Mission "Aide publique au développement" - Compte spécial : "Prêts à des Etats étrangers"

M. Yvon COLLIN et Mme Fabienne KELLER, rapporteurs spéciaux

II. LES PROGRAMMES DE LA MISSION

Sur l'ensemble de la mission, les AE sont en diminution de 11,7 % (- 323 millions d'euros) et les CP en baisse de 5,9 % (- 197,7 millions d'euros).

La mission « Aide publique au développement » est articulée sur deux programmes, le programme 301 « Développement solidaire et migrations » ayant été supprimé cette année.

Les crédits de l'action 3 « Autres actions bilatérales de développement solidaire » de cet ancien programme ont été transférés sur l'action 9 « Actions de co-développement » du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la présente mission.

A. LE PROGRAMME 110 « AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT »

Crédits du programme « Aide économique et financière au développement »

(en millions d'euros)

Source : PAP de la mission « Aide publique au développement » annexé au PLF pour 2013

Les crédits du programme 110 représentent plus de 20% des AE de la mission et plus de 37 % des CP.

Ils sont consacrés quasi exclusivement (pour 98 % des AE et 99 % des CP) à des dépenses d'intervention et à des dépenses d'opérations financières. Les premières (titre 6) s'élèvent à 452,7 millions d'euros en AE et à 34,5 millions d'euros en CP, les secondes (titre 7) à 35 millions d'euros en AE et 619,9 millions d'euros en CP.

Aucune dépense de personnel n'est associée au programme et les dépenses fiscales y sont quasiment nulles.

1. L'aide économique et financière multilatérale

L'action n° 1 « Aide économique et financière multilatérale » est dotée par le présent projet de loi de finances de 64 millions d'euros en AE et de 673,8 millions d'euros en CP . On notera que les contributions en cause sont pour la plupart libellées en dollars et couvertes en euros par l'intermédiaire du compte de commerce « Couverture des risques financiers ».

Ces crédits sont en forte baisse : - 106 millions d'euros (- 62,4 %) en AE et - 47,8 millions d'euros (- 6,6 %) pour les CP. Ces évolutions sont essentiellement le fruit des calendriers de reconstitution des fonds.

a) La participation au groupe de la Banque mondiale et au FMI ainsi qu'aux groupes des banques régionales

Dans le présent projet de loi de finances, la France finance notamment le soutien, sous forme de prêts concessionnels mis en oeuvre par l'AFD, au dispositif de Facilités élargies de crédit (FEC) du FMI , dont notre pays est le troisième contributeur mondial, après le Japon et le Royaume-Uni.

Les sommes inscrites à hauteur de 20 millions d'euros en AE et en CP, en baisse de 10 millions d'euros par rapport à l'an dernier, correspondent à la différence entre le coût de la ressource (généralement en euros et à taux fixe) levée par l'AFD et le coût de la ressource prêtée au FMI, sous forme de droits de tirages spéciaux.

D'autre part, la onzième reconstitution du fonds asiatique de développement (FAsD) a été menée en 2011 et 2012 pour couvrir la période 2013-2016. Les AE (92,57 millions d'euros) demandées l'an dernier au titre de cette reconstitution devraient être engagées d'ici la fin de l'année 2012. Seuls des CP sont donc demandés pour cette année , pour un montant de 23,13 millions d'euros, correspondant à la première annuité.

Ces deux sous-actions expliquent donc, à elles seules, plus de 100 millions d'euros de diminution des AE.

b) Les contributions aux fonds sectoriels

Contrairement à l'an dernier, où 15,5 millions d'euros avaient été ouverts en AE pour couvrir les initiatives en faveur du développement prises au sommet du G20 à Cannes en novembre 2011 et à Los Cabos en juin 2012, aucune ouverture d'AE n'est demandée cette année à ce titre.

