Mission "Relations avec les collectivités territoriales" et articles rattachés - Compte de concours financiers "Avances aux collectivités territoriales"

MM. François MARC et Pierre JARLIER, rapporteurs spéciaux

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 53

Fixation d'un objectif de réduction des inégalités entre collectivités territoriales

Commentaire : le présent article additionnel, proposé par vos rapporteurs spéciaux, tend à fixer un objectif de réduction des inégalités, par le rapprochement progressif des niveaux de ressources par habitant des collectivités territoriales.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. L'OBLIGATION CONSTITUTIONNELLE ACTUELLE EST CONTREDITE PAR LES FAITS

La réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 ^{6 ( * )} , texte fondateur de l'acte II de la décentralisation, a reconnu l'existence de profondes inégalités de moyens financiers entre les territoires. Pour y remédier, l' article 72-2 de la Constitution modifiée dispose que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».

Mais si l'exigence républicaine est bien reconnue, les moyens financiers, destinés à corriger les disparités de ressources et de charges, demeurent incapables de les stabiliser, et encore moins de les résorber.

Selon les travaux du Conseil des prélèvements obligatoires ^{7 ( * )} , publiés en mai 2010, les écarts de richesse étaient en 2007, de 1 à 2 entre les régions, de 1 à 4 entre les départements et de un à mille entre les communes de métropole.

Les communes , du fait de leur hétérogénéité, sont les premières victimes de ces inégalités de richesse.

Selon le CPO, « en métropole, le potentiel fiscal par habitant des communes varie de 0 € à plus de 30 000 €, pour une moyenne d'environ 500 €. Le potentiel fiscal par habitant varie, pour les départements, de 296 € (Creuse) à 1069 € (Paris), et pour les régions, de 67 € (Corse) à 111 € (Haute- Normandie) ».

B. L'INSUFFISANCE DES MOYENS DE LA PÉRÉQUATION VERTICALE

Face aux inégalités de ressources des collectivités, aggravées par les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle, les insuffisances de la péréquation verticale, qui relève de la responsabilité de l'Etat, apparaissent évidentes.

Au nombre de sept ^{8 ( * )} , les dotations de péréquation destinées aux collectivités territoriales n'ont représenté en 2010 que 16,6 % du montant total de la DGF répartie, soit 6,8 milliards d'euros sur un montant total de 41 milliards.

Le faible volume de ces dotations au sein de la DGF ne permet pas une correction efficace des inégalités territoriales.

L'étude des Professeurs Albert Guengant et Guy Gilbert sur l'efficacité péréquatrice des dotations aux collectivités locales ^{9 ( * )} , présentée au comité des finances locales le 28 octobre 2008, le démontre :

- pour les communes, en 2006, les dotations ont corrigé de 36,9 % les inégalités de pouvoir d'achat. Ce résultat est en recul par rapport à la même étude menée en 2001, qui affichait un chiffre de 39,2 % ;

- pour les départements, en 2006, le taux de correction des inégalités de pouvoir d'achat atteint 47,7 %, en recul également par rapport à 2001 (50,6 %) ;

- seules les régions, en 2006, à la différence des autres niveaux de collectivités territoriales, voient le taux de correction des inégalités de pouvoir d'achat s'améliorer par rapport à 2001 (45,2 % contre 38,2 %).

Paradoxalement, c'est donc le niveau communal, qui connaît les disparités de potentiel fiscal les plus élevées, qui est également celui pour lequel la péréquation est la moins efficace .

En réalité, la politique actuelle de péréquation proposée aujourd'hui par le Gouvernement, s'en remet, pour réduire les inégalités entre collectivités, au développement de la péréquation horizontale , autrement dit à la seule solidarité financière entre collectivités territoriales.

Le gel des dotations de l'Etat impose une évolution de la péréquation verticale à l'intérieur d'une enveloppe contrainte. De ce fait, la péréquation verticale, qui a augmenté au demeurant, est prélevée sur les autres composantes de la DGF. Elle est donc désormais, dans les faits, transformée en une péréquation horizontale.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Vos rapporteurs spéciaux proposent d'établir, par la loi, les instruments d'une véritable gouvernance de la politique de péréquation.

A. UN OBJECTIF ATTEIGNABLE

Celle-ci passe par la fixation d'un objectif de réduction des inégalités territoriales qu'ils proposent de définir comme conduisant, à terme, un délai de dix ans paraissant envisageable, à ce qu'aucune commune n'ait un indicateur de ressources élargi par habitant ^{10 ( * )} , corrigé des mécanismes de péréquation horizontale, inférieur à 80 % du potentiel financier moyen de sa strate démographique. Pour les départements, ce taux serait de 90 %. Pour les régions l'objectif serait un écart de 95 % à l'indicateur de ressources fiscales par habitant corrigé des mécanismes de péréquation horizontale.

Cet objectif est à la fois ambitieux et raisonnable.

Le rapport précité du Conseil des prélèvements obligatoires, observait que 15 710 communes disposaient, en 2007, d'un potentiel financier par habitant inférieur à 80 % de la moyenne et que 20 départements disposaient d'un potentiel financier inférieur à 90 % de la moyenne.

Cette mesure permettrait à la politique de péréquation d'acquérir davantage de visibilité dans le débat public, notamment parlementaire, et de lisibilité pour chaque élu local.

B. UN MÉCANISME SIMPLE

La validité d'un tel mécanisme a été reconnue et son instauration a été recommandée par de très nombreuses instances qui ont émis ces dernières années des propositions pour un approfondissement de la péréquation.

Le Conseil des prélèvements obligatoires , dans son rapport précité sur la fiscalité locale, a encouragé à avancer dans cette voie :

« Pour renforcer les incitations à la péréquation, le Parlement pourrait approuver chaque année un objectif de réduction des inégalités entre collectivités sur la base d'un indicateur simple et peu contestable. Cet indicateur pourrait prendre la forme d'un écart maximal de ressources après transferts .»

Le même rapport souligne que « l'idée d'un seuil minimal relatif de richesse garanti aux collectivités les plus pauvres serait proche de la logique en vigueur pour la péréquation horizontale entre Länder allemands (Länderfinanzausgleich), chaque Land se voyant garantir un niveau de recettes par habitant égal à 95 % du niveau moyen national. Le modèle allemand poursuit un objectif de redistribution très ambitieux, impliquant un taux de prélèvement très élevé sur les recettes fiscales des Länder les plus riches (Bavière, Bade-Wurtemberg et Rhénanie du Nord-Westphalie). »

Le rapport d'évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités locales et sur les entreprises dit rapport « Durieux-Subremon », remis en mai 2010, invite également à aller dans cette direction :

« Au préalable, il semble utile de fixer, pour une période donnée, une cible de réduction des inégalités communales et d'en déduire le dispositif de péréquation le plus adapté et son paramétrage. La première étape dans la définition d'un mécanisme de péréquation est de déterminer la cible souhaitée de réduction des inégalités entre collectivités ainsi que la rapidité avec laquelle l'objectif doit être atteint. Ce choix politique conditionne les modalités techniques de mise en oeuvre du mécanisme . »

Ces préconisations argumentées relèvent du bon sens. Vos rapporteurs spéciaux vous proposent de les traduire dans la loi.

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 53
(Art. L. 3334-2, L. 3334-3, L. 3334-4, L. 3334-6, L.3334-6-1, L. 3334-7-1, L. 3334-10, L. 3334-18 et L. 3335-2 du code général des collectivités territoriales)

Réforme des modalités de calcul du potentiel fiscal des départements, de la dotation globale d'équipement des départements et du fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux des départements

Commentaire : le présent article vise à modifier le mode de calcul des potentiels fiscal et financier des départements suite à la réforme de la taxe professionnelle et à ajuster les modalités de versement de leur dotation de péréquation, de leur dotation globale d'équipement ainsi que du fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES NOTIONS DE POTENTIEL FISCAL ET DE POTENTIEL FINANCIER DES DÉPARTEMENTS

1. La notion de potentiel fiscal avant la réforme de la taxe professionnelle

L'article L. 3334-6 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoyait que le potentiel fiscal d'un département était calculé par l'application aux bases des quatre taxes directes locales - taxe d'habitation ( TH ), taxe foncière sur les propriétés bâties ( TFPB ), taxe foncière sur les propriétés non bâties ( TFPNB ) et taxe professionnelle ( TP ) - du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes.

Il comprenait, en outre, le montant de la dotation de compensation de la part salaire de la taxe professionnelle ainsi que la moyenne, sur les cinq derniers exercices, des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par le département.

2. Les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle sur la notion de potentiel fiscal

En 2011, pour contourner l'impact de la suppression de la TP, il a été prévu que les bases et le taux moyen de TP retenus seraient ceux utilisés pour le calcul du potentiel fiscal en 2010.

Par ailleurs, l'article 183 de la loi de finances pour 2011 ^{11 ( * )} a prévu qu'à compter de 2012, les impositions prises en compte pour le calcul du potentiel fiscal d'un département comprendraient :

- les bases de TFPB du département multipliées par le taux moyen national ;

- les produits des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau ( IFER ) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ( CVAE ) perçus par le département ;

- ainsi que les montants de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ( DCRTP ) et des prélèvements ou reversements au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources ( FNGIR ) dont le département fait l'objet.

3. La notion de potentiel financier

Pour parvenir au potentiel financier, l'article L. 3334-6 précité dispose que le potentiel fiscal est majoré de la dotation de compensation ^{12 ( * )} versée au département et du reliquat de la dotation forfaitaire , la part correspondant à la compensation de la suppression de la part salaire de la TP ayant déjà été prise en compte dans le calcul du potentiel fiscal.

Les notions de potentiel fiscal ou de potentiel financier sont utilisées pour le calcul de trois dispositifs financiers visant les départements : leur dotation de péréquation, la dotation globale d'équipement dont ils bénéficient ainsi que le fonds national de péréquation des DMTO.

B. LA DOTATION DE PÉRÉQUATION DES DÉPARTEMENTS

La dotation de péréquation des départements est composée de deux parts distinctes : la dotation de péréquation urbaine (DPU) , prévue par l'article L. 3334-6-1 du CGCT et la dotation de fonctionnement minimale (DFM) , qui résulte de l'article L. 3334-7 du même code. Le premier alinéa de cet article dispose que les départements non éligibles à la DPU sont automatiquement éligibles à la DFM.

La DPU est versée aux départements considérés comme urbains dont le potentiel financier par habitant est inférieur ou égal à 1,5 fois le potentiel financier moyen par habitant des départements urbains . Le montant de la DPU est calculé en prenant en compte le potentiel financier par habitant, la population bénéficiaire d'aides au logement, la proportion des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) ainsi que le revenu moyen par habitant. En 2011, la DPU s'est élevée à 557,9 millions d'euros .

La DFM bénéficie quant à elle aux départements non urbains dont le potentiel financier par habitant est inférieur à deux fois le potentiel financier moyen des départements. Son montant était de 825,1 millions d'euros en 2011 .

