Mission "Aide publique au développement" - Compte spécial : "Prêts à des Etats étrangers"

M. Yvon COLLIN et Mme Fabienne KELLER, rapporteurs spéciaux

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  
• PREMIÈRE PARTIE
  MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT »
  
  • I. LES GRANDES TENDANCES DE L'APD INTERNATIONALE ET FRANÇAISE
    
    • A. L'ÉVOLUTION INTERNATIONALE
      
      • 1. Une aide orientée à la baisse pour la première fois depuis 1997
        
        • a) Un volume d'aide à la baisse en 2011
          
        • b) Les évolutions à venir
          
      • 2. Les efforts individuels des Etats
        
        • a) Des efforts individuels des Etats...
          
        • b) ...qui ne permettent pas d'atteindre les objectifs
          
    • B. L'ÉVOLUTION FRANÇAISE
      
      • 1. Les caractéristiques de l'APD française
        
        • a) Un niveau d'APD en baisse en 2011 mais avec une perspective de hausse jusqu'en 2015
          
        • b) Une aide dont la part bilatérale devrait progresser
          
        • (1) La fin de la croissance de la part de l'aide multilatérale
          
        • (2) Des dépenses dont la comptabilisation en APD reste discutable
          
        • c) Une aide bilatérale concentrée sur l'Afrique et les pays à revenu intermédiaire
          
      • 2. La répartition de l'APD française en 2011 et 2012
        
        • a) Les ressources budgétaires
          
        • b) Les opérations de prêts et de traitements de dettes
          
        • (1) Les prêts
          
        • (2) Les annulations de dettes
          
        • c) La coopération décentralisée
          
        • d) La contribution de solidarité sur les billets d'avion
          
        • e) L'affectation d'une partie de la taxe sur les transactions financières au Fonds de solidarité pour le développement
          
  • II. LES PROGRAMMES DE LA MISSION
    
    • A. LE PROGRAMME 110 « AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT »
      
      • 1. L'aide économique et financière multilatérale
        
        • a) La participation au groupe de la Banque mondiale et au FMI ainsi qu'aux groupes des banques régionales
          
        • b) Les contributions aux fonds sectoriels
          
      • 2. L'aide économique et financière bilatérale
        
      • 3. Les dépenses liées aux traitements de dettes
        
      • 4. Un quasi opérateur : l'Agence française de développement
        
    • B. LE PROGRAMME 209 « SOLIDARITÉ À L'ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT »
      
      • 1. La coopération bilatérale
        
      • 2. La coopération multilatérale
        
      • 3. La coopération communautaire
        
      • 4. Les actions de co-développement
        
• SECONDE PARTIE - COMPTE DE CONCOURS FINANCIER
  « PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS »
  
  • A. LES PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS DE LA RPE
    
  • B. LES PRÈTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS POUR CONSOLIDATION DE DETTES
    
  • C. LES PRÊTS À L'AFD
    
  • D. LES PRÊTS AUX ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE DONT LA MONNAIE EST L'EURO
    
• EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ
  
  • Article 62
    (Art. 64 de la loi n° 91-1323 du 30 décembre 1991
    de finances rectificative pour 1991)
    
  • 
    Majoration du plafond d'autorisation d'annulations de dettes
    aux Etats bénéficiant de l'initiative en faveur des pays pauvres
    très endettés (PPTE)
    

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PREMIÈRE PARTIE
MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT »

L'objectif final de la politique d'aide publique au développement (APD) consiste à réduire la pauvreté dans le monde , en favorisant le développement économique et humain des pays inscrits par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) comme récipiendaires de cette aide. Il s'agit en particulier de concourir à l'atteinte des « Objectifs du Millénaire pour le développement » des Nations Unies, ainsi que de protéger les biens publics mondiaux, tout en améliorant l'efficacité de l'aide ainsi apportée. Cette politique contribue également au rayonnement international de la France .

I. LES GRANDES TENDANCES DE L'APD INTERNATIONALE ET FRANÇAISE

A. L'ÉVOLUTION INTERNATIONALE

1. Une aide orientée à la baisse pour la première fois depuis 1997

a) Un volume d'aide à la baisse en 2011

D'après les données publiées par le comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, en avril dernier, les apports nets (c'est-à-dire déduction faite des remboursements de prêts) d'aide publique au développement (APD) versés par les membres en 2011 se sont chiffrés à 133,5 milliards de dollars , ce qui représente 0,31 % de leur revenu national brut (RNB) cumulé .

En dollars constants, ce montant était en baisse de 2,7 % en 2011 par rapport à 2010, ce qui constitue le premier recul depuis 1997 , abstraction faite des années marquées par des opérations exceptionnelles d'allègement de dette.

Ainsi, entre 2000 et 2010, le volume d'APD des pays du CAD, en dollars constants, avait progressé de 63,3 %, soit environ une hausse de 5 % par an. Ce repli s'explique essentiellement par les contraintes budgétaires qui pèsent sur de nombreux Etats membres du CAD.

Les contributions de l'Espagne, de la Grèce et du Japon, en dollars constants, sont ainsi en baisse respectivement de 32,7 % (- 1,9 milliard de dollars), de 39,3 % (- 200 millions de dollars) et de 10,8 % (- 1,2 milliard de dollars).

Source : Commission des finances - Données du CAD de l'OCDE

Sur le total de l'APD nette consentie, l'aide bilatérale affectée à des programmes et projets de développement (c'est-à-dire hors allégements de dette et aide humanitaire) a reculé de 4,5 % en termes réels.

APD nette émanant des Etats membres du CAD

Projets, programmes et coopération technique bilatéraux

Aide humanitaire

APD multilatérale

Dons nets au titre des remises de dettes

Source : OCDE

L'APD bilatérale au profit de l'Afrique subsaharienne s'est élevée à 28 milliards de dollars, soit une diminution de 0,9 % en dollars constants par rapport à 2010. L'aide au continent africain dans son ensemble a en revanche augmenté de 0,9 % , pour atteindre 31,4 milliards de dollars, sous l'effet d'un accroissement de l'effort consenti au profit de l'Afrique du Nord dans le contexte du « printemps arabe ».

Les apports nets d'APD bilatérale au profit du groupe des pays les moins avancés (PMA) ont reculé de 8,9 % en dollars constants, pour s'établir à 27,7 milliards de dollars.

b) Les évolutions à venir

A plus long terme, selon les estimations de l'OCDE qui s'appuient sur les résultats d'un questionnaire préliminaire envoyé aux Etats membres de l'organisation internationale, l'aide programmable par pays (APP) pourrait quelque peu augmenter (de 6 % en termes réels) en 2012, du fait de prêts consentis par les organismes multilatéraux.

A partir de 2013, l'APP devrait en revanche se stabiliser. Les projections actuelles des donneurs montrent que l'évolution sera différenciée selon les régions : l'APP au profit de l'Amérique latine serait appelée à continuer à baisser, tandis que celle versée aux pays d'Asie du Sud et d'Asie centrale comme le Bangladesh, le Myanmar et le Népal pourrait remonter.

S'agissant de l'Afrique, les événements récents qui se sont produits dans la région du Sahel et de l'Afrique du Nord pourraient amener les donneurs à modifier quelque peu leurs programmes.

Pour les pays se trouvant dans des situations fragiles, l'enquête prévoit peu de changement en total d'APP, les plus grandes hausses étant attendues en République Démocratique du Congo et au Kenya, et les plus fortes baisses en Haïti et en Afghanistan.

Ces perspectives ne permettront pas que l'objectif de volume total d'aide publique au développement soit atteint. En 2005, les pays développés s'étaient en effet engagés à intensifier leur effort d'APD, d'abord au sommet du G8 qui s'était tenu à Gleneagles, puis lors du sommet du « Millénaire + 5 » des Nations-Unies, à New York. En vertu des engagements pris lors de ces sommets, et d'autres engagements souscrits par ailleurs, il s'agissait de porter l'aide de 80 milliards de dollars en 2004 à 130 milliards de dollars en 2010, aux prix constants de 2004. Quelques Etats ont revu depuis leurs objectifs à la baisse, mais l'essentiel demeure.

Entre 2004 et 2010, l'APD des pays du CAD a augmenté de 30 milliards de dollars. Toutefois, les objectifs de 2005 impliquaient une hausse de 49 milliards de dollars, soit un retard de 19 milliards de dollars des résultats atteints par rapport aux objectifs affichés.

