Mission "Enseignement scolaire"

MM. Thierry FOUCAUD et Claude HAUT, rapporteurs spéciaux

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  
• PRINCIPALES ABRÉVIATIONS
  
• CHAPITRE I
  L'ACTE I DE LA REFONDATION DE L'ECOLE
  
  • I. LES ÉCHECS DE LA POLITIQUE MISE EN oeUVRE PAR LE PRÉCÉDENT GOUVERNEMENT
    
    • A. LA POSITION CONTRASTÉE DE LA FRANCE AU NIVEAU INTERNATIONAL TRADUIT DES ÉCHECS ALARMANTS
      
      • 1. Des comparaisons internationales peu flatteuses
        
      • 2. Un système éducatif qui a échoué à garantir l'égalité des chances
        
    • B. UN SYSTÈME ÉDUCATIF MALMENÉ AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES
      
      • 1. Des objectifs de baisse des effectifs plus que remplis
        
      • 2. Une performance difficile à apprécier
        
  • II. LES PREMIÈRES INFLEXIONS INTRODUITES A LA RENTRÉE 2012
    
    • A. UN COUP D'ARRÊT À LA BAISSE DES MOYENS
      
      • 1. Une majoration substantielle de l'allocation de rentrée scolaire
        
      • 2. Le début du rétablissement des moyens humains du service public de l'éducation
        
    • B. LA REFONDATION DE L'ÉCOLE
      
      • 1. Un processus inédit par son ampleur
        
      • 2. Dresser le bilan des initiatives des dernières années
        
• CHAPITRE II
  LES DÉPENSES DE PERSONNEL
  
  • I. L'ÉVOLUTION DES EMPLOIS
    
    • A. UN PLAFOND D'EMPLOIS EN TRANSITION
      
    • B. UN SCHÉMA D'EMPLOIS QUI TRADUIT LA REFONTE DE LA POLITIQUE DE FORMATION INITIALE DES ENSEIGNANTS
      
      • 1. Une croissance des ETP
        
      • 2. La réforme de la formation initiale des enseignants
        
  • II. UNE AUGMENTATION DE PRÈS DE 3% DES DÉPENSES DE PERSONNEL
    
    • A. L'ARRÊT DE LA BAISSE DES RÉMUNÉRATIONS D'ACTIVITÉ
      
    • B. UNE MASSE SALARIALE STABILISÉE
      
  • III. LES PERSONNELS NE RELEVANT PAS DU TITRE II
    
    • A. LES PERSONNELS D'ASSISTANCE ÉDUCATIVE
      
    • B. LES CONTRATS AIDÉS
      
• CHAPITRE III
  EXAMEN DES CRÉDITS DE LA MISSION ET DES PROGRAMMES
  
  • I. LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES
    
    • A. L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PRIORITÉ BUDGÉTAIRE DES PROCHAINES ANNÉES
      
    • B. DES CRÉDITS EN CROISSANCE DÈS 2013
      
  • II. LE PROGRAMME 140 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ »
    
    • A. LES CRÉDITS PROPOSÉS PAR LE PLF POUR 2013
      
    • B. L'AIDE AUX ÉLÈVES EN DIFFICULTÉ
      
  • III. LE PROGRAMME 141 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ »
    
    • A. LES CRÉDITS PROPOSÉS PAR LE PLF POUR 2013
      
    • B. LA RÉFORME DU LYCÉE
      
  • IV. LE PROGRAMME 230 « VIE DE L'ÉLÈVE »
    
    • A. LES CRÉDITS PROPOSÉS PAR LE PLF POUR 2013
      
    • B. L'AIDE SOCIALE
      
    • C. LA SCOLARISATION DES ENFANTS HANDICAPÉS : PASSER DU RESPECT FORMEL DU DROIT À SON EXERCICE RÉEL
      
  • V. LE PROGRAMME 139 « ENSEIGNEMENT PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉS
    
    • A. LES CRÉDITS PROPOSÉS PAR LE PLF POUR 2013
      
    • B. LES SPÉCIFICITÉS DU FINANCEMENT DE L'ENSEIGNEMENT PRIVÉ
      
  • VI. LE PROGRAMME 214 « SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE L'ÉDUCATION NATIONALE »
    
    • A. LES CRÉDITS PROPOSÉS PAR LE PLF POUR 2013
      
    • B. LES EFFORTS DEMANDÉS AUX OPÉRATEURS
      
• CHAPITRE IV
  L'ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE
  
  • I. UNE ORGANISATION ORIGINALE AU SEIN DU SYSTÈME ÉDUCATIF
    
    • A. UN ENSEIGNEMENT PARTAGÉ
      
      • 1. Le programme 143 : une structure à part dans la mission « Enseignement scolaire »
        
      • 2. Des résultats encourageants
        
    • B. LE PILOTAGE DU PROGRAMME
      
      • 1. Une coordination entre le ministère de l'agriculture et le ministère de l'éducation nationale en voie d'amélioration
        
      • 2. La démarche de performance et le dialogue de gestion
        
  • II. 2013 : UN DÉBUT DE RÉÉQUILIBRAGE APRÈS DES ANNÉES DE TENSION BUDGÉTAIRE
    
    • A. DES CRÉDITS EN AUGMENTATION
      
      • 1. L'exécution budgétaire 2012
        
      • 2. Le début de rétablissement des moyens
        
    • B. DES POINTS DE VIGILANCE
      
      • 1. Les tensions pesant sur les emplois
        
      • 2. La sous-budgétisation régulière des crédits consacrés aux assistants d'éducation
        
      • 3. Les emplois non pourvus et les remplacements
        

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PRINCIPALES ABRÉVIATIONS

AE : autorisations d'engagement

AED : assistant d'éducation

ARIA : aide au remplacement en inspection académique

ARS : allocation de rentrée scolaire

AVS-co, collectif : auxiliaire de vie scolaire collectif

AVS-i, individuel : auxiliaire de vie scolaire individuel

BEPA : brevet d'étude professionnelle agricole

BTA : brevet de technicien agricole

BTSA : brevet de technicien supérieur agricole

CAE : contrat d'accompagnement dans l'emploi

CAF : caisse d'allocations familiales

CAPA : certificat d'aptitude professionnelle agricole

CAS : compte d'affectation spéciale

CAV : contrat d'avenir

CEREQ : centre d'études et de recherches sur les qualifications

CES : contrat emploi solidarité

CIEP : centre international d'études pédagogiques

CNDP : centre national de documentation pédagogique

CNED : centre national d'enseignement à distance

CP : crédits de paiement

CUI : contrat unique d'insertion

ENFAT : école nationale de formation agronomique de Toulouse

ENS-Lyon : école normale supérieure de Lyon

EPLE : établissement public local d'enseignement

ERS : établissement de réinsertion sociale

ESPE : écoles supérieures du professorat et de l'éducation

ETP : emploi temps plein

ETPT : emploi équivalent temps plein travaillé

EVS : emploi vie scolaire

FSU : fédération syndicale unitaire

GIPA : garantie individuelle du pouvoir d'achat

GVT : glissement vieillesse-technicité

HI : heures d'interrogation

HSA : heures supplémentaires années

HSE : heures supplémentaires effectives

INRP : Institut national de recherche pédagogique

LFI : loi de finances initiale

LGT : lycée général et technologique

LOLF : loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances

LPFP : loi de programmation des finances publiques

MI-SE : maîtres d'internat et surveillants d'internat

OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques

ONISEP : Office national d'information sur les enseignements et les professions

PALD : personnel en adaptation longue durée

PAP : projet annuel de performances

PCS : professions et catégories sociales défavorisées

PLF : projet de loi de finances

PPRE : programme personnalisé de réussite éducative

Programme Eclair : écoles, collèges et lycées pour l'ambition, l'innovation et la réussite

RAP : rapport annuel de performances

RAR : réseaux « ambition réussite »

RASED : réseau d'aide spécialisée aux élèves en difficulté

RGPP : révision générale des politiques publiques

SCEREN : service culture, éditions, ressources pour l'éducation nationale

SIVIS : système d'information et de vigilance sur la sécurité scolaire

SNETAP : syndicat national de l'enseignement technique agricole public

TIB : traitement indiciaire brut

TOS : personnels techniciens, ouvriers et de service

ULIS : unités localisées pour l'inclusion scolaire

VAE : validation des acquis de l'expérience

CHAPITRE I
L'ACTE I DE LA REFONDATION DE L'ECOLE

Avant d'étudier les crédits de la mission « Enseignement scolaire » au sein du projet de loi de finances pour 2013, vos rapporteurs spéciaux avaient souhaité, l'année passée, replacer l'examen des moyens budgétaires dans le contexte de la politique éducative conduite par le précédent Gouvernement. Poser la question de l'avenir de notre école les avait conduit à souligner les échecs de cette politique, tant en termes d'amélioration des résultats des élèves que de gestion des ressources humaines.

Un an plus tard, la discussion budgétaire se déroule dans un environnement totalement différent : dès sa prise de fonctions, le nouveau Gouvernement a traduit dans les faits la priorité accordée à la jeunesse. Le lancement d'une vaste concertation destinée à définir les voies d'une véritable refondation de l'école de la République témoigne également de sa volonté de replacer l'éducation au coeur de l'action gouvernementale.

I. LES ÉCHECS DE LA POLITIQUE MISE EN oeUVRE PAR LE PRÉCÉDENT GOUVERNEMENT

Comme l'indique le rapport annuel de performances pour 2011 de la mission « Enseignement scolaire », « le système éducatif connait des transformations majeures visant à le rendre plus efficace et plus équitable. Exigeante et ambitieuse, l'Ecole se doit d'assurer la réussite de chaque élève ». Chacun peut s'accorder sur ce constat et cet objectif, mais l'appréciation de la réussite des actions mises en oeuvre est beaucoup plus critique. Non seulement les objectifs fixés ne sont que très partiellement atteints mais tout se passe comme si l'école, loin de garantir l'égalité des chances, reproduisait voire aggravait les inégalités sociales de départ.

A. LA POSITION CONTRASTÉE DE LA FRANCE AU NIVEAU INTERNATIONAL TRADUIT DES ÉCHECS ALARMANTS

1. Des comparaisons internationales peu flatteuses

Entre un pays qui compte quelques millions d'habitants et un autre, comme la France, dont la population dépasse 65 millions d'habitants, les conditions de mise en oeuvre de toute politique diffèrent nécessairement. Les comparaisons internationales sont donc par nature difficiles. Elles fournissent néanmoins un éclairage utile sur les forces et faiblesses de chaque système éducatif.

L'année passée, vos rapporteurs spéciaux avaient souligné combien, selon l'édition 2011 du recueil Regards sur l'éducation publié par l'OCDE, la situation de la France, comparée à celle des autres pays industrialisés, était pour le moins contrastée. Dévoilée en septembre 2012, la nouvelle étude de l'OCDE confirme, voire amplifie, les résultats enregistrés un an plus tôt.

Si elle se félicite de ce que la France ait globalement rattrapé le retard qu'elle pouvait déplorer ces dernières décennies en matière de niveau d'éducation atteint par sa population, l'organisation dresse un constat préoccupant de l'évolution du taux de scolarisation des 15-19 ans. La baisse enregistrée est d'autant plus inquiétante, que, comme elle le souligne, l'insertion professionnelle est particulièrement délicate pour les jeunes appartenant à cette classe d'âge et qui ne sont pas scolarisés. En France, 71% des 15-19 ans qui ne sont pas scolarisés sont sans emploi ou inactifs, contre, en moyenne, 57% dans l'OCDE. L'insertion professionnelle de ces jeunes non scolarisés reste durablement difficile. Ainsi, alors qu'en moyenne, on compte 15% de chômeurs parmi les individus non scolarisés qui ne sont pas titulaires d'un diplôme de fin d'études secondaires dans le groupe d'âge des 25-29 ans, ce chiffre s'élève à 22% en France.

Pourtant, notre pays consacre comparativement une part importante de son produit intérieur brut aux dépenses d'éducation. Mais les dépenses par élève montrent un déséquilibre entre celles engagées dans le secondaire, supérieures de 15% à la moyenne de l'OCDE, et celles du primaire, inférieures de 17% à la moyenne.

Ces chiffres illustrent les faiblesses récurrentes de notre système éducatif. Ils soulignent également les conséquences dommageables de la politique mise en oeuvre à contre courant au cours des dernières années.

S'agissant de l'enseignement préélémentaire, comme l'écrit l'OCDE, « le taux d'encadrement est un indicateur révélateur des moyens affectés à l'accueil de la petite enfance ». Le choix fait par la France de la préscolarisation généralisée entre l'âge de trois et six ans ne s'accompagne pas de la mise en place des moyens adéquats : avec plus de 20 élèves par enseignant, le taux d'encadrement est dans notre pays plus élevé que dans la plupart des autres Etats visés par l'étude ^{1 ( * )} .

2. Un système éducatif qui a échoué à garantir l'égalité des chances

Début octobre 2012, la Cour des comptes a transmis à votre commission des finances deux référés relatifs à l'égalité des chances dans l'enseignement scolaire ^{2 ( * )} . Dans le premier, la Cour s'interroge sur l'adéquation des moyens mis en oeuvre entre les académies et les établissements afin d'assurer cette égalité ; dans le second, elle élargit la question à l'ensemble des politiques publiques interministérielles. La problématique commune à ces deux documents conduit à les analyser conjointement.

Reprenant les résultats des enquêtes menées au niveau international, la Cour rappelle d'abord que le système scolaire français est - plus que d'autres - inégalitaire en termes de résultats des élèves. Fondée sur l'étude de quatre académies (Aix-Marseille, Créteil, Dijon et Rennes ^{3 ( * )} ), son analyse apporte un éclairage supplémentaire : non seulement le système éducatif ne corrige pas les inégalités de départ, mais il contribue même à les renforcer.

Forte de ce constat, la Cour s'est penchée sur les politiques mises en oeuvre pour atteindre les objectifs fixés par la loi en termes d'égalité des chances et de réussite de tous les élèves. Elle observe une absence de corrélation entre les difficultés scolaires sur le terrain et les moyens d'enseignement alloués par le ministère de l'éducation nationale , voire, parfois, des situations paradoxales : des établissements confrontés à un échec scolaire important peuvent être moins bien dotés que des établissements qui ont des taux de réussite plus élevés.

Ce constat est la conséquence du mode d'allocation des moyens mis en oeuvre par le ministère. Les critères pris en compte, tels l'appartenance à une zone rurale ou urbaine, la catégorie socioprofessionnelle moyenne des familles, la proportion de minima sociaux parmi les parents, sont largement inadaptés aux objectifs assignés au système éducatif. En outre, le niveau d'agrégation retenu, c'est-à-dire l'académie, est trop large pour permettre la prise en compte directe des difficultés scolaires.

