme a indiqué à vos rapporteurs spéciaux que ces sujets seraient abordés dans le cadre du programme de travail sur la rénovation de l'action publique lancé par le Gouvernement.

C. LE PROGRAMME 218 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES ET FINANCÈRES »

1. Les fonctions de conduite et de pilotage des ministères économiques et financiers

Le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » retrace des fonctions de conduite et de pilotage des deux ministères du pôle économique et financier de l'Etat . Il s'agit d'activités d' état-major (coordination et pilotage stratégique) et de soutien (expertise, conseil, contrôle), ainsi que d' actions assurant la convergence de politiques ministérielles transversales (ressources humaines, systèmes d'information).

La mise en oeuvre de ce programme s'effectue au profit de structures très diverses, dont les cabinets des ministres, les directions des ministères économiques et financiers, le service des achats de l'Etat, les corps d'inspection et de contrôle (Inspection générale des finances (IGF) et contrôle général économique et financier), la direction des affaires juridiques (DAJ) ou encore l'Agence du patrimoine immatériel de l'État (APIE), à titre d'exemple.

Il est à noter que le programme n'a pas pour vocation principale de porter une politique publique particulière, mais de venir en appui de l'ensemble des politiques publiques mises en oeuvre par les différents programmes des ministères économiques et financiers . Cette dimension transversale explique que la responsabilité du présent programme ait été confiée au secrétaire général de ces ministères.

2. L'évolution des crédits en 2013

Après avoir enregistré une baisse en 2012 (de 5,2 % en AE et de 1,8 % en CP), l'enveloppe du programme 218 est stabilisée pour 2013. Aussi, au titre de cet exercice, 894,0 millions d'euros en AE (+ 3,1 %) et 883,9 millions d'euros en CP (+ 0,3 %) sont-ils demandés.

Evolution des crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques économique et financière »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2013

La hausse des AE constatée entre 2012 et 2013 (+ 27,1 millions d'euros) est à attribuer à l'action 05 « Prestations d'appui et support » dont la dotation en AE augmente de 9 % (+ 36,8 millions d'euros). Cet accroissement de l'enveloppe est principalement destiné aux dépenses de fonctionnement immobilier des services centraux qui progressent de 17,2 millions d'euros en AE ^{26 ( * )} .

Evolution des dépenses de fonctionnement immobilier de l'administration centrale des ministères économique et financier

(en millions d'euros)

Source : projets annuels de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012 et 2013

Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale ont abouti à une réduction de 0,9 million d'euros en AE et CP de l'enveloppe du programme ^{27 ( * )} . Aussi celui-ci devrait-il disposer de 893,1 millions d'euros en AE et 883,0 millions d'euros en CP au titre de l'exercice 2013.

3. Une gestion efficiente du parc immobilier des ministères économiques et financiers

Le conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) a fixé une cible de ratio d'occupation de 12 m² de surface utile nette (SUN) par poste de travail . L'objectif n° 5 « Maîtriser le coût des fonctions support » rattaché au programme est notamment renseigné par un indicateur de performance portant sur l'efficience de la gestion immobilière. L'un des sous-indicateurs qui le composent mesure le ratio surface utile nette (SUN) par poste de travail. En 2013, le ratio cible est de 13,9 m² de SUN par poste de travail . Il est à noter qu'en 2012 le ratio devrait être moins élevé que celui retenu dans le projet annuel de performances pour l'exercice 2012 ; initialement fixé à 14,1 m² de SUN par poste de travail, le ratio devrait finalement s'approcher de 14,0 m² de SUN par poste de travail. Aussi la surface moyenne par poste de travail a-t-elle été réduite de 4 % entre 2010 et 2012 .

Le ratio cible retenu apparaît particulièrement ambitieux, ce dont vos rapporteurs spéciaux ne peuvent que se féliciter . En effet, pour l'ensemble des administrations, la cible retenue pour 2013 dans le projet annuel de performance pour le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » est de 15,75 m² de SUN par poste de travail. Les ministères économiques et financiers se caractérisent donc par une gestion efficace de leur parc immobilier ^{28 ( * )} .

D. LE PROGRAMME 302 « FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES »

1. Le programme support de la direction générale des douanes et droits indirects

Le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » regroupe l'ensemble des crédits affectés à la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) depuis 2011. En effet, la loi de finances initiale pour 2011 a procédé au transfert de la dotation afférente à la fonction fiscale de la DGDDI du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » vers le présent programme.