Dans le détail, alors que selon les objectifs fixés au sommet de Gleneagles les apports d'APD à destination de l'Afrique devaient augmenter de 25 milliards de dollars aux prix constants de 2004, la hausse n'a été que de 11 milliards de dollars (en dollars courants). Pour ce continent, un tiers seulement de la cible a donc été atteint.

2. Les efforts individuels des Etats

a) Des efforts individuels des Etats...

Parmi les principaux donneurs, en volume , les Etats-Unis conservent leur premier rang , avec un apport net d'APD s'élevant à 30,7 milliards de dollars courants en 2011, malgré une diminution annuelle, en termes réels (hors variation des prix et des taux de change) de 0,9 %. Entre 2010 et 2011, le ratio APD/RNB américain est resté stable à 0,21 %.

Avec une APD de près de 13 milliards de dollars, la France demeure à la quatrième place ^{2 ( * )} , dépassée par l'Allemagne et le Royaume-Uni depuis 2010, mais restant encore devant le Japon .

Source : Commission des finances à partir de données de l'OCDE

On observe que, en 2011, l'APD nette cumulée des quinze Etats membres du CAD appartenant à l'Union européenne a diminué (- 2,7 %) en termes réels, représentant 72,3 milliards de dollars, soit 0,45 % de leur RNB cumulé, et 54,2 % de l'APD totale émanant des membres du CAD pour l'exercice. A ces aides des Etats membres s'ajoutent celles des institutions de l'Union européenne (12,6 milliards de dollars), également en baisse de 6,4 %.

En valeurs relatives , c'est-à-dire au regard du ratio APD/RNB, les cinq principaux donneurs , en 2011, ont été, dans l'ordre, la Suède, la Norvège, le Luxembourg, le Danemark et les Pays-Bas .

Avec un ratio de 0,46 %, la France se classe dixième , au même niveau que la performance moyenne des Etats du CAD (0,46 %). Les Etats-Unis sont à la vingtième place.

Performance moyenne des pays du CAD (0,46 %)

Source : OCDE

b) ...qui ne permettent pas d'atteindre les objectifs

En 2005, les Etats membres du CAD appartenant à l'Union européenne s'étaient engagés à consacrer, en 2010, 0,56 % de leur RNB cumulé à des apports nets d'APD et, chacun, au moins 0,51 % de son RNB . Il s'agissait d'un objectif intermédiaire pour atteindre l'objectif final de 0,7 % du RNB en 2015.

Toujours selon les données de l'OCDE disponibles pour l'année 2011, outre les cinq Etats précités (la Suède, la Norvège, le Luxembourg, le Danemark et les Pays-Bas), qui consacrent à l'APD plus de 0,7 % de leur RNB, le Royaume-Uni a atteint le seuil de 0,56 % et trois autres pays (Belgique, Finlande et Irlande) sont également au-dessus de l'objectif de 0,51 %. Avec un montant d'APD de la France qui s'élève à 0,46 %, le seuil de 0,51 % n'est pas atteint.

B. L'ÉVOLUTION FRANÇAISE

1. Les caractéristiques de l'APD française

a) Un niveau d'APD en baisse en 2011 mais avec une perspective de hausse jusqu'en 2015

L'APD française peut être appréhendée au travers de quatre « cercles concentriques » : la mission « Aide publique au développement », les crédits de l'ensemble des missions budgétaires concourant à l'aide au développement (à la fois dans et hors le budget général), les crédits publics (qui incluent la coopération décentralisée) et enfin les montants notifiés au CAD.

Sur la base de ces dotations, comme on l'a déjà vu ci-dessus en évoquant l'évolution internationale, la France est demeurée en 2011 à la quatrième place des Etats contributeurs les plus importants par le volume de leur APD , après les Etats-Unis, l'Allemagne et le Royaume-Uni et avant, dans cet ordre, le Japon, les Pays-Bas et la Suède. Elle occupait la deuxième place en 2009.

L'APD versée par notre pays en 2011 s'est élevée à 9,33 milliards d'euros ^{3 ( * )} , équivalant à environ 9,7 % de l'APD totale émanant des membres du CAD pour l'exercice. Ce montant d'aide représente une diminution de 4,2 % par rapport à 2010 (la France avait alors versé 9,7 milliards d'euros d'APD), après une hausse de 7,8 % entre 2009 (9 milliards d'euros) et 2010.

Source : OCDE

Comme vos rapporteurs spéciaux l'ont indiqué plus haut, ce résultat, correspondant à 0,46 % du RNB français (contre 0,5 % en 2010), ce qui ne place notre pays qu'à la dixième place des donneurs du point de vue de la richesse nationale (ratio APD/RNB). Sur ce plan, la France est classée, dans l'ordre, derrière la Suède, la Norvège, le Luxembourg, le Danemark, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Belgique, la Finlande et l'Irlande, et devant la Suisse, l'Allemagne et l'Australie.

Les prévisions de l'évolution de l'APD jusqu'en 2015 , retracées dans le document de politique transversale (DPT) sur la politique française en faveur du développement annexé au projet de loi de finances (PLF) pour 2013, prévoient une progression de 16 % entre 2011 et 2015, date à laquelle elle atteindrait 10,9 milliards d'euros (+ 1,5 milliard).

Prévisions d'APD 2011-2015 par type d'activité

(en millions d'euros)

(a) Exécution 2011 : les chiffres d'APD 2011 définitive avant transmission par la France au CAD.

(b) Prévisions sur la base des crédits votés en LFI 2012 hors montant actualisé du FED.

(c) Prévisions associées au budget triennal 2013-2015.

* Pour mémoire, la départementalisation de Mayotte, effective en 2011, contribue à une baisse de plus de 300 millions d'euros de l'APD française

Source : MEFI - DG Trésor (septembre 2012)

La progression attendue entre 2011 et 2015 devrait provenir des annulations de dettes et refinancements (+ 430 millions d'euros), de l'effort consenti en faveur de l'aide à projets (+ 469 millions) ainsi que de l'aide européenne (+ 334 millions).

L'effort français d'APD représenterait ainsi 0,48 % du RNB en 2014 et 2015 , ce qui reste malgré tout en deçà de l'objectif intermédiaire de 0,51 %, fixé 2005, et de l'objectif final de 0,7 % rappelé en introduction.

S'agissant des prévisions des années précédentes, on observera que le montant d'APD pour 2012 avait été évalué à 10 milliards d'euros dans le PLF pour 2011 et à 10,5 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2012, pour finalement s'établir, en se basant sur les crédits votés en loi de finances 2012, hors montant actualisé du Fonds européen de développement (FED), à 9,7 milliards d'euros.

De manière générale, en effet, la réalisation de ces estimations reste très aléatoire , car elle dépend pour une partie substantielle du calendrier des traitements de dettes pratiqués dans le cadre du Club de Paris au bénéfice des pays éligibles à l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (« Initiative PPTE »), lui-même soumis à de multiples incertitudes.

b) Une aide dont la part bilatérale devrait progresser

(1) La fin de la croissance de la part de l'aide multilatérale

Selon les dernières données disponibles figurant dans le DPT annexé au présent projet de loi de finances, l'APD nette réalisée par la France en 2011 se décomposait à hauteur de plus de 65 % en aide bilatérale (6,1 milliards d'euros) et pour près de 35 % en aide multilatérale et européenne (3,3 milliards d'euros).

Des facteurs orientent toutefois structurellement à la hausse la part de l'aide française passant par les canaux communautaires et multilatéraux , puisque la part de l'aide multilatérale (y compris communautaire) dans l'APD de notre pays ne représentait que 25 % en 2006.

Cette progression à moyen terme s'explique notamment par la hausse des contributions obligatoires de la France à des organisations internationales ou des fonds spécialisés .

Comme détaillé dans le tableau ci-après, ces contributions se répartissent principalement entre :

-  les instruments de l'Union européenne, et notamment ceux relevant du budget de l'Union Européenne ;

-  la Banque mondiale ( via l'Association internationale de développement, AID) ;

-  la facilité du FMI en faveur des pays les plus pauvres, le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme.

Dans le détail, l'aide multilatérale française s'avère très fortement concentrée : alors que les contributions éligibles à l'APD concernaient en 2011, au total, quelque 64 organisations ou fonds spécialisés, les six premiers instruments bénéficiaires en ont reçu, à eux seuls, environ 91 %, et les dix premiers 93 %.

