Mission "Culture"

MM. Yann GAILLARD et Aymeri de MONTESQUIOU, rapporteurs spéciaux

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

A. LE PROGRAMME 175 « PATRIMOINES »

760,5 millions d'euros en AE et 775,9 millions d'euros en CP sont demandés, pour 2013, sur le programme 175 « Patrimoines ». La baisse des crédits représente 5 % en AE et 10 % en CP, soit respectivement -43,1 et -84,3 millions d'euros. La diminution des crédits est inégale d'une action à l'autre ; elle traduit l'arrivée à terme de plusieurs opérations, notamment le centre des Archives nationales de Pierrefitte-sur-Seine, et la redéfinition ou l'abandon de projets du précédent gouvernement qui avaient commencé à recevoir un début de mise en oeuvre (Maison de l'Histoire de France) ou qui avaient simplement fait l'objet d'une annonce (Centre de restauration, de conservation et de recherche, Centre national de la musique).

1. Les crédits du patrimoine monumental en forte baisse

a) Aperçu général

Les crédits de l'action 1 « Patrimoine monumental » représentent à eux seuls près de la moitié des sommes allouées à la mission « Patrimoines ». Ils sont stabilisés, tant en AE, à 339,6 millions d'euros, qu'en CP, à 328,8 millions d'euros . Hors grands projets, les crédits d'entretien atteignent 55,3 millions d'euros et les crédits de restauration 234,5 millions d'euros ^{5 ( * )} (dont 134,3 millions d'euros seront consacrés à des monuments historiques n'appartenant pas à l'Etat).

Crédits d'entretien et de restauration
des monuments historiques (MH)

(CP en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

L'évolution des AE illustre également la consolidation de la politique d'entretien des monuments historiques ainsi que l'abandon du projet de la Maison de l'Histoire de France sous la forme qui avait été annoncée par le précédent gouvernement. Cette décision représente une économie beaucoup plus substantielle en AE, 18,75 millions d'euros ayant été inscrits au budget à cet effet en 2012.

Contrairement à ce que certains chiffres qui avaient circulé dans la presse semblait indiquer, il est en revanche difficile de chiffrer les économies réalisées grâce à l'abandon de certains projets ou à leur redéfinition. Outre la Maison de l'Histoire de France, dont l'établissement public est en cours de dissolution, sont notamment concernés le Centre de restauration, de conservation et de recherche des patrimoines (CRCRP) et le Centre national de la musique. Le coût du CRCRP avait été estimé à 245 millions d'euros (hors foncier, équipements et déménagement) ^{6 ( * )} .

Bien qu'en baisse ^{7 ( * )} , les crédits consacrés aux directions régionales des affaires culturelles (DRAC) devraient, selon le ministère, permettre de « pérenniser les efforts sur le patrimoine de l'Etat, avec notamment les grands chantiers des cathédrales » et d'achever le programme de rénovation du château de Pau, qui appartient à l'Etat.

b) La situation du Centre des monuments nationaux enfin clarifiée ?

La subvention pour charges de service public du CMN, désormais versée sous forme de dotation en fonds propres, baisse sensiblement en crédits de paiement (-13,3 % à 13 millions d'euros) et en autorisations d'engagement (-12,9 % à 13,5 millions d'euros). Comme en 2012, s'y ajoute le produit de la fraction du prélèvement sur les jeux en ligne, soit 8 millions d'euros.

La situation du CMN préoccupe votre commission des finances depuis 2010, date à laquelle elle avait confié à la Cour des comptes, sur le fondement de l'article 58-2 de la LOLF, la réalisation d'une enquête sur cet opérateur. Les conclusions de la Cour avaient conduit votre commission à formuler onze recommandations. Il y a un an, quelques unes avaient reçu un commencement d'application, d'autres restaient lettre morte. La question de la place du CMN par rapport au projet de Maison de l'Histoire de France a été réglée par son interruption, du moins sous la forme initialement prévue.

Le contrat de performance de l'établissement a bien été signé fin 2011, comme annoncé l'année dernière. Il comporte quatre axes stratégiques et s'appuie sur 32 indicateurs de performance intégrant des cibles chiffrées. Un bilan annuel des réalisations est prévu ; le premier doit être présenté au début de l'année 2013. La lettre de mission adressée par la ministre de la culture et de la communication au nouveau président du CMN, le 17 septembre 2012, fixe des orientations nouvelles à l'établissement et prévoit notamment le réexamen du contrat de performance pour les années 2012 à 2014 au regard de ces premiers éléments.

Le ministère a indiqué que « le président devra travailler à inscrire le CMN dans une stratégie concertée et partagée avec l'ensemble de ses partenaires institutionnels... Il faudra également s'attacher à faire du CMN un établissement exemplaire dans sa politique sociale ». Dans sa réponse au questionnaire, le ministère précise qu'à ce titre « la priorité sera de rétablir le dialogue avec les organisations syndicales et de mettre définitivement un terme aux situations de souffrance au travail qui ont pu être constatées », rejoignant ainsi les observations formulées par vos rapporteurs spéciaux l'année dernière.

Le contrat de performance reprend d'autres recommandations qu'ils avaient présentées : renforcer le contrôle interne, poursuivre les efforts d'accroissement des ressources propres de l'établissement, en augmentation la fréquentation des sites et en mobilisant davantage le mécénat, actualiser la programmation pluriannuelle des travaux, développer de nouveaux publics.