D'une manière générale, la Cour déplore le manque de transparence des modèles d'allocation des moyens , puisqu'il n'est pas possible de calculer les dotations qui seront accordées aux académies en appliquant des critères explicites. En définitive, la dotation globale horaire par élève est davantage corrélée à la taille de l'établissement qu'aux difficultés scolaires des élèves .

La Cour appelle donc à repenser la politique d'éducation prioritaire afin de dépasser la forte inertie actuelle dans la répartition des moyens. Recenser précisément les besoins des élèves et mieux y répondre suppose de mener une analyse plus fine, au niveau des bassins de formation. Mieux assurer l'égalité des chances passerait également par une redéfinition de la carte des formations, une sectorisation mieux orientée vers la mixité sociale et scolaire et une politique d'éducation prioritaire plus concentrée sur les établissements à forte difficulté scolaire .

La Cour formule les mêmes recommandations dans son analyse de l'ensemble des politiques publiques interministérielles : les raisonnements en moyenne ayant échoué, il convient de choisir des critères directement liés aux politiques mises en oeuvre , c'est-à-dire, au cas d'espèce, les résultats scolaires .

Réagissant à la publication du référé propre à l'enseignement scolaire, le ministre de l'Eduction nationale a mis en garde contre la tentation d'allouer les moyens scolaires selon les résultats obtenus, qu'il juge non pertinent, car signifiant « une relation mécanique et linéaire entre amélioration des moyens et performance scolaire ». Il renvoie la question de la refonte du système d'allocation des moyens aux débats en cours sur la refondation de l'école.

La redéfinition de la politique de la ville devrait constituer, pour le Premier ministre, le support naturel pour « mettre en synergie toutes les politiques portées localement par l'Etat et par les collectivités territoriales, pour construire un véritable projet de territoire, cohérent et transversal ».

La question de l'adéquation des moyens mis en oeuvre aux objectifs assignés au système éducatif est au coeur de la démarche de la refondation de l'école. Même si une vision mécaniste de l'allocation des ressources ne saurait constituer une réponse aux graves insuffisances de l'action publique de promotion de l'égalité des chances, cette dernière doit être replacée au coeur de la politique éducative des prochaines années.

B. UN SYSTÈME ÉDUCATIF MALMENÉ AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES

1. Des objectifs de baisse des effectifs plus que remplis

La question du plafond d'emplois de la mission a fait l'objet de plusieurs recommandations de la Cour des comptes. Dans le cadre du rapport spécial relatif au projet de loi de finances pour 2011, votre commission des finances s'était également interrogée sur l'ampleur des « corrections techniques » apportées au plafond d'emplois 2010. Le plafond des cinq programmes relevant du ministère de l'éducation nationale avait été réévalué de 20 359 ETPT par rapport à 2010. Parmi ces emplois, 4 726 ETPT permettaient de mettre un terme à la sous-évaluation chronique du plafond d'emplois du programme 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés », liée à une défaillance technique relevée par la Cour des comptes.

Comme le souligne la Cour dans sa note d'exécution budgétaire 2011, « ces différents ajustements ont eu pour effet de mettre un terme aux déphasages constatés entre plafond et consommation d'emplois depuis plusieurs années. Pour l'année 2011, il en résulte cependant une neutralisation apparente du schéma d'emplois, puisque le plafond d'emplois de 2011 est supérieur de 4 354 ETPT à celui de 2010 alors que le schéma d'emplois retenu pour 2011 est de -16 000 ETPT ».

Mais en pratique, la réalisation du schéma d'emplois de 2011 a finalement été supérieure, puisqu'elle s'établit à -16 811 ETPT. L'année dernière, le ministère de l'éducation nationale est donc allé au-delà de ce qu'on attendait de lui en termes de baisse des effectifs ^{4 ( * )} . Cette rigueur accrue est le résultat de deux mouvements qui s'additionnent :

- des départs en retraite plus nombreux que ce qui était attendu, dû notamment au départ anticipé des mères de 3 enfants, conséquence de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites ;

- des entrées inférieures aux prévisions, liées essentiellement au rendement moindre des concours de recrutement d'enseignants du second degré.

La sous-consommation du plafond d'emplois concerne tous les programmes de la mission . Au total, leur exécution fait apparaître un écart de 9 349 ETPT par rapport à la loi de finances initiale pour 2011. Cette sous-consommation s'explique par la conjonction de trois phénomènes :

- une sous-consommation des emplois au titre des stages en responsabilité effectués par les étudiants qui se destinent au métier de l'enseignement estimée à 4 551 ETPT ;

- l'impact de la loi portant réforme des retraites, à hauteur de 3 079 ETPT, dont 2 936 ETPT liés à l'augmentation, déjà évoquée, du nombre de départs en retraite des mères de trois enfants ^{5 ( * )} ;

- une économie sur la résorption des surnombres apparus à la rentrée scolaire pour 1 400 ETPT. En effet, alors que le plafond d'emplois du programme 141 « Enseignement public du second degré » a été corrigé de + 5 600 ETPT, les surnombres constatés se sont élevés à 4 200 ETPT.

Le plafond d'emplois de 2012 a représenté une nouvelle baisse drastique des moyens consacrés à l'enseignement scolaire. En application de la règle dite du « 1 sur 2 », 14 000 suppressions d'emplois supplémentaires étaient prévues à la rentrée, réparties entre 5 700 emplois d'enseignants dans l'enseignement primaire, 6 550 postes d'enseignants dans l'enseignement secondaire , 1 350 enseignants dans l'enseignement privé ainsi que 400 emplois administratifs (165 en établissements et 235 en administration centrale et dans les services académiques).

2. Une performance difficile à apprécier

La mission « Enseignement scolaire » est caractérisée par le grand nombre des objectifs assignés aux programmes qui la composent. Le partage des crédits de la mission entre le ministère de l'éducation nationale et le ministère de l'agriculture montre par ailleurs la difficulté de l'exercice de la programmation budgétaire et l'analyse financière par nature de dépenses. Pour les cinq programmes qui dépendent du ministère de l'éducation nationale, les objectifs sont au nombre de 23, auxquels sont associés 92 indicateurs ^{6 ( * )} . Ce nombre est une nouvelle fois en baisse, puisque cinq indicateurs ont été supprimés par rapport à 2010. Il reste toutefois très élevé.

Bien que des objectifs et des indicateurs soient dupliqués entre les différents programmes, la Cour souligne qu'il « est permis de s'interroger sur la capacité de piloter efficacement le système scolaire à partir d'un nombre aussi élevé d'objectifs et d'indicateurs ». Afin d'améliorer l'aptitude du dispositif à réellement mesurer la performance de la politique éducative, il semble préférable de suivre un nombre limité d'indicateurs pertinents, quitte à ce que certains d'entre eux soient transversaux à plusieurs programmes de la mission.

C'est sur cette voie que s'est engagé le Gouvernement, en réduisant sensiblement le nombre des indicateurs, désormais égal à 79 (hors enseignement technique agricole) pour 21 objectifs.

Au-delà de leur nombre, la question fondamentale réside dans l'utilisation qui peut en être faite. Dans sa note d'exécution budgétaire 2011, la Cour souligne à cet égard la difficulté tenant à ce que « les cibles de certains objectifs ont été baissées entre 2009 et 2011, l'écart avec les résultats constatés paraissant de ce fait moindre (proportion d'élèves maîtrisant en fin d'école primaire les compétences de base en français - de 95% à 93,5% - ; taux d'accès au brevet - de 84% à 81%-...) ». Abaisser les objectifs pour mieux espérer les atteindre pourrait prêter à sourire si une telle action ne traduisait pas un manque d'ambition pour notre politique éducative.

En outre, certains indicateurs ne prennent en compte qu'une part limitée de la réalité qu'ils décrivent. Comment accepter, par exemple, que l'indicateur relatif au taux de remplacement du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » ne reflète que les suppléances et remplacements réalisés après une durée de carence de 15 jours, les absences d'une durée inférieure devant être prises en charge au sein de l'établissement scolaire par des enseignants volontaires ? Ainsi conçu, l'indicateur minore la situation vécue sur le terrain et crée un sentiment d'incompréhension au sein de la communauté éducative, notamment chez les parents d'élèves.

Isoler quelques indicateurs les plus représentatifs de la mission, comme l'a fait le ministère dans la présentation du projet annuel de performances 2013, devrait permettre de mieux apprécier la réalité des résultats de la politique éducative. ^{7 ( * )}

Faudra-t-il aller plus loin ? La Cour des comptes, dans sa note d'exécution budgétaire 2011, incite à « mettre en cohérence les programmes de la mission avec les objectifs de la politique éducative, et notamment introduire un programme « Socle commun »... [En effet] les programmes ne sont pas articulés avec les objectifs généraux fixés au système éducatif. Le programme n°141- Enseignement du second degré public regroupe ainsi les moyens alloués aux collèges et aux lycées, alors que le socle commun des connaissances et de compétences, qui constitue un objectif essentiel du système éducatif, concerne l'école primaire et le collège, c'est-à-dire deux programmes différents ».

II. LES PREMIÈRES INFLEXIONS INTRODUITES A LA RENTRÉE 2012

A. UN COUP D'ARRÊT À LA BAISSE DES MOYENS

Dès sa prise de fonctions, le nouveau Gouvernement a pris des mesures qui témoignent du nouvel état d'esprit de la politique éducative. Ainsi, en matière d'évaluation, le ministre de l'éducation nationale a décidé que les résultats des évaluations des acquis des élèves de CE1 et de CM2 en français et en mathématiques réalisés au printemps 2012 ne seraient pas transmis à l'administration centrale.

Parce que le changement de politique éducative est aussi une question de moyens budgétaires, le projet de loi de finances rectificative ^{8 ( * )} présenté par le Gouvernement sitôt son entrée en fonctions comportait plusieurs mesures traduisant la priorité annoncée pendant la campagne pour l'élection présidentielle en faveur de la jeunesse et de l'éducation. Ne pouvant arrêter la mise en place de la rentrée 2012, qui était alors déjà bien engagée, il n'a eu d'autre possibilité que d'agir en urgence afin de faire face aux manques les plus criants. Ces mesures marquent un coup d'arrêt à la baisse des moyens consacrés à l'éducation nationale.

1. Une majoration substantielle de l'allocation de rentrée scolaire

L'allocation de rentrée scolaire (ARS) n'est pas financée sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire », elle est à la charge de la branche « famille » du budget de la sécurité sociale. Mais son objet en fait un élément important de la politique éducative. Elle est versée, sous conditions de ressources ^{9 ( * )} , aux familles ayant au moins un enfant scolarisé et âgé de 6 à 18 ans. Elle est fixée en pourcentage de la base mensuelle de calcul des allocations familiales, pour chacune des trois tranches d'âge définies par le code de la sécurité sociale.

Par décret n°2012-830 du 27 juin 2012, le Gouvernement a procédé à la revalorisation des taux servant au calcul de l'allocation de rentrée scolaire, de telle sorte qu'elle soit, dans tous les cas, supérieure de 25% à son montant en vigueur pour l'année scolaire 2011-2012.

A la rentrée 2012, son montant s'est donc établi comme suit :

- 356,20 euros pour les enfants âgés de 6 à 10 ans ;

- 375,85 euros de 11 à 14 ans ;

- 388,87 euros de 15 à 18 ans.

Tous régimes confondus, cette allocation a été versée pour 5,01 millions d'enfants scolarisés en 2011.

Selon les chiffres évoqués par le Ministre de l'éducation nationale, la revalorisation, financée par « redéploiement budgétaire », « coûte 370 millions d'euros. L'ensemble de l'allocation de rentrée scolaire, c'est 1,5 milliard d'euros ».

2. Le début du rétablissement des moyens humains du service public de l'éducation

La loi de finances rectificative du 16 août 2012 a abondé les crédits de la mission « Enseignement scolaire » de 89,5 millions d'euros Ces moyens supplémentaires ont permis de recruter dès la rentrée 2012 :

- 1 000 professeurs des écoles ;

- 100 conseillers principaux d'éducation ;

- 1 500 auxiliaires de vie scolaire individualisés au service des élèves handicapés ;

- 2 000 assistants d'éducation qui assurent l'accompagnement des élèves ;

- 500 agents chargés de la prévention et de la sécurité scolaire dans les établissements en difficulté ;

- ainsi que 50 emplois dans l'enseignement technique agricole.

Le décret n° 2012-1000 du 27 août 2012 a créé une nouvelle mission consistant en la participation aux actions de prévention et de sécurité (APS) conduites au sein des établissements. Dans la présentation qui en est donnée par le ministère en réponse à vos rapporteurs spéciaux, « destinés à augmenter, dès la rentrée 2012, le nombre d'adultes présents dans les établissements les plus exposés aux phénomènes de violence, ces assistants de prévention et de sécurité contribuent à l'analyse de la situation de l'établissement pour favoriser la mise en place de mesures de prévention et participent à l'action éducative, en lien avec les autres personnels ».

A l'exception des agents de prévention, ces nouveaux emplois ont été pourvus à compter du 1 ^er septembre. En outre, 280 emplois ont été redéployés vers l'enseignement secondaire. Par ailleurs, des aménagements de service supplémentaires ont été accordés aux enseignants stagiaires de première année.

Les créations d'emplois dans l'enseignement scolaire
à la rentrée 2012

Source : Commission des finances

Les ouvertures de crédits à la rentrée 2012

(en €)

Source : Commission des finances d'après les documents budgétaires

B. LA REFONDATION DE L'ÉCOLE

Tirant les conséquences des profonds changements qu'a connus notre système éducatif au cours des quarante dernières années et soucieux de mettre en oeuvre la priorité que constitue la politique éducative pour le nouveau Gouvernement, le ministre de l'éducation nationale a engagé une grande concertation destinée à définir les lignes maîtresses de la réforme d'ensemble qu'il appelle de ses voeux. Sans être entièrement nouveau ^{10 ( * )} , ce processus est inédit par son ampleur.

1. Un processus inédit par son ampleur

La concertation s'est organisée autour de quatre groupes de travail, qui avaient respectivement pour champ d'investigation la réussite scolaire pour tous, les élèves au coeur de la refondation, un système éducatif juste et efficace, des personnels formés et reconnus. Chaque groupe de travail devait aborder plusieurs thématiques, qui témoignaient déjà de certaines orientations de la future politique éducative (par exemple, la priorité donnée à l'école primaire ou la prévention du décrochage scolaire).

2. Dresser le bilan des initiatives des dernières années

Tout en subissant les effets de la mécanique du 1 sur 2, la politique éducative du précédent Gouvernement a été marquée par une succession d'annonces à vocation pédagogique souvent mal préparées et dont les résultats restent à établir précisément, comme l'attestent plusieurs rapports récents de l'inspection de l'éducation nationale et de l'inspection de l'administration de l'éducation nationale.