Principales contributions nettes de la France aux organisations multilatérales, comptabilisées en APD

(en millions d'euros)

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF 2013

Comme la commission des finances l'a maintes fois observé, le niveau élevé de l'aide multilatérale - comme, par ailleurs, celui des annulations et refinancements de dettes - se réalise au détriment de l'aide bilatérale « de terrain », sous forme d'aide aux projets et de coopération technique, laquelle est nettement plus visible pour le rayonnement international de notre pays.

Il faut donc saluer le rééquilibrage en cours en faveur du bilatéralisme , le montant des contributions internationales de la France se stabilisant autour du tiers de son APD sur la période 2011-2015.

La part de l'aide bilatérale devrait ainsi augmenter jusqu'en 2013, où elle atteindrait 67,5 % , contre 65,3 % en 2011, pour ensuite redescendre à 66,5 % en 2015.

(2) Des dépenses dont la comptabilisation en APD reste discutable

La partie non programmable de l'APD bilatérale française comprend en particulier les traitements de dettes des pays pauvres, mais aussi certaines dépenses dont la comptabilisation en APD est critiquable :

- l'aide versée à Wallis-et-Futuna , qui ne correspond pas à l'acception commune de l'aide au développement visant normalement les Etats étrangers, et l'APD à Mayotte (soit 450 millions d'euros en 2010) qui est restée incluse dans le montant français d'APD jusqu'à son accession au statut de département à compter du 1 ^er janvier 2011 ;

- l' aide aux réfugiés originaires des pays en développement .

Des interrogations demeurent aussi sur l'inscription en APD des frais relatifs à l' écolage des étudiants ressortissants de pays en développement , inclus dans les frais d'écolage de l'ensemble des étudiants étrangers en France (672 millions d'euros en 2010).

A l'inverse, certaines dépenses publiques qui concourent effectivement au développement ne sont pas comptabilisables en APD selon les normes du CAD, notamment la dépense fiscale assise sur les dons aux organisations de solidarité internationale (OSI), qui sont évalués entre 600 et 800 millions d'euros par an, les mécanismes de garantie (167 millions d'euros en 2011), la sécurisation de l'aide alimentaire et une part de la coopération militaire et de défense.

c) Une aide bilatérale concentrée sur l'Afrique et les pays à revenu intermédiaire

L' Afrique reste le continent premier bénéficiaire de l'APD bilatérale française , tous instruments confondus, dont elle a représenté 54 % en 2010 . L' Afrique subsaharienne , à elle seule, a été destinataire de 46 % de cette aide. Cette part est en légère baisse par rapport à 2009 (respectivement 58 % et 49 %).

Depuis 2006, il y a donc un net rééquilibrage au profit de l'Asie et de l'Amérique latine : la part de l'Extrême-Orient est passée de 6 % en 2006 à 14 % en 2010, celle de l'Asie du Sud de 1 % à 3 % et enfin celle de l'Amérique latine de 4 % à 8 %.

Répartition géographique de l'APD bilatérale française

(en % de l'APD totale)

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2012 et DPT antérieurs.

Le graphique ci-dessous retrace, d'après les données de l'OCDE, la répartition de l'APD française entre les différentes catégories de pays bénéficiaires : les pays les moins avancés (PMA), les pays à faible revenu (PFR), les pays à revenu intermédiaire tranche inférieure (PRITI) et les pays à revenu intermédiaire tranche supérieure (PRITS).

On observe que les principaux bénéficiaires de l'aide multilatérale sont les PMA, tandis que l'aide bilatérale profite avant tout aux PRITI. Globalement, l'APD française bénéficie en majorité à ces deux types de pays.

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2013

S'agissant de la hiérarchie des bénéficiaires de l'APD française , les chiffres 2011 n'ont pas été transmis à vos rapporteurs spéciaux. Le graphique ci-dessous retrace donc ces données pour 2010, sachant qu'elles sont susceptibles de varier de façon importante d'une année sur l'autre, étant très dépendante des mesures d'annulation et de restructuration de dette : en 2009, le principal bénéficiaire de l'APD française était la Côte d'Ivoire (860 millions d'euros), qui ne figure en 2010 qu'au quinzième rang, avec une APD revenue à « seulement » 110 millions d'euros.

Principaux bénéficiaires de l'APD bilatérale française en 2010

(en millions d'euros)

Source : réponse aux questionnaires budgétaires 2012

2. La répartition de l'APD française en 2011 et 2012

Comme cela a été indiqué plus haut, l'APD française devrait atteindre 9,8 milliards d'euros en 2013 . Ce montant est la somme des versements de l'Etat assurés à partir du budget général et en dehors de celui-ci, de la coopération décentralisée mise en oeuvre par les collectivités territoriales , d'autres contributions d'organismes publics, parmi lesquelles l' Agence française de développement (AFD) à partir de ses ressources propres, enfin du produit attendu de la taxe de solidarité sur les billets d'avion et d'une partie de la taxe sur les transactions financières .

Le tableau ci-après présente cette décomposition, en synthèse, pour les estimations des années 2012 à 2015. Toutefois, vos rapporteurs spéciaux soulignent que les décalages avec l'exécution peuvent être importants , eu égard aux aléas qui affectent, notamment, les annulations de dettes et les dépenses non programmables.

Prévisions d'APD 2012-2015

( en millions d'euros)

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2013

a) Les ressources budgétaires

Le document de politique transversale (DPT) « Politique française en faveur du développement » joint au projet de loi de finances pour 2013, fait apparaître que plus de 18 programmes, dont les deux programmes de la mission « Aide publique au développement », concourent, l'an prochain, à la politique d'aide publique au développement .

L'effort global du budget général représente 7,349 milliards d'euros , en CP, soit 75 % des apports de la France en APD estimés pour l'année.

La mission « Aide publique au développement », pour sa part, correspond à 41 % de ces crédits budgétaires et 31 % des dépenses totales d'APD. La mission « Recherche et enseignement supérieur », avec une prévision de 1,14 milliard d'euros en faveur de cette aide, représente 15,6 % de ces crédits budgétaires.

Le tableau ci-dessous retrace les dépenses budgétaires comptabilisées en APD pour 2012 et 2013 :

Dépenses budgétaires comptabilisées en APD pour 2012 et 2013

(en millions d'euros)

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2013

b) Les opérations de prêts et de traitements de dettes

(1) Les prêts

Les prêts concessionnels français accordés au titre de l'APD relèvent de quatre catégories distinctes.

Les prêts de la « Réserve pays émergents » (RPE) sont mis en place dans le cadre d'accords bilatéraux. Ils sont déboursés par l'intermédiaire d'un organisme payeur, agissant pour le compte de l'Etat, dans le cadre d'une convention avec le pays bénéficiaire. Les crédits budgétaires nécessaires sont imputés sur le programme 851 « Prêts à des Etats étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure » de la mission correspondant au compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers » ( 447 millions d'euros en CP pour 2013).

Le décaissement d'un prêt « RPE » donne lieu à l'enregistrement d'une contribution à l'effort d'APD de la France à hauteur du montant du prêt gouvernemental déboursé. Réciproquement, tout remboursement du capital d'un prêt d'APD s'impute en déduction des déboursements à hauteur du montant remboursé. En raison de remboursements en capital supérieurs aux décaissements , l'impact attendu de ce dispositif en termes d'APD est négatif, à hauteur de 12 millions d'euros en 2013 ;

L' Agence française de développement (AFD) porte des prêts dont le financement est assuré par deux canaux complémentaires :

- d'une part, l'Agence lève des ressources sur les marchés financiers à des taux de marché (émissions obligataires, placements privés, etc.). Ces ressources font l'objet d'une bonification par l'Etat, afin que l'AFD puisse offrir aux pays partenaires des taux d'intérêt inférieurs à son propre coût de financement. Ce dispositif est retracé par l'action n° 2 « Aide économique et financière bilatérale » du programme 110 « Aide économique et financière au développement » de la mission « Aide au développement » ( 188 millions d'euros en CP sont prévus, à ce titre, dans le présent PLF) ;

- d'autre part, l'Etat octroie à l'AFD des prêts à des conditions très concessionnelles , qui constituent pour l'Agence une ressource dite « à condition spéciale ». Les crédits nécessaires sont inscrits au sein du programme 853 « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers » de la mission « Prêts à des Etats étrangers » ( 330 millions d'euros en CP pour 2013).