C. LA DOTATION GLOBALE D'ÉQUIPEMENT DES DÉPARTEMENTS

L'article L. 3334-10 du CGCT prévoit qu'une dotation globale d'équipement (DGE) est versée aux départements en section d'investissement :

- pour 76 % au prorata des dépenses d'aménagement foncier effectuées et des subventions versées pour la réalisation de travaux d'équipement rural par chaque département ;

- pour 9 % de son montant afin de majorer les attributions versées aux départements au titre de leurs dépenses d'aménagement foncier ;

- pour les 15 % restant aux départements dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 40 % au potentiel fiscal moyen par habitant des départements ou dont le potentiel fiscal par kilomètre carré est inférieur d'au moins 60 % au potentiel fiscal moyen par kilomètre carré des départements.

En 2011, la DGE des départements s'est élevée à 224,5 millions d'euros .

D. LE FONDS DE PÉRÉQUATION DES DMTO

L'article 123 de la loi de finances pour 2011 ^{13 ( * )} a prévu la création d'un fonds national de péréquation des DMTO perçus par les départements.

Les ressources de ce fonds, qui a permis en 2011 de redistribuer entre les départements 340 millions d'euros, sont réparties en fonction de trois critères :

- le potentiel financier par habitant ;

- le potentiel financier par habitant multiplié par la population du département ;

- le montant par habitant des DMTO.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise principalement à modifier le mode de calcul des potentiels fiscal et financier des départements , pour prendre en compte la suppression de la taxe professionnelle et la nouvelle répartition des ressources fiscales des collectivités territoriales.

Il en tire également des conséquences sur les trois dispositifs financiers évoqués ci-avant : la dotation de péréquation, la dotation globale d'équipement et le fonds de péréquation des DMTO.

A. LA NOUVELLE DÉFINITION DES POTENTIELS FISCAL ET FINANCIER

Le IV du présent article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 3334-6 du CGCT qui précise le mode de calcul des potentiels fiscal et financier des départements.

Ainsi, le potentiel fiscal serait l'addition :

- des bases de TFPB , seul des quatre anciens impôts directs locaux que les départements continuent de percevoir, par le taux moyen national d'imposition à la TFPB ;

- des produits départementaux de CVAE et des IFER . Les taux et tarifs de ces impositions étant fixées par la loi, ce sont les produits qui sont pris en compte, la notion de potentiel n'étant plus pertinente ;

- des montants de la DCRTP et du FNGIR dont le département a fait l'objet ;

- de la moyenne des produits des DMTO perçus par le département sur les cinq dernières années ;

- du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance ( TSCA ) perçu par le département ;

- de la part de la dotation forfaitaire représentative de la compensation de la part salaire de la TP.

Enfin, comme actuellement, le potentiel financier est calculé en ajoutant au potentiel fiscal le montant de la dotation de compensation et du reliquat de dotation forfaitaire dont a bénéficié le département.

B. LES MODIFICATIONS PORTANT SUR LA DOTATION DE PÉRÉQUATION

1. La création de nouveaux dispositifs de garantie

Le 2° du III du présent article prévoit la modification de l'article L. 3334-4 du CGCT afin d'ajouter un dispositif de garantie aux départements qui basculeraient de la DPU à la DFM ou de la DFM à la DPU .

Ainsi, lorsqu'un département éligible à la DFM devient éligible à la DPU, le montant qu'il percevait l'année précédente au titre de la DFM vient majorer le montant global de la DPU à répartir l'année suivante. En outre, ce département ne pourra percevoir au titre de la DPU un montant inférieur à 95 % du montant qu'il percevait l'année précédente au titre de la DFM.

A l'inverse, lorsqu'un département éligible à la DPU devient éligible à la DFM, le montant qu'il percevait l'année précédente au titre de la DPU vient majorer le montant global de la DFM à répartir l'année suivante. Ce département ne pourra percevoir au titre de la DFM un montant inférieur à celui qu'il percevait l'année précédente au titre de la DPU.

Par ailleurs, le 3° du V du présent article modifie l'article L. 3334-6-1 du CGCT pour prévoir qu'à compter de l'année 2012, les départements éligibles à la DPU ne peuvent percevoir à ce titre un montant inférieur à 95 % de celui qu'ils percevaient au même titre l'année précédente .

2. Le durcissement des conditions d'éligibilité à la DPU

Le 1° du V du présent article ajoute une condition supplémentaire aux départements pour pouvoir être éligibles à la DPU.

En plus de devoir faire partie de la catégorie des départements urbains et d'avoir un potentiel financier par habitant inférieur à 1,5 fois le potentiel financier moyen par habitant des départements urbains, un département devra avoir un revenu par habitant inférieur à 1,4 fois le revenu moyen par habitant des départements urbains pour pouvoir être éligible à la DPU .

3. De nouveaux pouvoirs pour le comité des finances locales

Les II et 1° du III du présent article créent au profit du comité des finances locales (CFL) une nouvelle possibilité d'arbitrage : réduire le montant de la part garantie de la dotation forfaitaire des départements au profit de leur dotation de péréquation.

En application de l'article L. 3334-3 du CGCT, le complément de garantie de la dotation forfaitaire correspond à la différence entre le montant qu'un département « aurait perçu en appliquant à sa dotation forfaitaire de 2004 un taux de progression égal à 60 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement, d'une part, et le montant de sa dotation de base pour 2005, d'autre part ». Le montant du complément de garantie s'est élevé à 3,2 milliards d'euros en 2011 .

Le CFL pourra désormais minorer le montant de cette dotation de garantie afin d'abonder la dotation de péréquation , dans la limite de 5 % des montants de la DPU et de la DFM.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À LA DGE

1. Un assouplissement des critères de répartition

Le 1° du VII du présent article prévoit d'assouplir les critères servant à répartir la troisième part de la DGE, égale à 15 % de son montant global .

Les départements pourront ainsi bénéficier de versements au titre de cette part dès lors que leur potentiel fiscal par kilomètre carré sera inférieur d'au moins 50 % - et non plus d'au moins 60 % - au potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des départements.

2. Un nouveau dispositif de garantie

En outre, le 2° du VII du présent article prévoit que l'attribution dont un département bénéficie au titre de cette troisième part ne pourra être inférieure à 90 % du montant qu'il a perçu au même titre l'année précédente .

D. LES AJUSTEMENTS PORTANT SUR LE FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION DES DMTO

Le VIII du présent article prévoit deux ajustements au dispositif du fonds national de péréquation des DMTO.

1. Une possibilité de mise en réserve

Le présent article prévoit que le CFL pourra, si les ressources du fonds national de péréquation des DMTO sont supérieures, une année, à 300 millions d'euros, mettre en réserve tout ou partie du montant excédant ce niveau .

Cette mise en réserve pourra être utilisée les années suivantes pour majorer les montants redistribués, les années où les ressources affectées au profit du fonds sont inférieures à 250 millions d'euros.

2. La non prise en compte, en 2012, du nouveau potentiel financier

Le VIII du présent article prévoit par ailleurs que le mécanisme du fonds national de péréquation des DMTO ne prendra pas en compte, en 2012, la modification de la notion de potentiel financier qui sert de critère aux reversements effectués par le fonds (cf. ci-avant). Le potentiel financier utilisé sera, en 2012, celui calculé pour l'année 2011.

Cette modification vise à éviter un bouleversement des attributions en provenance du fonds, qui ne fonctionne que depuis l'année 2011, les effets de la modification de la notion de potentiel financier ne pouvant pour l'instant être pleinement appréhendés.

E. LA PÉRENNISATION DU GEL DE CERTAINES DOTATIONS

Enfin, les II et VI du présent article proposent de pérenniser le gel de certaines dotations dont bénéficient les départements , qui n'avait été prévu que pour l'année 2011.

Sont concernés :

- la dotation de base , au sein de la dotation forfaitaire, figée à 74,02 euros par habitant, soit un montant total en 2011 de 4,8 milliards d'euros ;

- le complément de garantie , également figé à son montant de l'année 2010, soit 3,2 milliards d'euros ;

- la dotation forfaitaire du département de Paris , qui fait l'objet d'un calcul spécifique, de 18 millions d'euros ;

- et la dotation de compensation visée à l'article L. 3334-7-1 du CGCT, d'un montant de 2,8 milliards d'euros.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. UNE RESTRICTION DU DISPOSITIF DE MISE EN RÉSERVE DU FONDS DE PÉRÉQUATION DES DMTO

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général, visant à restreindre la possibilité pour le CFL de mettre en réserve une partie des ressources du fonds national de péréquation des DMTO.

Afin de préserver au maximum la péréquation mise en oeuvre par ce fonds, le CFL ne pourra plus mettre en réserve que les sommes excédant 380 millions d'euros , au lieu de 300 millions d'euros dans la version initiale du présent article.

Par cohérence, cette réserve ne pourra être utilisée que les années où les ressources du fonds sont inférieures à 300 millions d'euros , au lieu des 250 millions d'euros initialement prévus.

B. TIRER LES CONSÉQUENCES DU GEL DE LA DGF DES DÉPARTEMENTS

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de sa commission des finances, un amendement du Gouvernement faisant partie du dispositif portant contribution des collectivités territoriales, à hauteur de 200 millions d'euros, à l'effort de réduction d'un milliard d'euros des dépenses de l'Etat en 2012 .

Par l'adoption d'un amendement du Gouvernement à l'article 6 du présent projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a reconduit, en 2012, le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements de l'année 2011, alors que le texte initial du projet de loi de finances prévoyait sa majoration à hauteur de 64 millions d'euros ^{14 ( * )} .

Cette hausse de la DGF devait notamment servir à financer l'accroissement naturel de la dotation de base résultant de l'augmentation de la population des départements ainsi que la croissance de la dotation de péréquation.

A l'image du dispositif existant pour la DGF des communes, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale propose donc, pour financer ces hausses et en l'absence d'augmentation de la DGF, un écrêtement du complément de garantie des départements dont le potentiel financier par habitant est supérieur ou égal à 0,9 fois le potentiel financier moyen par habitant des départements . Cette minoration est plafonnée à 10 % du montant dudit complément de garantie. Il reviendra au CFL de fixer le taux de ces écrêtements en fonction du montant nécessaire à la croissance de la dotation de base et de la dotation de péréquation.

C. UN RENFORCEMENT DES GARANTIES DE SORTIE

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement de sa commission des finances visant à renforcer les garanties de sortie applicables à la dotation de péréquation des départements . Ainsi :

- un département qui devient éligible à la DPU ne pourra percevoir à ce titre, la première année, un montant inférieur à celui de sa DFM de l'année précédente, au lieu de 95 % dans la version initiale du présent article ;

- à compter de 2012, un département ne pourra percevoir un montant de DPU inférieur à celui dont il bénéficiait au même titre l'année précédente, au lieu de 95 % dans la version initiale du présent article.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté cinq amendements rédactionnels ou de précision au présent article.

