Mission "Enseignement scolaire"

MM. Thierry FOUCAUD et Claude HAUT, rapporteurs spéciaux

CHAPITRE IV
L'ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE

L'année dernière, vos rapporteurs spéciaux s'étaient inquiétés de l'évolution des emplois d'enseignants dans l'enseignement technique agricole public et, plus généralement, de la situation de l'ensemble du programme 143. Comme l'a d'ailleurs souligné la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire 2011, « l'absence de chef de file et le manque de coordination dans la gestion entre les ministères chargés de l'éducation et de l'agriculture rendent largement fictif le caractère interministériel de la mission Enseignement scolaire ».

En pratique, pour l'enseignement technique agricole, le budget 2012 signifiait toujours moins d'enseignants, moins de moyens, moins de classes et moins d'élèves. Vos rapporteurs spéciaux ont donc choisi de consacrer un chapitre distinct à l'examen de ce programme de la mission.

I. UNE ORGANISATION ORIGINALE AU SEIN DU SYSTÈME ÉDUCATIF

A. UN ENSEIGNEMENT PARTAGÉ

1. Le programme 143 : une structure à part dans la mission « Enseignement scolaire »

L'enseignement agricole présente un caractère social marqué, un fort ancrage territorial (en particulier dans les zones rurales ou de déprise démographique) et des modes d'enseignement propres qui le distinguent au sein de la mission « Enseignement scolaire ». Par son rôle d'animation des territoires, sa capacité d'innovation technique et pédagogique, l'enseignement agricole comporte des spécificités qui sont autant d'atouts pour enrichir le cadre éducatif national. En temps de crise économique, cette voie conduit vers l'emploi des jeunes, parfois en difficulté, qui seraient sans cela souvent sortis du système éducatif. L'organisation académique et les pratiques d'enseignement originales, avec des structures pratiquant l'alternance et entretenant une grande proximité avec les milieux professionnels, contribuent aux bons résultats obtenus en termes de résultats aux examens et d'insertion professionnelle.

La direction générale de l'enseignement et de la recherche (DGER) du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (MAAF) est responsable du programme, qu'elle gère en s'appuyant sur les directions régionales de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt (DRAAF) qui assurent le rôle d'autorité académique.

Le programme 143 recouvre un ensemble cohérent en termes de périmètre de formation et d'établissements subventionnés. Dans ses conclusions rendues en mars 2008, le Comité Interministériel d'Audit des Programmes (CIAP) avait d'ailleurs recommandé le maintien de la structuration en cinq actions, de volumes financiers certes inégaux, mais organisées par centres de coûts et leviers d'action cohérents.

Le programme 143 finance plus de 800 établissements publics et privés ^{33 ( * )} , de la classe de quatrième à la terminale, auxquels il faut rajouter les formations supérieures courtes délivrées dans les lycées (BTS et classes préparatoires aux grandes écoles). La plupart de ces établissements possèdent un internat, ce qui est une spécificité propre à l'enseignement agricole. Selon les chiffres du ministère de l'agriculture, le nombre d'élèves du second degré et d'étudiants de l'enseignement supérieur court s'élève à la rentrée 2011 à 174 104, en progression de 1,4% après une diminution de 0,6% à la rentrée 2010.

Evolution du nombre d'élèves

Source: Réponse au questionnaire budgétaire

La répartition des effectifs entre les différentes catégories d'établissements reste relativement stable : elle est d'environ 36,5% dans l'enseignement public, 32,1% dans l'enseignement privé temps plein et 31,3% dans l'enseignement privé du « rythme approprié ». L'accroissement des effectifs est cependant plus rapide au sein de l'enseignement privé :

- l'enseignement public, accueille 493 élèves et étudiants de plus (+0,80%) qu'à la rentrée 2010, augmentation qui fait suite à trois années de baisse ;

- l'enseignement privé accueille 1 944 élèves supplémentaires (+1,76%) par rapport à la rentrée précédente. Cette augmentation concerne à la fois le temps plein (+ 903 élèves) et le rythme approprié (+1 041 élèves).

Les effectifs du second cycle professionnel (CAPA, BEPA, Bac Pro, 2 ^nde professionnelle) ont augmenté de façon conjoncturelle en lien avec la réforme de la voie professionnelle initiée en 2009, les effectifs des autres cycles étant en diminution. La réforme de la voie professionnelle, qui a mis en place dès la seconde un cursus permettant d'accéder au baccalauréat professionnel en trois ans, a concerné  en 2009 toutes les spécialités, sauf celles des services, des activités hippiques, de l'animalerie de laboratoire, de l'agriculture des régions chaudes, pour lesquelles cette mise en oeuvre est intervenue à la rentrée 2011.