En 2011, le CMN a, pour la première fois, dépassé le seuil de 9 millions de visiteurs. Grâce à cette fréquentation record, le taux de ressources propres de l'établissement a atteint 77 %, ce dont on ne peut que se féliciter. De même, le Schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) a été approuvé par les tutelles et présenté au conseil d'administration du CMN du 29 septembre 2011, ce qui permet de clarifier son positionnement dans le cadre de la nouvelle politique immobilière de l'Etat, comme vos rapporteurs l'avaient souhaité.

c) La gratuité dans les musées : un financement désormais mieux assuré

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, vos rapporteurs avaient souligné combien la gratuité dans les musées constituait une mesure coûteuse et délicate à évaluer. Mesure emblématique des efforts entrepris pour démocratiser l'accès à la culture, la gratuité a été étendue à l'ensemble des moins de 26 ans ressortissants de l'Union européenne en avril 2009, puis, à l'été 2009, à l'ensemble des jeunes qui résident dans un pays la composant. L'accès gratuit aux musées et aux monuments nationaux concerne également les enseignants du premier et du second degrés de l'éducation nationale.

Faute de données antérieures à 2009, il était jusqu'à présent difficile d'apprécier l'impact de ces mesures sur la fréquentation des musées par les jeunes. Si l'on en croit les relevés établis par le ministère de la culture et de la communication, l'augmentation de la présence des 18-25 ans a fortement progressé. 5,7 millions de visites lui seraient imputables, dont 2,275 millions en 2011. Au second trimestre 2012, la mesure aurait permis le doublement de la fréquentation des jeunes par rapport au deuxième trimestre 2009 (de 334 000 à 667 000). Selon la même source, la gratuité contribuerait à la décision de visite chez deux jeunes sur trois.

L'autre critique de la mesure de gratuité concernait les conditions de son financement. Comme l'a souligné la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution du budget pour 2011, en mai 2012, « la levée quasi-intégrale de la réserve de précaution a permis, comme en 2009 et en 2010, de financer la compensation due aux musées au titre de la gratuité décidée en faveur des 18-25 ans pour un montant de 20,1 M€ ». En effet, si les modalités du financement de la mesure varient selon les bénéficiaires, le principe énoncé par le ministère lors de son lancement était qu'elle devait être intégralement compensée aux musées et aux monuments concernés. Mais, à l'évidence, le financement d'une politique prioritaire par affectation de crédits susceptibles d'être annulés en fonction de l'évolution du contexte budgétaire en cours d'exercice posait problème et constituait une entorse au principe de stricte neutralité budgétaire. En outre, les modalités de calcul de la compensation ont abouti à surcompenser largement, en 2009 et 2010, les pertes de recettes enregistrées par les établissements.

En 2012, le projet de loi de finances, parce qu'il avait déjà fait l'objet d'une première négociation en 2010 dans le cadre de la préparation de la programmation des finances publiques pour la période 2011-2013, n'intégrait pas encore les montants correspondant à la compensation de la gratuité. En réponse aux questions de vos rapporteurs, le ministère de la Culture a expliqué qu'il « devait en fixer définitivement les paramètres de calcul et en maîtriser l'impact sur les finances publiques ». Dans son rapport intitulé Les musées nationaux après une décennie de transformations 2000-2010 , la Cour des comptes, tout en estimant justifié le principe de la gratuité, s'interrogeait sur sa pérennité.

Après trois exercices complets d'application de la gratuité, son impact comme son coût peuvent être mieux mesurés. Ses conditions de financement et les approximations qui en résultaient sont devenues encore plus injustifiées. L'intégration des crédits liés à la compensation de la gratuité pour les 18-25 ans dans les subventions pour charges de service public des opérateurs concernés constitue donc une clarification bienvenue. Le montant inscrit dans le projet de loi de finances s'élève, par exemple, à 5,6 millions d'euros pour Le musée du Louvre, 4,2 millions d'euros pour le Centre des Monuments nationaux, 2,1 millions pour le Musée d'Orsay, 1,72 million pour l'établissement national du Château de Versailles et 1,5 million d'euros pour le Centre national d'art moderne-Georges Pompidou.

Le ministère de la Culture a également pris l'initiative de stabiliser, à partir de 2011, le calcul de la compensation. Fondé sur la fréquentation observée en 2010, considérée comme année de référence, le mode de calcul fait intervenir la notion de « ticket moyen », intégrant les différentes catégories de tarifs pour chaque établissement. Le montant global des recettes de leur billetterie de l'année 2010 a été divisé par le nombre de leurs visiteurs payants. Le « ticket moyen » ainsi obtenu est ensuite multiplié par le nombre total de visiteurs âgés de 18 à 25 ans et par le nombre d'enseignants accueillis.

Cette dernière mesure restera prise en charge selon les modalités mises en oeuvre dès l'origine de la mesure : en gestion, un transfert de crédits est opéré depuis le budget de l'enseignement scolaire. Le « pass éducation », carte créée en 2009 afin d'assurer la gratuité, dont la validité s'étendait initialement à deux années scolaires, a été renouvelé en janvier 2012 pour la période 2012-2015. Il est délivré aux enseignants par les directeurs d'école et les chefs d'établissement.