Le responsable du programme est le directeur général des douanes et droits indirects. Les missions de la douane ressortent clairement des objectifs retenus dans le cadre du programme :

- « améliorer l'efficience de la lutte contre les fraudes douanières, la contrebande et les contrefaçons » (objectif n° 1) ;

- « augmenter la vitesse de passage en douane » (objectif n° 2) ;

- « renforcer la présence des agents sur le terrain » (objectif n° 3) ;

- « mieux cibler les contrôles douaniers, à partir d'un dispositif d'évaluation du risque » (objectif n° 4) ;

- « maîtriser les coûts de gestion de la douane » (objectif n° 5).

Ainsi, la DGDDI remplit tout à la fois une mission économique , puisqu'elle se doit de favoriser la compétitivité des entreprises et l'attractivité du territoire en offrant un service de qualité, notamment en matière de fluidité des opérations de dédouanement, mais également une mission de protection et de lutte contre la fraude et la contrebande , qui a pris une dimension renforcée dans un contexte européen caractérisé par la libre circulation des biens et des personnes. Enfin, l'administration des douanes a une mission fiscale qui comprend la détermination de l'assiette, le contrôle et le recouvrement des droits de douane et des droits indirects. A ce titre, la DGDDI accompagne le développement de la fiscalité environnementale et devra assurer, à partir de 2013, la collecte de l'écotaxe poids lourds ^{29 ( * )} .

2. Des crédits stables malgré des dépenses de personnel en hausse

Les crédits demandés au titre du programme 302 restent stables par rapport à 2012. Ce dernier doit en effet recevoir, en 2013, 1 603,7 millions d'euros en AE et 1 598,3 millions d'euros en CP , soit respectivement une hausse de 1,1 % des AE et une stabilisation des CP.

Evolution des crédits du programme « Facilitation et sécurisation des échanges », par action

(en millions d'euros)

* A compter de 2013, les actions 05 et 07 du programme sont fusionnées

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2013

Toutefois, les dépenses de personnel du programme progressent de 2,2 % entre 2012 et 2013 (+ 24,2 millions d'euros), exclusivement portées par la contribution au CAS « Pensions » qui atteint un montant de 343,3 millions d'euros. Hors contribution, la masse salariale diminue de 3,3 millions d'euros (- 2,2 %). En effet, le programme enregistre 102 suppressions d'emplois en 2013.

Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale ont abouti à une réduction de 1,2 million d'euros en AE et CP de l'enveloppe du programme ^{30 ( * )} . Aussi celui-ci devrait-il disposer 1 602,5 millions d'euros en AE et de 1 597,1 millions d'euros en CP au titre de l'exercice 2013.

3. La modernisation des douanes

Depuis le début des années 2000, la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) a engagé une importante démarche de modernisation afin de renforcer son efficacité, améliorer la qualité du service rendu à l'usager et développer sa capacité de lutte contre les grandes fraudes.

Ce processus de modernisation s'est articulé autour de trois principes :

- un renforcement des services sur leurs missions fondamentales de soutien aux entreprises et de lutte contre la fraude ;

- une spécialisation et une professionnalisation accrues ;

- une modification de l' organisation des services et leurs méthodes de travail.

Cette démarche a porté sur plusieurs grands chantiers. Entre 2005 et 2006 , une réforme de la lutte contre la fraude et du renseignement a été engagée . Aussi, au sein de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), une direction des opérations douanières (DOD) a-t-elle été créée et dédiée spécifiquement aux missions de recherche opérationnelle. Ces missions ont été confiées, au niveau régional, à des services régionaux d'enquêtes (SRE).

La réforme des moyens aéronavals a été menée entre 2005 et 2008 avec pour objectif la définition d'un dispositif plus resserré et plus homogène organisé autour des quatre directions garde-côtes d'Antilles-Guyane, de Marseille, de Nantes et de Rouen. Cette restructuration du réseau s'est accompagnée d'une redéfinition des méthodes de travail et du lancement d'un programme d'investissement. Deux patrouilleurs de 40 mètres et plusieurs hélicoptères de surveillance maritime ont été acquis afin de renforcer l'activité de contrôle des navires. Aujourd'hui, le dispositif aéromaritime continue d'évoluer avec le renforcement de structures telles que la composante « hélicoptère » aux Antilles en 2011-2012 et la mise en service prochaine de nouveaux avions polyvalents.