L'impact de ces prêts, en termes d'APD, est positif à hauteur du montant déboursé lors du décaissement puis négatif, les années suivantes, à due concurrence des remboursements effectués par les pays bénéficiaires. L'impact annuel est égal à la variation de l'encours de prêts, sans qu'il y ait donc une correspondance directe avec les crédits des programmes 110 et 853 précités. Dans le DPT annexé au présent PLF, cet impact est évalué à 2,082 milliards d'euros pour 2013 .

La France accorde occasionnellement, par l'intermédiaire de l'AFD, des prêts dits « d'ajustement structurel » (PAS) aux pays en développement. Ces prêts sont bonifiés par des crédits du programme 110 « Aide économique et financière au développement ».

Ainsi, dans le cadre de la conférence internationale sur le soutien au Liban de janvier 2007 (dite conférence « Paris III »), un prêt de 375 millions d'euros a été décidé pour soutenir ce pays dans la mise en oeuvre de son programme de réformes économiques. La première tranche a été décaissée en 2008 (150 millions d'euros), une partie de la deuxième tranche (30 millions sur 100 millions) l'a été en 2012. Le versement du solde de la deuxième tranche (70 millions) et la troisième et dernière tranche (125 millions) est conditionné à la mise en oeuvre de réformes dans le secteur des télécommunications. La date limite de versement de ces fonds est fixée au 30 novembre 2012. Aucun autre PAS n'a été engagé depuis, si l'on excepte des « prêts-relais » très brefs accordés à la Côte-d'Ivoire en 2008 et 2009 et au Togo en 2008.

Des prêts de refinancement sont déboursés directement par l'Etat dans le cadre d'opérations de restructuration de dette. Les crédits budgétaires nécessaires au décaissement de ces prêts sont imputés sur le programme 852 « Prêts à des Etats étrangers en vue de la consolidation de dettes envers la France » de la mission « Prêts à des Etats étrangers » (le présent projet de loi de finances prévoit, à ce titre, 250 millions d'euros ).

En termes d'APD, l'impact de ces prêts dépend de trois facteurs :

- d'une part, pour un impact positif , le décaissement des prêts de refinancement ;

- d'autre part, pour un impact négatif , le remboursement par refinancement des prêts d'APD qui font l'objet de la restructuration d'endettement et le remboursement en capital, selon les échéances prévues, des prêts de refinancement eux-mêmes.

La somme de ces opérations devait donner lieu à un effort d'APD à hauteur de 108 millions d'euros en 2013.

(2) Les annulations de dettes

Les annulations de créances non militaires et d'échéances d'intérêts de prêts pour le développement participent à l' effort d'APD à hauteur des montants annulés . L'impact, en la matière, est évalué à 868 millions d'euros pour 2013.

Il convient de préciser que, selon les procédures qui ont donné naissance aux créances en cause, celles-ci se trouvent gérées soit par la Banque de France pour le compte du Trésor , soit par l' AFD , la Coface ou Natixis . Les remises de dettes, le cas échéant, entraînent l'indemnisation de ces trois derniers organismes.

c) La coopération décentralisée

La coopération décentralisée est essentiellement financée par les collectivités territoriales, sur leurs fonds propres . Le ministère chargé des affaires étrangères (MAEE) intervient pour des cofinancements , en fonction des priorités retenues.

Les flux d'APD en provenance des collectivités territoriales ont représenté 60,5 millions d'euros en 2011 ^{4 ( * )} , soit le même niveau qu'en 2010. Ils devraient atteindre 65 millions en 2012 et 70 millions en 2013. Ces montants apparaissent toutefois nettement sous-évalués si l'on prend en compte les frais de structure - notamment les dépenses de personnel - associés à la mise en oeuvre des actions de coopération décentralisée des collectivités territoriales.

Il convient ici de rappeler le rôle incitatif joué par la loi du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau, dite « loi Oudin », qui permet aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de financer, sur le budget des services publics de l'eau et de l'assainissement et dans la limite de 1 % de ce budget, des actions de coopération décentralisée, d'aide d'urgence ou de solidarité dans les domaines de l'eau et de l'assainissement.

d) La contribution de solidarité sur les billets d'avion

Les produits de la contribution de solidarité sur les billets d'avion (CSV), instituée de façon pionnière par notre pays en 2006, sont notifiés depuis 2008 au CAD de l'OCDE, au titre de l'APD française. De son entrée en vigueur (en juillet 2006) à juin 2012 cette taxe a rapporté 951 millions d'euros , dont 163 millions d'euros en 2010, en diminution par rapport à 2008 (173 millions d'euros) dans le contexte de la crise économique qui a conduit à une diminution de la part des billets vendus en première classe et en classe affaires ^{5 ( * )} . En 2011, son montant a dépassé légèrement celui de 2009, avec 175 millions d'euros.

Le montant attendu pour 2013 s'élève à 194 millions d'euros.

Le produit de la taxe, géré par l'AFD, alimente le Fonds de solidarité pour le développement (FSD) en vue de financer l'accès aux vaccins et médicaments dans les pays en développement : 10 % au plus à travers la Facilité financière internationale pour les vaccins (IFFIm) et 90 % au moins à travers la Facilité internationale d'achats de médicaments « Unitaid ».

Vos rapporteurs spéciaux observent que la mise en oeuvre de ce financement innovant n'a emporté aucun impact négatif visible, ni sur le trafic aérien, ni sur le tourisme. Depuis 2006, ce dispositif a été appliqué par huit autres pays : le Cameroun, le Chili, la République du Congo, la Corée du Sud, Madagascar, le Mali, Maurice et le Niger.

e) L'affectation d'une partie de la taxe sur les transactions financières au Fonds de solidarité pour le développement

L'article 27 du présent projet de loi prévoit que le fonds de solidarité pour le développement (FSD) perçoit 10 % du produit de la taxe sur les transactions financières (TTF) , dans la limite d'un plafond prévu au I de l'article 46 de la loi de finances pour 2012, qui établit les sommes maximales pouvant être versées à des opérateurs au titre des taxes affectées.

En pratique, l'article 26 du présent projet de loi de finances fixe le plafond de la TTF affectée au FSD à 60 millions d'euros en 2013 . Il a vocation à être porté à 100 millions d'euros en 2014 et 160 millions d'euros à partir de l'année 2015.

Vos rapporteurs spéciaux regrettent ce plafonnement à 60 millions d'euros , qui ne représente que 3,75 % du produit attendu de la taxe (1,6 milliard d'euros). Ils soulignent néanmoins l'avancée que constitue l'affectation d'une partie de cette ressource à l'aide publique au développement .

Ils émettent le voeu que cette mesure pourra inciter d'autres pays à suivre cette voie , et en particulier les pays de l'Union européenne, la Commission ayant présenté en septembre 2011 une proposition de taxe sur les transactions financières dans les 27 Etats membres de l'Union. Cette taxe, pourrait rapidement voir le jour, sous la forme d'une coopération renforcée réunissant dix pays, conformément aux termes du pacte pour la croissance et l'emploi conclu lors du sommet européen des 28 et 29 juin dernier. Le Parlement européen a souhaité qu'une partie des recettes de cette taxe soit affectée aux politiques de développement ^{6 ( * )} .

II. LES PROGRAMMES DE LA MISSION

Sur l'ensemble de la mission, les AE sont en diminution de 11,7 % (- 323 millions d'euros) et les CP en baisse de 5,9 % (- 197,7 millions d'euros).

La mission « Aide publique au développement » est articulée sur deux programmes, le programme 301 « Développement solidaire et migrations » ayant été supprimé cette année.

Les crédits de l'action 3 « Autres actions bilatérales de développement solidaire » de cet ancien programme ont été transférés sur l'action 9 « Actions de co-développement » du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la présente mission.

A. LE PROGRAMME 110 « AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT »

Crédits du programme « Aide économique et financière au développement »

(en millions d'euros)

Source : PAP de la mission « Aide publique au développement » annexé au PLF pour 2013

Les crédits du programme 110 représentent plus de 20% des AE de la mission et plus de 37 % des CP.