Aucune AE n'est demandée non plus pour le fonds multilatéral pour le protocole de Montréal , contre 20 millions l'an dernier. Ce fonds, qui appuie les pays en développement dans leur mise en conformité avec les mesures du protocole, visant à réduire puis éliminer les substances qui appauvrissent la couche d'ozone, a bénéficié de la reconstitution de ses moyens d'actions conclue en novembre 2011. Les AE correspondantes, demandées l'an dernier, devraient être engagées d'ici la fin de l'année 2012. Seuls des CP, au titre de la deuxième annuité, sont donc demandés cette année , pour un montant de 7,5 millions d'euros.

A l'inverse, le fonds international de développement agricole (FIDA), qui vise à lutter contre la pauvreté en milieu rural, fait l'objet cette année d'une demande de 35 millions d'euros en AE , contre aucune l'an dernier. Ces crédits correspondent à la neuvième reconstitution du fonds, dont les négociations se sont achevées fin 2011.

La somme de ces trois sous-actions est donc, en AE, quasiment nulle.

L'évolution à la baisse des CP provient essentiellement de la réduction de près de 30 millions d'euros des crédits demandés au titre du Fonds pour l'environnement mondial (FEM). La cinquième reconstitution de ce fonds est intervenue en 2010 et la troisième échéance de la France (33,99 millions d'euros) est inférieure de moitié à celle de l'an dernier (64 millions), dans la mesure où celle-ci incluait le financement des actions d'urgence spécifiquement destinées à une gestion durable des forêts.

Enfin, bien que ses crédits soient stables, on peut rappeler que l'Association internationale de Développement (AID), guichet concessionnel de la Banque mondiale octroyant des dons et des prêts à très faible taux aux pays en développement les plus pauvres, représente près de 60 % des CP de cette action.

2. L'aide économique et financière bilatérale

L'action n° 2 « Aide économique et financière bilatérale » du programme « Aide économique et financière au développement » est dotée par le présent projet de loi de finances de 431,5 millions d'euros en AE et 374,9 millions d'euros en CP .

Pour une part limitée ( 8,3 millions d'euros en AE et 7,4 millions en CP ), et moins importante que l'an dernier (9,8 millions d'euros en AE et CP), ces crédits sont destinés à couvrir les dépenses de fonctionnement que retrace le programme :

- la rémunération de l'AFD (4,2 millions d'euros en AE et 3,3 millions en CP), pour les opérations de conversion de dette, les aides budgétaires globales et le programme de renforcement des capacités commerciales que l'Agence met en oeuvre ;

- celle de Natixis (3,31 millions d'euros en AE et CP), au titre de son activité de gestion de prêts de la « Réserve pays émergents » (RPE) et des dons aux Etats étrangers.

La majeure part des crédits de l'action vise des dépenses d'intervention ( 423,2 millions d'euros en AE , 367,5 millions d'euros en CP ).

Les crédits de cette action sont relativement stables en ce qui concerne les CP (+ 3,2 millions d'euros environ, soit + 0,9 %) et en hausse pour les AE (+ 80,3 millions d'euros, soit + 22,9 %). Cette dernière hausse s'explique par :

- la demande de 100 millions d'euros en AE au titre des bonifications pour l'initiative de lutte contre le changement climatique . Il s'agit de financer le coût net pour l'AFD du nouveau prêt qui devra être engagé fin 2013 dans le cadre de la reconstitution du fonds pour les technologies propres ;

- l'absence de besoin d'AE au titre du fonds français pour l'environnement mondial (contre 15 millions d'euros l'an dernier), les crédits nécessaires à la reconstitution du fonds pour la période 2011-2014 ayant déjà été engagés ;

- la baisse des AE demandées (- 16,5 millions d'euros) au titre des aides budgétaires globales , qui visent à apporter un soutien budgétaire aux stratégies nationales de lutte contre la pauvreté notamment ;

- la demande de 13,64 millions d'euros en AE au titre du programme de renforcement des capacités commerciales, afin de permettre la reconstitution de ce programme, prévue en 2013.

3. Les dépenses liées aux traitements de dettes

L'action n° 3 « Traitement de la dette des pays pauvres » est dotée par le présent PLF de 417 075 euros en AE et de 113,1 millions d'euros en CP .