L'administration générale a également été réformée entre 2005 et 2007, ce qui a permis de concentrer la gestion des budgets et des ressources humaines au niveau interrégional, et de spécialiser les directions régionales dans les activités opérationnelles.

Entre 2007 et 2008, une centralisation des comptes au sein des recettes régionales a été opérée , conduisant à supprimer l'activité comptable dans l'ensemble des bureaux et à la confier à un service unique dans chaque circonscription douanière. Cette réforme a permis d'optimiser la gestion comptable du réseau douanier, de professionnaliser le recouvrement forcé, d'améliorer la qualité du service rendu et de recentrer l'action des chefs des bureaux de douane sur le pilotage et l'animation du service ;

La branche de la surveillance terrestre a aussi connu une réorganisation entre 2003 et 2005 . Depuis, le réseau des unités de surveillance fait l'objet d'une adaptation régulière au niveau local . A ce titre, l'entrée de la Suisse dans l'espace Schengen fin 2008 (abandon de la mission de contrôles relatifs à la circulation des personnes sur cette frontière) a conduit à resserrer le dispositif douanier de lutte contre la fraude sur cette zone frontalière avec la fermeture de huit unités.

Par ailleurs, une modernisation du dédouanement a été menée entre 2008 et 2011, et ce autour de trois objectifs :

- renforcer la compétitivité du dédouanement sur le territoire national en facilitant l'accomplissement des formalités douanières des entreprises et en soutenant leur activité à l'international ;

- adapter les contrôles dans le contexte actuel de dématérialisation des formalités de dédouanement, conformément au programme communautaire de douane électronique ;

- intégrer les nouvelles exigences de sécurité dans les échanges internationaux de marchandises sans pour autant nuire à leur fluidité.

Une nouvelle architecture du dédouanement a été mise en place qui repose sur trois types de services :

- des bureaux principaux d'une taille suffisante pour exercer l'intégralité des fonctions : gestion des procédures, supervision, sélection et réalisation des contrôles, accueil ;

- des bureaux de contrôle dédiés aux contrôles du dédouanement ;

- des bureaux « fiscalité », spécialisés dans le domaine fiscal et des contributions indirectes, avec pour certains, la réalisation ponctuelle de contrôles du dédouanement.

Parallèlement, le schéma d'implantation des bureaux a été revu afin de tenir compte des spécificités territoriales, du contexte économique local, de l'analyse des flux commerciaux et de leur concentration. Il a conduit à un resserrement du réseau dont le nombre de structures est passé de 250 en 2008 à 181 en 2011, terme de la réforme.

Selon le responsable de programme, les mesures d'organisation et de modernisation de la DGDDI s'inscrivent désormais dans le cadre « d'une réflexion au fil de l'eau » menée localement qui, selon la nature du service, prend en compte :

- l'importance du trafic commercial en distinguant l'import de l'export ;

- les évolutions économiques, commerciales et réglementaires connues ou attendues ;

- l'impact des simplifications administratives (dématérialisation des procédures, par exemple) ;

- les modifications des courants de fraude ;

- l'efficience des services ;

- la réduction des coûts (externalisation de certaines missions comme celles relatives à l'entretien du parc automobile).

Afin de trouver de nouveaux gains de productivité, une réflexion est en cours sur la gestion des missions fiscales dévolues à la DGDDI. Des marges pourraient être dégagées dans le cadre d'une gestion centralisée de certaines taxes et dans la dématérialisation des formalités déclaratives et de paiement .

E. PROGRAMME 309 « ENTRETIEN DES BÂTIMENTS DE L'ÉTAT »

1. Les dépenses d'entretien de l'« Etat propriétaire »

Le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat », créé par la loi de finances initiale pour 2009, vise à retracer au sein d'un programme unique les crédits d'entretien du propriétaire . Jusqu'en 2008, les administrations assuraient, sur leur budget annuel, l'entretien et les travaux portant sur les immeubles qu'elles occupent. Elles continuent aujourd'hui d'assurer les responsabilités du locataire. Au même titre que le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », le programme 209 constitue un outil de la politique immobilière de l'« État propriétaire » .

Ce programme est placé sous la responsabilité du chef du service France Domaine , rattaché à la direction générale des finances publiques (DGFiP). Toutefois, depuis la circulaire du Premier ministre du 16 janvier 2009 relative à la politique immobilière de l'Etat, un processus de régionalisation de la gestion des crédits d'entretien du propriétaire a été engagé. Le pilotage local de cette politique a été confié aux préfets de région, en vue d'obtenir une meilleure mutualisation des crédits et un recours accru aux marchés interministériels.