Ainsi, les Etablissements de réinsertion sociale (ERS), créés par la circulaire n° 2010-090 du 29 juin 2010 portant création des ERS, ont fait l'objet d'un rapport ^{11 ( * )} en juin 2012.

Intitulé « Les établissements de réinsertion sociale - bilan et perspectives » , ce document souligne que les ERS enregistrent des résultats mitigés au regard des moyens engagés. La presse s'est largement faite l'écho des nombreux incidents rencontrés, dont le rapport estime qu'ils témoignent de « dysfonctionnements graves, la mise en danger des élèves et des adultes de l'équipe ... ». Au-delà du caractère souvent virtuel des projets pédagogiques et éducatifs, et même si, comme le rapport l'indique, « les premiers résultats, malgré des conditions de mise en oeuvre parfois déficientes, ne sont pas entièrement négatifs », les objectifs initiaux sont loin d'être atteints : à la date du rapport, 139 élèves étaient concernés sur un potentiel de 1 500 très « perturbateurs ».

Le rapport recommande donc de fermer certains ERS, « car présentant de sérieux facteurs de risques ». Il s'interroge par ailleurs sur le devenir des élèves rejetés ainsi que sur le coût du dispositif.

Quasiment au même moment, un autre rapport s'est interrogé sur le bilan de l'élargissement du programme CLAIR au programme ECLAIR ^{12 ( * )} .

Le périmètre des ECLAIR recouvre, à quelques exceptions près, l'ensemble des réseaux ambition réussite (RAR) : cette logique territoriale est-elle la plus pertinente ? Dans ce contexte, le document s'interroge sur la plus-value du programme ECLAIR par rapport au dispositif RAR : « Ces programmes constituent-ils un énième dispositif, se rajoutant aux autres déjà très nombreux dans l'histoire de l'éducation prioritaire - qui date de trente ans - dont l'organisation était déjà complexe ? ».

Les conclusions sont sans appel : les objectifs attendus sont ceux de l'éducation prioritaire en général. Les spécificités du programme ECLAIR ne sont pas identifiées. On est très loin de l'image de « laboratoire de l'innovation pédagogique » que devait susciter une relance forte de l'éducation prioritaire.

Le rapport constate qu'une « strate supplémentaire dans le « millefeuille » des dispositifs [...] ne suffit pas à donner un nouveau souffle à l'éducation prioritaire » et que « les effets du programme ECLAIR sont très modestes dans les écoles et les établissements. La plus-value éducative et pédagogique est limitée ». Tout en préconisant de limiter la cartographie de l'éducation prioritaire aux écoles et aux collèges, les problématiques des lycées relevant d'autres logiques, le rapport appelle de ses voeux une remise à plat de l'éducation prioritaire, axe majeur de la politique éducative nationale, dès la rentrée 2013.

Le rapport annuel de performances 2011 consacre quelques lignes à l'expérimentation « cours le matin, sport l'après-midi ». Engagée en 2010, dans 124 collèges et lycées, elle a concerné 208 établissements en 2011-2012. Une évaluation de cet aménagement des rythmes scolaires est prévue après trois ans de mise en oeuvre. Le rapport souligne néanmoins que « des effets positifs sont d'ores et déjà constatés par les chefs d'établissement, en particulier une amélioration de la motivation et de l'assiduité, le respect du cadre de vie et un climat scolaire positif ».

Un autre rapport a établi un diagnostic très contrasté de la mise en place et du fonctionnement des internats d'excellence ^{13 ( * )} .

Le programme 324 « Internats d'excellence et égalité des chances » a été créé par la loi de finances rectificative pour 2010 (n° 2010-237 du 9 mars 2010) et doté de 500 millions d'euros AE=CP. En octobre 2010, l'Etat a doté l'opérateur retenu, l'agence nationale de rénovation urbaine (Anru) de 452 millions d'euros, afin de poursuivre jusqu'en 2020 l'investissement dans ces structures destinées à accueillir les élèves qui ne bénéficient pas de conditions familiales propices à la réussite scolaire, en privilégiant ceux des quartiers prioritaires de la politique de la ville, tout en leur proposant un projet éducatif et pédagogique spécifique. Des moyens importants ont donc été mis au service de ces internats d'un nouveau genre : attribution par les préfectures d'un forfait de 2 000 euros par interne issu des quartiers de la politique de la ville afin d'aider les familles pour l'acquisition de matériel ou les frais de transport, attribution d'un poste de coordonnateur, le cas échéant, par l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé). En outre, la création d'un fonds local permettait de faire face à des dépenses particulières (activités culturelles, recours à un psychologue...).

A la rentrée 2012, les 30 académies proposent plus de 11 000 places « internat d'excellence » dans les établissements publics, dont près de 7 000 labellisées dans des internats d'existants et 4 173 dans les 45 « internats d'excellence » de plein exercice (dont 19 nouveaux) ^{14 ( * )} . S'y ajoutent plusieurs centaines de places dans les établissements privés.

A ce stade, l'ANRU a déjà engagé 265 millions d'euros et en a programmé 135 supplémentaires jusqu'en 2014. En outre, dans le cadre de la mise en place de schémas régionaux des internats, comme l'indique le ministère (dans les réponses au questionnaire budgétaire) « les collectivités locales compétentes sont sollicitées afin d'obtenir 50% de la dépense chaque fois que l'ouverture d'un nouvel internat d'excellence est prévue ».

Sur le plan pédagogique, le ministère souligne que les résultats aux examens de la session 2012 sont particulièrement bons dans les internats d'excellence de plein exercice. Le taux de réussite au diplôme national du brevet est supérieur au taux national (90% des candidats scolarisés dans ces internats ont réussi, contre 81% des candidats au niveau national et 74% en zone d'éducation prioritaire en 2011) et le taux de mentions s'élève à 28%, soit un taux proche de taux national mais supérieur à celui de l'éducation prioritaire (21%). Les taux de réussite aux différents baccalauréats sont également supérieurs aux taux nationaux. Le ministère précise cependant que « le vivier d'élèves n'est sûrement pas étranger à ces bons résultats ».

Le Gouvernement a fait le choix de ne pas abandonner ce dispositif. Au contraire, il considère que dorénavant tous les internats, dans leur diversité, doivent « proposer l'excellence aux élèves accueillis pour contribuer à l'égalité des chances et à la réussite de tous ». Il explique par ailleurs que « les projets éducatifs y seront améliorés en étroite collaboration avec les collectivités locales » ^{15 ( * )} .

Cette démarche illustre la méthode suivie par le Gouvernement, qui consiste à ne pas abandonner sans évaluation les nombreux dispositifs mis en place par le précédent Gouvernement. Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de ce pragmatisme, tant il est vrai que tout ce qui peut contribuer à freiner le décrochage scolaire ou à garantir l'égalité des chances à tous les niveaux du parcours scolaire mérite d'être pris en compte. Ils constatent cependant le coût de ces initiatives pour la nation.

CHAPITRE II
LES DÉPENSES DE PERSONNEL

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, compte tenu de leur importance au sein des crédits de la mission « Enseignement scolaire », vos rapporteurs spéciaux avaient choisi d'analyser globalement l'ensemble des dépenses de personnel. Après les années de déclin, leur évolution traduit la priorité retrouvée de la politique éducative.

I. L'ÉVOLUTION DES EMPLOIS

A. UN PLAFOND D'EMPLOIS EN TRANSITION

La présentation du plafond d'emploi porte la marque de la réforme de la formation initiale des enseignants, dont le ministère a fait un axe fort de son action. En conséquence, la catégorie d'emploi « enseignants stagiaires » est réintroduite en 2013. Précédemment décomptés parmi les enseignants du 1 ^er degré, les « étudiants stagiaires M2 » ont donc été basculés dans la catégorie d'emploi « enseignants stagiaires », ce que traduit la colonne « effet des corrections techniques pour 2013 ».

Par ailleurs, le plafond autorisé pour 2012 ne retrace que la loi de finances initiale pour 2012. Les mesures prises par le Gouvernement pour la rentrée 2012, contenues dans la loi de finances rectificative pour 2012 n° 2012-958 du 16 août 2012 sont intégralement exprimées en année pleine dans la variation 2013 des ETPT.

Evolution des emplois (ETPT)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

B. UN SCHÉMA D'EMPLOIS QUI TRADUIT LA REFONTE DE LA POLITIQUE DE FORMATION INITIALE DES ENSEIGNANTS

1. Une croissance des ETP

Globalement, le schéma d'emplois est essentiellement impacté par la réforme de la formation initiale des enseignants, qui concerne avant tout les programmes 140 et 141 .

Au total, l'évolution des emplois s'élève à +8 381 ETP, auxquels il convient d'ajouter la création de 200 postes d'enseignants sur le programme 143 « Enseignement technique agricole ». En revanche, le solde des emplois prévus sur le programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale » est nul.

Par ailleurs, 333 ETP de contractuels sont créés, au sein du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré », au 1 ^er septembre 2013 (soit 111 ETPT), pour compenser les allègements de services des enseignants nouvellement recrutés. Ces créations s'ajoutent aux mesures inscrites dans la loi de finances rectificative de 2012 et est liée à l'augmentation du volume des concours. En outre, 100 ETP de personnels administratifs exerçant en EPLE sont crées, ce qui représente 33 ETPT supplémentaires.

S'agissant du programme 143, vos rapporteurs spéciaux se félicitent de ce que l'hémorragie d'emplois constatée l'année dernière pour l'enseignement technique agricole soit arrêtée , même si l'évolution du schéma d'emplois ne permet pas de rattraper l'intégralité des coupes réalisées en 2012 (+200 emplois à comparer à -280 emplois).

Au sein de l'enseignement technique agricole, l'enseignement public avait payé le plus lourd tribut à cette politique de réduction des effectifs d'enseignants puisque 60% des suppressions d'emplois le concernaient, alors qu'il ne représente que 37% des effets scolarisés. Le budget 2013 permet donc d'opérer un rééquilibrage, car, à l'inverse, les créations d'emplois s'élèveront à 140 dans l'enseignement public et 60 dans l'enseignement privé.

La refondation de l'école se traduit également par la création de postes de CPE (132) et un effort supplémentaire, par rapport à la dotation inscrite dès la loi de finances rectificative pour 2012, en faveur du soutien à la scolarisation des enfants handicapés. 350 postes d'AVS-i seront créés à la rentrée 2013, ce qui représente 117 ETPT.

L'accroissement des moyens se traduit par ailleurs par des abondements de crédits, qui se répartissent comme suit : 16,5 millions d'euros sur le programme 140, 23,6 millions pour le programme 141, 3,3 millions pour le programme 230 et 5,6 millions sur le programme 139.

Evolution du schéma d'emplois

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances 2013

2. La réforme de la formation initiale des enseignants

L'année 2013 sera une année charnière au cours de laquelle il sera procédé à deux types de recrutements d'enseignants.

Compte tenu des délais pour les organiser et de la nécessité de prévoir le remplacement des enseignants partant à la retraite, une « première vague » de concours se déroulera selon les modalités actuellement en vigueur . Sans adopter une vision caricaturale de la politique menée au cours des dernières années, tant il est vrai que l'élévation du niveau des connaissances des nouveaux enseignants et leur plus grande maturité peuvent constituer des atouts en termes pédagogiques, comment a-t-on pu concevoir leur formation initiale sans mise en situation sur le terrain ? Pour le précédent Gouvernement, tout se passait comme si le niveau universitaire était, à lui seul, le gage d'une capacité à assure un service de qualité face à des élèves.

Au total, 22 100 postes seront ouverts aux concours de recrutement externe et destinés aux étudiants en cours de deuxième année de master. Après les épreuves d'admissibilité de l'automne 2012, les épreuves d'admission auront lieu en juin 2013. Dans l'intervalle, les candidats admissibles bénéficieront d'un renforcement de l'offre de stages. Les candidats admis seront affectés à la rentrée 2013, avec une décharge d'au moins 3 heures afin de permettre un accompagnement de leur prise de poste.

Dans un premier temps, les enseignants ainsi recrutés bénéficieront de stages destinés à parfaire leur formation. Ces stages seront regroupés en tout début d'année scolaire, période pendant laquelle leur service sera assuré par des titulaires remplaçants disponibles à cette période de l'année.

En juin 2013, une seconde série de concours sera organisée selon les nouvelles modalités définies par le Gouvernement . Il s'agira alors de recruter les enseignants destinés à pourvoir les postes de la rentrée 2014. 21 350 postes seront ouverts aux étudiants en première année de master . Au cours de l'année universitaire 2013-2014, ces étudiants seront formés au sein des nouvelles écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ESPE). Sans constituer un retour en arrière vers les instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM), ces nouvelles structures ont vocation à devenir l'opérateur de formation de l'Etat en faveur des enseignants et des étudiants qui se préparent aux concours de l'enseignement. Un stage en responsabilité sera proposé à ces derniers au cours de l'année de master 2 et le service d'enseignement qu'il leur sera demandé s'effectuera à temps partiel.

En tout, ce sont donc plus de 43 000 nouveaux enseignants qui seront recrutés en 2013.

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent qu'une des premières orientations du nouveau Gouvernement ait justement porté sur la formation initiale des enseignants en restaurant une année complète avant leur « immersion totale » en classe, d'autant que les nouveaux enseignants, par le jeu des affectations, pouvaient se retrouver d'emblée confrontés à des classes situées en zone sensible ou dites difficiles.

II. UNE AUGMENTATION DE PRÈS DE 3% DES DÉPENSES DE PERSONNEL

A. L'ARRÊT DE LA BAISSE DES RÉMUNÉRATIONS D'ACTIVITÉ

Avec 59,55 milliards d'euros, les dépenses de personnel inscrites au projet de loi de finances pour 2013 sont en hausse de près de 3% par rapport à 2012 (57,96 milliards d'euros).

Les rémunérations d'activité évoluent moins vite, avec 34,46 milliards d'euros contre 34,22 milliards en 2012, soit +0,7%.

A l'inverse, l'accroissement des cotisations et contributions sociales dépasse 6%, ce qui reflète l'augmentation de la contribution de la mission « Enseignement scolaire » au compte d'affectation spéciale « Pensions » (CAS Pensions). Les crédits ouverts à ce titre passent de 16 617,61 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2012 à 18 115,54 millions d'euros, soit une progression de près d'1,5 milliard d'euros d'une année sur l'autre.

Ce phénomène traduit une nouvelle augmentation du taux de contribution employeur de l'Etat. De 65,39% en 2011, il était passé à 68,59% en 2012. Il atteindra désormais 74,28%. En y ajoutant la contribution spécifique pour les allocations temporaires d'invalidité, soit 0,32%, le taux s'établit donc désormais à 74,60%.