2. Seuls les crédits de l'architecture augmentent au sein du programme

Les crédits de l'action 2 « Architecture » représentent moins de 4% de l'ensemble du programme 175 « Patrimoines ». Dotée de 27,9 millions d'euros en AE et de 28 millions d'euros en CP, il s'agit de la seule action dont les crédits augmentent (respectivement de 4,2% et 0,8%). Cette augmentation traduit principalement le renforcement de l'aide destinée aux collectivités locales pour financer les études des nouvelles Aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP), qui se substituent progressivement aux Zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP). L'Etat finance entre 50 % et 60 % du montant des études des AVAP et des révisions des ZPPAUP en AVAP dans le cadre de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (dite « Grenelle II »).

Les crédits destinés à renforcer les réseaux régionaux de promotion de l'architecture ainsi que les actions menées en partenariat avec les collectivités territoriales, notamment par l'intermédiaire du réseau des Villes et pays d'art et d'histoire (VPAH), passent de 2 millions d'euros AE=CP à 3,5 millions d'euros.

A l'inverse, la subvention versée à la Cité de l'architecture et du patrimoine (CAPA) diminue de 2,5 % et les crédits destinés à l'Atelier international du grand Paris (AIGP) sont divisés par deux, à 0,75 million d'euros AE=CP.

3. Les crédits affectés aux patrimoines des musées de France sous la contrainte

Les crédits sont répartis, dans des proportions très inégales, entre les actions 3 « Patrimoines des musées de France » et 8 « Acquisitions et enrichissement des collections publiques ». La première porte la politique du ministère en faveur des musées, en termes de gestion des collections et de développement des publics et des territoires. Elle est également le vecteur de la participation aux investissements des collectivités territoriales dans les musées ainsi que des crédits de fonctionnement des musées nationaux et subventions pour charges de service public des opérateurs. L'action 8 est plus ciblée dans son objet et plus large par son caractère transversal. Elle concerne les structures sous tutelle de l'Etat comme celles sous tutelle des collectivités territoriales.

En 2013, les crédits consacrés aux acquisitions feront l'objet d'une « réduction temporaire..., le ministère demandant aux musées de France de se concentrer sur la valorisation des collections permanentes existantes et la réalisation de l'objectif prioritaire du récolement décennal qui doit être achevé en 2014 » ^{8 ( * )} . En pratique, les crédits sont pratiquement divisés par deux en AE=CP (8,6 millions d'euros contre 16,7 millions en 2012). A l'inverse, le ministère a préféré faire de la conservation préventive une priorité pour tous les musées.

Il est tout à fait compréhensible que le Gouvernement ait choisi d'autres priorités que les nouvelles acquisitions, comme la diversification des publics, souhait d'ailleurs émis par vos rapporteurs l'année dernière. En revanche on peut s'interroger sur la portée de l'engagement du ministère à « encourager le développement du mécénat pour l'acquisition d'oeuvres dans les musées et les monuments nationaux » ^{9 ( * )} . Car si les dépenses fiscales en faveur du mécénat sont préservées, le contexte économique général ne favorise pas ce type d'action.

Les crédits de l'action 3 « Patrimoine des musées de France » sont d'une toute autre ampleur. En 2013, ils s'élèveront à 353,6 millions d'euros en AE et à 375,6 millions d'euros en CP, en baisse respectivement de 15 millions et 2,9 millions d'euros (soit -4,1 % et -0,8 %).

Cette baisse est d'abord imputable à l'achèvement du MuCEM qui devrait ouvrir au deuxième trimestre 2013, en même temps que débuteront les manifestations organisées dans le cadre de Marseille, capitale européenne de la culture 2013. Si les crédits de fonctionnement du musée (subvention pour charges de service public) passent de 8 millions d'euros à 17,7 millions, les crédits d'investissement décroissent avec l'achèvement des chantiers.

Contrairement à l'année dernière, aucun crédit n'est inscrit au projet de budget au titre de la rénovation complète du Quadrilatère Richelieu , qui doit notamment permettre de réhabiliter les bâtiments, les mettre aux normes et renouveler les équipements. La réouverture totale du site est prévue pour 2017. 13,3 millions d'euros en AE et 23,4 millions d'euros en CP devraient être inscrits sur les crédits de la mission « Culture » postérieurement à 2013. Le réaménagement du site, d'un coût total de 179,5 millions d'euros, est essentiellement financé par le programme 334 « Livre et industries culturelles », au sein de la mission « Médias, livre et industries culturelles ».

2013 verra également l'aboutissement du chantier de rénovation du musée national Picasso-Paris ainsi que le fonctionnement en année pleine du musée national Adrien Dubouché à Limoges ^{10 ( * )} . Après l'ouverture du centre Pompidou-Metz et celle du Louvre-Lens prévue pour décembre 2012, ces opérations témoignent, pour le ministère, de sa volonté de favoriser l'accès du plus grand nombre aux musées. Elles constituent aussi une réponse à la critique souvent formulée quant à la localisation majoritairement parisienne des nouveaux équipements. L'abandon de plusieurs projets prévus en Ile de France, comme la poursuite du Plan Musées en région , lancé en 2010, conduisent également à mettre cette affirmation en perspective.