IV. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A. UN POTENTIEL BOULEVERSEMENT DES INDICATEURS DE RICHESSE DES DÉPARTEMENTS

La modification des notions de potentiel fiscal et de potentiel financier des départements prévue par le présent article est nécessaire pour prendre en compte les modifications résultant de la réforme de la TP . En effet, cet impôt a été supprimé et les départements ne perçoivent plus ni TH ni TFPB. Il convient d'en tirer les conséquences sur la définition de leurs potentiels. A défaut, il faudrait figer indéfiniment les potentiels actuels des départements qui, à terme, n'auraient plus aucun rapport avec leurs ressources effectives.

Toutefois, ces modifications auront un impact important sur le classement des départements en fonction de cet indicateur. Elles résulteront principalement de l'intégration dans le potentiel fiscal de la DCRTP et du FNGIR. En effet, dans l'ancien système, la notion de « potentiel » fiscal avait un sens puisque les bases de TP étaient multipliées non par le taux effectif voté par le département mais par le taux moyen des départements. Les départements qui pratiquaient des taux élevés de TP voyaient donc leur potentiel relativement affaibli par rapport au produit fiscal effectivement perçu puisque ce n'était pas leur taux qui était pris en compte mais le taux moyen national, plus faible. À l'inverse, les départements qui votaient des taux faibles de TP - notamment les départements dont les bases étaient très importantes et qui pouvaient donc pratiquer des taux relativement bas - étaient pénalisés par le mode de calcul du potentiel fiscal.

Dans le nouveau dispositif, ce ne sont plus des potentiels mais des produits effectifs qui sont pris en compte, via la DCRTP et le FNGIR. Le potentiel fiscal des départements correspond donc davantage à la réalité du produit perçu par eux. Les départements qui pratiquaient des taux élevés de TP seront donc pénalisés par le nouveau mode de calcul du potentiel fiscal et du potentiel financier tandis que ceux qui votaient des taux relativement bas se trouveront favorisés .

Les seules estimations dont vos rapporteurs spéciaux disposent s'agissant des effets de ces modifications ont été fournies par l'Assemblée des départements de France (ADF). D'après l'ADF, « l'introduction de la DCRTP et du FNGIR conduit à des changements significatifs dans la classification des départements « favorisés/défavorisés ». La Creuse, actuellement 96 ^ème (potentiel financier de 495,3 euros par habitant) se retrouve, avec le potentiel financier nouveau, 34 ^ème (potentiel financier de 533 euros par habitant). Le Cantal passe quant à lui de la 86 ^ème à la 52 ^ème place et le Loiret de la 31 ^ème à la 72 ^ème place » ^{15 ( * )} .

Ces chiffrages doivent toutefois être lus avec une grande précaution. En effet, les ressources fiscales des départements sont largement constituées par la CVAE, dont ils perçoivent 48,5 % du produit. Or, les montants définitifs de la répartition de la CVAE de l'année 2010 ne sont toujours pas connus, comme le rappelle votre commission des finances dans son commentaire de l'article 14 au tome II du présent rapport. Par conséquent, les simulations sont aujourd'hui effectuées sur des bases incertaines.

En outre, les montants de la DCRTP et du FNGIR perçus par chaque département ne seront définitivement connus qu'à la fin de l'année, notamment parce qu'ils devront prendre en compte le produit de la CVAE 2010. C'est pourquoi ces simulations sont imparfaites et doivent être interprétées avec la plus grande précaution .

B. ACCROÎTRE LES GARANTIES POUR ÉVITER DE BOULEVERSER LE FONCTIONNEMENT DES DISPOSITIFS DE PÉRÉQUATION

Potentiellement, ces bouleversements éventuels dans la classification des départements pourraient avoir des conséquences importantes sur les dispositifs de péréquation évoqués ci-avant : attributions de DPU et de DFM, versement de la DGE et fonctionnement du fonds national de péréquation des DMTO.

C'est pour pallier ces éventuelles conséquences que le présent article met en place, en 2012, des garanties importantes .

S'agissant du fonds national de péréquation des DMTO, le présent article prévoit que la notion de potentiel financier utilisée en 2012 sera celle appliquée en 2011. Par conséquent, les nouvelles définitions des potentiels prévues par le présent article n'auront aucune conséquence sur le fonctionnement du fonds de péréquation des DMTO en 2012 .

En ce qui concerne la DPU et la DFM, à la suite des modifications apportées par l'Assemblée nationale, le présent article garantira à l'ensemble des départements l'absence de diminution du montant de leur attribution, qu'ils continuent à percevoir la DPU ou la DFM ou qu'ils passent de l'éligibilité de l'une de ces dotations à l'autre .

Enfin, les critères de répartition de la DGE sont assouplis, pour éviter de rendre inéligibles certains départements du fait de la modification de la notion de potentiel fiscal, et les départements reçoivent la garantie que l'attribution dont ils bénéficient au titre de la troisième part de cette dotation ne pourra être inférieure à 90 % du montant perçu au même titre l'année précédente .

C. L'ÉCRÊTEMENT DU COMPLÉMENT DE GARANTIE EN FAVEUR DE LA PÉRÉQUATION

Le présent article propose de créer un dispositif qui minore la dotation de garantie des départements pour financer la nécessaire augmentation de certaines composantes de la DGF, notamment des dotations de péréquation . Cette mesure résulte directement du choix du Gouvernement d'annuler la hausse de la DGF des départements prévue dans le projet de loi de finances initiale, dans le cadre des mesures visant à réduire de 200 millions d'euros les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

Votre commission des finances est revenue sur l'ensemble des mesures portant réduction de 200 millions de ces concours. Elle propose donc de maintenir la hausse de la DGF prévue dans le texte initial.

Par cohérence avec cette position, vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement visant à supprimer la réduction automatique de la dotation de garantie des départements pour financer la majoration de certaines composantes de la DGF . Le CFL conservera toutefois la possibilité de procéder à un écrêtement supplémentaire au profit des dotations de péréquation.

D. LE GEL DE CERTAINES DOTATIONS

Vos rapporteurs spéciaux acceptent le gel de la dotation de base, de la dotation de garantie, de la dotation de compensation des départements et de la dotation forfaitaire du département de Paris.

Ils souhaitent toutefois ne pas pérenniser ce gel et ne prévoir par conséquent son application que pour l'année 2012 .

E. LA CRÉATION D'UN « INDICATEUR DE RESSOURCES ÉLARGI » DES DÉPARTEMENTS

La notion de potentiel financier telle que définie par le présent article n'est pas satisfaisante pour mettre en oeuvre les dispositifs de péréquation horizontale . En effet, en excluant les dotations de péréquation verticale, elle ne prend pas en compte l'ensemble des ressources dont disposent les départements. Or, comme l'avait noté le rapport de votre commission des finances sur la péréquation horizontale ^{16 ( * )} , la prise en compte des dotations de péréquation versées par l'Etat pour définir un indicateur de ressources est nécessaire pour deux raisons :

- d'une part, comme les autres ressources financières, les dotations de péréquation verticale viennent accroître les ressources des collectivités ;

- d'autre part, ce système garantit un traitement équitable des collectivités , dont les ressources peuvent être plus ou moins majorées par des dotations de péréquation verticale.

C'est pourquoi vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement visant à créer un nouvel indicateur, appelé « indicateur de ressources élargi » des départements, qui ajoute à leur potentiel financier le montant des dotations de péréquation verticale (DPU ou DFM) qu'ils ont perçu .

Cet indicateur aura vocation à être utilisé pour le fonctionnement des deux dispositifs de péréquation horizontale visant les départements, à savoir le fonds national de péréquation des DMTO et le fonds départemental de péréquation de la CVAE, à compter de l'année 2013. Vos rapporteurs spéciaux rappellent que le critère de l'indicateur de ressources élargi ne sera pas l'unique critère de reversement des ressources du fonds de péréquation de la CVAE puisque des critères de charge sont également pris en compte . S'agissant du fonds de péréquation des DMTO, la prise en compte de critères de charge pour sa répartition pourra également être étudiée dans le courant de l'année 2012.

F. ÉVITER DE BOULEVERSER LE FONCTIONNEMENT DES DISPOSITIFS DE PÉRÉQUATION

Vos rapporteurs spéciaux s'étonnent des choix paradoxaux opérés par le Gouvernement sur l'utilisation des nouvelles notions de potentiel fiscal et de potentiel financier des départements proposée par le présent article.

Conscient des changements majeurs que cette nouvelle définition risque de provoquer dans les reversements du fonds national de péréquation des DMTO, il a préféré, par prudence, conserver en 2012 la notion de potentiel financier utilisée en 2011.

A l'inverse, la nouvelle définition des potentiels financiers sera bien utilisée, en 2012, pour les attributions aux titres de la DPU, de la DFM et de la DGE.

Or, le Gouvernement reconnaît lui-même ne pas pouvoir évaluer les montants définitifs résultant pour chaque département de la répartition de la CVAE. Aucune simulation fiable ne peut donc à ce jour être effectuée . C'est encore sans aucune visibilité et dans la précipitation que le Parlement est amené à modifier, de manière très substantielle, les modalités de répartition des dotations de péréquation des départements.

Par cohérence, vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement visant à faire preuve d'autant de précaution en ce qui concerne la DPU, la DFM et la DGE qu'en ce qui concerne le fonds de péréquation des DMTO, et donc à conserver les potentiels fiscal et financier de l'année 2011 au lieu d'utiliser ceux calculés en 2012, ce qui prémunirait les départements contre les bouleversements de leur classification.

Cette solution de prudence nous permettra, en 2012, d'appréhender pleinement les effets des modifications qui nous sont proposées et d'envisager sans précipitation les ajustements qui pourraient s'avérer nécessaires.

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 54
(Art. L. 1211-3, L. 2334-3, L. 2334-7, L. 2334-7-1et L. 5211-28-1 du code général des collectivités territoriales)

Evolution des modalités de calcul des composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du secteur communal

Commentaire : le présent article fixe, pour 2012, les évolutions de diverses composantes de la DGF en vue notamment de préserver les dotations de péréquation verticale, dans un contexte de gel des concours de l'Etat, et réforme la dotation « parc national ».

I. LE DROIT EXISTANT

Le gel de l'enveloppe normée des dotations de l'Etat aux collectivités locales impose, compte tenu de la progression « naturelle » de la DGF (liée à la croissance de la population et à la progression de l'intercommunalité) et de l'effort consenti spécialement en faveur des dotations de péréquation (DSU et DSR), une contraction des autres éléments de la DGF, à savoir les différentes parts de la dotation forfaitaire.

En 2011, la dotation forfaitaire des communes atteignait 13,62 milliards d'euros. Elle se décomposait en cinq parts :

- une dotation de base, qui varie de 64,46 euros à 128,93 euros par habitant en fonction de la taille des communes ;

- une part proportionnelle à la superficie, égale à 3,22 euros par hectare. Cette part est calculée sur la base de 5,37 euros par hectare pour les communes situées en zone de montagne ;

- une part « compensations », correspondant à l'ancienne compensation de la « part salaires » de la taxe professionnelle ainsi qu'à la compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) supportées par certaines communes entre 1998 et 2001, incluses depuis 2004 dans la dotation forfaitaire ;

- un complément de garantie qui a été diminué de 2 % en 2009 et 2010, conformément aux dispositions des lois de finances pour 2009 et 2010. En 2011, le complément de garantie a été diminué d'une masse totale de 130 millions d'euros, répartis entre les communes à raison de leur écart relatif au potentiel fiscal par habitant moyen constaté à l'échelle nationale. Toutes les communes dont le potentiel fiscal par habitant était supérieur à 75 % du potentiel financier moyen ont été écrêtées, dans la limite de 6 % du montant de leur complément de garantie perçu en 2010 ;

- une dotation « parc national » et « parc naturel marin » versée aux communes dont une partie du territoire est située dans le coeur d'un parc national ou naturel marin.