Répartition des crédits de paiement du titre 2

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances 2013

Parmi les crédits destinés aux rémunérations d'activité sur la mission « Enseignement scolaire », les crédits de paiement concernant les heures supplémentaires des enseignement du public et du privé ont continué à augmenter au cours de l'année scolaire 2011-2012. Leur hausse (5,1 millions d'euros, soit +0,4%, pour un total de 1 319,3 millions d'euros) se ralentit cependant par rapport aux années précédentes.

En effet, les heures supplémentaires effectives (HSE), qui sont versées lorsque le service supplémentaire ne s'inscrit pas dans un horaire régulier, marquent le pas. Mais il est vrai qu'elles avaient connu une progression très importante au cours des années récentes : pour le seul enseignement public, la dépense correspondante était passée de 221,2 millions d'euros pour l'année scolaire 2007-2008 à 322,5 millions d'euros en 2010-2011.

Même si elle représente un nombre d'heures effectuées inférieur, la dépense au titre des heures supplémentaires années (HSA) est deux fois supérieure à ce montant (686 millions d'euros pour le seul enseignement public au cours de l'année scolaire 2011-2012). Les HSA rémunèrent forfaitairement la part du service des enseignants excédant de manière permanente sur l'ensemble de l'année scolaire leur maximum hebdomadaire de service. Le taux annuel de cette indemnité se calcule en divisant le traitement moyen annuel brut du grade du bénéficiaire par son maximum de service réglementaire, le résultat ainsi obtenu étant multiplié par la fraction 9/13 ^ème , qui équivaut à 36/52 ^ème , soit la durée effective de l'année scolaire (36 semaines) et la durée de l'année civile. Depuis le 1 ^er septembre 1999, le montant de la première heure HSA accomplie par les enseignants au-delà de leur obligation réglementaire de service est majoré de 20%. Parallèlement, le nombre d'heures supplémentaires que les enseignants peuvent être tenus d'effectuer, dans l'intérêt du service en sus de leur maximum hebdomadaire de service, a été ramené de deux à une.

Au cours de l'année scolaire, 2011-2012, dans l'enseignement public, 512 603 HSA ont été effectuées par 233 284 enseignants du second degré.

En 2013, la totalité des contingents d'heures supplémentaires est reconduite et les dispositifs tels que l'accompagnement éducatif après les cours, la réussite scolaire au lycée, les stages d'anglais au lycée se poursuivent .

L'abrogation du dispositif « TEPA » d'exonération de cotisations salariales et d'exonération fiscale par la loi de finances rectificative pour 2012 du 16 août 2012 est entré en vigueur à compter du 1 ^er septembre 2012 en ce qui concerne les cotisations salariales et sera effective au 31 décembre 2012 pour l'exonération fiscale des heures supplémentaires effectuées à compter du 1 ^er août 2012. Alors que l'incidence de ce dispositif est estimée à environ 230 millions d'euros au titre des heures supplémentaires payées au cours des 8 premiers mois de 2012, l'abrogation de l'exonération de cotisations sociales fait l'objet d'un abattement de crédits de 127,8 millions d'euros au sein du projet de loi de finances pour 2013.

Ventilation de la dépense relative aux heures supplémentaires
dans les programmes relatifs à l'enseignement public

ns : non significatif.

Source : Réponse au questionnaire budgétaire

Ventilation de la dépense relative aux heures supplémentaires
dans le programme 139 relatif à l'enseignement privé

ns : non significatif

Source : Réponse au questionnaire budgétaire

B. UNE MASSE SALARIALE STABILISÉE

Hors contribution au CAS Pensions, la masse salariale passe de 41 151,5 millions d'euros en socle 2012 à 41 241,1 millions d'euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013.

Bien que faible en montant, cette augmentation contraste avec la baisse enregistrée l'année dernière.

Les principaux facteurs d'évolution de la masse salariale sont les suivants :

- les mesures catégorielles, à hauteur de 93,2 millions d'euros . Pour les cinq programmes relevant du ministère de l'éducation nationale, les crédits sont destinés à financer l'extension en année pleine des mesures mises en oeuvre en 2012 ainsi que les mesures nouvelles au titre de 2013, à raison de 17,33 millions d'euros pour la première et 72,67 millions d'euros pour les dernières. Les documents budgétaires indiquent que « compte tenu du processus décisionnel concernant l'utilisation de l'enveloppe catégorielle, les mesures nouvelles 2013 ne sont pas connues, tout comme a fortiori leur date d'entrée en vigueur. La répartition de l'enveloppe catégorielle entre les programmes ... a en conséquence été réalisée, par convention, au prorata des effectifs concernés ». L'année dernière, vos rapporteurs spéciaux avaient relevé la fâcheuse impression d'un pilotage à vue donnée par ce type de réponse (il est vrai plus tardive à l'époque). Le fait que ces mesures nouvelles représentent 80% des crédits prévus contre 93% en 2012 n'enlève malheureusement rien à cette remarque. Les mesures catégorielles du programme 143 « Enseignement technique agricole » s'inscrivent dans un autre contexte, celui de la fusion des ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement avec les corps homologues du ministère chargé de l'écologie et du développement durable, et notamment celui des ingénieurs des travaux publics de l'Etat. En outre, en application de la loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire des agents contractuels de la fonction publique, une mesure de titularisation est mise en place pour les contractuels de l'enseignement agricole. Cette « déprécarisation » représente 1,05 million d'euros sur un total de 3,13 millions d'euros pour le programme.

- la ligne « Débasage/rebasage dépenses non reconductibles » représente un impact budgétaire global négatif de 79,6 millions d'euros , par compensation d'évolutions différentes d'un programme à l'autre. Positif sur le programme 140 (+46,8 millions d'euros), le solde est négatif sur les programme 141 (-100,3 millions d'euros) et 143 (-21,4 millions d'euros). Cette ligne regroupe la dépense prévue en 2012 au titre de la GIPA, aux retenues pour faits de grève réalisés au titre de 2012 et aux rétablissements de crédits (par exemple le remboursement des personnels mis à disposition). Elle tient également compte de l'abrogation du dispositif d'exonération des cotisations sociales au titre des heures supplémentaires prévu par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. L'impact de l'abrogation de ce dispositif représente une économie de 121,2 millions d'euros sur le programme 141 et de 5,2 millions d'euros sur le programme 140 ;

- à l'exception du programme 230, l'essentiel des mesures générales correspond à l'effet du mécanisme de garantie individuelle de pouvoir d'achat (GIPA), qui représente 42,8 millions d'euros ;

- le solde du glissement vieillesse-technicité (GVT) est positif de 120,1 millions d'euros alors qu'il était négatif de 88,6 millions l'année dernière ;

- l'impact du schéma d'emplois reste négatif mais beaucoup moins qu'en 2012 : -66,9 millions d'euros, contre -467,8 millions. Cette diminution traduit le début du rétablissement des moyens de l'éducation, même si le schéma d'emplois de l'année 2013, soit +49,7 millions d'euros, ne compense pas l'impact négatif de l'extension en année pleine du schéma d'emplois de l'année 2012 (-116,4 millions d'euros).

Principaux facteurs d'évolution de la masse salariale

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, d'après le projet annuel de performances 2013

III. LES PERSONNELS NE RELEVANT PAS DU TITRE II

A. LES PERSONNELS D'ASSISTANCE ÉDUCATIVE

Inscrits au sein du programme 230 « Vie de l'élève », les personnels d'assistance éducative regroupent notamment les assistants d'éducation, les emplois de vie scolaire, les auxiliaires de vie scolaire collectifs (AVS-co) ainsi que les assistants de scolarisation ^{16 ( * )} .

L'article L. 916-1 du code de l'éducation dispose que « les assistants d'éducation peuvent être recrutés par les établissements [publics locaux] d'enseignement (EPLE) pour exercer des fonctions d'assistance à l'équipe éducative, fonctions en lien avec le projet d'établissement, notamment pour l'encadrement et la surveillance des élèves et l'aide à l'accueil et à l'intégration scolaires des élèves handicapés, y compris en dehors du temps scolaire ».

Le même article précise les conditions dans lesquelles ils peuvent être recrutés ; il souligne le caractère précaire de leur situation : Les assistants d'éducation sont recrutés par des contrats d'une durée maximale de 3 ans, renouvelables dans la limite d'une période d'engagement totale de 6 ans ».

Les effectifs d'assistants d'éducation ont augmenté régulièrement jusqu'à la fin de l'année scolaire 2009-2010. Ils ont alors atteint 84 968, soit près du double de 2004-2005 (47 438). Conséquence de la politique de restriction budgétaire du précédent Gouvernement, la diminution du nombre des assistants d'éducation observée au cours de l'année 2010-2011 (-1%) connait un coup d'arrêt à la rentrée 2012. Mais il ne retrouve pas le chiffre atteint il y a deux ans.

Source : DGRH- annuaire epp juin 2012

Vos rapporteurs spéciaux ont déjà eu l'occasion de souligner les conséquences néfastes des restrictions budgétaires des dernières années ^{17 ( * )} . Recrutés par les EPLE, les assistants d'éducation ne relèvent ni du plafond d'emplois de l'Etat, ni du plafond des opérateurs. La Cour des comptes a d'ailleurs déjà dénoncé le « vide juridique » qui permet au ministère de ne pas prendre en compte des emplois permanents financés entièrement par l'Etat, et dont le recrutement est décidé et effectué par des agents de l'Etat pour faire face à des besoins permanents du service public. Dans sa note d'exécution budgétaire 2011, elle a donc recommandé de mettre les emplois d'assistants d'éducation sous plafond ministériel ou de créer un plafond spécifique, ce que le nombre d'emplois concernés peut justifier.

Outre qu'il ne favorise pas une information claire et précise du Parlement, le statut actuel a pour conséquence une montée de l'emploi précaire, d'autant plus choquante que de nouvelles missions leur sont confiées et que leur stabilité contribue à la réussite de leur action, notamment auprès des enfants handicapés.

En effet, le décret n° 2012-1000 du 27 août 2012 a créé une nouvelle mission consistant en la participation aux actions de prévention et de sécurité (APS) conduites au sein des établissements. Telle qu'expliquée par le ministère, en réponse à vos rapporteurs spéciaux, les APS sont « destinés à augmenter, dès la rentrée 2012, le nombre d'adultes présents dans les établissements les plus exposés aux phénomènes de violence. [Ils] contribuent à l'analyse de la situation de l'établissement pour favoriser la mise en place de mesures de prévention et participent à l'action éducative, en lien avec les autres personnels ».

62% des assistants d'éducation ont été recrutés pour assurer un emploi à temps partiel et plus des trois-quarts de ceux l'ont été pour une période de 12 mois. Les contrats d'une durée de 13 à 23 mois représentent une part infime des recrutements (1%), ceux de 24 mois et plus également (2% du total). A l'inverse, les contrats d'une durée inférieure à 12 mois représentent 21% du total. Le ministère explique qu'ils « correspondent soit à des situations particulières liées à l'organisation et à la situation de l'établissement ou aux contraintes personnelles des candidats, soit à des recrutements ponctuels pour assurer les suppléances d'assistants d'éducation en congé de maladie ».

Source : Requête académique du 15 juin 2012

B. LES CONTRATS AIDÉS

Le ministère de l'éducation nationale emploie des personnes en contrats aidés, regroupés sous l'appellation d'emplois de vie scolaire. Ces contrats sont des contrats de droit privé à durée déterminée qui s'adressent aux personnes rencontrant les plus grandes difficultés d'insertion. Ils ont pour objet de faire acquérir à leurs titulaires une expérience professionnelle assortie d'actions d'accompagnement et de formation, en vue de leur permettre de retrouver un emploi de droit commun dans le secteur privé ou public.

Depuis 2010, leur nombre a évolué de 58 365 au 30 juin 2010 à 39 276 au 31 décembre 2011. Au 1 ^er janvier 2012, un contingent de 10 000 contrats aidés, dont 500 destinés à l'enseignement privé, a permis d'augmenter à nouveau ces moyens pour une durée de six mois. Ainsi, leur nombre s'établissait à 49 230 au 30 juin 2012.

En juin 2012, 47% des personnes en contrats aidés avaient entre 30 et 50 ans, 26% moins de 30 ans et 27% plus de 50 ans. 90% des personnes employées en contrats aidés sont des femmes.

A la rentrée 2012, le maintien exceptionnel de 12 000 contrats aidés jusqu'au terme de l'année scolaire 2012-2013 a porté le contingent total à 37 000, prioritairement dédié à l'accompagnement des élèves en situation de handicap. Une dotation de 138,8 millions d'euros est inscrite au projet de loi de finances pour 2013 au sein du programme 230 « Vie de l'élève ». Elle permettra de rémunérer en moyenne annuelle 31 900 contrats aidés, sur la base d'un coût moyen de 4 309 euros ^{18 ( * )} . Au sein du programme 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés », les crédits inscrits au projet de loi de finances à ce titre s'élèvent à 7,26 millions d'euros, destinés à rémunérer un effectif moyen de 1 700 contrats, comme en 2012 ^{19 ( * )} .

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de ces évolutions, qui témoignent notamment de l'engagement du Gouvernement en faveur de la scolarisation des enfants handicapés. En revanche, ils s'interrogent sur la nouvelle diminution du nombre d'assistants de directeurs d'écoles, passé de 19 523 le 30 juin 2010 à 13 584 le 30 juin 2011 et 9 488 au 30 juin 2012.

L'année passée, vos rapporteurs spéciaux avaient souligné combien la baisse du nombre de contrats posait la question de la formation des agents quittant leurs fonctions ^{20 ( * )} . Le dispositif mis en oeuvre au 1 ^er janvier 2010 a mis l'accent sur l'aspect qualitatif de leur accompagnement. Désormais, le prescripteur du contrat doit désigner au sein de ses services un référent chargé d'assurer le suivi du parcours d'insertion du salarié (article R. 5134-37 du code du travail). Par ailleurs, l'employeur doit désigner un tuteur « parmi les salariés qualifiés et volontaires pour assumer cette fonction » (article R. 5134-38 du même code). Le tuteur a pour mission de favoriser la bonne intégration du salarié dans l'établissement, de contribuer à l'acquisition par le salarié des compétences professionnelles nécessaires à l'exercice de son poste, de répondre aux sollicitations du référent et de participer à la rédaction de l'attestation d'expérience professionnelle. La circulaire DGEFP n° 2012-10 du 28 juin 2012 relative à la programmation des contrats aidés au deuxième semestre 2012 prévoit la réalisation, pour chaque salarié en contrat aidé, d'un bilan des actions de formation et d'accompagnement. Son absence entraine le refus du renouvellement de la convention par le prescripteur du contrat.