Le ministère de l'économie et des finances, à travers un réseau de responsables régionaux de la politique immobilière de l'Etat (RPIE) relevant de la DGFiP, ainsi que le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, assurent la programmation et la conduite des opérations d'entretien. Les représentants locaux de ces ministères sont réunis au sein de cellules régionales et nationale de suivi de l'immobilier de l'Etat (CRSIE/CNSIE) qui assurent la mise en oeuvre des actions du programme, sous l'autorité du préfet de région.

La dotation budgétaire du programme 309 est constituée des contributions des administrations occupantes, calculées sur la base de loyers budgétaires dont elles sont redevables. Leur contribution a été fixée à 16 % du montant des loyers budgétaires acquittés en 2010, taux qui est passé à 20 % à partir de 2011 .

Il est prévu qu'en 2013 le montant des crédits de paiement transférés depuis d'autres programmes vers le programme 309 s'élève à 205,0 millions d'euros .

2. Des crédits en légère diminution

Le programme 309 doit recevoir 215,0 millions d'euros en AE et 205,0 millions d'euros en CP au titre de l'exercice 2013. Aussi, sa dotation augmente-t-elle de 4,3 % en AE et diminue-t-elle de 0,8 % en CP par rapport à l'exercice 2012.

A titre de rappel, le programme avait consenti un effort conséquent de réduction des crédits en 2011 et 2012 :

- pour 2011, 20 millions d'euros en AE et 100 millions d'euros en CP avaient été annulés ;

- pour 2012, une réduction de 27,8 millions d'euros en AE et CP, puis deux gels successifs (d'environ 31 millions d'euros) avaient conduit à une réduction de 30 % de l'enveloppe initiale.

Evolution des crédits du programme « Entretien des bâtiments de l'Etat »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2013

Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale ont abouti à une réduction de 0,9 million d'euros en AE et CP de l'enveloppe du programme ^{31 ( * )} . Aussi celui-ci devrait-il disposer de 214,1 millions d'euros en AE et 204,1 millions d'euros en CP au titre de l'exercice 2013.

3. La mise en oeuvre du « Grenelle de l'environnement » dans le parc immobilier de l'Etat

Le « Grenelle de l'environnement » désigne le cadre législatif mis en place par les lois du 3 août 2009, dite « Grenelle I » ^{32 ( * )} , et du 12 juillet 2010, dite « Grenelle II » ^{33 ( * )} . Aussi a-t-il été prévu que les objectifs de ce programme soient intégrés à la politique immobilière de l'Etat, conformément à la circulaire du Premier ministre du 16 janvier 2009.

a) Les objectifs

Ces objectifs consistent à :

- réduire d'au moins 40 % la consommation d'énergie du patrimoine bâti de l'Etat d'ici 2020,

- réduire d'au moins 50 % les émissions de gaz à effet de serre du patrimoine bâti d'ici 2020,

- diviser par quatre les émissions de gaz à effet de serre en 2050.

Par ailleurs, l'article 48 de la loi du 3 août 2009 précitée a précisé que les administrations de l'Etat devaient s'inscrire dans une démarche d'exemplarité, posant la notion d'« Etat exemplaire ». Cette dernière sert de cadre pour déterminer les orientations de la politique d'entretien du propriétaire. Sur ce fondement, une campagne d'audits a été lancée en 2010 sur le parc immobilier de l'Etat et de ses établissements publics ^{34 ( * )} . A l'issue de cette campagne, les premiers travaux ont pu être entrepris.

b) La méthode et les outils

Le service France Domaine s'est engagé dès 2010 dans une démarche de collaboration permanente avec le ministère de l'écologie sur les sujets Grenelle. La convention signée le 28 mai 2010 entre le directeur général des finances publiques et le secrétaire général du ministère de l'écologie fonde cette collaboration entre les deux ministères.

Cette convention met en place une cellule de pilotage au niveau national (cellule nationale de suivi de l'immobilier de l'Etat) et une cellule de suivi de l'immobilier de l'Etat dans chaque région, placée auprès des préfets de région. Chacune de ces cellules est constituée de représentants de France Domaine, du ministère de l'écologie et du ministère de l'Intérieur.