Ils sont consacrés quasi exclusivement (pour 98 % des AE et 99 % des CP) à des dépenses d'intervention et à des dépenses d'opérations financières. Les premières (titre 6) s'élèvent à 452,7 millions d'euros en AE et à 34,5 millions d'euros en CP, les secondes (titre 7) à 35 millions d'euros en AE et 619,9 millions d'euros en CP.

Aucune dépense de personnel n'est associée au programme et les dépenses fiscales y sont quasiment nulles.

1. L'aide économique et financière multilatérale

L'action n° 1 « Aide économique et financière multilatérale » est dotée par le présent projet de loi de finances de 64 millions d'euros en AE et de 673,8 millions d'euros en CP . On notera que les contributions en cause sont pour la plupart libellées en dollars et couvertes en euros par l'intermédiaire du compte de commerce « Couverture des risques financiers ».

Ces crédits sont en forte baisse : - 106 millions d'euros (- 62,4 %) en AE et - 47,8 millions d'euros (- 6,6 %) pour les CP. Ces évolutions sont essentiellement le fruit des calendriers de reconstitution des fonds.

a) La participation au groupe de la Banque mondiale et au FMI ainsi qu'aux groupes des banques régionales

Dans le présent projet de loi de finances, la France finance notamment le soutien, sous forme de prêts concessionnels mis en oeuvre par l'AFD, au dispositif de Facilités élargies de crédit (FEC) du FMI , dont notre pays est le troisième contributeur mondial, après le Japon et le Royaume-Uni.

Les sommes inscrites à hauteur de 20 millions d'euros en AE et en CP, en baisse de 10 millions d'euros par rapport à l'an dernier, correspondent à la différence entre le coût de la ressource (généralement en euros et à taux fixe) levée par l'AFD et le coût de la ressource prêtée au FMI, sous forme de droits de tirages spéciaux.

D'autre part, la onzième reconstitution du fonds asiatique de développement (FAsD) a été menée en 2011 et 2012 pour couvrir la période 2013-2016. Les AE (92,57 millions d'euros) demandées l'an dernier au titre de cette reconstitution devraient être engagées d'ici la fin de l'année 2012. Seuls des CP sont donc demandés pour cette année , pour un montant de 23,13 millions d'euros, correspondant à la première annuité.

Ces deux sous-actions expliquent donc, à elles seules, plus de 100 millions d'euros de diminution des AE.

b) Les contributions aux fonds sectoriels

Contrairement à l'an dernier, où 15,5 millions d'euros avaient été ouverts en AE pour couvrir les initiatives en faveur du développement prises au sommet du G20 à Cannes en novembre 2011 et à Los Cabos en juin 2012, aucune ouverture d'AE n'est demandée cette année à ce titre.

Aucune AE n'est demandée non plus pour le fonds multilatéral pour le protocole de Montréal , contre 20 millions l'an dernier. Ce fonds, qui appuie les pays en développement dans leur mise en conformité avec les mesures du protocole, visant à réduire puis éliminer les substances qui appauvrissent la couche d'ozone, a bénéficié de la reconstitution de ses moyens d'actions conclue en novembre 2011. Les AE correspondantes, demandées l'an dernier, devraient être engagées d'ici la fin de l'année 2012. Seuls des CP, au titre de la deuxième annuité, sont donc demandés cette année , pour un montant de 7,5 millions d'euros.

A l'inverse, le fonds international de développement agricole (FIDA), qui vise à lutter contre la pauvreté en milieu rural, fait l'objet cette année d'une demande de 35 millions d'euros en AE , contre aucune l'an dernier. Ces crédits correspondent à la neuvième reconstitution du fonds, dont les négociations se sont achevées fin 2011.

La somme de ces trois sous-actions est donc, en AE, quasiment nulle.

L'évolution à la baisse des CP provient essentiellement de la réduction de près de 30 millions d'euros des crédits demandés au titre du Fonds pour l'environnement mondial (FEM). La cinquième reconstitution de ce fonds est intervenue en 2010 et la troisième échéance de la France (33,99 millions d'euros) est inférieure de moitié à celle de l'an dernier (64 millions), dans la mesure où celle-ci incluait le financement des actions d'urgence spécifiquement destinées à une gestion durable des forêts.

Enfin, bien que ses crédits soient stables, on peut rappeler que l'Association internationale de Développement (AID), guichet concessionnel de la Banque mondiale octroyant des dons et des prêts à très faible taux aux pays en développement les plus pauvres, représente près de 60 % des CP de cette action.

2. L'aide économique et financière bilatérale

L'action n° 2 « Aide économique et financière bilatérale » du programme « Aide économique et financière au développement » est dotée par le présent projet de loi de finances de 431,5 millions d'euros en AE et 374,9 millions d'euros en CP .

Pour une part limitée ( 8,3 millions d'euros en AE et 7,4 millions en CP ), et moins importante que l'an dernier (9,8 millions d'euros en AE et CP), ces crédits sont destinés à couvrir les dépenses de fonctionnement que retrace le programme :

- la rémunération de l'AFD (4,2 millions d'euros en AE et 3,3 millions en CP), pour les opérations de conversion de dette, les aides budgétaires globales et le programme de renforcement des capacités commerciales que l'Agence met en oeuvre ;

- celle de Natixis (3,31 millions d'euros en AE et CP), au titre de son activité de gestion de prêts de la « Réserve pays émergents » (RPE) et des dons aux Etats étrangers.

La majeure part des crédits de l'action vise des dépenses d'intervention ( 423,2 millions d'euros en AE , 367,5 millions d'euros en CP ).

Les crédits de cette action sont relativement stables en ce qui concerne les CP (+ 3,2 millions d'euros environ, soit + 0,9 %) et en hausse pour les AE (+ 80,3 millions d'euros, soit + 22,9 %). Cette dernière hausse s'explique par :

- la demande de 100 millions d'euros en AE au titre des bonifications pour l'initiative de lutte contre le changement climatique . Il s'agit de financer le coût net pour l'AFD du nouveau prêt qui devra être engagé fin 2013 dans le cadre de la reconstitution du fonds pour les technologies propres ;

- l'absence de besoin d'AE au titre du fonds français pour l'environnement mondial (contre 15 millions d'euros l'an dernier), les crédits nécessaires à la reconstitution du fonds pour la période 2011-2014 ayant déjà été engagés ;

- la baisse des AE demandées (- 16,5 millions d'euros) au titre des aides budgétaires globales , qui visent à apporter un soutien budgétaire aux stratégies nationales de lutte contre la pauvreté notamment ;

- la demande de 13,64 millions d'euros en AE au titre du programme de renforcement des capacités commerciales, afin de permettre la reconstitution de ce programme, prévue en 2013.

3. Les dépenses liées aux traitements de dettes

L'action n° 3 « Traitement de la dette des pays pauvres » est dotée par le présent PLF de 417 075 euros en AE et de 113,1 millions d'euros en CP .

Les crédits de paiement de ce programme sont en hausse de 14 millions d'euros (+ 14,8 %), correspondant à la tranche des crédits débloquée au titre de la compensation des annulations de la dette multilatérale des pays pauvres très endettés (PPTE) envers la Banque mondiale, dont les autorisations d'engagement ont été engagées en 2006, en 2011 et en 2012, pour couvrir la période courant jusqu'en 2022.

Le montant des AE demandées (soit 417 000 euros) correspond aux traitements de dette entraînant des annulations de créances.

4. Un quasi opérateur : l'Agence française de développement

Dans le présent projet de loi de finances, aucun opérateur, au sens de la LOLF, n'est associé au programme « Aide économique et financière au développement ». Celui-ci, néanmoins, s'appuie sur deux « quasi-opérateurs », intervenant pour le compte du ministère chargé de l'économie sans constituer des opérateurs au point de vue juridique.

Il s'agit du GIP « ADETEF » ^{7 ( * )} , mais surtout de l' Agence française de développement (AFD), qui constitue l' opérateur pivot de la coopération française dans les pays de la zone de solidarité prioritaire (ZSP) ^{8 ( * )} et, plus largement, un instrument essentiel de l'APD mise en oeuvre par notre pays. Sa tutelle est assurée conjointement par le ministère chargé de l'économie, le ministère des affaires étrangères et européennes et le ministère de l'intérieur, chargé de l'immigration.