En 2013, troisième et dernière année de mise en oeuvre de ce Plan, seront financées des fins d'opérations ^{11 ( * )} ; le maintien des crédits permettra également de lancer de nouvelles phases de travaux de rénovation de musées en régions ainsi que la création du musée Soulages à Rodez.

La réfaction sur les subventions pour charges de service public et le prélèvement à titre non reconductible sur le fonds de roulement des musées d'une part, le versement de la compensation de la gratuité pour les 18-25 ans d'autre part, constituent les facteurs les plus importants de l'évolution des crédits de l'action.

4. La forte diminution des crédits du patrimoine archivistique traduit l'achèvement de la construction du site de Pierrefitte-sur-Seine

Lancé en 2007, le chantier du site des Archives nationales de Pierrefitte-sur-Seine s'est achevé au premier semestre et le bâtiment a été livré le 15 juin 2012. La levée des réserves constatées devrait avoir lieu en fin d'année. Le déménagement du fonds a commencé le 22 mai, pour une durée de 18 mois et l'ouverture au public est prévue pour début 2013.

A la valeur estimée de fin de chantier en 2012, le coût de l'opération est évalué à 195,48 millions d'euros, auxquels il convient d'ajouter 48 millions d'euros au titre des chantiers connexes, de la mise en service du site et des premiers équipements. Le budget de fonctionnement de l'ensemble du service à compétence nationale (SCN) des Archives nationales est estimé à 8,2 millions à l'ouverture du site de Pierrefitte-sur-Seine en 2013, puis à 8,9 millions d'euros par an à compter de 2014.

Au total, en raison de l'achèvement de ce chantier, les dépenses d'investissement de l'action passent de 24,7 millions d'euros en AE et 30,8 millions d'euros en CP à 4,4 million d'euros en AE et 7,3 million d'euros en CP.

La diminution des AE est moindre, ce qui traduit notamment l'accroissement de 2 millions d'euros des crédits d'investissement déconcentrés (5 millions d'euros contre 3 millions en 2012). Cette augmentation permettra de poursuivre les opérations concernant les archives départementales de la Guadeloupe, du Nord, du Rhône, du Gard et du Var. De nouveaux projets seront lancés dans les régions dont les espaces d'archivage sont saturés (archives départementales du Lot-et-Garonne et de Meurthe-et-Moselle ainsi qu'archives municipales de Bordeaux).

B. LE PROGRAMME 131 « CRÉATION »

A 751,4 millions d'euros, les autorisations d'engagement du programme 131 « Création » progressent de 2,1% alors qu'en crédits de paiement ils diminuent de 1,6 % (774,9 millions d'euros en 2013 contre 787,9 millions en 2012) ^{12 ( * )} . Les évolutions, à la hausse comme à la baisse, sont plus marquées pour l'action 02 « Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques », qui représente toutefois moins de 10 % de l'ensemble des crédits du programme, dont l'essentiel concerne le soutien au spectacle vivant.

A l'instar du programme 175 « Patrimoines », le programme « Création » est marqué par le retraitement d'une partie des subventions pour charges de service public des opérateurs en dotations en fonds propres ainsi que par l'effort imposé aux opérateurs, dont les crédits s'élèvent à 299 millions d'euros, soit 39 % du total du programme ^{13 ( * )} .

Dernier élément de contexte, l'annonce faite par le Premier ministre, dans son discours de politique générale, le 3 juillet 2012, d'une loi d'orientation sur la création et le spectacle vivant, en 2013. Le Gouvernement considère que « le champ de la création, contrairement à d'autres secteurs de la culture, tels que le patrimoine, les musées, le livre ou l'audiovisuel, n'a jamais fait l'objet d'un texte de portée législative, visant à fixer ses principes généraux et les règles qui le gouvernent ».

Source : commission des finances, d'après les réponses aux questionnaires

Enfin, dans le cadre des pouvoirs que leur confère la loi organique relative aux lois de finances, vos rapporteurs spéciaux ont consacré un contrôle sur les crédits à la Philharmonie de Paris ^{14 ( * )} ainsi que sur la situation du Centre national du cinéma ^{15 ( * )} . Ces deux questions ont fait l'objet de rapports particuliers et ne seront donc pas reprises dans le présent rapport. Notons toutefois que la construction de la Philharmonie reste « l'opération principale », pour reprendre l'expression employée dans le projet annuel de performances 2013, en crédits d'investissement centraux, soit 25 millions d'euros en AE et 50 millions d'euros en CP. L'autorisation d'ouverture de 25 millions en AE « est destinée à pouvoir faire face à d'éventuels surcoûts ».

1. Le spectacle vivant globalement préservé

Avant transferts, les crédits consacrés au spectacle vivant s'élèvent à 679 millions d'euros d'AE et 712,5 millions d'euros en CP, soit une hausse de 2,2 % en AE et une baisse de 0,8 % en CP.

Les subventions pour charges de service public représentent 270,1 millions d'euros AE=CP, dont 103,4 millions d'euros pour l'Opéra national de Paris et l'école de danse de Nanterre, 24,6 millions d'euros pour la Comédie française, 23,4 millions d'euros pour la Cité de la Musique, 21,3 millions d'euros pour l'établissement public du parc et de la grande halle de la Villette... A l'instar des autres opérateurs de la mission « Culture », ils subissent une réfaction de la subvention pour charges de service public et prélèvement exceptionnel selon les modalités propres à chacun.