Dotation forfaitaire des communes

La DGF des intercommunalités est composée de deux parts : la dotation d'intercommunalité proprement dite, d'un montant de 2 590 millions d'euros et la dotation de compensation qui s'élève à 4 551 millions d'euros. Cette DGF fait partie de la dotation dite d'aménagement qui comprend également les dotations de péréquation des communes.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article met en oeuvre les mécanismes d'écrêtement des différentes composantes de la part forfaitaire de la DGF des communes et de la part compensation de la DGF des EPCI.

Le paragraphe I renforce les compétences du comité des finances locales. Il propose d'ajouter à la liste des dotations dont il fixe le montant la dotation de péréquation de la DGF des départements, qui comprend la dotation de péréquation urbaine, la dotation de fonctionnement minimale et la dotation de péréquation de la DGF des régions.

Le paragraphe III comporte plusieurs dispositions.

Il vise tout d'abord à figer « à compter de 2011 » les montants unitaires par habitant des dotations de base par habitant et superficiaire . La seule évolution possible devient ainsi la minoration décidée par le comité des finances locales, qui s'effectuerait « selon un pourcentage identique pour l'ensemble des communes. »

Il met ensuite en place un mécanisme pérenne d'écrêtement du complément de garantie .

La loi de finances pour 2011 a écrêté le complément de garantie des communes à hauteur de 130 millions d'euros, répartis entre les communes à raison de leur écart relatif au potentiel fiscal par habitant moyen constaté à l'échelle nationale. Toutes les communes dont le potentiel fiscal par habitant était supérieur à 75 % du potentiel financier moyen ont été écrêtées, dans la limite de 6 % du montant de leur complément de garantie perçu en 2010.

Le présent article propose de pérenniser ce mécanisme d'écrêtement en lui apportant deux aménagements majeurs. Le mécanisme d'écrêtement ne concernerait en effet que les seules communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 0,9 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de leur strate démographique (les autres communes recevant un complément de garantie égal à celui de l'année précédente).

Le dispositif proposé maintient la limite de l'écrêtement à 6 % du montant du complément de garantie perçu l'année précédente.

Le présent article tend également à modifier le régime de la dotation « parc national » qui avait été réformée par la loi de finances pour 2011 afin de réserver une fraction de 150 000 euros pour les îles incluses dans un parc naturel marin ^{17 ( * )} . Le présent article prévoit en effet de répartir ce montant entre les « communes insulaires dont le territoire est situé au sein d'un parc naturel marin mentionné à l'article L. 334-3 du code de l'environnement, en proportion de la superficie de chaque commune ». Cette rédaction vise à faire bénéficier de cette fraction les futurs parcs marins d'Outre-mer .

Le paragraphe IV insère un nouvel article L. 2334-7-1 dans le CGCT relatif aux pouvoirs du comité des finances locales (CFL). Jusqu'en 2011, celui-ci fixait la norme d'évolution de chacune des composantes de la part forfaitaire de la DGF. La loi de finances pour 2011, en gelant chacune des cinq parts de la dotation forfaitaire des communes et en définissant directement dans la loi les modalités de l'écrêtement du complément de garantie, avait considérablement réduit les compétences du CFL. Le présent article lui redonne des marges de manoeuvre dans la répartition de la DGF, en lui accordant la possibilité de décider du montant des écrêtements des garanties dont bénéficient les communes et EPCI, en fonction des coûts avérés de la DGF des communes et EPCI (accroissement de la population, progression de l'intercommunalité) ainsi que des efforts consentis en faveur de la péréquation.

Le CFL pourrait ainsi financer l'accroissement de la dotation de base, de la dotation d'intercommunalité et, le cas échéant, du solde de la dotation d'aménagement par des minorations non seulement du complément de garantie et de la dotation de compensation des EPCI mais également par un écrêtement de la compensation « part salaires » (CPS) des communes, qui englobe les montants perçus avant 2004 au titre de la compensation de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle et de la dotation de compensation des pertes de TP.

Le paragraphe II propose des modifications de coordination.

Selon les informations fournies à vos rapporteurs spéciaux, le montant des marges de manoeuvre dégagées au sein de la DGF par l'ensemble de ces mesures est estimé à 240 millions d'euros ainsi répartis :

- 140 millions sur l'écrêtement du complément de garantie des communes ;

- 100 millions d'euros grâce à une minoration de la dotation de compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté sur cet article huit amendements. Trois d'entre eux ont un caractère purement rédactionnel. Les autres ont pour objet d'accroître la dotation parcs nationaux, et d'aménager les modalités de l'écrêtement du complément de garantie.

A. LA RÉFORME DE LA DOTATION PARCS NATIONAUX ET PARCS NATURELS MARINS

A l'initiative de notre collègue député Bernard Carayon, rapporteur spécial de la commission des finances et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a corrigé la réforme de la dotation « parcs nationaux » proposée par le présent article.

L'amendement adopté propose en effet de créer deux dotations distinctes , l'une pour les communes en parc marin de métropole et l'autre pour les communes en parc marin outre-mer, dotées chacune de 150 000 euros .

Un sous-amendement adopté à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez précise que la répartition de la fraction destinée aux parcs marins de métropole s'effectuera à parts égales entre les communes insulaires concernées, afin de ne pas bouleverser l'équilibre obtenu en 2011.

La fraction à destination de l'outre-mer sera répartie en proportion de la superficie de chaque commune.

La création de la seconde dotation de 150 000 euros est gagée par une minoration, à due concurrence, du complément de garantie et des dotations de compensation des communes et des EPCI .

B. LA « DÉSTRATIFICATION » DU POTENTIEL FISCAL PRIS EN COMPTE POUR LE CALCUL DE L'ÉCRÊTEMENT DU COMPLÉMENT DE GARANTIE

A l'initiative de nos collègues Bernard Carayon et Gilles Carrez, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que le potentiel fiscal de référence pour l'écrêtement du complément de garantie est le potentiel fiscal utilisé l'année précédente pour la répartition des dotations.

Selon les auteurs de l'amendement, cette précision doit permettre au comité des finances locales, lors de sa séance de février, de se prononcer sur l'écrêtement du complément de garantie en connaissant précisément le montant pouvant être prélevé. Elle vise aussi à assurer que l'administration puisse notifier aux collectivités, dans des délais compatibles avec la date de vote de leurs budgets, l'ensemble de la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement.

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative des mêmes auteurs, une seconde modification supprimant la référence aux strates démographiques telles que définies à l'article L. 2334-3 du code général des collectivités territoriales. Il s'agit de revenir au système appliqué en 2011 qui fait appel à une référence nationale de richesse pour le calcul de l'écrêtement du complément de garantie afin d'assurer une assiette large de prélèvement , en prélevant davantage les communes dont le potentiel fiscal est plus élevé comparé à la moyenne nationale des potentiels fiscaux.

Le dispositif devient ainsi plus favorable aux petites communes et le prélèvement est concentré sur les villes.

IV. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Vos rapporteurs spéciaux approuvent la réforme de la dotation parcs nationaux et parcs naturels marins. Ils se félicitent de la préservation de la fraction instituée en 2011 pour les parcs marins de métropole et de l'introduction du principe d'une répartition à parts égales de cette dotation entre les trois commines concernées.

Ils ne sont pas opposés, par ailleurs, à la déstratification de l'écrêtement du complément de garantie qui reproduira ainsi le mécanisme appliqué en 2011, en le recentrant sur les communes les plus riches.

En revanche, afin de ne pas préjuger de ce que seront dans les années à venir les dotations des collectivités territoriales, ils vous proposent, par amendement de limiter l'application des mécanismes mis en place (gel des montants unitaires par habitant des dotations de base par habitant et superficiaire et écrêtement du complément de garantie) à la seule année 2012 .

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 55
(Art.  L. 2334-4, L. 2334-5, L. 2334-6, L. 5211-30 et L. 5334-16 du code général des collectivités territoriales)

Réforme des modalités de calcul des indicateurs de ressources des communes et des établissements publics de coopération intercommunale

Commentaire : le présent article tire les conséquences de la réforme de la fiscalité locale et de la suppression de la taxe professionnelle sur la définition des indicateurs de ressources des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, utilisés notamment pour la répartition des concours de l'Etat et dans le cadre de la péréquation.

I. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES POUR LES COMMUNES

Les potentiels fiscal et financier des communes sont, traditionnellement, utilisés comme critère non exclusif de répartition des dotations de fonctionnement versées par l'Etat dans le cadre de la péréquation verticale (DSU, DSR, DNP) mais également comme critère d'éligibilité à certaines dotations d'équipement (DETR, DDU) ou à des concours spécifiques (dotation élu local).

Ils sont également utilisés, dans le cadre de la péréquation horizontale, par le mécanisme du Fonds de solidarité des communes de la Région Ile-de-France et par le nouvel instrument du Fonds de péréquation intercommunale et communale créé par la loi de finances pour 2011 et dont les modalités de fonctionnement sont précisées par le présent projet de loi de finances.

La suppression de la taxe professionnelle et la réforme de la fiscalité locale qui l'a suivie ont rendu obsolètes les anciennes définitions du code général des collectivités territoriales qui se référaient aux quatre impositions directes locales.

En conséquence, la loi de finances pour 2011 (n° 2010-1657 du 29 décembre 2010) a prévu des définitions provisoires applicables en 2011 et posé les pistes des nouvelles définitions, applicables à compter de 2012. Votre commission des finances avait alors considéré cette démarche comme prématurée. De fait, le présent projet de loi de finances, qui tire les leçons des réflexions menées tout au long de l'année par les commissions des finances des deux Assemblées et le comité des finances locales, est contraint à modifier les définitions résultant de l'article 183 de la loi de finances pour 2011.

C'est l'objet des I (potentiel fiscal), IV (potentiel financier) et V (potentiels par habitant) du texte, proposé par le I du présent article, pour l'article L.2334-4 du code général des collectivités territoriales.

Le tableau suivant présente les écarts entre les définitions successives issues des textes antérieurs à la réforme de la taxe professionnelle, de la loi de finances pour 2011 et proposées par le présent article.

Définition des potentiels communaux

Source : commission des finances

Le II du texte, proposé par le I du présent article, pour l'article L.2334-4 du CGCT traite du cas des communes membres d'un EPCI à fiscalité professionnelle unique ou de zone (FPU ou FPZ).

Il prévoit que le potentiel fiscal de ces communes est majoré de l'attribution de compensation perçue l'année précédente.