L'importance de cet acteur de l'aide publique se retrouve dans le volume de ses engagements, qui devrait s'élever à 7,4 milliards d'euros en 2012. Sur ce montant, 1,1 milliard d'euros provient de PROPARCO ^{9 ( * )} , la filiale de l'AFD spécialisée dans le soutien au secteur privé.

A cet égard, vos rapporteurs spéciaux ont consacré leur programme de contrôle budgétaire 2012 au financement par la France des projets d'infrastructure et d'urbanisme dans les pays en développement, via ces deux entités. On pourra donc se référer utilement à leur rapport « Les infrastructures et l'urbanisme : des projets structurants de l'aide publique française au développement » ^{10 ( * )} .

Les activités « pour compte propre » de l'AFD sont financées à partir de trois sources :

- des ressources aux conditions de marché . L'AFD emprunte sur les marchés financiers, sans la garantie de l'Etat, sous forme d'émissions obligataires ou de placements privés ;

- des ressources propres , constituées des reprises sur provisions consécutives à un traitement de dettes dans le cadre du Club de Paris et du résultat financier annuel. Jusqu'en 2010, ce résultat était intégralement mis à la disposition de l'Etat, qui l'affectait au financement des concours de l'Agence. Depuis 2010, en application des dispositions de la loi de finances pour 2009 introduites à l'initiative de notre ancien collègue Michel Charasse, il doit être versé au budget général, au titre de dividende à l'Etat, en recettes non fiscales de l'exercice qui suit celui de sa constatation ;

- des ressources budgétaires , en provenance du ministère des affaires étrangères , du ministère de l'économie et des finances et du ministère chargé de l'outre-mer .

Origine des ressources de marché et ressources propres
de l'AFD depuis 2008

(en millions d'euros)

Aux ressources de marché et ressources propres retracées dans le tableau ci-dessus s'ajoutent, dans le projet de loi de finances pour 2013, 1,3 milliard en AE et 1,14 milliard en CP, en provenance du budget de l'Etat . L'intégralité de ces sommes financent l'AFD et constituent donc des dépenses d'APD.

B. LE PROGRAMME 209 « SOLIDARITÉ À L'ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT »

Crédits du programme « Solidarité à l'égard des pays en développement »

(en millions d'euros)

Source : PAP de la mission « Aide publique au développement » annexé au PLF pour 2013

Les crédits du programme sont en baisse de 7,9 % en ce qui concerne les CP (-167,6 millions d'euros) et de 8,0 % en ce qui concerne les AE (- 169,6 millions d'euros).

Le plafond d'autorisations d'emplois du programme, qui se confond avec celui de la mission « Aide publique au développement », est fixé pour 2013 à hauteur de 2 267 ETPT , soit une diminution de 63 emplois, hors effets des mesures de transfert (- 35) et des corrections techniques (- 15).

Ces 2 267 ETPT correspondent à 219 titulaires et agents recrutés sur contrat à durée indéterminée (CDI) en administration centrale, 138 titulaires et CDI dans le réseau , 1 693 agents recrutés sur contrat à durée déterminée (CDD) et volontaires internationaux et enfin, 217 agents de droit local .

Ces effectifs relèvent :

- des différents services de la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM) du MAEE, créée en 2009 ;

- des 112 services de coopération et d'action culturelle (SCAC) à l'étranger, chargés de la mise en oeuvre de la coopération bilatérale avec les pays et institutions partenaires et animant les établissements culturels français, alliances françaises et centres de recherche ;

- des 64 établissements culturels pluridisciplinaires , établissements dotés de l'autonomie financière (EAF) ;

- des 19 centres de recherche ayant également le statut d'EAF, spécialisés dans la recherche en archéologie et en sciences sociales ;

- du réseau des 176 alliances françaises , établissements de droit local dans lesquels le MAEE affecte des agents expatriés ;

- de l' assistance technique mise à la disposition des institutions des pays partenaires (716 ETPT imputés sur le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » en 2012, dont 564 agents sous contrat avec le MAEE et 152 volontaires internationaux).

1. La coopération bilatérale

L'action n° 2 « Coopération bilatérale » du programme se trouve dotée par le présent PLF de 609,1 millions d'euros en AE (- 6,5 %) et 604,3 millions d'euros en CP (- 7,3 %).

Outre des dépenses de fonctionnement (limitées à 32,2 millions d'euros en AE et CP - contre 36,3 millions d'euros en AE l'an dernier - dont les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs ESTHER et « GIP ENA » et la rémunération de l'AFD ), cette action retrace principalement des dépenses d'intervention (au total, 576,9 millions d'euros en AE et 572,1 millions d'euros en CP).

La quasi-totalité des sous-actions de cette action voient se réduire leurs crédits. Si l'on exclut les contrats de désendettement et de développement et les dons projets, cette diminution est en moyenne de 6,5 % environ, pour chaque sous-action. La réduction de la dépense qui en découle s'élève à environ 6 millions d'euros.

S'agissant des dons projets, qui sont effectués par l'intermédiaire de l'AFD (170 millions d'euros), du Fonds de solidarité prioritaire (FSP, 50 millions d'euros), des ONG (54 millions d'euros), auxquels s'ajoutent des projets de coopération technique (47,3 millions d'euros), la baisse est de moins de 1 % (- 3 millions). Eu égard au montant de cette sous-action (321 millions d'euros, soit 53 % des crédits de l'action), vos rapporteur spéciaux réitèrent leur souhait de voir la justification au premier euro davantage détaillée dans le PAP qui sera annexé au PLF pour 2014.

Enfin, les contrats de désendettement et de développement (C2D) voient leurs AE diminuer de 27 millions d'euros. Les prévisions de décaissement ont été calculées sur la base des contrats signés et des besoins estimés par anticipation des contrats signés d'ici la fin de l'année 2012 ou au cours de l'année 2013 (Mozambique, Mauritanie, Ghana, Cameroun, Congo, Guinée, Côte d'Ivoire et République Démocratique du Congo).

2. La coopération multilatérale

L'action n° 5 « Coopération multilatérale » s'élève pour 2012 à 414,7 millions d'euros en AE et 436,8 millions d'euros en CP .

Hors 5,4 millions d'euros de CP au titre du loyer de la maison de la francophonie, la totalité des dépenses de cette action sont des dépenses d'intervention.

Ces crédits sont relativement stables : - 1,3 %, en AE comme en CP.

Vos rapporteurs spéciaux se réjouissent que le montant des contributions volontaires au système des Nations-Unies soit identique à celui de l'an dernier, après plusieurs années de baisse, de nature à fragiliser les positions internationales de la France.

L'enveloppe globale pour la francophonie s'élève à 56 millions d'euros en AE et CP. La différence négative de 5 millions d'euros par rapport à l'an dernier s'explique par le financement du XIV ^ème sommet de la francophonie, qui s'est tenu en octobre dernier à Kinshasa. Le prochain sommet aura lieu à Dakar en 2014.

Cette diminution de 5 millions d'euros explique la quasi-totalité de l'évolution des crédits de cette action, tant en AE qu'en CP.

3. La coopération communautaire

L'action n° 7 « Coopération communautaire » retrace exclusivement la contribution française au Fonds européen de développement (FED). Celle-ci, en 2013, s'établira à hauteur de 694 millions d'euros (en AE et CP), contre 789 millions l'an passé.

Il convient ici de souligner que la France, qui était le premier Etat contributeur dans le cadre du neuvième FED couvrant la période 2007-2010, a obtenu lors de la négociation du dixième FED, pour la période 2011-2013, une baisse de sa clé de contribution : celle-ci est ainsi passée de 24,3 % à 19,55 %, ce qui place à présent notre pays en position de deuxième contributeur au FED, derrière l'Allemagne (dont la part est fixée à 20,5 %).

Compte tenu de l'importante pression que cette contribution obligatoire exerce sur l'effort français d'APD, cette évolution constitue un précieux progrès, la marge économisée pouvant être utilement employée au rééquilibrage de notre aide bilatérale .

S'agissant du onzième fonds européen de développement, l'accord interne a été adopté par le Conseil des affaires étrangères du 25 juin dernier, à l'exception de ses dispositions budgétaires (montant global et clés de contribution des Etats membres). Ces questions seront abordées dans le cadre global de la discussion sur les prochaines perspectives financières et devraient être adoptées lors du Conseil européen de décembre prochain.