Le programme 309 constitue le support de premier plan pour le financement des audits et des travaux de remises aux normes , pour le périmètre des bâtiments soumis à loyers budgétaires (immeubles constitués majoritairement de bureaux et occupés par des services de l'Etat). Néanmoins pour les immeubles non soumis à loyer budgétaire (immeubles à vocation technique, logement, immeubles occupés par des établissements publics), la ressource budgétaire est maintenue sur les budgets des occupants.

En février 2011, l'outil de centralisation des données des audits et de planification des investissements (OCAPI) a été mis en place auprès des réseaux. Il a pour objectif de recenser les bâtiments ayant fait l'objet d'un audit, d'aider à la décision par la réalisation de simulations d'investissements, de stocker et partager sur un support unique pour les trois réseaux les données principales résultant des audits.

Cet outil doit permettre, sur la base des données des rapports d'audit inscrits dans OCAPI, d' aider les gestionnaires à établir une programmation de travaux et à suivre leur réalisation . Sur la base de différents critères, notamment environnementaux, cet outil, développé par le ministère de l'écologie, doit permettre de prioriser les actions et les opérations à mener sur le parc immobilier.

c) Le coût de la mise aux normes des bâtiments de l'Etat

Les audits réalisés ont permis d'améliorer les estimations du coût de la mise aux normes des bâtiments de l'Etat.

Les coûts moyens calculés sont de 308 euros par m² pour les mises en conformité énergétiques, et de 37 euros par m² pour la seule mise en conformité accessibilité.

Les dépenses enregistrés dans le programme 309 et, dans une moindre mesure, dans le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » sont estimées par le responsable de programme à 100 millions d'euros par an au titre du « Grenelle de l'environnement ».

4. Le partage des compétences entre le programme 309 et le CAS « Patrimoine immobilier de l'Etat »

Dans la mesure où le programme 309 et le CAS « Patrimoine immobilier de l'Etat » participent tous deux à la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, vos rapporteurs spéciaux ont souhaité préciser la répartition des compétences entre ces deux enveloppes.

Le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » a été créé pour financer l'évolution du parc immobilier de l'Etat vers une organisation plus performante , au moyen des recettes de cession d'actifs immobiliers appartenant à l'Etat. Aussi celui-ci finance-t-il des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées aux restructurations du parc immobilier de l'Etat , portant sur des biens dont l'Etat est propriétaire. Ces dépenses sont donc liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles.

Par conséquent, le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » se limite aux opérations dites « structurantes », soit celles augmentant la valeur vénale du bien concerné .

En effet, la notion d'augmentation de valeur vénale permet de fixer la limite entre le compte d'affectation spéciale et le programme 309 ; ce dernier n'a pour finalité que de prendre en charge les travaux d'entretien lourd, c'est-à-dire ceux qui permettent de maintenir le bien dans un état de fonctionnement et d'utilisation satisfaisant du bien sans en augmenter la valeur. Il peut donc s'agir de mesures :

- préventives (l'opération a pour objectif de prévenir et d'anticiper la dégradation d'un bien) ;

- correctives (l'opération fait suite à la constatation d'un dégât sur un bien le rendant impropre) ;

- relevant de la catégorie des travaux lourds (pas de dégât constaté mais une remise en état est néanmoins nécessaire pour assurer un fonctionnement satisfaisant du bien ou pour se conformer aux normes en vigueur).

Cependant, l' entretien du locataire continue de relever des programmes de chacun des ministères concernés.

Le tableau suivant permet d'appréhender plus aisément la répartition des dépenses immobilières pour un immeuble de l'Etat.

Schéma de répartition des dépenses immobilières pour un immeuble soumis à loyer budgétaire

Source : réponses aux questionnaires budgétaires

F. PROGRAMME 148 « FONCTION PUBLIQUE »

1. Le financement de la formation des fonctionnaires de l'Etat et de l'action sociale interministérielle

Le programme 148 « Fonction publique » regroupe les crédits consacrés à la formation interministérielle des fonctionnaires de l'Etat ainsi qu'à l'action sociale interministérielle. Il relève de la responsabilité du directeur général de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). Les deux finalités du programme sont déclinées au sein de deux actions :