S'agissant de la ventilation, entre les communes membres, de l'ensemble des ressources propres de l'EPCI (total des ressources -  total des attributions de compensation), le présent article propose de l'effectuer au prorata de la population de ces communes .

Les recettes concernées sont :

- le produit perçu par l'EPCI au titre de la CVAE, des IFER, de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur le foncier non bâti et de la TaSCom ;

- le produit déterminé par l'application aux bases intercommunales d'imposition de CFE du taux moyen national d'imposition à cette taxe ;

- le produit déterminé par l'application aux bases intercommunales d'imposition à la TH du groupement du taux moyen national de cette taxe ;

- le montant perçu par le groupement au titre de la dotation de compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle perçue par le groupement.

Comme dans le régime en vigueur avant la réforme des finances locales, la ventilation des ressources de l'EPCI ne s'appliquerait pas la première année d'entrée en vigueur des dispositions relatives à la fiscalité professionnelle unique ou de zone.

Le texte proposé prévoit enfin que lorsque le groupement de communes ou le syndicat mixte a été transformé en EPCI à TPU ou TPZ, le potentiel fiscal des communes membres est augmenté de la correction du potentiel fiscal, prévue par l'article 11 de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale ^{18 ( * )} .

Le II du présent article modifie la définition de l'effort fiscal , fixée par l'article L. 2334-5 du CGCT.

L'effort fiscal est actuellement défini comme le rapport entre, d'une part, le produit des impôts, taxes et redevances, perçus l'année précédente par la commune et par les établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire de celle-ci et, d'autre part, le potentiel fiscal, à l'exception de la part de ce potentiel correspondant à la taxe professionnelle.

Le présent article propose de ne retenir, pour la notion de potentiel fiscal utilisé dans le calcul de l'effort fiscal, que la fraction du potentiel fiscal relative à la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non-bâties et la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non-bâties .

En parallèle, le III du présent article complète la liste des impôts et taxes dont le produit est pris en compte pour le calcul de l'effort fiscal par la mention de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Enfin, le V du présent article traite du cas spécifique des communes membres d'un syndicat d'agglomération nouvelle , pour lesquelles, dans la définition du potentiel fiscal, la référence à l'attribution de compensation est remplacée par la référence à la dotation de coopération qui en est l'équivalent.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ POUR LES EPCI

Le paragraphe IV du présent article propose une nouvelle définition du potentiel fiscal des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et modifie en ce sens l'article L. 5211-30 du CGCT.

La définition actuellement en vigueur prévoit, pour toutes les catégories d'EPCI à fiscalité propre, que le potentiel fiscal est calculé par application, à leurs bases brutes d'imposition aux quatre taxes directes locales, du taux moyen national constaté pour la catégorie d'établissement à laquelle un EPCI appartient. Ce montant est majoré de la compensation de la suppression de la part salaire.

Cette règle générale souffre deux exceptions :

- pour les communautés de communes à FPZ, cette majoration est pondérée par le rapport entre le taux moyen national et le taux appliqué dans la communauté de communes en 1998 ;

- le potentiel fiscal des communautés d'agglomération issues de la transformation des syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) est pondéré par le rapport entre les bases brutes par habitant de CFE des communautés d'agglomération et la somme des bases brutes par habitant de CFE des SAN et de ceux d'entre eux qui ont été transformés en communauté d'agglomération, sous réserve que ce rapport soit inférieur à 1.

Le texte du présent article propose que le potentiel fiscal d'un EPCI soit désormais égal à la somme :

- du produit déterminé par application aux bases intercommunales du taux moyen national, pour la taxe d'habitation, les deux taxes foncières et la CFE ;

- du produit intercommunal de la CVAE, des IFER, de la taxe additionnelle à la taxe sur le foncier bâti et de la TaSCom ;

- des montants positifs ou négatifs de la DCRTP et du FNGIR ;

- du montant perçu l'année précédente au titre de la dotation de compensation de la suppression de la part salaire.

Le régime dérogatoire des communautés d'agglomération issues de la transformation des syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) est maintenu.

Par coordination, le 2° du paragraphe IV du présent article modifie et actualise les impositions prises en compte pour le calcul du coefficient d'intégration fiscale (CIF) ^{19 ( * )} . Il substitue, à la référence aux quatre taxes directes locales, la référence à la taxe d'habitation, aux taxes foncières, à la CVAE, à la CFE et aux IFER ainsi qu'à la TaSCom.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté sept amendements rédactionnels au présent article. Elle a également adopté deux amendements de fond .

Le premier a été voté à l'initiative de nos collègues députés Bernard Carayon, rapporteur spécial et Gilles Carrez, rapporteur général, avec l'avis favorable du Gouvernement. Il vise à exclure la taxe communale sur les remontées mécaniques de la définition du potentiel fiscal des communes. Comme le soulignent les auteurs de l'amendement « cette taxe est une taxe affectée qui ne vient donc pas augmenter les marges financières dont les communes pourraient disposer librement. En l'état, ce dispositif priverait les communes supports de stations de montagne d'une partie de leurs ressources et grèverait leur capacité de financement des investissements. Or, ces investissements concourent à maintenir voire améliorer la qualité de l'offre touristique afin de conforter l'attractivité des stations de montagne et leur compétitivité au regard des autres destinations d'hiver (stations de ski étrangères ou soleil d'hiver). »

Le second amendement a été adopté à l'initiative des mêmes auteurs avec l'avis favorable du Gouvernement. Il vise à apporter une légère modification au calcul du potentiel fiscal des communes afin de prendre en compte de manière progressive les modifications apportées par la réforme de la taxe professionnelle aux transferts de fiscalité effectués en application de la loi du 10 janvier 1980.

Les auteurs de l'amendement observent que « la réforme de la taxe professionnelle a en effet prévu que les transferts de fiscalité puissent désormais être opérés sur la base des impositions suivantes : CVAE, CFE, IFER, taxe additionnelle sur le foncier non bâti. Or, les conventions ne pourront vraisemblablement pas être conclues dans les délais nécessaires au calcul du potentiel fiscal pour l'année 2012 ». Il est donc proposé, à titre exceptionnel, de retenir les données prises en compte pour la répartition 2011.

IV. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de la décision de l'Assemblée nationale de soustraire la redevance « remontées mécaniques » du calcul du potentiel fiscal des communes, au motif qu'elle est une taxe affectée. Ils souhaitent, sur le présent article, appliquer les conclusions du groupe de travail constitué au sein de la commission des finances sur la mise en oeuvre de la péréquation horizontale.

En conséquence ils vous proposent par amendements :

- de rapprocher, dans la rédaction de l'article proposé, la cotisation foncière des entreprises des autres ressources fiscales sur lesquelles les communes ont encore du pouvoir fiscal, taxe d'habitation et taxes foncières ;

- d' ajouter à la définition du potentiel fiscal des communes :

1 le produit du prélèvement sur les paris hippiques créé par la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne ;

2 le produit de la taxe communale additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ou les versements des fonds départementaux pour les communes qui ne perçoivent pas directement la taxe ;

- de créer une notion nouvelle d'« indicateur des ressources élargi » permettant de cumuler, au potentiel financier communal, les dotations de péréquation verticale suivantes, versées directement ou indirectement par l'Etat :

1 dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU-CS) ;

2 dotation de solidarité rurale (DSR) ;

3 dotation nationale de péréquation (DNP) ;

4 versements reçus des FDPTP.

- de créer une notion nouvelle d' « indicateur des ressources élargi » pour les EPCI , intégrant la dotation d'intercommunalité.

Ces indicateurs de ressources élargis seront utilisés pour mesurer la progression vers l'objectif de rapprochement des ressources des collectivités à l'échéance de dix ans, tel qu'il est proposé à l'article additionnel avant l'article 53.

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 56
(Art.  L. 2113-22, L. 2334-13, L. 2334-14-1, L. 2334-18-1, L. 2334-18-3, L. 2334-18-4, L. 2334-21, L. 2334-22, L. 2334-33, L. 2334-41, L. 2335-1 et L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales)

Mesures relatives à la dotation de solidarité urbaine (DSU), à la dotation de solidarité rurale (DSR), à la dotation nationale de péréquation (DNP), à la dotation d'intercommunalité (DI), à la dotation de développement urbain (DDU), à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et à la dotation particulière élu local (DPEL)

Commentaire : le présent article fixe, dans le cadre général du gel de l'enveloppe normée, l'évolution des dotations de péréquation verticale des communes et le montant de la dotation de développement urbain. Il crée de nouveaux mécanismes de garantie et adapte les règles de répartition des dotations pour tenir compte de modifications législatives récentes concernant les collectivités territoriales.

I. LES DISPOSITIFS PROPOSÉS

Le présent article a un triple objectif :

- garantir une évolution positive des dotations de péréquation verticale communales (DSU et DSR) et le maintien des crédits de la DDU en dépit du gel en valeur de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités territoriales ;

- ajuster les modalités de répartition de la part majoration de la DNP ;

- mettre en place des garanties spécifiques assurant aux collectivités éligibles à la DSU, à la DSR, à la DNP ainsi qu'à la dotation d'intercommunalité et à la DPEL des attributions proches de celles perçues en 2011.

Il vise ainsi à atténuer les conséquences de l'intégration du nouveau panier de ressources issu de la réforme de la taxe professionnelle dans le potentiel financier des communes.

A. LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE (DSU)

Créée par la loi du 13 mai 1991 et modifiée par la loi du 26 mars 1996, la DSU, composante de la DGF des communes, a pour objet de contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines confrontées à une insuffisance de ressources et supportant des charges élevées.

Son montant s'élève, pour 2011, à 1 310 millions d'euros.

Le présent article prévoit , s'agissant de cette dotation de péréquation verticale :

- une augmentation minimale de son montant de 60 millions d'euros en 2012, le comité des finances locales ayant la faculté de majorer ce montant grâce aux marges de manoeuvre attribuées par l'article 54 du présent projet de loi de finances (2° du I) ;

- la non application de la règle d'indexation de l'enveloppe à répartir entre les communes de 5 000 à 9 999 habitants définie à l'article L. 2334-18-1 du CGCT, qui était écartée depuis 2009 (4° du I) ;

- la prorogation sans limite de temps des modalités actuelles de répartition (6° du I). En conséquence, la répartition 2012 reposera sur un mécanisme à trois niveaux :

- Les communes éligibles en 2012 et déjà éligibles en 2011 percevront une attribution égale à celle de 2011.

- Les communes classées, en fonction de l'indice synthétique de ressources et de charges, dans la première moitié de la strate des communes de 10 000 habitants et plus, bénéficieront d'une dotation égale à celle de 2010 majorée de 1,75 %.

- Les 250 premières communes de la catégorie des communes de 10 000 habitants et plus et les 30 premières communes de la strate des communes de 5 000 à 9 999 habitants bénéficieront, en plus de leur attribution de droit commun, d'une « DSU cible » alimentée par le solde de la progression du montant total de DSU alloué aux communes de métropole ;

- un système dérogatoire de garantie pour 2012 assurant, en cas de sortie, une dotation égale à 90 % en 2012, 75 % en 2013 et 50 % en 2014 du montant perçu en 2011 (5° du I).