Pour la Cité de la Musique , la diminution de la subvention (2,5 %) interviendra dans un contexte particulier : le contrat de performance pour la période 2009-2011, arrivé à son terme, n'a pas été renouvelé en 2012. Le ministère de la Culture explique que « l'année 2013 devra voir aboutir les réflexions sur l'articulation de la Cité de la Musique avec la Philharmonie de Paris, qui recouvrent à la fois le périmètre des activités de la Cité, ses équilibres financiers et l'avenir de la Salle Pleyel » ^{16 ( * )} .

Les crédits d'investissement déconcentrés porteront aussi la marque de la contribution de la mission à l'effort de redressement des comptes publics. Comme l'indique le ministère dans sa réponse au questionnaire que lui ont adressé vos rapporteurs spéciaux, « les AE (-21,4 %) et les CP (-13 %) ont été redimensionnés ». La priorité est accordée au financement des engagements pris par l'Etat dans le cadre des contrats de plan Etat régions.

Les subventions versées aux équipes artistiques et aux institutions culturelles sont maintenues à leur niveau de 2012 , soit 347,4 millions d'euros, à périmètre constant et hors Philharmonie de Paris. L'objectif de cette « sanctuarisation » consiste à préserver l'action en faveur de la création, de l'insertion des artistes au sein des institutions en réseaux ou labellisées par le ministère, en poursuivant les mesures engagées dans le cadre du plan d'action pour le spectacle vivant annoncé en août 2011 et mis en oeuvre en 2012.

La future loi d'orientation sur la création et le spectacle vivant pourrait permettre d'évaluer l'impact de ces mesures. Cette évaluation devrait également être l'occasion de mener à bien une réflexion d'ensemble sur les objectifs du soutien au spectacle vivant, passant notamment par une révision d'ensemble des nombreux indicateurs calculés pour en mesurer la réalisation.

2. Les arts plastiques : l'impact de l'échéancier des grands investissements

Avant transferts, les crédits consacrés aux arts plastiques inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013 s'élèvent à 72,18 millions d'euros en AE et 62,11 millions en CP, ce qui représente une baisse de 2,5 % des premières et une baisse de 10% des seconds par rapport à 2012 . Les évolutions résultent, pour l'essentiel, du rythme d'exécution des grands investissements. En AE, la hausse traduit l'engagement de l'Etat - à hauteur de 8 millions d'euros - en faveur de l'extension de l'espace de présentation permanente de la donation faite à l'Etat, en 2012, par Yvon Lambert ^{17 ( * )} . A l'inverse, comme il a été vu plus haut, les crédits des opérateurs diminuent en raison de l'effort de maîtrise de la dépense publique (8 millions en fonctionnement et 5 millions en investissement AE=CP).

Illustration de la philosophie générale qui caractérise l'évolution des crédits de la mission en 2013, les opérations en cours sont poursuivies et les travaux urgents engagés. Ainsi les crédits d'investissement centraux seront consacrés aux études et aux premiers travaux de mise aux normes des sites des manufactures des Gobelins et de Sèvres.

Les crédits déconcentrés sont reconduits ; ils permettront de poursuivre les travaux concernant les FRAC. En 2013, les installations des FRAC de Provence-Alpes-Côte d'Azur, de Franche-Comté et du Nord-Pas-de-Calais devraient être livrées. Les locaux du FRAC d'Aquitaine ouvriront en 2015 ^{18 ( * )} .

La subvention prévue pour le financement de grandes manifestations d'art contemporain est également revue à la baisse.

C. LE PROGRAMME 224 « TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE »

En 2013, hors titre 2, les crédits de paiement consacrés, au sein de la mission « Culture », au programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » seront en baisse de 3,9 %.

1. Les fonctions de soutien participent à la réduction des dépenses

L'action 7 « Fonctions de soutien du ministère » est dotée de 743,8 millions d'euros en AE et 741,8 millions d'euros en CP. L'évolution des CP d'une année sur l'autre est identique à celle constatée entre 2011 et 2012, soit + 1 %.

a) Un plafond d'emplois en diminution de 67 ETPT

Le plafond d'emplois du ministère s'établit, pour 2013, à 10 928 ETPT, en diminution de 67 ETPT par rapport au plafond d'emplois autorisé en loi de finances initiale pour 2012. Cette diminution s'explique par :

- l'extension en année pleine du schéma d'emplois de 2012, ce qui représente - 50 ETPT ;

- les suppressions au titre du schéma d'emplois de 2013, soit - 7 ETPT ;

- des transferts d'emplois, pour un solde de - 10 ETPT.

Pas plus qu'en 2009 et 2010, le ministère n'a respecté la règle du « 1 sur 2 » en 2011 ni ne le fera sans doute en 2012. Dans sa note d'exécution budgétaire 2011, la Cour des comptes chiffre à 198 ETP sur le triennat 2009-2011 l'écart en faveur du ministère entre l'application pure et simple de la règle de non-renouvellement d'un départ à la retraite sur deux et la réalité. 2012 devrait prolonger cette situation « favorable », si l'on en croit les chiffres fournis par le ministère.