- « Formation des fonctionnaires » : cette action regroupe principalement les crédits des écoles de formation sur lesquelles la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) exerce sa tutelle, soit l'Ecole nationale d'administration (ENA) et les cinq Instituts régionaux d'administrations (IRA). Par ailleurs, celle-ci finance le suivi et la coordination, par la DGAFP, des programmes de formation continue mis en place par les différents ministères. Enfin, la présente action porte les dotations allouées au financement des actions de préparation aux concours développées à l'intention des agents de l'État à travers le réseau des instituts et centres de préparation à l'administration générale (IPAG/CPAG) ;

- « Action sociale interministérielle » : l'action sociale de l'Etat consiste en des prestations visant à améliorer les conditions de travail et de vie des agents et de leurs familles. Cette action recouvre principalement, d'une part, l' aide aux familles , par l'attribution de « chèques vacances », de chèques emploi service universel (CESU) pour la garde de jeunes enfants par exemple et, d'autre part, les aides au logement , qui prennent la forme d'une aide financière à l'accès au logement locatif des personnels ou encore la réservation de logements sociaux. Par ailleurs, la présente action prend en charge une aide financière au maintien à domicile des agents retraités .

2. Une baisse des crédits en 2013

Dans le cadre du programme, est demandée pour 2013 l'ouverture de 213,7 millions d'euros en AE et de 217,6 millions d'euros en CP , soit respectivement une baisse de 4,4 % et de 3,6 % par rapport à 2012.

Evolution des crédits du programme « Fonction publique »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2013

Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale ont abouti à une réduction de 0,5 million d'euros en AE et CP de l'enveloppe du programme ^{35 ( * )} . Aussi celui-ci devrait-il disposer 213,3 millions d'euros en AE et de 217,1 millions d'euros en CP au titre de l'exercice 2013.

3. L'aide sociale interministérielle

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, vos rapporteurs spéciaux s'étaient interrogés sur le contenu de l'aide sociale ministérielle. Aussi ont-ils souhaité obtenir de plus amples informations concernant cette action.

A ce jour, le ministère chargé de la fonction publique finance les prestations individuelles suivantes au titre de l'action sociale interministérielle ;

- le chèque-vacances ;

- l'aide à l'installation des personnels de l'Etat (AIP) ;

- le chèque emploi service universel (CESU) pour la garde de jeunes enfants ;

- une prestation rénovée d'aide au maintien à domicile pour les pensionnés civils de l'Etat introduite en cours d'année 2012.

a) Le chèque-vacances

Depuis le 1 ^er avril 2009, les agents handicapés en activité remplissant les conditions d'attribution de la prestation bénéficient d'une majoration accordée par le Fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), à hauteur de 30 % de la bonification versée par l'Etat. En 2011, 2,2 % des bénéficiaires de chèque-vacances actifs ont perçu cette majoration.

En 2011, 110 000 agents environ ont bénéficié du chèque-vacances, pour une dépense correspondante de 28,6 millions d'euros, soit une baisse de 0,5% du nombre de dossiers servis par rapport 2010.

C'est dans ce contexte de baisse du nombre des bénéficiaires qu'une révision des barèmes a été décidée. Une nouvelle tranche de bonification à 30 % a ainsi été créée, par modification des actuelles tranches à 20 % et 25 %. En outre, le barème actuel de ressources a été revalorisé de 15 % afin d'ouvrir le bénéfice du chèque-vacances à davantage d'agents de l'Etat. Ces évolutions ont été mises en oeuvre pour les plans d'épargne ouverts à compter du 1 ^er octobre 2011, mais les pleins effets budgétaires de la mesure ne seront constatés qu'en 2013.

L'effet conjugué de ces deux nouvelles mesures devrait entraîner une hausse d'environ 8 % du nombre de bénéficiaires dès 2012 pour atteindre en année pleine 14 % d'augmentation. Le montant de la dépense pour 2013 est ainsi estimé à 34,4 millions d'euros.

b) L'aide à l'installation des personnels de l'Etat (AIP)

En 2011, 3,3 millions d'euros ont été consacrés à la prestation (qui vise notamment à accompagner les agents dans l'accès au logement locatif) ce qui a permis l'octroi de l'AIP à près de 7 000 agents. La diminution de moitié de la dépense entre 2010 et 2011 est liée à une régularisation d'un trop versé au prestataire en 2009 et 2010, sur 2011.