B. LA DOTATION DE SOLIDARITÉ RURALE (DSR)

La dotation de solidarité rurale, composante de la DGF des communes, est une dotation de péréquation réservée aux communes de petite taille. Elle est attribuée pour tenir compte, d'une part, des charges que supportent les communes rurales pour maintenir un niveau de services suffisant et, d'autre part, de l'insuffisance de leurs ressources fiscales. La loi de finances pour 2011 a modifié l'article L. 2334-20 du code général des collectivités locales et créé une troisième fraction de la DSR qui comporte ainsi une fraction dite « bourgs-centres », une fraction de « péréquation » et une fraction « cible ».

Fractions de la DSR

Le présent article comporte plusieurs mesures relatives à la DSR :

- il corrige la rédaction de l'article L. 2113-22 du code général des collectivités territoriales pour prendre en compte la création de la fraction « cible » (1° du I) ;

- il prévoit une augmentation minimale de son montant de 39 millions d'euros en 2012, soit + 4,83 %, le comité des finances locales ayant, comme pour la DSU, la faculté de majorer ce montant grâce aux marges de manoeuvre attribuées par l'article 54 du présent projet de loi de finances (2° du I) ;

- il met en place, pour chacune des deux fractions « bourgs-centres » et « péréquation », un système de garantie amélioré sur trois ans , les communes sortantes bénéficiant en 2012 d'une garantie de sortie égale à 90 % de la dotation perçue en 2011 (et non plus 50 % comme précédemment), puis à 75 % en 2013 et 50 % en 2014. En outre, la baisse des attributions des communes éligibles en 2011 serait limitée à 10 % de l'attribution de l'année précédente. En cas de hausse, cette dernière ne pourrait excéder 20 % de l'attribution de l'année précédente. Les communes « entrantes » verraient ainsi leurs attributions plafonnées et calculées en fonction des crédits disponibles (7° et 8° du I).

C. LA DOTATION NATIONALE DE PÉRÉQUATION (DNP)

La DNP est la troisième composante péréquation de la DGF des communes. Elle s'élève à 755,54 millions d'euros en 2011 (556,38 millions pour la métropole).

Cette dotation est composée de deux sous-ensembles : une part principale, qui corrige les insuffisances de potentiel financier, et une part dite « majoration » , plus spécifiquement destinée à la réduction des écarts de potentiel fiscal calculés par référence à la seule taxe professionnelle . La première part représente en moyenne plus des ¾ de l'enveloppe totale de la DNP.

La suppression de la taxe professionnelle impose donc de revoir les modalités de répartition de la seconde part.

Le présent article prévoit en conséquence de répartir cette fraction en fonction du potentiel fiscal , calculé en fonction des seules produits mentionnés au 2° du II de l'article L. 2334-4 du CGCT, à savoir les impositions économiques qui se sont substituées à la taxe professionnelle : la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), la cotisation foncière des entreprises (CFE), les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau (IFER) et la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom).

Il propose également la mise en place d'un double mécanisme de garantie .

Son premier volet concerne les communes restant éligibles à la DNP à compter de 2012. Elles se verraient garantir une attribution au titre de la part principale ou de la part majoration qui ne peut être ni inférieure à 90 % ni supérieure à 120 % du montant perçu l'année précédente.

Le second volet concerne les communes cessant d'être éligibles en 2012 à la part principale ou à la part majoration. Ces communes bénéficieraient d'une garantie de sortie sur trois ans à hauteur de 90 % en 2012, 75 % en 2013 et 50 % en 2014, du montant perçu en 2011 au titre de la part de dotation à laquelle elles n'ont plus droit (3° du I).

D. LA DOTATION D'ÉQUIPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX (DETR)

L'article 179 de la loi de finances pour 2011 a créé la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), issue de la fusion de la dotation globale d'équipement (DGE) des communes et de la dotation de développement rural (DDR).

Le montant de la nouvelle dotation pour 2011 correspond à la somme des montants des deux dotations préexistantes, soit 615,3 millions d'euros. Ce montant est reconduit pour 2012 par le présent projet de loi de finances.

Les critères d'éligibilité des bénéficiaires, fixés par l'article L. 2334-33 du CGCT, ont été très largement simplifiés. Toutefois, malgré la mise en place d'un régime d'éligibilité dérogatoire au profit des EPCI sans fiscalité propre et des syndicats mixtes, la mise en oeuvre de la DETR pour la première année en 2011 a posé certaines difficultés du fait de soudaines pertes d'éligibilité de communes et d'EPCI consécutives à la modification des critères .

Le régime initial d'éligibilité a donc été modifié pour une période transitoire par l'article 32 de la loi de finances rectificative pour 2011. Celle-ci a rétabli pour la fin de l'année 2011 et pour l'année 2012, l'éligibilité à la DETR des communes et EPCI éligibles en 2010 à la DGE des communes ou à la DDR et qui ont perdu cette éligibilité en 2011 au titre de la DETR. Par ailleurs, afin de prendre en compte les mouvements de rationalisation de la carte intercommunale induits par la mise en oeuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale, l'article 32 introduit une modification pérenne des règles d'éligibilité des EPCI à la dotation, en prévoyant que tous les EPCI peuvent présenter des projets DETR. Seuls les plus grands d'entre eux (plus de 50 000 habitants avec une commune centre de plus de 15 000 habitants), dont le caractère rural n'est pas avéré sont désormais exclus.

Le présent article poursuit dans la voie des ajustements des règles d'éligibilité à cette nouvelle dotation.

Il prévoit que les communes nouvelles issues de la transformation d'établissements publics de coopération intercommunale éligibles à la dotation d'équipement des territoires ruraux l'année précédant leur transformation sont réputées remplir, pendant les trois premiers exercices à compter de leur création, les conditions de population exigées pour pouvoir bénéficier de la DETR (9° du I).

E. LA DOTATION PARTICULIÈRE ÉLU LOCAL (DPEL)

La dotation particulière relative à l'exercice des mandats locaux, mise en place par la loi du 3 février 1992, et financée par prélèvement sur recettes de l'Etat, est versée aux petites communes rurales pour les aider à payer les indemnités des maires et des adjoints, et leur permettre d'assurer la formation des élus. Sont éligibles à cette dotation les communes dont le potentiel financier est inférieur à 1,25 fois le potentiel financier moyen par habitant des communes de moins de 1 000 habitants.

En 2010, 23 353 communes, soit 87,64  % des communes de moins de 1 000 habitants, bénéficiaient de la dotation « élu local », dont 91 en outre-mer. Le montant de cette dotation est de 65 millions d'euros en 2011 ; il est maintenu à ce niveau par le projet de loi de finances pour 2012.

Le présent article prévoit de compléter l'article L. 2335-1 du CGCT qui régit cette dotation, afin de créer une garantie exceptionnelle et non renouvelable , en 2012, pour les communes qui cesseraient d'être éligibles à cette dotation. Ces communes percevraient ainsi une attribution égale à la moitié de celle de 2011 (11° du I).

F. LA DOTATION D'INTERCOMMUNALITÉ

La dotation d'intercommunalité constitue l'une des deux composantes de la DGF des EPCI, l'autre part étant la dotation de compensation.

Le présent article prévoit de compléter sur deux points l'article L. 5211-33 du CGCT qui régit cette dotation :

- il porte de 80 % à 90 % la garantie de droit commun applicable aux EPCI à compter de la troisième année d'attribution de la dotation dans la même catégorie ;

- il crée une nouvelle garantie , à compter de 2012, pour les communautés de communes ou communautés d'agglomération qui ne changent pas de catégorie de groupement après le premier janvier de l'année précédant celle au titre de laquelle la dotation d'intercommunalité est perçue. Ces intercommunalités se verraient garantir une attribution par habitant qui ne peut être ni inférieure à 90 % ni supérieure à 120 % du montant perçu l'année précédente (12° du I).

G. LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE (DDU)

Créée par l'article 172 de la loi de finances pour 2009, la dotation de développement urbain bénéficie à cent villes particulièrement défavorisées ^{20 ( * )} . Ces crédits font l'objet d'une contractualisation entre les communes éligibles ou l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres (s'il est doté de la compétence politique de la ville) et le représentant de l'Etat dans le département. Cette dotation vise à compléter par un soutien renforcé aux quartiers la logique de péréquation poursuivie dans le cadre de la DSU.

Le paragraphe II du présent article propose pour 2012 de reconduire le montant de la DDU de 2011 soit 50 millions d'euros .

En outre une erreur de référence est corrigée à l'article L. 2334-41 relatif à la quote-part de DDU réservée à l'outre-mer (10° du I).

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sous réserve de deux amendements , l'un rédactionnel, l'autre relatif au cas particulier des communes insulaires.

Cet amendement défendu par notre collègue député Bernard Carayon, rapporteur spécial de la commission des finances avec l'avis de sagesse du Gouvernement, modifie l'article L. 2334-22 du code général des collectivités territoriales afin d'étendre le doublement de la longueur de voirie, actuellement applicable aux seules communes de montagne pour le versement de la seconde fraction de la dotation de solidarité rurale, aux communes insulaires .

Selon les indications données en séance publique, la mesure devrait bénéficier à seize communes pour un coût sans doute très mineur qui a conduit le Gouvernement à ne pas souhaiter de gage.

III. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Vos rapporteurs spéciaux prennent acte des modifications proposées par le présent article.

L'augmentation des dotations de péréquation verticale (DSU et DSR) est un élément positif même si compte tenu de montants encore limités, elle n'est pas de nature à réduire significativement les écarts de richesse entre les collectivités.

S'agissant de la mise en place de garanties supplémentaires , vos rapporteurs spéciaux estiment qu'elles sont justifiées par les bouleversements introduits par la réforme des finances locales et la nécessité d'offrir une visibilité aux élus sur l'évolution des recettes de leurs collectivités. Ils souhaitent qu'elles n'aient pas pour conséquence de rigidifier la dotation globale de fonctionnement et de rendre une éventuelle réforme plus difficile.

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 56 bis (nouveau)
(Art. L. 1614-10 du code général des collectivités territoriales)

Utilisation du concours particulier relatif aux bibliothèques municipales et départementales de la dotation générale de décentralisation

Commentaire : le présent article tend à autoriser que les crédits du concours particulier relatif aux bibliothèques municipales et départementales de la DGD soient consacrés à des dépenses de fonctionnement non pérennes.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 141 de la loi du 30 décembre 2005 portant loi de finances pour 2006 a réformé les concours particuliers de la dotation générale de décentralisation (DGD) relatifs aux bibliothèques municipales et aux bibliothèques départementales de prêt. Cet article prévoit ainsi la création d'un concours particulier unique doté depuis 2008 de 80,42 millions d'euros et destiné au financement des investissements en faveur des bibliothèques municipales et départementales de prêt . Le montant de ce concours particulier est reconduit depuis 2009 en raison de l'absence d'indexation de la DGD prévue par les lois de finances successives intervenues depuis lors.