Cette réforme a eu un effet à la hausse en 2011 avec un quasi doublement du taux d'accès au niveau du baccalauréat (62,7% en 2011 pour les élèves entrés en seconde professionnelle en 2009 au terme d'un parcours en trois ans, contre 30,5% en 2010, pour les élèves entrés en BEPA en 2007 au terme d'un parcours en quatre ans). Cette hausse conjoncturelle devrait être suivie d'une baisse équivalente à la rentrée 2012, avec la sortie de la cohorte entrée en BEPA en 2008. En 2012, il n'y a donc plus que trois générations d'élèves en second cycle professionnel contre quatre avant la réforme pour les spécialités réformées en 2009.

De fait, selon les remontées prévisionnelles des établissements de fin août 2012, les effectifs prévus s'élèveraient à 62 812 élèves pour le public (-1,34% par rapport à 2011) et à 107 600 élèves pour le privé (-2,57% par rapport à 2011), pour un total de 170 412 élèves (soit -2,12% par rapport à la rentrée 2011). Cette baisse prévisible souligne le caractère transitoire et exceptionnel de 2011. Ces évolutions résultent, pour l'essentiel, des effets de la mise en oeuvre de la réforme de la voie professionnelle avec le passage d'un cursus de baccalauréat professionnel en quatre ans en un cursus en trois ans. En second cycle professionnel, la rentrée 2012 est marquée par la fin de la double génération du baccalauréat professionnel pour les spécialités réformées en 2009. Pour 2013 et 2014, une hausse suivie d'une baisse peut être anticipée avec, en décalé, les effets liés à la deuxième vague de la réforme. Ce n'est qu'à compter de la rentrée 2014 que les effectifs devraient évoluer de manière moins heurtée.

2. Des résultats encourageants

Si les taux de réussite aux examens sont en augmentation entre 2010 et 2011, les valeurs cible pour les années à venir ne font pas apparaitre d'amélioration supplémentaire. Au contraire, les prévisions pour 2012 et 2013 marquent un recul par rapport à 2011.

Taux de réussite aux examens des élèves de l'enseignement agricole

(en %)

Source: Projet annuel de performances pour 2013

En matière d'insertion professionnelle, malgré les mesures mises en place en faveur de l'insertion, les prévisions traduisent le contexte de tension sur le marché de l'emploi, suite à la sortie simultanée du système scolaire de deux générations de titulaires du baccalauréat professionnel, aussi bien en juin 2012 qu'en juin 2014, ainsi que de diplômés du Brevet de technicien supérieur agricole (BTSA) plus nombreux en juin 2014 et juin 2016. En outre, l'augmentation significative des formations relevant du certificat d'aptitude professionnel agricole (CAPA) peut, elle aussi, rendre plus difficile l'insertion des titulaires de diplômes de niveau V.

Taux d'insertion professionnelle des élèves de l'enseignement agricole

(%)

Source : Projet annuel de performances 2013

Selon les prévisions du ministère de l'agriculture, des tensions risquent d'apparaître sur le marché de l'emploi entre 2012 et 2014, du fait de la sortie simultanée du dispositif scolaire de deux générations de baccalauréat professionnel, ainsi que de diplômés du Brevet de technicien supérieur agricole (BTSA). En outre, l'augmentation significative des formations relevant du certificat d'aptitude professionnel agricole (CAPA) pourrait, elle aussi, saturer les emplois de qualification de niveau V.

Malgré les tensions à prévoir sur le marché du travail, liées à des cohortes plus nombreuses, les prévisions restent bonnes et attestent de la capacité de l'enseignement agricole à conduire les jeunes vers l'emploi. Plus le diplôme est élevé, meilleure est l'insertion professionnelle, aussi bien pour la voie scolaire que pour l'apprentissage. Il convient toutefois de souligner le décalage important qui persiste entre les taux d'insertion des femmes et ceux des hommes. Selon les chiffres du ministère de l'agriculture, les femmes, qui choisissent majoritairement le secteur des services, connaissent des taux d'insertion inférieurs de 10 à 20 points à ceux des hommes selon les diplômes.