D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, la France reste favorable à la budgétisation du FED , mais la Commission propose de maintenir celui-ci dans sa forme actuelle, c'est-à-dire hors budget communautaire, dans le cadre financier 2014-2020. Cependant, la dernière version de l'accord interne maintient une référence à la budgétisation du FED après 2020, mais uniquement dans un cadre hypothétique.

S'agissant de son montant, la Commission suggère une hausse de 8 milliards d'euros, soit un onzième FED à 30,3 milliards d'euros. La France demande la réduction de l'enveloppe globale par rapport à la proposition initiale et rejoint ainsi la position de l'Allemagne à ce sujet. Les deux plus grands contributeurs au FED jugent en effet l'augmentation proposée excessive dans un contexte budgétaire difficile. Si la réduction du montant total n'était pas obtenue, une requête en vue de baisser la clé de contribution française pourrait être envisagée.

De son côté, la Commission propose de continuer à aligner progressivement les clés de contribution au FED sur celles du budget général de l'UE , dans l'optique d'une possible budgétisation du FED en 2020. Cela représenterait une diminution de moins de 2 points pour la contribution française, qui passerait ainsi de 19,55% à 17,81%.

4. Les actions de co-développement

L'action n° 9 « Actions de co-développement » s'établit à 11 millions d'euros en AE et 18,5 millions d'euros en CP , contre 25 millions l'an dernier, en AE comme en CP.

Cette nouvelle action correspond à l'ancienne action 3 « Autres actions bilatérales de développement solidaire », de l'ancien programme 301 « Développement solidaire et migrations », de la présente mission, supprimé cette année.

Les crédits programmés sont destinés à financer, dans le respect des engagements juridiques déjà contractés, des projets d'aide au développement menés par les associations de migrants, en cohérence avec la politique de développement française.

SECONDE PARTIE - COMPTE DE CONCOURS FINANCIER
« PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS »

Le compte spécial « Prêts à des Etats étrangers » constitue un compte de concours financiers . Jusqu'en mai 2010, ce compte ne retraçait que les opérations de versement et de remboursement relatives aux prêts consentis par l'Etat au titre de l'aide au développement . La loi de finances rectificative du 7 mai 2010 a enrichi sa nomenclature pour en faire le canal de la contribution de notre pays au soutien décidé, au niveau européen, en faveur d'Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro, en pratique la Grèce pour apaiser les tensions financières pesant sur sa dette souveraine, en vue de préserver la stabilité au sein de la zone euro ^{11 ( * )} .

Ce compte se trouve désormais organisé en quatre sections, qui correspondent aux différentes catégories de prêts en cause :

- la première section retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts consentis à des Etats émergents en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure . En pratique, ces prêts sont mis en place dans le cadre d'accords bilatéraux, au titre de la « Réserve pays émergents » (RPE), et la réalisation des infrastructures doit faire appel à des biens et services d'origine française ;

- la deuxième section retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts accordés à des Etats étrangers pour la consolidation de leur dette envers la France . Ces opérations de refinancement participent des traitements de dettes consentis par notre pays dans le cadre du Club de Paris ou sur une base bilatérale ;

- la troisième section retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts octroyés à l'Agence française de développement ( AFD ), en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers. Ces prêts sont consentis à l'AFD, par le Trésor, à des conditions très préférentielles. L'Agence utilise cette ressource pour adosser les prêts, très concessionnels, qu'elle accorde aux pays bénéficiaires de l'Initiative PPTE et, à titre subsidiaire, afin de constituer des provisions pour le risque commercial lié aux prêts concessionnels qu'elle consent au secteur extra-étatique ;

- la quatrième section , créée par la LFR du 7 mai 2010 aux fins susmentionnées, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts consentis aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro , pour le moment l'Etat grec seulement . Cette assistance consiste en un prêt à un taux non concessionnel, suivant les conditions de marché, avec un délai de trois ans pour le remboursement du capital (échéance au 15 mai 2013).

Le solde du compte « Prêts à des Etats étrangers » est prévu pour être négatif à l'issue de l'exercice 2013. Le déficit est évalué à plus de 357 millions d'euros .

Equilibre du compte « Prêts à des Etats étrangers » prévu pour 2013

(en millions d'euros)

Source : PAP de la mission « Prêts à des Etats étrangers » annexé au PLF pour 2013

La mission « Prêts à des Etats étrangers » est dotée par le présent projet de loi de finances de 1,077 milliard d'euros en AE et de 1,027 milliards d'euros en CP , en baisse de 4,6 milliards d'euros environ par rapport à l'an dernier. Cette différence s'explique en grande partie (3,894 milliards d'euros) par le fait ce compte portait en 2013 les crédits du plan de soutien décidé en faveur de la Grèce.

Crédits de la mission « Prêts à des Etats étrangers »

(en millions d'euros)

Source : PAP de la mission «Prêts à des Etats étrangers » annexé au PLF pour 2013

A. LES PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS DE LA RPE

Le programme 851 « Prêts à des Etats étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure » a pour finalité la mise en oeuvre d'une aide économique et financière dans les pays émergents, réalisée par l'intermédiaire de prêts concessionnels destinés à financer des projets participant au développement économique des pays emprunteurs et dont la réalisation fait appel à des biens et services français . Ces financements contribuent ainsi à soutenir l'expansion internationale des entreprises françaises ^{12 ( * )} .

La mise en place d'une aide au titre de la RPE se traduit par la signature d'un protocole intergouvernemental avec les autorités du pays bénéficiaire, pour un projet précis. Les accords sont mis en oeuvre, dans le cadre d'une convention avec l'emprunteur, par la société Natixis , agissant pour le compte de l'Etat français. Les pays éligibles sont choisis par le ministre chargé de l'économie, sur la base des règles définies par l'OCDE.

Pour 2013, 380 millions d'euros en AE sont demandés, au regard des nouveaux engagements, principalement dans les secteurs du transport ferroviaire, de l'environnement (secteur de l'eau) et de l'énergie. Ce montant est en légère baisse par rapport à l'an dernier (- 5 %).

Les informations figurant dans le PAP sont extrêmement lacunaires, mais une liste de ces projets a été fournie dans les réponses au questionnaire budgétaire. Celle-ci revêt toutefois un caractère confidentiel et n'est pas présentée dans le présent rapport.

Vos rapporteurs spéciaux estiment toutefois que la relative modestie de ces crédits est révélatrice de l' insuffisance de la présence industrielle française dans les pays émergents .

B. LES PRÈTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS POUR CONSOLIDATION DE DETTES

Le programme 852 « Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France » participe à la politique française de traitement de la dette des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire , qui s'exerce tant dans le cadre multilatéral du Club de Paris que, sur un fondement bilatéral, à titre additionnel. Il retrace les crédits requis pour le refinancement de dettes .

L'opération consiste à rembourser des prêts anciens au moyen de prêts nouveaux, accordés aux conditions négociées dans le cadre du Club de Paris : ces nouveaux prêts constituent les dépenses du programme. Il convient de préciser que leur remboursement, en principal ou en intérêts, vient abonder le budget de l'Etat (imputé en recettes sur le compte « Prêts à des Etats étrangers ») sauf annulation de la créance consolidée par un accord ultérieur.

Les crédits inscrits par le présent PLF dans le programme 852, soit 250,21 millions d'euros en AE comme en CP, sont destinés, comme on l'a indiqué, à financer les refinancements auxquels donnent lieu les accords de consolidation de dettes intervenant en Club de Paris .

Ce montant correspond, pour l'essentiel :

- au traitement de la dette du Zimbabwe, qui pourrait intervenir en 2013, dans le cadre du dialogue entre les autorités zimbabwéennes et les institutions financières internationales, sous l'égide de la banque africaine de développement ;

- au traitement de la dette de la Birmanie, qui pourrait avoir lieu en 2013 également, à la suite de la reprise des relations de ce pays avec l'ensemble de la communauté internationale.

C. LES PRÊTS À L'AFD

Le programme 853 « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers » constitue un « canal » budgétaire symétrique à l'action n° 2 « Aide économique et financière bilatérale » du programme 110 « Aide économique et financière au développement » de la présente mission ^{13 ( * )} . Il correspond à la mise à disposition de l'AFD d'une ressource octroyée à des conditions très concessionnelles : les prêts sont étalés sur trente ans, dont dix ans de différé, et portent un taux de 0,25 %.