L'architecture de ce concours particulier prévu par le décret n° 2006-1247 du 11 octobre 2006, dont certaines dispositions réglementaires ont été récemment améliorées par le décret n° 2010-767 du 7 juillet 2010, reste constituée de deux fractions :

- une première fraction dédiée aux projets de petite et moyenne importance (la gestion de cette première part sera déconcentrée au niveau régional) ;

- une seconde fraction, plafonnée à 15 % du montant total du concours particulier, mobilisable pour des projets structurants d'envergure comportant un volet de coopération avec les différents organismes en charge du livre et de la lecture au niveau national, régional, voire départemental. Le ministre chargé des collectivités territoriales et le ministre en charge de la culture déterminent conjointement chaque année le niveau de participation de l'Etat. Cette participation peut évoluer d'une année sur l'autre en fonction du nombre de projets déposés et de l'échéancier arrêté, dans la limite des crédits disponibles. Ainsi, le principe d'un subventionnement pluriannuel à hauteur de 40 % a été décidé, voire à hauteur de 50 % pour la construction et l'équipement et de 80 % pour les opérations spécifiques dédiées à la numérisation, sur un ou plusieurs exercices budgétaires.

C'est dans le cadre de cette seconde fraction que s'inscrit le financement de certains projets de construction de bibliothèques figurant dans les contrats de plan Etat-Région 2007-2013. Ces projets ont bénéficié d'une participation financière de l'Etat s'élevant au total à 3,6 millions d'euros en 2008, à 2 millions en 2009 et à 2,5 millions en 2010.

L'enveloppe affectée au financement des projets éligibles à la seconde fraction au titre de l'exercice 2012 est estimée à 12,063 millions d'euros. Ce montant sera précisé au cours de l'année 2012 par arrêté conjoint du ministre en charge de l'intérieur et du ministre de la culture.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, à l'initiative de notre collègue député Bernard Carayon, rapporteur spécial de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Il tend à élargir l'utilisation du concours particuliers de la dotation générale de décentralisation (DGD) relatifs aux bibliothèques municipales et aux bibliothèques départementales de prêt aux « dépenses de fonctionnement non pérennes ».

L'article L. 1614-10 du code général des collectivités territoriales est donc complété en ce sens, la nouvelle rédaction de son deuxième alinéa précisant en outre que la participation financière de l'Etat ne pourra prendre en charge que les dépenses de fonctionnement courant « accordées au titre d'une aide initiale et non renouvelable lors de la réalisation d'une opération ».

III. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Vos rapporteurs spéciaux sont favorables à l'initiative prise à l'Assemblée nationale.

En effet, l'utilisation du concours particulier bibliothèques apparaît excessivement limitée puisqu'elle ne peut couvrir, en vertu des dispositions en vigueur, que le financement des opérations d'investissement ayant pour objet :

- la construction, la rénovation, la restructuration, l'extension ou la mise en accessibilité, prévue par les articles L.111-7 à L.111-7-4 du code de la construction et de l'habitation ;

- l'équipement mobilier ou informatique ;

- l'informatisation documentaire et la numérisation des collections.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale est en outre suffisamment encadré puisqu'il vise expressément les dépenses de fonctionnement non pérennes dès lors qu'elles viennent à l'appui d'un projet et ne sont pas renouvelables.

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 57
(Art.  L. 4332-5, L. 4332-6, L. 4332-7, L. 4332-8 et L. 4434-9 du code général des collectivités territoriales)

Modalités de répartition de la dotation de péréquation des régions

Commentaire : le présent article vise à définir les nouvelles modalités de répartition de la dotation de péréquation des régions et à geler les montants des dotations forfaitaires.

I. LE DROIT EXISTANT

La dotation globale de fonctionnement des régions est composée de deux parts :

- une part forfaitaire dont le taux de croissance était jusqu'en 2010 fixé par le comité des finances locales (entre 60 % et 90 % du taux d'évolution de la DGF) ;

- et une part péréquation dont la masse est égale à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la DGF des régions et la dotation forfaitaire.

Le Comité des finances locales a, depuis 2004, très fortement favorisé la péréquation régionale. Ainsi la masse dédiée à cette part a augmenté de plus de 107 millions d'euros, soit + 142 % entre 2004 et 2011.

En 2011, la DGF des régions est demeurée identique à celle de 2010. Néanmoins, la part forfaitaire a fait l'objet d'une diminution de 0,12 %, permettant ainsi d'assurer une progression de la part péréquation de 6,3 millions d'euros.

Conformément à l'article L. 4332-8 du code général des collectivités territoriales, sont bénéficiaires de la dotation de péréquation, les régions dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions. Ce potentiel fiscal est établi par application de l'article L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales et tient compte des différentes compensations et exonérations (y compris celles concernant la taxe d'habitation).

Ainsi, en 2011, le seuil d'éligibilité à la péréquation régionale était de 98,05 euros par habitant (soit 85 % du potentiel fiscal moyen de l'ensemble des régions égal à 115,35 euros/hab.) et, comme en 2010, onze régions étaient éligibles à cette part. La région Nord-Pas-de-Calais et la région Auvergne, qui avaient bénéficié en 2010 d'une attribution de sortie non renouvelable, ne sont pas redevenues éligibles en 2011.

La réforme des finances locales et la suppression de la taxe professionnelle ont profondément modifié les ressources fiscales des régions. En effet, celles-ci ne disposent pas de pouvoir de taux sur leurs ressources fiscales professionnelles , constituées de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et des impositions forfaitaires sur le matériel roulant et sur les répartiteurs.

La notion de potentiel fiscal étant devenue dès lors obsolète , un nouvel indicateur de ressources des régions devait être mis en place.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose, dans son paragraphe I, de remplacer la notion de potentiel fiscal régional, telle qu'elle est définie depuis la loi de finances pour 2011 ^{21 ( * )} à l'article L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales, par celle d' indicateur de ressources fiscales qui sera utilisée pour la répartition de la dotation de péréquation régionale.

Cet indicateur des ressources fiscales des régions (IRFR) permet de prendre en compte le nouveau panier de ressources fiscales des régions tel qu'il résulte de la réforme de la taxe professionnelle, tout en atténuant ses effets sur le « classement » des régions grâce à un resserrement sur les ressources fiscales dont les bases sont évolutives .

En effet, l'article 183 de la loi de finances pour 2011 prévoyait que, à compter de 2012, le calcul du potentiel fiscal des régions intègre les nouvelles ressources fiscales des régions : cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) relative au matériel roulant utilisé sur le réseau ferré national pour des opérations de transport de voyageurs et IFER relative aux répartiteurs principaux de la boucle locale cuivre et aux équipements de commutation.

Aux bases brutes de ces impositions devait s'appliquer le taux moyen national de chacune des impositions. Le potentiel fiscal est ensuite majoré des montants perçus au titre de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et majoré ou minoré des montants perçus ou versés au titre du Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR).

Toutefois, d'après les simulations réalisées avec les données fiscales provisoires, le potentiel fiscal ainsi calculé bouleverserait la répartition de la dotation de péréquation dans la mesure où toutes les régions de métropole jusqu'à présent éligibles perdraient leur éligibilité et où seule la région Île-de-France, nouvellement éligible bénéficierait des crédits de la péréquation.

Pour calculer la richesse des régions, le nouvel indicateur proposé par le présent article ne retient donc que la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER), la taxe sur les certificats d'immatriculation et la TIPP modulable. Il exclut la DCRTP et les versements du FNGIR . Il prévoit toutefois de minorer l'indicateur par le prélèvement effectué au titre du FNGIR.

Le paragraphe II supprime l'article L.4332-6 du CGCT qui définissait l'effort fiscal régional comme le rapport entre le produit des trois taxes directes locales perçues par la région et le potentiel fiscal. Cette notion a perdu toute signification depuis la réforme de la fiscalité locale en ce qui concerne le niveau régional.

Le paragraphe III gèle les montants des dotations forfaitaires des régions et de la collectivité territoriale de Corse, définis à l'article L. 4332-7 du CGCT, à leur niveau de 2011 et prévoit que le comité des finances locales peut, le cas échéant, diminuer le montant de la dotation forfaitaire des régions afin d'augmenter les masses consacrées à la péréquation.

Le paragraphe IV propose de nouvelles modalités de r épartition de la dotation de péréquation régionale. Il modifie l'article L. 4332-8 du CGCT sur les points suivants :

- les régions d'outre-mer deviennent éligibles de droit à la part péréquation ;

- le critère d'éligibilité , exigeant un potentiel fiscal par habitant inférieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen, est remplacé par la double condition d'un IRFR inférieur à l'IRFR moyen par habitant de l'ensemble des régions métropolitaines et de collectivité territoriale de Corse et d'un PIB par habitant inférieur à 1,3 fois le PIB moyen par habitant des mêmes collectivités. L' introduction d'un critère PIB ^{22 ( * )} permet d'écarter les régions les plus développées économiquement, au premier rang desquelles la région Ile-de-France, du bénéfice de la dotation de péréquation ;

- en parallèle des nouveaux pouvoirs qui lui sont attribués au titre de l'article L. 4332-7, le comité des finances locales est autorisé à accroître le montant consacré à la péréquation régionale dans la limite de 5 % par an ;

- les critères de répartition des versements sont modifiés pour remplacer la référence au potentiel fiscal par une référence à l'IRFR et supprimer la mention de l'effort fiscal. Ils maintiennent le principe d'une répartition reposant sur le calcul de deux parts égales , la première évaluée en fonction de la population et de l'écart entre l'IRFR par habitant de la région considérée et l'IRFR moyen par habitant des régions ; la seconde part calculée en fonction de l'IRFR superficiaire ^{23 ( * )} , selon l'écart entre la moyenne des régions et la région considérée ;

- des garanties sont mises en place afin d'éviter une diminution brutale des attributions des régions jusqu'à présent éligibles. Le texte prévoit pour ces régions, une « garantie de baisse limitée » (GBL), consistant en une diminution progressive de leurs attributions sur les trois prochaines années (à hauteur de 90 % en 2012, 75 % en 2013 et 50 % en 2014 de l'attribution perçue l'année précédente). Ce mécanisme vise à assurer une convergence progressive des dotations de péréquation des régions jusqu'à présent éligibles et des régions nouvellement éligibles. Pour les régions devenant inéligibles, la garantie de sortie « de droit commun » d'ores et déjà prévue est maintenue. Elle assure à toute région devenue inéligible une attribution non renouvelable égale à 50 % du montant perçu l'année précédente.

Le paragraphe V modifie l'article L. 4434-9 du CGCT relatif à la quote-part de la dotation de péréquation régionale perçue par les régions d'Outre-mer . Il prévoit le plafonnement de la progression de leur quote-part à + 2,5 % par rapport à l'année antérieure et apporte des ajustements de coordination , en supprimant les références à l'effort fiscal et à l'écart à 85 % du potentiel fiscal par habitant.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre une correction rédactionnelle, l'Assemblée nationale a adopté sur le présent article, quatre amendements du Gouvernement , avec l'avis favorable de la commission des finances.