Pour l'année 2013, le nombre des ouvertures de droits à l'aide à l'installation des personnels de l'Etat est estimé à 7 000.

c) Les prestations CESU pour la garde de jeunes enfants

Afin de faciliter la conciliation entre vie professionnelle et vie familial e, l'Etat participe, grâce aux prestations d'action sociale interministérielle CESU - garde d'enfant 0/3 ans et CESU - garde d'enfant 3/6 ans, au paiement des frais engagés par les agents pour la garde de leurs enfants âgés de moins de trois ans et de trois à six ans.

S'agissant du CESU - garde d'enfant 0/3 ans, la dépense s'est élevée en 2011 à 31,7 millions d'euros, pour 103 500 ouvertures de droits environ, soit une augmentation de 6,9 % par rapport à l'année 2010.

La prestation CESU - garde d'enfant 3/6 ans a, quant à elle, témoigné d'une dynamique encore plus importante en 2011. La dépense s'est ainsi élevée à 25,6 millions d'euros environ, pour 84 100 ouvertures de droits, soit une augmentation de l'ordre de 22% par rapport à 2010.

Depuis le 1 ^er janvier 2012, l'octroi des CESU pour la garde d'enfant est conditionné à la présentation de justificatifs de frais de garde durant les heures de travail. Cette nouvelle mesure ne devrait pas conduire à une diminution du nombre des bénéficiaires et la dépense pour 2013 devrait être de l'ordre de 58,7 millions d'euros pour 186 500 bénéficiaires .

d) L'aide au maintien à domicile

Dans le cadre de la politique de prévention et d'accompagnement du risque dépendance des personnes socialement fragilisées, l'Etat participe aux frais engagés par ses retraités pour leur maintien à domicile. Cette nouvelle aide, destinée aux pensionnés civils et ouvriers retraités de l'Etat de plus de 55 ans n'entrant pas dans le champ des allocataires de l'aide à l'autonomie (APA), sera versée sous condition de ressources après élaboration d'un plan d'aides personnalisé établi par une structure évaluatrice.

La Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) assure la gestion de la prestation pour le compte de l'Etat. Elle doit être mise en oeuvre à partir du second semestre 2012 et devrait bénéficier à 5 000 bénéficiaires en 2013 pour un coût de 10 millions d'euros.

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* ¹⁸ Cf. supra , « Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale » dans la présentation générale de la mission.

* ¹⁹ Rapport n° 60 (2011-2012) sur l'enquête de la Cour des comptes relative au bilan de la fusion de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et de la direction générale des impôts (DGI), fait par Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier au nom de la commission des finances du Sénat, 25 octobre 2011.

* ²⁰ Selon le projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2013, cet indicateur traduit l'évolution annuelle de la productivité de la DGFiP. Cette dernière est mesurée à partir de douze ratios élémentaires correspondant aux missions de la DGFiP (le nombre d'articles d'impôt sur le revenu ou de dossiers professionnels gérés par agent, le nombre de titres de recettes et de mandats du secteur local par agent, etc.).

* ²¹ Déjà, en 2012, la réduction des dépenses liées au programme Chorus avait représenté près de 46 % des économies réalisées en AE et plus de 20 % de celles réalisées en CP sur l'ensemble de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

* ²² Cf. supra , « Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale » dans la présentation générale de la mission.

* ²³ Décret n° 2010-146 du 16 février 2010.

* ²⁴ Cf. les travaux de notre collègue Philippe Dominati, rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

* ²⁵ Inspection générale des finances (IGF), Inspection générale de l'administration (IGA) et Inspection générale des affaires sociales (IGAS), « Bilan de la RGPP et conditions de réussite d'une nouvelle politique de la réforme de l'Etat », rapport n° 2012-M-058-01, septembre 2012.

* ²⁶ Toutefois, ces crédits baissent de 4,5 millions d'euros en CP.

* ²⁷ Cf. supra , « Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale » dans la présentation générale de la mission.

* ²⁸ Cf. Troisième partie du présent rapport portant sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

* ²⁹ A cet effet, 300 équivalent temps plein (ETP) ont été créés.

* ³⁰ Cf. supra , « Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale » dans la présentation générale de la mission.

* ³¹ Cf. supra , « Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale » dans la présentation générale de la mission.

* ³² Loi n°2009-96 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

* ³³ Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

* ³⁴ Ces audits ont été financés avec les crédits ouverts dans le cadre du plan de relance de l'économie. Aussi le programme 309 a-t-il pu bénéficier de 207 millions d'euros supplémentaires.

* ³⁵ Cf. supra , « Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale » dans la présentation générale de la mission.