Les crédits de paiement de ce programme sont en hausse de 14 millions d'euros (+ 14,8 %), correspondant à la tranche des crédits débloquée au titre de la compensation des annulations de la dette multilatérale des pays pauvres très endettés (PPTE) envers la Banque mondiale, dont les autorisations d'engagement ont été engagées en 2006, en 2011 et en 2012, pour couvrir la période courant jusqu'en 2022.

Le montant des AE demandées (soit 417 000 euros) correspond aux traitements de dette entraînant des annulations de créances.

4. Un quasi opérateur : l'Agence française de développement

Dans le présent projet de loi de finances, aucun opérateur, au sens de la LOLF, n'est associé au programme « Aide économique et financière au développement ». Celui-ci, néanmoins, s'appuie sur deux « quasi-opérateurs », intervenant pour le compte du ministère chargé de l'économie sans constituer des opérateurs au point de vue juridique.

Il s'agit du GIP « ADETEF » ^{7 ( * )} , mais surtout de l' Agence française de développement (AFD), qui constitue l' opérateur pivot de la coopération française dans les pays de la zone de solidarité prioritaire (ZSP) ^{8 ( * )} et, plus largement, un instrument essentiel de l'APD mise en oeuvre par notre pays. Sa tutelle est assurée conjointement par le ministère chargé de l'économie, le ministère des affaires étrangères et européennes et le ministère de l'intérieur, chargé de l'immigration.

L'importance de cet acteur de l'aide publique se retrouve dans le volume de ses engagements, qui devrait s'élever à 7,4 milliards d'euros en 2012. Sur ce montant, 1,1 milliard d'euros provient de PROPARCO ^{9 ( * )} , la filiale de l'AFD spécialisée dans le soutien au secteur privé.

A cet égard, vos rapporteurs spéciaux ont consacré leur programme de contrôle budgétaire 2012 au financement par la France des projets d'infrastructure et d'urbanisme dans les pays en développement, via ces deux entités. On pourra donc se référer utilement à leur rapport « Les infrastructures et l'urbanisme : des projets structurants de l'aide publique française au développement » ^{10 ( * )} .

Les activités « pour compte propre » de l'AFD sont financées à partir de trois sources :

- des ressources aux conditions de marché . L'AFD emprunte sur les marchés financiers, sans la garantie de l'Etat, sous forme d'émissions obligataires ou de placements privés ;

- des ressources propres , constituées des reprises sur provisions consécutives à un traitement de dettes dans le cadre du Club de Paris et du résultat financier annuel. Jusqu'en 2010, ce résultat était intégralement mis à la disposition de l'Etat, qui l'affectait au financement des concours de l'Agence. Depuis 2010, en application des dispositions de la loi de finances pour 2009 introduites à l'initiative de notre ancien collègue Michel Charasse, il doit être versé au budget général, au titre de dividende à l'Etat, en recettes non fiscales de l'exercice qui suit celui de sa constatation ;

- des ressources budgétaires , en provenance du ministère des affaires étrangères , du ministère de l'économie et des finances et du ministère chargé de l'outre-mer .

Origine des ressources de marché et ressources propres
de l'AFD depuis 2008

(en millions d'euros)

Aux ressources de marché et ressources propres retracées dans le tableau ci-dessus s'ajoutent, dans le projet de loi de finances pour 2013, 1,3 milliard en AE et 1,14 milliard en CP, en provenance du budget de l'Etat . L'intégralité de ces sommes financent l'AFD et constituent donc des dépenses d'APD.

B. LE PROGRAMME 209 « SOLIDARITÉ À L'ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT »

Crédits du programme « Solidarité à l'égard des pays en développement »

(en millions d'euros)

Source : PAP de la mission « Aide publique au développement » annexé au PLF pour 2013

Les crédits du programme sont en baisse de 7,9 % en ce qui concerne les CP (-167,6 millions d'euros) et de 8,0 % en ce qui concerne les AE (- 169,6 millions d'euros).