CHAPITRE III
EXAMEN DES CRÉDITS DE LA MISSION ET DES PROGRAMMES

I. LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES

A. L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PRIORITÉ BUDGÉTAIRE DES PROCHAINES ANNÉES

L'évolution des crédits de la mission « Enseignement scolaire » entre 2013 et 2015 reflète la priorité accordée à la jeunesse : de 45,4 milliards d'euros en loi de finances 2012 au format 2013 (hors contribution directe de l'Etat au CAS pensions), les crédits de la mission passeront à 45,7 milliards en 2013, puis 46,1 milliards en 2014 et 46,6 milliards en 2015. Sur l'ensemble de la période, la progression atteint 1,17 milliard d'euros, soit +2,6% par rapport à 2012 ^{21 ( * )} .

Entre 2013 et 2015, tous les enseignants partant à la retraite seront remplacés. En outre, conformément aux engagements du Président de la République, 60 000 des 65 000 nouveaux emplois créés pendant le quinquennat bénéficieront à l'enseignement, dont 55 000 pour l'enseignement scolaire. 9 011, dont 230 pour l'enseignement technique agricole, sont créés dès la rentrée 2013. Au total, compte tenu des mesures de redressement déjà prises à la rentrée 2012, ce sont donc 15 987 emplois qui auront été créés à la rentrée prochaine.

B. DES CRÉDITS EN CROISSANCE DÈS 2013

Les crédits des cinq programmes de la mission « Enseignement scolaire » qui relèvent du ministère de l'éducation nationale, inscrits au projet de loi de finances pour 2013 s'élèvent à 62 685 millions d'euros, contre 60 909 millions d'euros en 2012, en progression de +2,92%. Les mesures de périmètre 2013 (mesures de transfert) sont inférieures à 2 millions d'euros, soit 0,003% du total des dotations ^{22 ( * )} .

Crédits de la mission « Enseignement scolaire »

(en milliards d'euros)

Source : Projet annuel de performances 2013 (chiffres arrondis)

II. LE PROGRAMME 140 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ »

A. LES CRÉDITS PROPOSÉS PAR LE PLF POUR 2013

18,86 milliards d'euros en AE et CP sont proposés, en 2013, pour l'enseignement public du premier degré. 99,81% de ces crédits correspondent aux dépenses de personnel, présentées dans le deuxième chapitre du présent rapport.

Restent donc 36,5 millions d'euros en AE=CP de dépenses, dont 16 millions au titre de la formation des enseignants. Sans anticiper sur les débats qui se dérouleront lors de l'examen du projet de loi d'orientation sur l'école, l'examen de ces crédits fournit l'occasion d'évoquer plusieurs questions posées par la situation de l'enseignement scolaire dans notre pays.

Le projet annuel de performances décrit ainsi les enjeux de la scolarisation au niveau de l'enseignement préélémentaire, dont chacun s'accorde à dire qu'il constitue un élément essentiel dans la détection précoce des difficultés et dans la recherche d'une véritable égalité des chances : « L'école maternelle a pour finalité d'aider chaque enfant, selon des démarches adaptées, à devenir autonome et à s'approprier des connaissances et des compétences afin de réussir au cours préparatoire les apprentissages fondamentaux. Son objectif essentiel est l'acquisition d'un langage oral riche, organisé et compréhensible ».

Dans ce cadre général, les difficultés devant être repérées dès le plus jeune âge, le Gouvernement a annoncé accorder une importance particulière à l'accueil des enfants de moins de trois ans qui doivent pouvoir être scolarisés « en particulier dans les zones où se concentrent le plus de difficultés ». Le Gouvernement n'a pas encore précisé selon quelles modalités et avec quel financement cette priorité sera mise en oeuvre.

En tout état de cause, tout comme l'aide personnalisée de deux heures hebdomadaires dont bénéficient les enfants en difficulté, les réflexions en cours et évaluations à venir doivent s'intégrer dans le débat plus large sur les rythmes scolaires.

B. L'AIDE AUX ÉLÈVES EN DIFFICULTÉ

Telle que décrite par le ministère en réponse aux questions de vos rapporteurs spéciaux, une grande continuité existerait dans la politique d'aide aux élèves en difficulté. En effet, « la mise en place, à la suite de la réforme de l'école de 2008, de dispositifs d'aide aux élèves (aide personnalisée de deux heures hebdomadaires, stages de remise à niveau) permet désormais une prise en charge plus directe des élèves en difficulté par les enseignants eux-mêmes. Par suite, des aménagements ont été apportés dans l'organisation et le fonctionnement des réseaux d'aide spécialisés aux élèves en difficulté (RASED), depuis la rentrée 2009 ».

Le ministère ajoute néanmoins que « le dispositif « un maître de plus que de classes » qui sera mis en oeuvre à la rentrée 2013 induira une réflexion générale sur l'aide aux élèves et les modalités de celle-ci ».

A ce stade de la réflexion, l'évolution éventuelle des fonctions des RASED constitue une simple piste. Le plan d'urgence adopté pour la rentrée scolaire 2012 a conduit à la création de 1 000 postes de professeurs des écoles ; une centaine a été rétablie au bénéfice des RASED.

III. LE PROGRAMME 141 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ »

A. LES CRÉDITS PROPOSÉS PAR LE PLF POUR 2013

Avec 30,4 milliards d'euros AE=CP, le programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » représente à lui seul plus de 47% des dotations de la mission « Enseignement scolaire ». D'une année sur l'autre, elles progressent de 2,56%.

Les dépenses de personnel (titre 2) rassemblent plus de 99,5% des crédits du programme, soit 30,27 milliards d'euros sur 30,4 milliards.

Le tableau ci-après présente la ventilation des crédits par action et fournit une illustration de cette prépondérance.

B. LA RÉFORME DU LYCÉE

Engagée en 2010, la mise en oeuvre de la réforme du lycée se poursuit à la rentrée 2012. Comme l'indique en préambule le projet annuel de performances 2013, « les principaux enjeux et objectifs initiaux de la réforme - mieux accompagner chaque élève, mieux préparer à l'enseignement supérieur, permettre une fluidité des parcours - sont maintenus, mais les modalités de leur application pourront être modifiées ultérieurement ».

Le rapport de la Mission d'accompagnement de la réforme de mars 2012 dresse un bilan mitigé de la réforme. Elle considère que les critiques tiennent « généralement plus aux difficultés à mettre en oeuvre certains points de la réforme qu'au contenu même de cette dernière ».

Certains axes de la réforme semblent avoir rencontré un écho favorable, comme les stages passerelle qui, lorsqu'ils sont mis en place, rencontrent toujours un grand succès. En revanche, d'autres laissent un sentiment partagé. Les élèves qui ont bénéficié d'un enseignement en groupe de compétences ont le sentiment qu'il s'agit en réalité plus de groupes de niveau. Bien qu'introduit dès l'entrée en vigueur de la réforme pour la classe de seconde, le tutorat reste très peu développé, voire, dans certaines académies, inexistant.

Si la réforme se heurte au poids des représentations sociales, le rapport souligne toutefois que « la volonté de casser la représentation hiérarchique des séries que traduit le tronc commun porte au final ses fruits puisque pour la première fois on constate une orientation plus importante des élèves vers la série L alors que celle-ci ne cessait de perdre des élèves ».

Ces premiers résultats valident l'approche du Gouvernement qui consiste à ne pas précipiter la refondation en faisant table rase de toutes les initiatives lancées au cours des années récentes.

IV. LE PROGRAMME 230 « VIE DE L'ÉLÈVE »

A. LES CRÉDITS PROPOSÉS PAR LE PLF POUR 2013

Le programme 230 « Vie de l'élève » est doté de 4,17 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 4,19 milliards d'euros en crédits de paiement au sein du projet de loi de finances pour 2013, contre respectivement 3,9 milliards et 3,95 milliards en 2012. L'augmentation des crédits atteint près de 7% en AE et 6% en CP.

Il représente une part prépondérante des dépenses d'intervention de la mission : en 2013, la part des crédits du titre 6 inscrits sur ce programme dépassera 62%, en augmentation par rapport à 2012 (62,3% contre 60,6%).

La hausse la plus importante concerne l'action 03 « Inclusion scolaire des élèves handicapés », dont le libellé est modifié (+20,95%). Les crédits du titre 6 de l'action 01 « Vie scolaire et éducation à la responsabilité », qui représentent plus de la moitié de l'ensemble des crédits d'intervention du programme, progressent nettement moins (+6,14%) ainsi que ceux consacrés à l'action sociale (action 04 ; +2,70%).

Présentation par action des crédits demandés en 2013 pour le programme 230

(Crédits de paiement ; en euros)

B. L'AIDE SOCIALE

Le Gouvernement a pris l'initiative de renforcer l'attractivité des métiers d'enseignants , en « facilitant l'insertion professionnelle et la promotion sociale des jeunes dans les métiers du professorat ». A cette fin, la loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012 portant création des emplois d'avenir comporte un volet consacré à la création d'emplois d'avenir professeur (Art. L. 5134-120 du code du travail). Ils consistent en une sorte de « pré recrutement » au métier d'enseignant. Dès le 1 ^er janvier 2013, 6 000 étudiants boursiers, inscrits en deuxième année de licence et âgés de vingt-cinq ans au plus, s'ils s'engagent à présenter les concours de l'enseignement, pourront bénéficier d'une rémunération de 900 euros par mois pendant trois ans et d'une immersion progressive sur le terrain. Au cours des trois ans qui viennent, ce dispositif devrait concerner 18 000 étudiants

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de cette initiative, qui devrait être de nature à couper court à certaines critiques faciles sur la crise des vocations pour l'enseignement, voire l'impossibilité pratique de recruter dans de bonnes conditions les effectifs de nouveaux enseignants nécessaires pour remplacer ceux qui partent à la retraite ou faire face aux créations de postes. D'ailleurs si l'on en croit certains chiffres rapportés dans la presse, la volonté clairement affichée par le Gouvernement semble avoir déjà commencé à produire ses effets en termes d'attractivité pour le métier d'enseignant : le nombre d'inscrits par poste au concours de professeur des écoles serait passé de 7,5 à 10 entre les sessions de 2012 et 2013 dans l'enseignement du premier degré. Dans le secondaire, il aurait augmenté de 17,1% en anglais, de 16,1% en mathématiques et de 12% en lettres ^{24 ( * )} .

Le coût du dispositif s'élève à 13,8 millions d'euros

Globalement, en loi de finances pour 2012, 619,5 millions d'euros étaient prévus pour financer l'action sociale en faveur des élèves, à raison de 552,9 millions d'euros au titre des bourses et des fonds sociaux de l'enseignement public (action 04 du programme 230) et 66,6 millions d'euros au titre des bourses et des fonds sociaux de l'enseignement privé (action 08 du programme 139).

Compte tenu des effectifs d'élèves boursiers attendus à la rentrée 2013, 634,5 millions d'euros sont inscrits au sein du projet de loi de finances pour 2013, répartis entre 568 millions d'euros sur le programme 230 et 66,53 millions d'euros sur le programme 139 ^{25 ( * )} . Pour le Gouvernement, « ces crédits permettront de couvrir les revalorisations de taux intervenues à la rentrée 2012 (+1,75% pour les bourses de lycées) et de prévoir, à la rentrée 2013, une revalorisation de 1,75% des taux de bourses de collège, de la part de bourse de lycée, de la prime à l'internat, de la part de bourse d'enseignement d'adaptation et du montant des exonérations des frais de pension accordées aux élèves des ERPD... et des EREA » . En revanche, la baisse des fonds sociaux (de 34,4 millions d'euros à 32,1 millions d'euros) témoigne de la nécessité, pour le Gouvernement, de faire preuve d'une grande sélectivité dans le contexte de redressement des comptes publics.

C. LA SCOLARISATION DES ENFANTS HANDICAPÉS : PASSER DU RESPECT FORMEL DU DROIT À SON EXERCICE RÉEL

En juillet dernier, la mise en oeuvre de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées dans l'éducation nationale a fait l'objet d'une étude d'ensemble ^{26 ( * )} , d'où il ressort que l'accessibilité de l'école est globalement assurée, au moins l'accessibilité « première », l'accessibilité de droit.

Selon les auteurs de l'étude, les difficultés constatées sont davantage la conséquence d'un manque de places disponibles (en établissements médico-sociaux et, parfois, au sein des ULIS) ou du retard dans l'affectation d'un AVS que de l'absence de prise en compte de la prescription. Sans méconnaître les efforts menés par ailleurs par le Gouvernement dès cette rentrée, vos rapporteurs spéciaux ne peuvent néanmoins que se faire l'écho des dysfonctionnements encore trop souvent constatés. Alors que l'on sait que la stabilité de l'environnement éducatif est tout particulièrement nécessaire pour les enfants et les jeunes qui doivent en outre surmonter un handicap, il n'est plus acceptable de se satisfaire de l'exercice formel du droit à l'accompagnement. Comment concevoir, par exemple, que la prise en charge d'un jeune 12 heures par semaine nécessite l'intervention de deux AVS différents ? Comment un jeune qui entame une nouvelle formation peut-il prendre un bon départ en l'absence d'AVS-i au cours des quinze jours suivant la rentrée malgré une décision de la MDPH prise au début du printemps, puis en changeant d'assistant trois semaines après son affectation ?

Ces situations vécues témoignent de la nécessité de passer du respect du droit à son exercice effectif. Car, comme l'a souligné la note, « on perçoit bien la « cassure » des 15-16 ans ... et la sortie massive du système éducatif ordinaire à cette étape ». Au total, pour 100 élèves souffrant de handicap âgés de 11 ans, seuls 38 demeurent scolarisés à 17 ans.

Ses auteurs soulignent combien, à cet âge, le rôle « physique » et matériel de l'AVS n'est plus l'essentiel (malgré quelques handicaps impliquant encore une forte dépendance), mais il devient davantage un assistant pédagogique... Toutes ces tâches dépassent très largement « l'aide à la vie scolaire » et exigent une solide formation. Vos rapporteurs spéciaux appellent donc le Gouvernement à se saisir d'urgence de cette question car il n'est pas acceptable que « le lycée professionnel reste encore un lieu d'accueil des élèves handicapés plus qu'un lieu d'inclusion où la question de l'insertion professionnelle serait pensée dès l'entrée, anticipant un parcours cohérent et suivi ».

Il est tout aussi navrant de lire que « les services de l'orientation semblent peu impliqués dans l'orientation des élèves handicapés, quel que soit le niveau d'enseignement ». L'élève de CLIS ou d'ULIS est encore trop souvent perçu comme différent avec des besoins en décalage par rapport aux attendus institutionnels des programmes et des horaires officiels.