Application de la règle du « un sur deux »

(en ETP)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

Dans la note d'exécution budgétaire 2010, la Cour des comptes avait déjà relevé une sous-estimation récurrente des départs à la retraite depuis 2008, année où le ministère avait « pris une grande avance » puisque 86 % des départs n'avaient pas été remplacés. Sans parler de contournement, la Cour estime que « ce constat d'une sous-estimation (...) s'applique également à 2011 ». Elle souligne néanmoins que le ministère a bénéficié au titre de ses schémas d'emplois 2011 et 2012 d'une mesure d'assouplissement de la règle, aucune suppression d'emploi ne s'appliquant au personnel enseignant dans les écoles d'enseignement supérieur dont il assure la tutelle. Sur ce point le ministère observe pour sa part qu'il n'a bénéficié de cet assouplissement qu'à compter de l'exercice 2011, à la différence du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. En 2008, 2009 et 2010, la sanctuarisation des personnels enseignants avait donc été réalisée au détriment d'autres filières d'emplois, ce qui a impliqué un effort supplémentaire de 42 ETP en exécution 2009 et 43 ETP en exécution 2010.

Par ailleurs, si le ministère de la Culture a évalué de manière trop prudente les prévisions de départ pour 2011, pas plus que les autres départements ministériels il ne pouvait par définition prendre en compte la suppression, à compter du 1 ^er juillet 2011, de la possibilité de départ anticipé pour les fonctionnaires parents de trois enfants, qui n'était pas connue au moment de l'élaboration des hypothèses budgétaires.

Globalement, la Cour des comptes estime « qu'en raison de départs effectifs à la retraite systématiquement supérieurs, la règle du « 1 sur 2 » n'a été mise en oeuvre que partiellement par le ministère. Celui-ci a, en réalité, pu remplacer, sur la période 2009-2011, sept départs à la retraite sur dix ».

Interrogé sur ce point, le ministère estime, à l'inverse, que les objectifs fixés ont été parfaitement réalisés et que les prévisions établies au mois d'août 2012 « permettent également d'affirmer que cet objectif sera réalisé ».

Il est vrai que l'appréciation diffère nécessairement selon qu'elle englobe l'année 2008. Compte tenu de l'excédent de 131 suppressions d'emplois par rapport à l'objectif fixé, « la direction du budget a accepté d'en reporter le bénéfice sur les années 2009 et 2010 à hauteur de 70 ETP en 2009 et 60 ETP en 2010. De ce fait, le schéma d'emplois pour 2009 est passé de -103 ETP à -33 ETP et celui de l'année 2010 de -125 ETP à -65 ETP. Ces objectifs ont été atteints ». En revanche, si l'on comprend bien pourquoi les départs en retraite ont été minorés en 2011, compte tenu des effets des dispositions de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, la même explication est-elle recevable pour 2012 ? Le nombre de départs en retraite prévu dans le cadre du projet annuel de performances 2012, soit 298, apparait, une fois encore, nettement minoré par rapport à la réalité : en réponse à vos rapporteurs, le ministère a chiffré à 345 la prévision actualisée des départs cette année.

b) La masse salariale de nouveau en (légère) hausse

Les crédits de titre 2 , qui comprennent les rémunérations d'activité (385,3 millions d'euros), les contributions et cotisations sociales (268,9 millions d'euros) et les prestations sociales et allocations diverses (5,3 millions d'euros) sont en augmentation de 2,7 % en AE et CP. De 2012 à 2013, ils passent de 642,2 à 659,5 millions d'euros. Comme en 2012, l'augmentation des crédits de titre 2 est essentiellement imputable aux dépenses de pensions , qui passent de 185,4 millions d'euros à 199,9 millions d'euros en 2013 (+7,8 %) . Le solde de l'accroissement est dû à la légère hausse de la masse salariale (1,5 million d'euros, soit +0,33 %), qui se décompose comme suit.

Eléments salariaux de la mission « Culture »

(en millions d'euros)

Source : Projet annuel de performances 2013

En 2012, l'addition des mesures générales (+1,1 million d'euros) et des mesures catégorielles (+1,2 million d'euros) annulaient les gains tirés du schéma d'emplois (-2,3 millions d'euros). Malgré le solde positif du GVT (+2,2 millions d'euros), les économies réalisées sur les autres mesures (-4,4 millions d'euros) avaient permis une diminution globale de la masse salariale.

L'année 2013 verra, à l'inverse, une légère hausse de la masse salariale (1,5 million d'euros), qui ne retrouvera pas, néanmoins, son niveau de 2011 (459,6 millions d'euros à comparer à 460,7 millions d'euros).

c) Les autres dépenses de fonction support en baisse de 5,9 %

Hors titre 2, les dépenses de fonction support passent de 89,5 à 84,2 millions d'euros en CP , soit -5,9 % à périmètre courant. Les dépenses de travaux diminuent de 2,9 millions d'euros et les frais de fonctionnement courant hors subventions pour charges de service public de 1,2 million d'euros. Le détail de ces évolutions figure au tableau ci-après.

Evolution des dépenses de fonction support de la mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Le ministère considère que « la diminution significative des crédits par rapport au PLF 2012 demandera la mise en place de réformes internes ». Un nouvel indicateur d'efficience de la fonction achat, commun à l'ensemble des ministères a été introduit. Selon les explications fournies à vos rapporteurs spéciaux, les « gains achats mesurent ce qui a été fait différemment et mieux que la fois précédente ; le principe général est de valoriser les leviers utilisés (standardisation, mutualisation, juste besoin, négociation...) ».