Le plafond d'autorisations d'emplois du programme, qui se confond avec celui de la mission « Aide publique au développement », est fixé pour 2013 à hauteur de 2 267 ETPT , soit une diminution de 63 emplois, hors effets des mesures de transfert (- 35) et des corrections techniques (- 15).

Ces 2 267 ETPT correspondent à 219 titulaires et agents recrutés sur contrat à durée indéterminée (CDI) en administration centrale, 138 titulaires et CDI dans le réseau , 1 693 agents recrutés sur contrat à durée déterminée (CDD) et volontaires internationaux et enfin, 217 agents de droit local .

Ces effectifs relèvent :

- des différents services de la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM) du MAEE, créée en 2009 ;

- des 112 services de coopération et d'action culturelle (SCAC) à l'étranger, chargés de la mise en oeuvre de la coopération bilatérale avec les pays et institutions partenaires et animant les établissements culturels français, alliances françaises et centres de recherche ;

- des 64 établissements culturels pluridisciplinaires , établissements dotés de l'autonomie financière (EAF) ;

- des 19 centres de recherche ayant également le statut d'EAF, spécialisés dans la recherche en archéologie et en sciences sociales ;

- du réseau des 176 alliances françaises , établissements de droit local dans lesquels le MAEE affecte des agents expatriés ;

- de l' assistance technique mise à la disposition des institutions des pays partenaires (716 ETPT imputés sur le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » en 2012, dont 564 agents sous contrat avec le MAEE et 152 volontaires internationaux).

1. La coopération bilatérale

L'action n° 2 « Coopération bilatérale » du programme se trouve dotée par le présent PLF de 609,1 millions d'euros en AE (- 6,5 %) et 604,3 millions d'euros en CP (- 7,3 %).

Outre des dépenses de fonctionnement (limitées à 32,2 millions d'euros en AE et CP - contre 36,3 millions d'euros en AE l'an dernier - dont les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs ESTHER et « GIP ENA » et la rémunération de l'AFD ), cette action retrace principalement des dépenses d'intervention (au total, 576,9 millions d'euros en AE et 572,1 millions d'euros en CP).

La quasi-totalité des sous-actions de cette action voient se réduire leurs crédits. Si l'on exclut les contrats de désendettement et de développement et les dons projets, cette diminution est en moyenne de 6,5 % environ, pour chaque sous-action. La réduction de la dépense qui en découle s'élève à environ 6 millions d'euros.

S'agissant des dons projets, qui sont effectués par l'intermédiaire de l'AFD (170 millions d'euros), du Fonds de solidarité prioritaire (FSP, 50 millions d'euros), des ONG (54 millions d'euros), auxquels s'ajoutent des projets de coopération technique (47,3 millions d'euros), la baisse est de moins de 1 % (- 3 millions). Eu égard au montant de cette sous-action (321 millions d'euros, soit 53 % des crédits de l'action), vos rapporteur spéciaux réitèrent leur souhait de voir la justification au premier euro davantage détaillée dans le PAP qui sera annexé au PLF pour 2014.

Enfin, les contrats de désendettement et de développement (C2D) voient leurs AE diminuer de 27 millions d'euros. Les prévisions de décaissement ont été calculées sur la base des contrats signés et des besoins estimés par anticipation des contrats signés d'ici la fin de l'année 2012 ou au cours de l'année 2013 (Mozambique, Mauritanie, Ghana, Cameroun, Congo, Guinée, Côte d'Ivoire et République Démocratique du Congo).

2. La coopération multilatérale

L'action n° 5 « Coopération multilatérale » s'élève pour 2012 à 414,7 millions d'euros en AE et 436,8 millions d'euros en CP .

Hors 5,4 millions d'euros de CP au titre du loyer de la maison de la francophonie, la totalité des dépenses de cette action sont des dépenses d'intervention.

Ces crédits sont relativement stables : - 1,3 %, en AE comme en CP.

Vos rapporteurs spéciaux se réjouissent que le montant des contributions volontaires au système des Nations-Unies soit identique à celui de l'an dernier, après plusieurs années de baisse, de nature à fragiliser les positions internationales de la France.