Quel que soit le type de contrat, la première urgence est d'apporter aux uns et aux autres une solide formation « d'adaptation à l'emploi » au fil des recrutements. Le « Grenelle de la formation et de l'accès à la vie sociale des jeunes handicapés », tenu le 25 janvier 2012, avait conclu que « l'éducation nationale doit préparer sa rentrée et ne pas recruter à la hâte des AVS non formés et les mettre tout de suite au contact avec les enfants ». Il est navrant de constater qu'une fois de plus, c'est exactement l'inverse qui s'est produit. Si des dispositifs de formation existent déjà, comme le module de 60 heures destiné aux nouveaux recrutés, par définition il ne peut être réalisé lorsque le recrutement intervient en urgence, quelques jours avant ou même après la rentrée.

Le Gouvernement entend faire de la formation des enseignants une de ses priorités. Comme l'indique le projet annuel de performances 2013 « un module de formation destiné aux enseignants qui accueillent des élèves handicapés est mis en place à la rentrée 2012, la formation initiale actuelle ne leur permettant pas toujours de faire face aux difficultés liées au handicap » ^{27 ( * )} . Les enjeux sont clairement énoncés : la qualité de la scolarisation, la personnalisation des réponses pédagogiques et la validation des compétences.

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de l'effort très significatif fait en faveur de l'inclusion scolaire des élèves handicaps. Mais, comme lors de leur précédent rapport, ils soulignent que la formation des personnels chargés de l'accompagnement individuel, collectif ou mutualisé des élèves handicapés revêt également une importance cruciale : la formation des AVS, quel que soit leur statut, doit également constituer une priorité. D'autant que la démographie imposera d'intensifier les efforts. En réponse à vos rapporteurs spéciaux, le ministère a estimé que « si la poursuite de l'effort de scolarisation des enfants en situation de handicap est maintenue alors les effectifs de CLIS augmenteraient de +1,6 à 1,7% pour les trois prochaines rentrées » ^{28 ( * )} .

Vos rapporteurs spéciaux ne peuvent, enfin, que rappeler la recommandation qu'ils avaient formulée l'année passée dans leur rapport sur le projet de loi de finances pour 2012 : la justification des crédits au premier euro n'exclut pas de faire également figurer au projet annuel de performances des indicateurs de contexte ou d'activité des services de l'Etat. Si beaucoup reste à faire en ce domaine, l'un de ces indicateurs ne laisse pas d'inquiéter s'agissant de la scolarisation des enfants et jeunes handicapés : comment accepter que le suivi de la qualité de vie perçue des élèves de troisième (indicateur 3.1) fasse apparaître que la proportion d'élèves déclarant avoir été brimés au collège au cours des deux derniers mois s'établit à 30,9% (en 2010 comme en 2011) pour les élèves ne se déclarant pas porteurs de handicap mais monte à 52,2% pour les élèves se déclarant handicapés ? L'inclusion scolaire des élèves handicapés, intitulé de l'action 03 du programme ne sera véritablement réalisée que lorsque cet indicateur ne montrera plus un tel décalage. La cible déterminée pour 2015, soit respectivement 25% et 40% montre malheureusement l'ampleur du chemin qui reste à parcourir.

L'action 06 « Actions éducatives complémentaires aux enseignements » ne représente qu'une part marginale des crédits du programme 230, soit 60,7 millions d'euros de dépenses d'intervention en AE et 78 millions d'euros en CP. La seule « principales mesures de l'année » concerne le transfert des crédits de rémunération des professeurs d'EPS détachés auprès de l'Union nationale du sport scolaire (UNSS) du titre 2 du programme 141 vers le hors titre 2 du programme 230. Ce transfert représente 3,2 millions d'euros et s'ajoute à la subvention versée à l'UNSS, qui s'élève à 16,6 millions d'euros.

Ce mouvement fournit l'occasion d'évoquer un référé adressé par la Cour des comptes à votre commission des finances sur la situation de cette association.

V. LE PROGRAMME 139 « ENSEIGNEMENT PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉS

A. LES CRÉDITS PROPOSÉS PAR LE PLF POUR 2013

Les dotations inscrites au programme 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés » au sein de la mission « Enseignement scolaire » s'élèvent, pour 2013, à 7,081 milliards d'euros AE =CP. Elles sont égales, à moins d'un million d'euros près à celles de 2012. A l'exception de l'action 10 « Formation initiale et continue des enseignants » et, dans une moindre mesure, l'action 12 « Soutien », les crédits sont au mieux stabilisés.

La présentation du programme inscrite au projet annuel de performances 2013 ne se distingue pas de celle de l'ensemble de la mission, en particulier du programme 141 « Enseignement public du second degré ». Au contraire, le document réaffirme que « l'Etat a, vis-à-vis des établissements privés sous contrat, les mêmes exigences pour les élèves concernés que pour ceux de l'école publique, y compris en faveur des populations scolaires les plus fragiles ».

89,35% des crédits (contre 89,20% l'année dernière) correspondent à des rémunérations directes de personnel. Le nombre de personnes physiques prises en charge par l'Etat diminue légèrement : 137 022 contre 138 639, traduisant l'extension en année pleine du schéma d'emplois de 2012. L'Etat assure également les dépenses de formation initiale et continue des enseignants, les dépenses pédagogiques, le forfait d'externat (c'est-à-dire la subvention permettant de couvrir la dépense de rémunération de personnels non enseignants des classes du second degré sous contrat d'association), les emplois de vie scolaire pour l'accompagnement d'élèves handicapés ainsi que des aides directes aux élèves (bourses de collège et de lycée, fonds sociaux).

B. LES SPÉCIFICITÉS DU FINANCEMENT DE L'ENSEIGNEMENT PRIVÉ

Si le financement par l'Etat de l'enseignement privé obéit au principe de parité avec l'enseignement public, il fait apparaître des différences liées à ses spécificités.

L'action 09 « Fonctionnement des établissements » représente, pour l'essentiel, la dépense liée au versement du forfait d'externat aux établissements d'enseignement privé pour chacun de leurs élèves inscrits dans une classe sous contrat d'association avec l'Etat. Le montant alloué pour chaque élève varie en fonction de la formation qu'il suit ; ces divers montants, ou « taux », sont fixés par un arrêté interministériel annuel.

La mesure de l'évolution de la dotation versée à ce titre doit tenir compte du transfert de compétences de l'Etat à la Nouvelle-Calédonie au 1 ^er janvier 2012, qui a représenté 17,46 millions d'euros, ramenant ainsi le montant prévu à 612, 03 millions d'euros. A structure constante, les crédits consacrés au forfait d'externat sont donc appelés à augmenter de 3,39 millions d'euros « du fait de l'accroissement prévisionnel des effectifs d'élèves à la rentrée de septembre 2012 (1 198 705 élèves attendus dans le second degré pour l'année scolaire 2012-2013, soit une hausse de près de 0,55%) et de l'évolution de leur répartition entre les diverses formations » ^{30 ( * )} .

Cette somme de 615,4 millions d'euros représente 513 euros par élève du second degré, dont 502 euros pour un collégien, 497 euros pour un lycéen dans l'enseignement général et technologique et 637 euros dans l'enseignement professionnel.

VI. LE PROGRAMME 214 « SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE L'ÉDUCATION NATIONALE »

A. LES CRÉDITS PROPOSÉS PAR LE PLF POUR 2013

En 2013, le programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale » disposera de 2,24 milliards d'euros en AE et de 2,15 milliards d'euros en CP.

Outre les fonctions d'état-major, le programme 214 met à disposition des autres programmes de la mission l'expertise et les compétences dans de nombreux domaines de nature transversale : ressources humaines, évaluation et prospective, certification des élèves, gestion financière, politique immobilière, informatique, politique des achats, logistique, affaires juridiques relations internationales et communication.

L'évolution des crédits, égale à +4,3% en AE et +2,7% en CP masque des phénomènes de nature fondamentalement différentes selon les actions. D'une manière générale, le ministère de l'éducation nationale participe à l'effort de maîtrise des dépenses de fonctionnement de l'Etat, ce que reflète, en particulier, l'évolution de l'emploi au sein des opérateurs.

En revanche, la forte augmentation constatée sur l'action 08 « Logistique, système d'information, immobilier » ne traduit pas véritablement une volonté déterminée. L'accroissement des besoins en AE, soit +95 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, s'explique par la nécessité de couvrir la durée ferme de nouveaux baux passés pour le relogement de services académiques en Ile de France. L'année dernière, le même phénomène avait déjà entraîné une augmentation de cette dotation de 45 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2011.

B. LES EFFORTS DEMANDÉS AUX OPÉRATEURS

Emplois (ETP) sous plafond des opérateurs du programme « Soutien »

Source : Rapport annuel de performances 2011 et projet annuel de performances 2013

Par le passé, vos rapporteurs spéciaux ont souligné combien était incertain le suivi du schéma d'emplois des opérateurs de la mission. Inscrite dans le projet de loi de finances pour 2012, la correction de plusieurs erreurs d'imputation comptable a permis d'améliorer la vision d'ensemble des emplois des opérateurs.

En revanche, en 2011 encore, « la nécessité de geler des postes afin de dégager des marges de manoeuvre pour financer leurs activités » ^{32 ( * )} a conduit à créer un écart important entre le nombre d'emplois sous plafond rémunérés par les opérateurs inscrit en prévision dans le projet de loi de finances et réalisé, tel que décrit dans le rapport annuel de performances de l'exercice considéré. Déduction faite du transfert de 245 emplois suite à la dissolution de l'INRP au 1 ^er janvier 2011, l'écart global atteint - 529 emplois, à comparer à un total de 4135 en réalisation, soit 12,8%.

La diminution constatée entre la prévision pour 2012 et celle inscrite dans le projet de loi de finances pour 2013 traduit l'effort du ministère de l'éducation nationale en faveur du redressement des finances publiques. Les subventions pour charges de service public passent de 209,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement à 210,6 millions d'euros, ce qui représente moins de 0,6% d'augmentation. Les mesures statutaires d'accroissement de la masse salariale font plus que compenser les économies, à hauteur de 2 millions d'euros, réalisées sur leur fonctionnement.

CHAPITRE IV
L'ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE

L'année dernière, vos rapporteurs spéciaux s'étaient inquiétés de l'évolution des emplois d'enseignants dans l'enseignement technique agricole public et, plus généralement, de la situation de l'ensemble du programme 143. Comme l'a d'ailleurs souligné la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire 2011, « l'absence de chef de file et le manque de coordination dans la gestion entre les ministères chargés de l'éducation et de l'agriculture rendent largement fictif le caractère interministériel de la mission Enseignement scolaire ».

En pratique, pour l'enseignement technique agricole, le budget 2012 signifiait toujours moins d'enseignants, moins de moyens, moins de classes et moins d'élèves. Vos rapporteurs spéciaux ont donc choisi de consacrer un chapitre distinct à l'examen de ce programme de la mission.

I. UNE ORGANISATION ORIGINALE AU SEIN DU SYSTÈME ÉDUCATIF

A. UN ENSEIGNEMENT PARTAGÉ

1. Le programme 143 : une structure à part dans la mission « Enseignement scolaire »

L'enseignement agricole présente un caractère social marqué, un fort ancrage territorial (en particulier dans les zones rurales ou de déprise démographique) et des modes d'enseignement propres qui le distinguent au sein de la mission « Enseignement scolaire ». Par son rôle d'animation des territoires, sa capacité d'innovation technique et pédagogique, l'enseignement agricole comporte des spécificités qui sont autant d'atouts pour enrichir le cadre éducatif national. En temps de crise économique, cette voie conduit vers l'emploi des jeunes, parfois en difficulté, qui seraient sans cela souvent sortis du système éducatif. L'organisation académique et les pratiques d'enseignement originales, avec des structures pratiquant l'alternance et entretenant une grande proximité avec les milieux professionnels, contribuent aux bons résultats obtenus en termes de résultats aux examens et d'insertion professionnelle.

La direction générale de l'enseignement et de la recherche (DGER) du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (MAAF) est responsable du programme, qu'elle gère en s'appuyant sur les directions régionales de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt (DRAAF) qui assurent le rôle d'autorité académique.

Le programme 143 recouvre un ensemble cohérent en termes de périmètre de formation et d'établissements subventionnés. Dans ses conclusions rendues en mars 2008, le Comité Interministériel d'Audit des Programmes (CIAP) avait d'ailleurs recommandé le maintien de la structuration en cinq actions, de volumes financiers certes inégaux, mais organisées par centres de coûts et leviers d'action cohérents.

Le programme 143 finance plus de 800 établissements publics et privés ^{33 ( * )} , de la classe de quatrième à la terminale, auxquels il faut rajouter les formations supérieures courtes délivrées dans les lycées (BTS et classes préparatoires aux grandes écoles). La plupart de ces établissements possèdent un internat, ce qui est une spécificité propre à l'enseignement agricole. Selon les chiffres du ministère de l'agriculture, le nombre d'élèves du second degré et d'étudiants de l'enseignement supérieur court s'élève à la rentrée 2011 à 174 104, en progression de 1,4% après une diminution de 0,6% à la rentrée 2010.

Evolution du nombre d'élèves

Source: Réponse au questionnaire budgétaire

La répartition des effectifs entre les différentes catégories d'établissements reste relativement stable : elle est d'environ 36,5% dans l'enseignement public, 32,1% dans l'enseignement privé temps plein et 31,3% dans l'enseignement privé du « rythme approprié ». L'accroissement des effectifs est cependant plus rapide au sein de l'enseignement privé :

- l'enseignement public, accueille 493 élèves et étudiants de plus (+0,80%) qu'à la rentrée 2010, augmentation qui fait suite à trois années de baisse ;

- l'enseignement privé accueille 1 944 élèves supplémentaires (+1,76%) par rapport à la rentrée précédente. Cette augmentation concerne à la fois le temps plein (+ 903 élèves) et le rythme approprié (+1 041 élèves).

Les effectifs du second cycle professionnel (CAPA, BEPA, Bac Pro, 2 ^nde professionnelle) ont augmenté de façon conjoncturelle en lien avec la réforme de la voie professionnelle initiée en 2009, les effectifs des autres cycles étant en diminution. La réforme de la voie professionnelle, qui a mis en place dès la seconde un cursus permettant d'accéder au baccalauréat professionnel en trois ans, a concerné  en 2009 toutes les spécialités, sauf celles des services, des activités hippiques, de l'animalerie de laboratoire, de l'agriculture des régions chaudes, pour lesquelles cette mise en oeuvre est intervenue à la rentrée 2011.

Cette réforme a eu un effet à la hausse en 2011 avec un quasi doublement du taux d'accès au niveau du baccalauréat (62,7% en 2011 pour les élèves entrés en seconde professionnelle en 2009 au terme d'un parcours en trois ans, contre 30,5% en 2010, pour les élèves entrés en BEPA en 2007 au terme d'un parcours en quatre ans). Cette hausse conjoncturelle devrait être suivie d'une baisse équivalente à la rentrée 2012, avec la sortie de la cohorte entrée en BEPA en 2008. En 2012, il n'y a donc plus que trois générations d'élèves en second cycle professionnel contre quatre avant la réforme pour les spécialités réformées en 2009.