La dotation de ce programme, prévue pour 2013 à hauteur de 447 millions d'euros en AE et de 330 millions d'euros en CP , fait l'objet dans le PAP de la mission « Prêts à des Etats étrangers » annexé au présent PLF d'une « justification au premier euro » excessivement sommaire . Vos rapporteurs spéciaux le déplorent d'autant plus que le PAP joint au PLF pour 2010 était plus fourni.

On notera que la différence entre le niveau des AE et celui des CP reflète le caractère pluriannuel du coût pour l'Etat des engagements de l'AFD , les paiements à l'Agence intervenant tout au long du décaissement d'un prêt : le besoin de CP reste marginal l'année de l'octroi, puis augmente progressivement sur trois ans, avant de lentement diminuer les sept années suivantes ; les CP ouverts une année donnée correspondent donc presque exclusivement au financement de prêts ayant fait l'objet d'engagements dans les années antérieures.

Ainsi, la demande de CP pour 2013 est destinée à hauteur de 328 millions d'euros à permettre la mise en oeuvre d'engagements antérieurs à 2013, et ne vise que très marginalement (à hauteur de 2 millions) celle des engagements pris en 2013.

D. LES PRÊTS AUX ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE DONT LA MONNAIE EST L'EURO

Le programme 854 « Prêts aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro », a été créé par la loi de finances rectificative du 7 mai 2010 afin de permettre à la France de contribuer au plan de soutien décidé en faveur de la Grèce, en vue de préserver la stabilité financière au sein de la zone euro .

Il s'agissait de mettre en oeuvre le mécanisme d'aide aux Etats ne pouvant plus faire face à leurs besoins de trésorerie, adopté par les chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro, à l'occasion du Conseil européen des 25 et 26 mars 2010.

Ce mécanisme n'a été utilisé qu'une seule fois , début mai 2010, au profit de la Grèce , car les autres plans d'assistance financière ont été pris en charge par les mécanismes européens dédiés entrés en vigueur depuis mai 2010 : le fonds européen de stabilité financière (FESF) ^{14 ( * )} , et pour l'avenir, le mécanisme européen de stabilité (MES), entré en vigueur en septembre 2012 ^{15 ( * )} , et qui constitue, à la différence du FESF, une structure pérenne. Ces dispositifs ont rendu non nécessaire l'intervention bilatérale directe des Etats membres par un mécanisme de prêt.

S'agissant de la Grèce, le deuxième plan d'assistance, décidé en juillet 2011, a confié au FESF les déboursements futurs, y compris le reste à débourser des prêts bilatéraux ^{16 ( * )} . Ainsi, sur les 16,8 milliards d'euros en AE votés en mai 2010, seuls 11,4 milliards ont été déboursés et les 5,4 milliards restants seront annulés.

La dernière tranche de prêt bilatéral à la Grèce a donc été versée en décembre 2011 et ce programme va « être mis en sommeil » , aucune dépense n'ayant eu lieu en 2012, ni aucun mouvement n'étant prévu avant le premier remboursement, qui devrait intervenir en 2020.

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ

Article 62
(Art. 64 de la loi n° 91-1323 du 30 décembre 1991
de finances rectificative pour 1991)

Majoration du plafond d'autorisation d'annulations de dettes
aux Etats bénéficiant de l'initiative en faveur des pays pauvres
très endettés (PPTE)

Commentaire : le présent article relève le plafond d'autorisation d'annulations de dettes aux PPTE afin de tenir compte des annulations prévues en 2013.

I. LE DROIT EXISTANT

Le législateur a prévu deux plafonds d'autorisations de remises de dettes à destination des pays débiteurs de la France, dans la limite desquels le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder des annulations de dettes.

Celles-ci peuvent résulter des engagements pris par la France dans un cadre multilatéral (Club de Paris notamment) ou de manière bilatérale.

Ainsi, le I de l'article 64 de la loi n° 91-1323 du 30 décembre 1991
de finances rectificative pour 1991 prévoit un plafond pour les annulations de dettes qui peuvent être accordées par la France dans le cadre du Club de Paris aux pays éligibles aux concours de l'Association internationale pour le développement. Ce premier plafond s'élève à 18,7 milliards d'euros.

Le II du même article prévoit un second plafond pour les remises de dettes additionnelles accordées par la France aux pays pauvres très endettés , qui s'élève à 2,650 milliards d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le montant des annulations de dettes additionnelles accordées par la France, depuis la mise en place du plafond précité, s'élevait à 1,746 milliard d'euros au 31 décembre 2011.

Il devrait atteindre 2,352 milliards d'euros fin 2012, du fait notamment de l'allègement de la dette de la Côte-d'Ivoire.

En 2013, les montants à annuler devraient s'élever à 450 millions d'euros (dont 350 millions pour la Côte-d'Ivoire), ce qui porterait le total à 2,802 milliards d'euros .

Afin de ne pas être limité par le plafond, le présent article vise donc à le relever à 2,850 milliards d'euros.

*

* *

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Le relèvement du plafond des autorisations d'annulation de dette en faveur des pays pauvres très endettés est une nécessité « mécanique » , qui découle des engagements internationaux de la France en matière d'annulation de dettes. Vos rapporteurs spéciaux vous invitent donc à adopter cet article sans modification.

Ils soulignent que ce relèvement du plafond n'a pas d'incidence budgétaire en lui-même, dans la mesure où l'impact budgétaire des remises de dettes est retracé sur le programme 110 de la mission « Aide publique au développement » et par le programme 852 du compte spécial « Prêts à des Etats étrangers ».

Décision de la commission : vos rapporteurs spéciaux préconisent de proposer au Sénat d'adopter cet article sans modification.

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* ¹ Ce chiffre inclut des dépenses qui, selon les normes internationales, ne doivent pas être comprises dans les données d'aide publique au développement (comme l'aide versée aux territoires d'outre-mer), ce qui explique le décalage avec les données internationales présentées ci-après.

* ² L'effort national d'APD en 2011 fait l'objet de développements infra (B).

* ³ Ce chiffre correspondant à l'APD française estimée par l'OCDE en 2011 (soit 12,994 milliards de dollars courants), suivant l'application du taux de change moyen euro/dollar en 2011 (soit 1 euro pour 1,3920 dollar), d'après la Banque de France.

* ⁴ Les données sont collectées par le MAEE au moyen d'une procédure de télédéclaration des collectivités territoriales, mise en place depuis 2006.

* ⁵ Créée par la LFR du 30 décembre 2005, la CSV constitue une taxe de 1 à 10 euros par billet sur les vols intérieurs et de 4 à 40 euros sur les vols internationaux, selon la classe du billet.

* ⁶ Résolution législative du Parlement européen du 23 mai 2012 sur la proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CE.

* ⁷ Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières.

* ⁸ La ZSP, définie par le Gouvernement, se compose de pays parmi les moins développés en termes de revenus, n'ayant pas accès au marché des capitaux et avec lesquels la France entend nouer une relation forte de partenariat.

* ⁹ Promotion et participation pour la coopération économique.

* ¹⁰ Rapport d'information n° 68 (2012-2013).

* ¹¹ Engagement pris par les chefs d'Etat et de gouvernement de la zone lors du Conseil européen des 25 et 26 mars 2010 ; la réunion des ministres des finances du 11 avril 2010 en a précisé les modalités techniques. Cf . le rapport n° 428 (2009-2010) de notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général.

* ¹² Les crédits afférents sont comptabilisés dans l'APD française malgré le niveau de développement des pays récipiendaires. Toutefois, les prêts doivent respecter les règles relatives à l'aide « liée » (dites « règles d'Helsinki ») de l'Arrangement sur les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public, qui ont été révisées en 2005 sous l'égide de l'OCDE. Ces règles fixent notamment les niveaux minima de « concessionnalité » des financements.

* ¹³ Cf . supra , première partie.

* ¹⁴ Auquel la France a apporté sa garantie par la loi de finances rectificative du 7 juin 2010.

* ¹⁵ Pour plus de précisions, voir le rapport n° 395 (2011-2012) sur le projet de loi autorisant la ratification de la décision du Conseil européen modifiant l'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les Etats membres dont la monnaie est l'euro.

* ¹⁶ Il a également été prévu le remboursement des revenus perçus par les banques centrales de la zone euro sur les titres grecs ( cf encadré).