Par ailleurs, le ministère s'est engagé à produire pour la fin de l'année 2012 un nouveau schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) pour l'administration centrale couvrant la période 2013-2018 et visant à réduire le nombre de sites à trois principaux.

2. L'évolution des crédits illustre la priorité gouvernementale en faveur de l'éducation et de la jeunesse

Hors crédits liés aux fonctions de soutien du ministère (action 7), le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » connait une baisse globale. Celle-ci masque des évolutions contrastées selon les actions : si les dotations affectées aux établissements d'enseignement et à l'éducation artistique progressent, les autres actions sont laissées de côté.

a) Une priorité : l'éducation artistique et culturelle

Plus encore qu'en 2012, l'enseignement supérieur constituera une priorité au sein de la mission l'année prochaine.

L'augmentation des crédits de l'action 1 « Soutien aux établissements d'enseignement supérieur et insertion professionnelle » atteint 4,7 % en AE et 2,5 % en CP.

Dans sa réponse au questionnaire que lui ont adressé vos rapporteurs, le ministère explique toutefois, à propos des crédits d'investissement des opérateurs, que « les crédits alloués au ministère de la culture et de la communication pour 2013 lui permettront tout juste d'honorer les paiements des opérations en cours (écoles d'architecture de Strasbourg et Clermont-Ferrand, école d'arts de Nancy, centre de formation des techniciens et professionnels du spectacle de Bagnolet, institut de la Marionnette de Charleville, école de cirque de Châlons [en Champagne] ), sans en lancer aucune nouvelle, tout en maintenant un niveau minimal de dépenses pour les travaux de sécurité et d'accessibilité ». De même, les subventions d'investissements aux collectivités correspondent intégralement à la poursuite d'opérations déjà engagés pour des équipements d'enseignement supérieur (Cefedem à Nantes, pôle supérieur du spectacle vivant à Bordeaux, maison de la culture de Rambouillet, école du Fresnoy ^{19 ( * )} , palais des festivals de Cannes, centre de formation des musiciens intervenants d'Île-de-France).

Le versement de bourses aux étudiants des établissements d'enseignement supérieur constitue la seule dépense de guichet du programme . Son augmentation, supérieure à 10 % (10,78 %), doit être rapprochée de la hausse importante du nombre de boursiers entre 2010 et 2012 (+7,9 %) ^{20 ( * )} . En outre, les crédits intègrent le versement du dixième mois de bourse ainsi que leur revalorisation annuelle, alors qu'ils étaient jusqu'à présent financés par virement de crédits en cours d'exercice.

Les subventions versées aux 41 établissements d'enseignement supérieur (dont 20 écoles d'architecture), qui accueillent près de 36 000 étudiants, augmentent de 0,7 %. Afin de poursuivre l'intégration de l'enseignement supérieur culture au schéma Licence Master Doctorat, 0,5 million d'euros sont prévus. Ces crédits permettront de financer l'intégration de 12 à 15 établissements dans les pôles de recherche et d'enseignement supérieur.

Par ailleurs, l'année prochaine, 30 postes d'enseignants seront créés dans les écoles nationales supérieures d'architecture. Elles s'effectueront sous plafond grâce à des transformations d'emplois, à raison de 10 emplois dans la filière administrative et de 20 emplois dans la filière d'accueil, de surveillance et de magasinage et financées sur l'enveloppe des mesures catégorielles.

L'action 2 « Soutien à la démocratisation et à l'éducation artistique et culturelle » est issue de la fusion de l'action 2 « Education artistique et culturelle » et de l'action 4 « Accès à la culture ». Pour le ministère, « les politiques de démocratisation culturelle, d'accès à la culture, d'éducation artistique et culturelle doivent aujourd'hui être repensées davantage en lien les unes avec les autres mais également en lien avec les partenaires et notamment les collectivités territoriales. Il s'agit de créer des synergies et de nouveaux modes de fonctionnement entre les projets et les acteurs afin de prendre en compte les nouvelles pratiques et de proposer une offre culturelle adaptée ».

En raison de leur majoration à titre non reconductible au cours de la discussion budgétaire 2011, l'évolution des crédits doit s'apprécier en comparant le projet de loi de finances pour 2013 au projet de loi de finances pour 2012 plutôt qu'à la loi de finances initiale pour 2012. Ainsi retraitée, la dotation de l'action augmente de 1,84 % en AE et de 7,37 % en CP, ce qui représente respectivement un accroissement des crédits de 2,3 millions d'euros et 1,4 million d'euros.

Les dispositifs relatifs aux politiques culturelles transversales, menées en partenariat avec les collectivités, telles que les pratiques amateurs, les crédits culture-justice, culture-santé, culture-handicap, les crédits relatifs à la politique de la ville, à la politique culturelle en milieu rural ou dans les outremers sont reconduits en 2013.