De fait, selon les remontées prévisionnelles des établissements de fin août 2012, les effectifs prévus s'élèveraient à 62 812 élèves pour le public (-1,34% par rapport à 2011) et à 107 600 élèves pour le privé (-2,57% par rapport à 2011), pour un total de 170 412 élèves (soit -2,12% par rapport à la rentrée 2011). Cette baisse prévisible souligne le caractère transitoire et exceptionnel de 2011. Ces évolutions résultent, pour l'essentiel, des effets de la mise en oeuvre de la réforme de la voie professionnelle avec le passage d'un cursus de baccalauréat professionnel en quatre ans en un cursus en trois ans. En second cycle professionnel, la rentrée 2012 est marquée par la fin de la double génération du baccalauréat professionnel pour les spécialités réformées en 2009. Pour 2013 et 2014, une hausse suivie d'une baisse peut être anticipée avec, en décalé, les effets liés à la deuxième vague de la réforme. Ce n'est qu'à compter de la rentrée 2014 que les effectifs devraient évoluer de manière moins heurtée.

2. Des résultats encourageants

Si les taux de réussite aux examens sont en augmentation entre 2010 et 2011, les valeurs cible pour les années à venir ne font pas apparaitre d'amélioration supplémentaire. Au contraire, les prévisions pour 2012 et 2013 marquent un recul par rapport à 2011.

Taux de réussite aux examens des élèves de l'enseignement agricole

(en %)

Source: Projet annuel de performances pour 2013

En matière d'insertion professionnelle, malgré les mesures mises en place en faveur de l'insertion, les prévisions traduisent le contexte de tension sur le marché de l'emploi, suite à la sortie simultanée du système scolaire de deux générations de titulaires du baccalauréat professionnel, aussi bien en juin 2012 qu'en juin 2014, ainsi que de diplômés du Brevet de technicien supérieur agricole (BTSA) plus nombreux en juin 2014 et juin 2016. En outre, l'augmentation significative des formations relevant du certificat d'aptitude professionnel agricole (CAPA) peut, elle aussi, rendre plus difficile l'insertion des titulaires de diplômes de niveau V.

Taux d'insertion professionnelle des élèves de l'enseignement agricole

(%)

Source : Projet annuel de performances 2013

Selon les prévisions du ministère de l'agriculture, des tensions risquent d'apparaître sur le marché de l'emploi entre 2012 et 2014, du fait de la sortie simultanée du dispositif scolaire de deux générations de baccalauréat professionnel, ainsi que de diplômés du Brevet de technicien supérieur agricole (BTSA). En outre, l'augmentation significative des formations relevant du certificat d'aptitude professionnel agricole (CAPA) pourrait, elle aussi, saturer les emplois de qualification de niveau V.

Malgré les tensions à prévoir sur le marché du travail, liées à des cohortes plus nombreuses, les prévisions restent bonnes et attestent de la capacité de l'enseignement agricole à conduire les jeunes vers l'emploi. Plus le diplôme est élevé, meilleure est l'insertion professionnelle, aussi bien pour la voie scolaire que pour l'apprentissage. Il convient toutefois de souligner le décalage important qui persiste entre les taux d'insertion des femmes et ceux des hommes. Selon les chiffres du ministère de l'agriculture, les femmes, qui choisissent majoritairement le secteur des services, connaissent des taux d'insertion inférieurs de 10 à 20 points à ceux des hommes selon les diplômes.

B. LE PILOTAGE DU PROGRAMME

1. Une coordination entre le ministère de l'agriculture et le ministère de l'éducation nationale en voie d'amélioration

Dans sa note d'exécution budgétaire 2011, la Cour des comptes a, une fois de plus, dénoncé « l'absence d'approche commune à l'éducation nationale et au ministère de l'agriculture du projet annuel de performances ». Elle constate par ailleurs que « des domaines importants de la gestion, où des gains d'efficience sont possibles, restent pour l'instant exclus de ce rapprochement : ainsi, les concours de recrutement des enseignants restent séparés entre ces deux filières, même pour les matières générales (français et mathématique par exemple). La gestion des remplacements des enseignants absents n'est pas non plus coordonnée sur le terrain, ce qui entraîne une inefficience quand, par exemple, des titulaires sur zone de remplacement sont inemployés dans un rectorat alors que l'enseignement agricole recrute simultanément des contractuels dans la même discipline pour faire face à ses besoins ».

A l'inverse, le CIAP a recommandé en 2008 le maintien du programme 143 au sein de la mission « Enseignement scolaire », reconnaissant ainsi la contribution de ce réseau au système éducatif français. La gestion de la carte des formations et des moyens a été déconcentrée, dans le cadre des orientations nationales, les DRAAF assurant le rôle d'autorité académique. Seule exception à ce principe, certaines formations « à enjeux particuliers » font toujours l'objet d'un suivi spécifique par l'administration centrale.

Les administrations centrales sont engagées dans un processus d'échanges plus approfondis sur la conduite des politiques éducatives et la gestion des personnels. Une convention a ainsi été signée entre les deux ministères en septembre 2011 afin d'organiser régulièrement des réunions entre les DRAAF et les recteurs au niveau national. La concertation entre recteurs et DRAAF est également encouragée à travers la conclusion de partenariats au niveau régional, pour l'apprentissage des langues, la procédure d'orientation des élèves de troisième et de terminale, et l'établissement de la carte scolaire pour les filières générales.

Outre les partages de locaux et d'équipements et l'accueil en détachement d'enseignants de l'éducation nationale, les mises en commun des équipes éducatives et des personnels administratifs, techniciens, ouvriers, sociaux et de santé (ATOSS) se développent sous conventionnement.

Les ministères concernés se sont par ailleurs engagés à veiller avec le ministère du budget à la cohérence des orientations budgétaires applicables aux deux systèmes d'enseignement.

2. La démarche de performance et le dialogue de gestion

Au-delà des six indicateurs présentés dans les projets annuels de performances, l'enseignement technique agricole est évalué au cours des dialogues de gestion avec 14 indicateurs, dont huit indicateurs techniques mesurant l'efficacité scolaire, l'accueil d'élèves handicapés, les taux de boursiers, le suivi de la situation financière des établissements, la mobilité à l'international, la dotation globale par élève...

La démarche de performance adoptée consiste à décliner à chaque niveau opérationnel - établissement, DRAAF, DGER - les axes de la stratégie de performance présentée en loi de finances. Les DRAAF, exerçant les fonctions d'autorité académique pour l'enseignement agricole, établissent un «projet stratégique et de performance» (PSP). Celui-ci inclut notamment les orientations régionales pour l'enseignement agricole en lien avec les autres politiques du ministère. Les directeurs d'établissements conçoivent un «projet d'établissement» (PE), qui s'inscrit dans les grandes orientations définies aux niveaux national et régional, et adapte leurs modalités de mise en oeuvre au contexte de leur structure.

Le pilotage de cet ensemble se fait à travers deux outils : les dialogues de gestion et les réseaux thématiques. Les réflexions organisées dans le cadre d'une large concertation sur l'enseignement agricole public, fin 2009, ont systématisé l'exercice d'un dialogue de gestion entre les DRAAF et les établissements, en établissant une « charte de pilotage » dont l'objectif est de mieux articuler les outils et les calendriers de travail. Des réseaux thématiques réunissent par ailleurs des correspondants locaux en région ou en établissement, sous la conduite de l'administration centrale ^{35 ( * )} .

II. 2013 : UN DÉBUT DE RÉÉQUILIBRAGE APRÈS DES ANNÉES DE TENSION BUDGÉTAIRE

A. DES CRÉDITS EN AUGMENTATION

1. L'exécution budgétaire 2012

Les crédits du programme 143 ouverts en loi de finances initiale pour 2012 atteignaient 1 325 millions d'euros en AE et 1 303 millions d'euros en CP, soit 2% des CP de la mission « Enseignement scolaire ». Hors dépenses de personnel, les crédits ouverts représentaient 484,8 millions d'euros en AE et 472,1 millions d'euros en CP.

Les crédits votés en loi de finances initiale hors dépenses de personnel ont été soumis à l'application d'une réserve de précaution, dont le montant s'est élevé à 27,6 millions d'euros en AE et 26,8 millions d'euros en CP (soit 5,7 % des crédits en AE et en CP). Suite aux préconisations de la Cour des comptes dans son audit des finances publiques, 1,7 million d'euros d'AE supplémentaires ont été gelés en juillet 2012. En 2011, la réserve de précaution, jugée déjà importante, ne représentait que 4,57 % des CP.

En sens inverse, des reports de crédits du budget 2011 ont été autorisés sur l'exercice 2012 par arrêté du 27 mars 2012 à hauteur de 18,7 millions d'euros en AE et 0,5 million d'euros en CP. Les AE ainsi reportées ne devaient être utilisées qu'en cas d'insuffisance éventuelle, dans l'hypothèse où la gestion en AE?CP serait maintenue pour les établissements privés. La décision ayant été prise de passer à une gestion en AE=CP ^{36 ( * )} , ces AE ont été intégrées à la réserve de précaution.

Au 1 ^er septembre 2012, le responsable de programme disposait donc de 455,5 millions d'euros en AE et de 445,8 millions d'euros en CP, soit 94% des crédits votés en LFI. Par ailleurs, le responsable de programme disposait sur les crédits hors personnel de 17,4 millions d'euros de crédits supplémentaires suite à un mouvement de fongibilité asymétrique effectué pour le versement de la subvention « article 44 » ^{37 ( * )} aux établissements privés.

Comme en 2011, les sous-actions 143-01-03 « CAS pension des CFA-CFPPA » et 143-01-05 « Assistants d'éducation », dont les dépenses s'apparentent à des dépenses de personnel, se sont vu appliquer un gel différencié de 0,5 % : le responsable de programme disposait donc au 1 ^er septembre 2012 de 99,5 % des crédits votés en LFI.

2. Le début de rétablissement des moyens

A l'instar des programmes de la mission qui relèvent du ministère de l'éducation nationale, l'évolution des crédits de l'enseignement technique agricole traduit la priorité consacrée à la jeunesse, selon des modalités analogues à celles des autres dotations de l'enseignement scolaire.

Le programme 143 a connu un changement de périmètre entre le PLF 2012 et le PLF 2013, avec le transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences de l'Etat en matière d'enseignement du second degré et de santé scolaire, à compter du 1 ^er janvier 2012.

A périmètre constant, les crédits consacrés à l'enseignement technique agricole dans le PLF 2013 (1 324,8 millions d'euros en AE = CP) connaissent une hausse de 1,7% en CP et de 0,7% en AE.

S'agissant des dépenses de personnel, les crédits de paiement passent de 810 millions d'euros en LFI 2012 à 844,8 millions d'euros dans le PLF 2013, soit une augmentation de 13,8 millions d'euros. Cette augmentation s'explique en partie par 250 créations d'emplois, en application des orientations gouvernementales donnant priorité à la jeunesse. Cependant, comme l'année dernière, l'essentiel de l'augmentation portant sur les dépenses de personnel alimente le CAS Pensions, qui passe de 190 millions d'euros à 198,5 millions d'euros en CP.

Hors dépenses de personnel, les CP passent de 472,1 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2012 à 480 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2013 , soit une augmentation de 7,9 millions d'euros. Cette évolution traduit :

- la création de 60 postes d'assistants d'éducation et auxiliaires de vie scolaire à la rentrée 2012 et de 30 postes à la rentrée 2013 ;

- la revalorisation des dotations aux établissements d'enseignement privé ;

- un effort budgétaire en faveur de l'action sociale , suite à la revalorisation annuelle des taux de bourse et à une meilleure prise en compte de l'augmentation des effectifs. Un million d'euros supplémentaire sont consacrés au financement des bourses sur critères sociaux et le Fonds social lycéen est également abondé de 1,1 million d'euros, destiné au financement en année pleine des 40 auxiliaires de vie scolaire individualisés (AVSI) recrutés à la rentrée 2012 et de 30 AVSI recrutés à la rentrée 2013 ^{38 ( * )} .

A l'inverse, des économies sont réalisées, tout comme pour l'année dernière, sur :

- les charges de pensions pour les emplois gagés des Centres de formation d'apprentis (CFA) et des Centres de formation professionnelle et de promotion agricoles (CFPPA) ;

- les dispositifs financés dans l'action 4 « évolution des compétences et dynamique territoriale » ;

- les crédits alloués à l'inspection de l'enseignement agricole et à l'organisation des examens.

B. DES POINTS DE VIGILANCE

1. Les tensions pesant sur les emplois

Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), la règle du « 1 sur 2 » s'est appliquée à l'ensemble du programme 143 et s'est traduite par une prévision de baisse de 280 personnels enseignants et non enseignants, créant de fortes tensions sur les emplois.

Dans ce contexte, vos rapporteurs se réjouissent de ce que, pour assurer la pérennité de l'enseignement agricole, l'Etat ait décidé de conforter son rôle et ses moyens en personnel. Suite au plan d'urgence pour la rentrée 2012 et aux orientations retenues par le Gouvernement, il a été décidé un renforcement des moyens affectés dans les établissements où les situations les plus tendues ont été identifiées avec les autorités académiques à hauteur de 50 postes d'enseignants et l'équivalent en crédits de 20 postes d'assistants d'éducation et 40 postes d'assistants de vie scolaire et d'insertion. Ces mesures devraient permettre de limiter la baisse des effectifs à 230 agents en 2012.

Evolution du plafond d'emplois 2006-2013
à structure constante au périmètre 2013

(en ETPT)

Source : Réponse au questionnaire budgétaire

Le plafond d'emplois évolue de 14 706 ETPT en 2012 (non compris les 17 ETPT supplémentaires de la LFR 2012) à 14 597 ETPT en 2013. La baisse de -109 ETPT s'explique principalement par l'extension en année pleine des suppressions d'emplois de la loi de finances initiale pour 2012 .

Au cours des sept dernières années, 70 % des réductions d'emplois ont eu lieu dans des établissements publics, qui ne concentrent pourtant que 37 % des élèves et dont les effectifs, bien que moins dynamiques que dans le privé, sont pourtant en augmentation.

Les réductions d'emplois dans l'enseignement technique agricole entre 2007 et 2012

Source : Réponse au questionnaire budgétaire

Conformément aux nouvelles orientations gouvernementales donnant priorité à l'éducation, le plafond d'emplois bénéficie de l'effet de 250 créations d'emplois, soit 50 créés en 2012 par LFR et 200 à la rentrée 2013. Les 200 postes d'enseignants supplémentaires en 2013 se répartissent entre +140 pour l'enseignement agricole public et +60 pour l'enseignement agricole privé, ce qui traduit un début de rééquilibrage entre le secteur public et le secteur privé.