L'enveloppe globale pour la francophonie s'élève à 56 millions d'euros en AE et CP. La différence négative de 5 millions d'euros par rapport à l'an dernier s'explique par le financement du XIV ^ème sommet de la francophonie, qui s'est tenu en octobre dernier à Kinshasa. Le prochain sommet aura lieu à Dakar en 2014.

Cette diminution de 5 millions d'euros explique la quasi-totalité de l'évolution des crédits de cette action, tant en AE qu'en CP.

3. La coopération communautaire

L'action n° 7 « Coopération communautaire » retrace exclusivement la contribution française au Fonds européen de développement (FED). Celle-ci, en 2013, s'établira à hauteur de 694 millions d'euros (en AE et CP), contre 789 millions l'an passé.

Il convient ici de souligner que la France, qui était le premier Etat contributeur dans le cadre du neuvième FED couvrant la période 2007-2010, a obtenu lors de la négociation du dixième FED, pour la période 2011-2013, une baisse de sa clé de contribution : celle-ci est ainsi passée de 24,3 % à 19,55 %, ce qui place à présent notre pays en position de deuxième contributeur au FED, derrière l'Allemagne (dont la part est fixée à 20,5 %).

Compte tenu de l'importante pression que cette contribution obligatoire exerce sur l'effort français d'APD, cette évolution constitue un précieux progrès, la marge économisée pouvant être utilement employée au rééquilibrage de notre aide bilatérale .

S'agissant du onzième fonds européen de développement, l'accord interne a été adopté par le Conseil des affaires étrangères du 25 juin dernier, à l'exception de ses dispositions budgétaires (montant global et clés de contribution des Etats membres). Ces questions seront abordées dans le cadre global de la discussion sur les prochaines perspectives financières et devraient être adoptées lors du Conseil européen de décembre prochain.

D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, la France reste favorable à la budgétisation du FED , mais la Commission propose de maintenir celui-ci dans sa forme actuelle, c'est-à-dire hors budget communautaire, dans le cadre financier 2014-2020. Cependant, la dernière version de l'accord interne maintient une référence à la budgétisation du FED après 2020, mais uniquement dans un cadre hypothétique.

S'agissant de son montant, la Commission suggère une hausse de 8 milliards d'euros, soit un onzième FED à 30,3 milliards d'euros. La France demande la réduction de l'enveloppe globale par rapport à la proposition initiale et rejoint ainsi la position de l'Allemagne à ce sujet. Les deux plus grands contributeurs au FED jugent en effet l'augmentation proposée excessive dans un contexte budgétaire difficile. Si la réduction du montant total n'était pas obtenue, une requête en vue de baisser la clé de contribution française pourrait être envisagée.

De son côté, la Commission propose de continuer à aligner progressivement les clés de contribution au FED sur celles du budget général de l'UE , dans l'optique d'une possible budgétisation du FED en 2020. Cela représenterait une diminution de moins de 2 points pour la contribution française, qui passerait ainsi de 19,55% à 17,81%.

4. Les actions de co-développement

L'action n° 9 « Actions de co-développement » s'établit à 11 millions d'euros en AE et 18,5 millions d'euros en CP , contre 25 millions l'an dernier, en AE comme en CP.

Cette nouvelle action correspond à l'ancienne action 3 « Autres actions bilatérales de développement solidaire », de l'ancien programme 301 « Développement solidaire et migrations », de la présente mission, supprimé cette année.

Les crédits programmés sont destinés à financer, dans le respect des engagements juridiques déjà contractés, des projets d'aide au développement menés par les associations de migrants, en cohérence avec la politique de développement française.

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* ⁷ Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières.

* ⁸ La ZSP, définie par le Gouvernement, se compose de pays parmi les moins développés en termes de revenus, n'ayant pas accès au marché des capitaux et avec lesquels la France entend nouer une relation forte de partenariat.

* ⁹ Promotion et participation pour la coopération économique.

* ¹⁰ Rapport d'information n° 68 (2012-2013).