B. LE PILOTAGE DU PROGRAMME

1. Une coordination entre le ministère de l'agriculture et le ministère de l'éducation nationale en voie d'amélioration

Dans sa note d'exécution budgétaire 2011, la Cour des comptes a, une fois de plus, dénoncé « l'absence d'approche commune à l'éducation nationale et au ministère de l'agriculture du projet annuel de performances ». Elle constate par ailleurs que « des domaines importants de la gestion, où des gains d'efficience sont possibles, restent pour l'instant exclus de ce rapprochement : ainsi, les concours de recrutement des enseignants restent séparés entre ces deux filières, même pour les matières générales (français et mathématique par exemple). La gestion des remplacements des enseignants absents n'est pas non plus coordonnée sur le terrain, ce qui entraîne une inefficience quand, par exemple, des titulaires sur zone de remplacement sont inemployés dans un rectorat alors que l'enseignement agricole recrute simultanément des contractuels dans la même discipline pour faire face à ses besoins ».

A l'inverse, le CIAP a recommandé en 2008 le maintien du programme 143 au sein de la mission « Enseignement scolaire », reconnaissant ainsi la contribution de ce réseau au système éducatif français. La gestion de la carte des formations et des moyens a été déconcentrée, dans le cadre des orientations nationales, les DRAAF assurant le rôle d'autorité académique. Seule exception à ce principe, certaines formations « à enjeux particuliers » font toujours l'objet d'un suivi spécifique par l'administration centrale.

Les administrations centrales sont engagées dans un processus d'échanges plus approfondis sur la conduite des politiques éducatives et la gestion des personnels. Une convention a ainsi été signée entre les deux ministères en septembre 2011 afin d'organiser régulièrement des réunions entre les DRAAF et les recteurs au niveau national. La concertation entre recteurs et DRAAF est également encouragée à travers la conclusion de partenariats au niveau régional, pour l'apprentissage des langues, la procédure d'orientation des élèves de troisième et de terminale, et l'établissement de la carte scolaire pour les filières générales.

Outre les partages de locaux et d'équipements et l'accueil en détachement d'enseignants de l'éducation nationale, les mises en commun des équipes éducatives et des personnels administratifs, techniciens, ouvriers, sociaux et de santé (ATOSS) se développent sous conventionnement.

Les ministères concernés se sont par ailleurs engagés à veiller avec le ministère du budget à la cohérence des orientations budgétaires applicables aux deux systèmes d'enseignement.

2. La démarche de performance et le dialogue de gestion

Au-delà des six indicateurs présentés dans les projets annuels de performances, l'enseignement technique agricole est évalué au cours des dialogues de gestion avec 14 indicateurs, dont huit indicateurs techniques mesurant l'efficacité scolaire, l'accueil d'élèves handicapés, les taux de boursiers, le suivi de la situation financière des établissements, la mobilité à l'international, la dotation globale par élève...

La démarche de performance adoptée consiste à décliner à chaque niveau opérationnel - établissement, DRAAF, DGER - les axes de la stratégie de performance présentée en loi de finances. Les DRAAF, exerçant les fonctions d'autorité académique pour l'enseignement agricole, établissent un «projet stratégique et de performance» (PSP). Celui-ci inclut notamment les orientations régionales pour l'enseignement agricole en lien avec les autres politiques du ministère. Les directeurs d'établissements conçoivent un «projet d'établissement» (PE), qui s'inscrit dans les grandes orientations définies aux niveaux national et régional, et adapte leurs modalités de mise en oeuvre au contexte de leur structure.

Le pilotage de cet ensemble se fait à travers deux outils : les dialogues de gestion et les réseaux thématiques. Les réflexions organisées dans le cadre d'une large concertation sur l'enseignement agricole public, fin 2009, ont systématisé l'exercice d'un dialogue de gestion entre les DRAAF et les établissements, en établissant une « charte de pilotage » dont l'objectif est de mieux articuler les outils et les calendriers de travail. Des réseaux thématiques réunissent par ailleurs des correspondants locaux en région ou en établissement, sous la conduite de l'administration centrale ^{35 ( * )} .

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* ³³ Etablissements Publics Locaux d'Enseignement et de Formation Professionnelle Agricole (EPLEFPA) et établissements privés sous contrat avec l'Etat.

* ³⁴ Estimation à fin août 2012

* ³⁵ Les correspondants locaux exercent des fonctions de relais auprès des enseignants et des cadres de l'enseignement agricole (responsables d'exploitations agricoles des lycées, directeurs de centres de formation pour adultes ou centres d'apprentissage, conseillers principaux d'éducation ou proviseurs des lycées, etc.) en mutualisant les compétences, en incitant et en accompagnant la réalisation de projets sur le terrain.