L'accroissement des crédits traduit donc la rénovation en cours de l'éducation artistique et culturelle. Partant du constat qu'elle « peine à concerner tous les jeunes de manière significative », le ministère entend lancer une consultation nationale intitulée « Pour un accès de tous les jeunes à l'art et à la culture », menée en complémentarité avec la concertation nationale pour la refondation de l'école. Sans attendre, il a prévu les premiers crédits du plan pluriannuel de l'éducation artistique et culturelle qu'il entend lancer en 2013. Ce plan devrait monter en puissance de 2013 à 2015 et mobiliser sur la période 15 millions d'euros. A ce titre, 2,5 millions d'euros sont inscrits au projet de budget de la mission pour 2013.

b) Les autres actions délaissées

Faibles en montant, les diminutions des crédits des actions 3 « Soutien aux établissements d'enseignement spécialisé » et 5 « Action culturelle internationale » (respectivement -7,3 millions d'euros et -3,2 millions d'euros AE=CP) représentent une baisse drastique des moyens, égale à 25 % dans le premier cas et à 35 % dans le second.

S'agissant des 40 conservatoires à rayonnement régional et des 102 conservatoires à rayonnement départemental regroupés sous l'appellation d'établissements d'enseignement spécialisé , le ministère justifie cette mesure globale d'économie par la nécessité « dans le cadre d'un budget très contraint par la situation économique... [d'opérer ] des choix de redéploiements entre actions... afin de respecter le budget et les engagements gouvernementaux liés au développement de l'éducation artistique ». En moyenne, la subvention versée par l'Etat s'élève à environ 250 000 euros pour les conservatoires régionaux et à 115 000 euros pour les conservatoires départementaux ; elle représente 6,5 % de leur coût de fonctionnement.

En 2013, les crédits de l'action culturelle internationale feront l'objet d'une réduction de 3 millions d'euros, répartie, pour l'essentiel, entre la contribution à l'institut français et à l'organisation internationale de la francophonie et la remise en question de la participation du ministère au festival de l'imaginaire ^{21 ( * )} .

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* ⁵ Hors subvention au Centre des monuments nationaux.

* ⁶ Interrogé sur la situation de l'Hôtel de la Marine, le ministère a sobrement répondu que « le parti de réutilisation de cet ensemble immobilier de 20 000 m2 n'est toujours pas défini ». L'incertitude qui pèse sur le projet de regroupement de tous les services du ministère de la défense sur un site situé dans le XVème arrondissement a eu pour conséquence d'interrompre les programmations de travaux de cet immeuble.

* ⁷ 223,4 millions d'euros en AE et 228,3 millions d'euros en CP, contre respectivement 224,4 millions d'euros en AE et 253,3 millions d'euros en CP en 2012.

* ⁸ Dossier de présentation du projet de loi de finances pour 2013 du ministère de la Culture.

* ⁹ Projet annuel de performances pour 2013.

* ¹⁰ Rénové et étendu, il a été inauguré en juin 2012.

* ¹¹ Nouvelles réserves et première tranche de la rénovation et de l'extension du musée des Beaux-arts de Dijon, travaux de rénovation du musée Girodet (Montargis), achèvement de la rénovation du musée des Pêcheries de Fécamp...

* ¹² A périmètre constant, les crédits s'élèvent, avant transferts, à 751,16 millions d'euros en AE et à 774,62 millions d'euros en CP, ce qui représente respectivement une hausse de 2,2% et une baisse de 1,6% par rapport à 2012.

* ¹³ Centre national de la danse, Cité de la musique, Centre national des arts plastiques, Centre national de la chanson, des variétés et du jazz, Ensemble intercontemporain, Etablissement public du parc et de la grande halle de la Villette, Opéra comique, Opéra national de Paris, Cité de la céramique, Comédie française, Théâtres nationaux de Chaillot, de la Colline, de l'Odéon et de Strasbourg.

* ¹⁴ Rapport d'information n° 55(2012-2013) sur la Philharmonie de Paris.

* ¹⁵ Rapport d'information n° 12 (2012-2013) sur l'enquête de la Cour des comptes relative à la gestion et au financement du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC).

* ¹⁶ Projet annuel de performances 2013, page 167.

* ¹⁷ Yvon Lambert a fait don à l'Etat de 556 oeuvres, ce qui représente « la plus importante donation faite à l'Etat français depuis un siècle » (Libération, 20 août 2012).

* ¹⁸ En outre, le nouveau FRAC Bretagne a été inauguré à Rennes en juillet 2012.

* ¹⁹ Studio national des arts contemporains (Tourcoing).

* ²⁰ Outre les bourses sur critères sociaux, dont la gestion est assurée par le centre national des aides universitaires (CNOUS), sont également financées sur cette ligne budgétaire les aides au mérite, des aides spécifiques pour les DOM, une participation aux frais de gestion du CNOUS, ainsi que des aides spécifiques de moindre ampleur (mobilité, aide d'urgence, bourses sur critères sociaux de l'institut national du patrimoine (INP)...

* ²¹ Créé en 1997 à l'initiative de la Maison des Cultures du Monde, le festival de l'imaginaire se veut « une scène ouverte aux peuples et civilisations du monde contemporain qui, chaque printemps, fédère plusieurs institutions parisiennes, régionales et européennes autour de l'envie de partager avec le public l'étonnante richesse des fêtes, jeux, rituels et spectacles dans lesquels l'homme se met en représentation » (source : site du festival). La prochaine édition aura lieu du 21 mars au 29 juin 2013.