Les dépenses d'intervention représentent 36 % des CP du programme dans le projet de loi de finances, constituées essentiellement des subventions versées aux établissements privés d'enseignement agricole.

La subvention de l'État aux établissements d'enseignement agricole privés à temps plein est destinée à couvrir la rémunération des personnels non enseignants des établissements et leur fonctionnement matériel. Son calcul prend en compte le nombre d'élèves répartis selon leur régime de scolarisation (externes, internes, demi-pensionnaires) et les « taux à l'élève » externe, interne et demi-pensionnaire, déterminés par référence au coût moyen par élève des dépenses à la charge de l'État et des collectivités territoriales pour les établissements d'enseignement technique agricole publics.

En application du protocole du 5 mars 2009 passé entre l'État et le Conseil national de l'enseignement agricole privé (CNEAP), le choix a été fait de lui substituer une autre méthode de revalorisation progressive. Sur cette base, les subventions versées ont été de 115,890 millions d'euros en 2010, 122,155 millions d'euros en 2011 et 124,056 millions d'euros en 2012 . La dotation 2013 pour les établissements du temps plein s'accroit d'environ 3,3 millions d'euros par rapport à 2012 et atteint un montant global de 127,376 millions d'euros.

La subvention versée aux établissements sous contrat du « rythme approprié » dépend des effectifs d'élèves et du coût du formateur. Elle est destinée à couvrir le fonctionnement de l'établissement ainsi que la rémunération de l'ensemble de ses personnels (enseignants et autres) ^{39 ( * )} .

En application d'un accord conclu avec les deux fédérations ^{40 ( * )} en 2004, un cadrage des effectifs maxima au contrat a été introduit. La construction budgétaire est établie sur une hypothèse d'effectifs financés qui peuvent être inférieurs aux effectifs maxima au contrat. Dans ce cas, le différentiel de coût est pris en charge par les structures sur leurs ressources propres.

Toutefois, dans un contexte de rigueur budgétaire, au terme d'un protocole conclu en 2009 entre l'Etat et les deux fédérations, il a été convenu de réduire progressivement le décalage entre les effectifs maximum d'élèves susceptibles d'être accueillis, définis par contrat avec l'Etat, et les effectifs financés. Ainsi, pour des effectifs maximum de 50 177 élèves pour les maisons familiales rurales (MFR) et 2 414 pour les établissements dépendant de l'Union nationale rurale d'éducation et de promotion (UNREP), les effectifs financés ont été plafonnés respectivement à 49 300 pour les MFR et 2 100 pour les établissements de l'UNREP.

Les subventions versées aux établissements du rythme approprié ont été de 211,452 millions d'euros en 2010, de 208,568 millions d'euros en 2011 et de 213,387 millions d'euros en 2012. La dotation 2013 pour les établissements du rythme approprié prévoit une augmentation d'environ 2,2 millions d'euros par rapport à 2012, soit un montant global de 215,638 millions d'euros. Elle prend en compte la revalorisation du coût du poste de formateur et la dernière évolution des taux d'encadrement prévue au protocole d'accord de 2009.

Vos rapporteurs spéciaux rappellent leur attachement au développement équilibré de toutes les composantes de l'enseignement agricole. Il convient d'être particulièrement vigilant à la situation du rythme approprié au moment où les protocoles sont arrivés à terme, ou sont sur le point de l'être : le protocole passé entre l'État et les fédérations du temps plein le 5 mars 2009 arrivait à son terme au 31 décembre 2011. Le protocole passé entre l'État et les fédérations du rythme approprié le 17 avril 2009 arrivera à son terme le 31 décembre 2013.

2. La sous-budgétisation régulière des crédits consacrés aux assistants d'éducation

En 2011, le titre 2 a été exécuté, hors gel, à 99,95%. La nécessité d'un dégel total était manifeste dès la prévision budgétaire initiale. Le financement des assistants d'éducation par la sous action 143-14 « personnels permanents - assistants d'éducation » en 2011 ne permettait pas de payer la totalité des salaires des 1 227 assistants d'éducation annoncés. D'autre part, les assistants d'éducation sont des personnels pérennes de l'enseignement technique agricole et devraient à ce titre être pris en compte dans les plafonds d'emploi du ministère, sauf à créer un plafond spécifique, comme le suggère la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire.

Ces éléments, combinés au dégel complet de la réserve de précaution pour les crédits de titre 2, et au haut niveau de consommation de ces crédits tant en 2011 que pour la prévision 2012, traduisent une tension à laquelle il convient de prêter une attention particulière, au moment où les dotations intègrent le financement en année pleine des moyens nouveaux mis en oeuvre à la rentrée 2012.

3. Les emplois non pourvus et les remplacements

A la rentrée scolaire 2012, le nombre de postes non occupés par des agents titulaires dans les établissements d'enseignement technique agricole publics est de 1 151 en ce qui concerne les enseignants et les conseillers principaux d'éducation, et de 157 agents administratifs, techniciens et personnels de santé.

Ces postes sont soit des postes d'ajustement, qui ne sont pas proposés aux titulaires parce que la quotité de travail est inférieure à un temps plein ou parce que le besoin est temporaire ou lié à des structures en voie d'évolution, soit des postes sur lesquels il ne s'est pas avéré possible de recruter un agent titulaire.

Les postes d'enseignants et de conseillers principaux d'éducation, devraient être occupés par des agents contractuels d'enseignement nationaux (ACEN) et les postes d'agents administratifs, techniciens et personnels de santé devraient également être occupés par des agents contractuels.

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* ¹ Il s'établit en moyenne à 14 élèves par enseignant dans l'ensemble des pays de l'OCDE.

* ² Documents du 3 octobre 2012 disponibles sur le site de la Cour des comptes : www.ccomptes.fr/Actualites/A-la-une/Egalite-des-chances-et-repartition-des-moyens-dans-l-enseignement-scolaire .

* ³ Ces quatre académies regroupent près de 20% des élèves de l'enseignement primaire comme de l'enseignement secondaire.

* ⁴ Le schéma d'emplois du programme 143 « Enseignement technique agricole » a été pratiquement respecté (-138 ETPT réalisés au lieu de -145 prévus). En 2010, ce programme avait également bénéficié d'un « traitement de faveur » car 50 ETPT lui avaient été transférés des autres programmes de la mission.

* ⁵ Le solde est la résultante de l'économie de 1 930 ETPT liés à la suppression du traitement continué et du surcroit de dépenses par rapport à l'estimation initiale due à des départs moindres que prévu pour les autres motifs (1 787 ETPT).

* ⁶ Le programme 143 « Enseignement technique agricole » compte trois objectifs et six indicateurs. Ces indicateurs sont de portée générale (par exemple le taux de réussite aux examens ou le coût unitaire de formation par élève). Dans sa note d'exécution budgétaire 2011, la Cour des comptes considère que « les indicateurs associés assurent une bonne couverture de ces objectifs ainsi que des crédits (seuls les crédits relatifs aux bourses et à l'aide sociale, soit 6 % du total, ne sont pas couverts par des indicateurs de performance) ».

* ⁷ Trois objectifs sont plus particulièrement présentés : conduire tous les élèves à la maîtrise des connaissances et compétences du socle commun exigibles au terme de la scolarité primaire, apprécié par l'indicateur « proportion d'élèves maîtrisant, en fin de CM2, les compétences du socle commun » (programmes 140 « Enseignement public du premier degré » et 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés »), conduire le maximum de jeunes aux niveaux de compétences attendues en fin de formation initiale et à l'obtention des diplômes correspondants, avec trois indicateurs, le « taux d'accès au baccalauréat » et la « proportion de jeunes âgés de 18 à 24 ans ne possédant ni CAP, ni BEP, ni diplôme plus élevé et qui ne poursuivent ni études, ni formation » et le « taux d'accès au brevet » et un objectif propre à l'enseignement technique agricole, assurer un enseignement général, technologique et professionnel conduisant à la réussite scolaire et à une bonne insertion sociale et professionnelle, mesuré à travers l'indicateur « taux d'insertion professionnelle ».

* ⁸ Loi n°2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

* ⁹ A la rentrée 2012, les ressources du foyer (sur la base des revenus de l'année 2010) ne doivent pas dépasser 23 200 euros pour un enfant, 28 554 euros pour deux enfants et 33 908 euros pour trois enfants (plus 5 354 euros par enfant supplémentaire).

* ¹⁰ Antérieurement à la refondation, trois consultations principales ont été organisées :

- en 2009 : confiée à Richard Descoings, directeur de Sciences Po Paris, la mission de consultation sur la réforme du lycée débouche notamment sur la création de l'accompagnement personnalisé des élèves et des enseignements d'exploration ;

- en 2003-2004 : le grand débat national public sur l'avenir de l'école aboutit à la remise d'un rapport en octobre 2004, le « rapport Thélot », qui orientera la réforme du système éducatif menée par le ministre de l'éducation de l'époque, François Fillon. La « loi Fillon » d'avril 2005 institue notamment le socle commun de connaissances ;

- en 1999 : le sociologue François Dubet remet à Ségolène Royal un rapport intitulé « Le Collège de l'an 2000 » à la suite d'une série de consultations. La réforme entend prendre en compte la diversité des élèves, diversifier les méthodes d'enseignement et améliorer la vie au sein du collège.

* ¹¹ Rapport n° 2012-058.

* ¹² Rapport n° 2012-076, juillet 2012.

* ¹³ Rapport n° 2011-057.

* ¹⁴ Ces chiffres sont ceux communiqués à vos rapporteurs spéciaux en réponse au questionnaire budgétaire. Le projet annuel de performances 2013 mentionne quant à lui 18 nouveaux établissements « dont l'ouverture est programmée à la rentrée 2012 », ce qui porte à 44 le nombre de ces internats d'excellence.

* ¹⁵ Réponses au questionnaire budgétaire.

* ¹⁶ Rappelons que le décret n°2012-1000 du 27 août 2012 a créé une nouvelle mission consistant en la participation aux actions de prévention et de sécurité (APS) conduites au sein des établissements. Par ailleurs, suite à la publication du décret n° 2012-903 du 23 juillet 2012 relatif à l'aide individuelle et à l'aide mutualisée apportées aux élèves en situation de handicap, la terminologie « assistant de scolarisation » n'a désormais plus cours.

* ¹⁷ Cf. leur rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2012, pages 43-46 (Doc. Sénat n°107 2011-2012, Tome III - Annexe 13).

* ¹⁸ Le projet de loi de finances pour 2012 comportait un crédit de 128,5 millions d'euros lié aux emplois de vie scolaire. Il devait permettre de cofinancer en moyenne 30 200 contrats aidés, sur la base d'un coût moyen annuel de 4 182 euros.

* ¹⁹ En 2012, les crédits ouverts atteignaient 6,9 millions d'euros pour rémunérer un effectif équivalent. A cet effectif s'est ajouté le recrutement exceptionnel de 500 contrats aidés au premier semestre 2012, pour une durée de six mois.

* ²⁰ Rapport spécial cité, page 45.

* ²¹ Si l'on tient compte des crédits affectés au CAS pensions, la progression s'élève à 4,3 milliards d'euros et représente près de 7% par rapport à 2012.

* ²² Les mesures de périmètre, c'est-à-dire de transferts entre missions, représentent -1,27 million d'euros en AE et -1,96 million d'euros en CP. Les mesures de transfert entre missions sur le titre 2 représentent -12 ETPT, dont -6 ETPT au titre du programme 140.

* ²³ Interrogé par vos rapporteurs spéciaux sur les différences éventuelles entre la maquette de la loi de finances initiale pour 2012 et celle retenue pour 2013, le ministère leur a précisé que ce changement (de « accompagnement des élèves handicapés » à « inclusion scolaire des élèves handicapés ») n'impactait pas le contenu de cette action.

* ²⁴ Source : Le nouvel observateur, 29 août 2012.

* ²⁵ Ces crédits se répartissent eux même en 535,9 millions d'euros au titre des bourses et 32,1 millions pour les fonds sociaux au sein de l'enseignement public (programme 230), 63,56 millions pour les bourses et 2,97 millions pour les fonds sociaux au sein de l'enseignement privé.

* ²⁶ Note n° 2012-100 La mise en oeuvre de la loi du 11 février 2005 dans l'éducation nationale (rapport conjoint de l'inspection générale de l'éducation nationale et de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale).

* ²⁷ Action 03 « Besoins éducatifs particuliers » du programme 140 « Enseignement public du premier degré ».

* ²⁸ L'accroissement de l'ensemble des effectifs des élèves scolarisés dans les écoles publiques et privées est estimé à +0,2% en 2012, +0,5% pour la rentrée 2013, puis +0,4% pour les rentrées 2014 et 2015.

* ²⁹ Document du 10 septembre 2012 disponible sur le site de la Cour des comptes : www.ccomptes.fr/Publications/Les-activites-sportives-volontaires-dans-l-enseignement-du-second-degre .

* ³⁰ Projet annuel de performances 2013.

* ³¹ Documents du 30 octobre 2012 disponibles sur le site de la Cour des comptes : www.ccomptes.fr/Publications/Situation-financiere-du-regime-additionnel-de-retraite-des-personnels-enseignants-et-de-documentation-des-etablissements-prives-sous-contrat

* ³² Source : rapport annuel de performances 2011

* ³³ Etablissements Publics Locaux d'Enseignement et de Formation Professionnelle Agricole (EPLEFPA) et établissements privés sous contrat avec l'Etat.

* ³⁴ Estimation à fin août 2012

* ³⁵ Les correspondants locaux exercent des fonctions de relais auprès des enseignants et des cadres de l'enseignement agricole (responsables d'exploitations agricoles des lycées, directeurs de centres de formation pour adultes ou centres d'apprentissage, conseillers principaux d'éducation ou proviseurs des lycées, etc.) en mutualisant les compétences, en incitant et en accompagnant la réalisation de projets sur le terrain.

* ³⁶ Les subventions allouées sont calibrées pour couvrir les engagements et les paiements au titre de l'année civile, et non plus l'année scolaire.

* ³⁷ En référence à l'article 44 du décret du 14 septembre 1988.

* ³⁸ En outre, pour limiter les risques de reports de charges, 286 000 euros supplémentaires sont inscrits au PLF 2013 par rapport à la LFI 2012 au titre des diplômes de l'enseignement agricole et 221 000 euros au titre des accidents du travail des étudiants .

* ³⁹ Deux types d'enseignement coexistent au sein du rythme approprié : le rythme alternant sous statut scolaire (maisons familiales rurales) et le rythme dit « autre » à dominante médico-sociale, qui bénéficie de taux d'encadrement sensiblement plus élevés, pour prendre en compte la spécificité des publics accueillis, qui présentent parfois des difficultés particulières (physiques, médicales, sociales ou familiales).

* ⁴⁰ L'Union nationale rurale d'éducation et de promotion (UNREP) et les maisons familiales rurales (MFR).