Ces amendements sont la conséquence de l'introduction en première partie de la loi de finances de mesures d' économies supplémentaires , à hauteur de 200 millions d'euros , pesant sur les concours de l'Etat aux collectivités territoriales, et en particulier, de la suppression de l'augmentation de 16 millions d'euros de la DGF régionale.

Les amendements adoptés par l'Assemblée nationale visent donc à reconduire en 2012 les montants de dotation forfaitaire et de dotation de péréquation perçus par les régions en 2011 .

IV. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Votre commission des finances a décidé lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2012 de s'opposer au plan d'économies supplémentaire de 200 millions d'euros imposé aux collectivités territoriales.

Elle ne peut donc être que défavorable aux modifications introduites en ce sens sur le présent article par l'Assemblée nationale et elle vous propose par amendement de les supprimer.

S'agissant de la création du nouvel indicateur de ressources fiscales et des nouvelles modalités de répartition de la dotation de péréquation régionale, vos rapporteurs spéciaux notent qu'elles réduisent la complexité et les injustices du dispositif antérieur et qu'elles atténuent les anomalies liées à la suppression de la taxe professionnelle dans le « classement » des régions, notamment du fait de l'introduction du critère de PIB régional.

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 58
(Art. L. 2337-1, L. 2337-2, L. 2337-3, L. 2336-1, L. 2336-2, L. 2336-3, L. 2336-4, L. 2336-5, L. 2336-6, L. 2336-7, L. 2564-69, L. 2573-56, L. 3336-1 et L. 4333-1 du code général des collectivités territoriales, art. L. 331-26 du code de l'urbanisme et art. 125 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011)

Création du Fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales (FPIC)

Commentaire : le présent article propose la création, à compter de 2012, d'un fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales (FPIC) doté de 250 millions d'euros en 2012, 500 millions d'euros en 2013, 750 millions d'euros en 2014 et de 2 % des recettes fiscales des communes et de leurs groupements dotés d'une fiscalité propre à compter de 2015.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 125 de la loi de finances pour 2011 ^{24 ( * )} a fixé les principes devant guider la création, à compter de 2012, d'un fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales (FPIC) .

Son II prévoyait que ce fonds devrait représenter, en 2012, 2013 et 2014 respectivement 0,5 %, 1 % et 1,5 % des recettes fiscales des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). A compter de 2015, il fixait un objectif de ressources à 2 % de ce montant.

Ses III et IV mettaient en oeuvre un prélèvement sur les communes et les EPCI dont le potentiel financier par habitant est supérieur à une fois et demie le potentiel financier par habitant moyen. Trois prélèvements étaient prévus portant, d'une part, sur les EPCI, d'autre part, sur leurs communes membres et, enfin, sur les communes isolées.

Son V prévoyait que les reversements du fonds ne bénéficieraient qu'aux EPCI dont le potentiel financier par habitant est inférieur à la moyenne nationale, les communes isolées étant donc exclues de tout reversement.

Son VI précisait qu'une délibération de l'EPCI fixerait les modalités de répartition entre l'EPCI et ses communes membres des sommes reversées par le fonds, la fraction reversée aux communes membres ne pouvant être inférieure à 50 % du montant perçu du FPIC.

Enfin, le IX demandait au Gouvernement un rapport sur les modalités de répartition du FPIC.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article fixe les modalités de fonctionnement du FPIC , mis en oeuvre à compter de l'année 2012. A cette fin, il rétablit un chapitre VI au sein du titre III du livre III de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales (CGCT), qui comprend les articles L. 2336-1 à L. 2336-7 nouveaux.

A. L'OBJECTIF DE RESSOURCES DU FONDS

L'article L. 2336-1 du CGCT définit le montant de ressources du FPIC en valeur absolue pour les années 2012, 2013 et 2014 : respectivement 250, 500 et 750 millions d'euros .

A compter de l'année 2015, il prévoit que les ressources du fonds seront égales à 2 % des recettes fiscales des communes et de leurs groupements dotés d'une fiscalité propre. Cette notion de « ressources fiscales » nécessite une définition, précisée par le 2° du II de l'article L. 2336-1 précité. Elles sont composées du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), de la taxe d'habitation (TH), de la cotisation foncière des entreprises (CFE), de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau (IFER).

Sont donc exclues du panier l'ensemble des autres recettes fiscales du bloc communal.

B. UN DISPOSITIF FONDÉ SUR « L'ENSEMBLE INTERCOMMUNAL »

Le III de l'article L. 2336-1 précité introduit la notion nouvelle « d'ensemble intercommunal », correspondant à un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres . C'est cet ensemble qui servira de base au fonctionnement du FPIC, tant pour les prélèvements à son profit que pour ses reversements.

Le IV du même article prévoit le classement des ensembles intercommunaux en six groupes démographiques. Ces strates sont ainsi définies :

- de 0 à 9 999 habitants ;

- de 10 000 à 19 999 habitants ;

- de 20 000 à 49 999 habitants ;

- de 50 000 à 99 999 habitants ;

- de 100 000 à 199 999 habitants ;

- et de 200 000 habitants et plus.

C. LA DÉFINITION DU « POTENTIEL FINANCIER AGRÉGÉ » D'UN ENSEMBLE INTERCOMMUNAL

L'article L. 2336-2 du CGCT introduit la notion de potentiel financier agrégé d'un ensemble intercommunal . Ce potentiel financier agrégé est la somme des potentiels financiers d'un EPCI et de ses communes membres et permet d'apprécier la richesse d'un territoire indépendamment de l'organisation territoriale choisie. Le potentiel financier d'une commune isolée pourra ainsi être comparé au potentiel financier agrégé d'un ensemble intercommunal de taille similaire.

Il prend donc en compte le potentiel fiscal résultant de l'application aux bases communales de TH , de TFPB , de TFPNB et de CFE des taux moyens nationaux d'imposition à chacune de ces taxes. Y sont ajoutés les produits de CVAE , des IFER et de la taxe sur les surfaces commerciales ( TaSCom ) perçus par l'EPCI ainsi que par ses communes membres. Le potentiel financier agrégé prend également en compte les montants de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ( DCRTP ) ainsi que les prélèvements ou les reversements dont ont bénéficié l'EPCI ou ses communes membres au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources ( FNGIR ) communal et intercommunal.

Certaines autres taxes y sont intégrées : le prélèvement sur le produit des jeux , la taxe communale sur les entreprises exploitant des engins de remontées mécaniques , la surtaxe sur les eaux minérales et la redevance communale des mines .

A ces ressources fiscales s'ajoutent les montants que chaque commune de l'ensemble intercommunal a perçus au titre de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle ainsi que la dotation de compensation perçue par l'EPCI .

Le montant ainsi constitué correspond au potentiel fiscal agrégé de l'ensemble intercommunal. A ce montant, s'ajoutent, pour parvenir au potentiel financier agrégé de l'ensemble intercommunal, la dotation forfaitaire perçue par les communes membres de cet ensemble. Il est en revanche diminué de l'éventuel prélèvement « France Télécom » opéré sur les ressources fiscales de l'EPCI et de ses communes membres.

D. L'ARTICULATION ENTRE LE FPIC ET LE FSRIF

Le II de l'article L. 2336-2 précité prévoit que le potentiel financier agrégé pris en compte pour le calcul des prélèvements au FPIC sera minoré ou majoré des montants prélevés ou perçus au titre du fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) , qui fait l'objet de l'article 59 du présent projet de loi de finances.

Il permet ainsi d'articuler les prélèvements au profit des deux fonds en garantissant aux EPCI et aux communes d'Ile-de-France qu'ils ne seront pas prélevés deux fois sur la même base . Ainsi, par exemple, si l'ensemble intercommunal a déjà fait l'objet d'un prélèvement au titre du FSRIF, son potentiel financier agrégé sera minoré de ce prélèvement pour calculer le montant du prélèvement ou du reversement dont il fera l'objet au titre du FPIC.

E. LE CALCUL DE LA CONTRIBUTION AU FPIC

L'article L. 2336-3 du CGCT prévoit les modalités de calcul, pour chaque ensemble intercommunal et commune isolée, du montant du prélèvement qu'il subira au titre du FPIC. Les communes et EPCI du département de Mayotte sont exclues du dispositif.

Le 1° de l'article dispose que seront contributeurs au FPIC les ensembles intercommunaux et les communes isolées dont le potentiel financier agrégé par habitant est supérieur à 90 % du potentiel financier agrégé moyen de sa strate démographique , définie par l'article L. 2336-2. Le montant de leur contribution sera proportionnel à l'écart entre leur potentiel financier agrégé et le potentiel moyen de leur strate.

Le 3 ° du même article prévoit que le prélèvement portant sur un ensemble intercommunal est réparti entre l'EPCI et ses communes membres au prorata de leur contribution au potentiel financier agrégé de l'ensemble intercommunal qu'ils constituent. S'agissant des EPCI, leur contribution au potentiel financier agrégé est minorée des attributions de compensation qu'ils ont versées à chaque commune membre, afin de ne pas prendre en compte dans leur potentiel des ressources qui ne leur bénéficient pas in fine . En outre, il est prévu que la répartition puisse être opérée librement, par délibération prise à l'unanimité du conseil intercommunal.

Enfin, le 4° de l'article prévoit un dispositif de plafonnement des prélèvements . La somme des prélèvements opérés sur chaque ensemble intercommunal ou commune isolée au titre du FPIC et du FSRIF ne peut excéder 15 % des ressources prises en compte dans le calcul de leur potentiel financier.

F. L'APPLICATION DU DISPOSITIF EN OUTRE-MER

L'article L. 2336-4 du CGCT prévoit qu'un prélèvement est opéré sur les ressources du FPIC au profit de certaines collectivités territoriales d'outre-mer : les départements d'outre-mer, la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna et la Nouvelle-Calédonie.

Le montant de la quote-part prélevée serait égal au rapport entre la population de l'ensemble de ces territoires et celle de la France entière, majoré de 33 % .

Cette quote-part serait répartie en deux enveloppes :

- la première au profit des départements d'outre-mer, à l'exception de Mayotte. Cette enveloppe sera répartie selon les mêmes modalités que les reversements au profit des collectivités de métropole ;

- la seconde au profit des autres collectivités d'outre-mer concernées, répartie proportionnellement à la population de ces collectivités.

G. LES MODALITÉS DE RÉPARTITION DU FPIC

L'article L. 2336-5 du CGCT prévoit les modalités de répartition des ressources du FPIC. Comme pour les prélèvements, les reversements ne concernent directement que les ensembles intercommunaux et les communes isolées.

La répartition s'effectuera en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges prenant en compte :

- pour moitié, l'écart entre le potentiel financier agrégé de l'ensemble intercommunal ou de la commune isolée et le potentiel financier agrégé moyen de sa strate démographique ;

- pour l'autre moitié, l'écart entre le revenu moyen par habitant de l'ensemble intercommunal ou de la commune isolée et le revenu moyen par habitant moyen de métropole.

Seule la première moitié des ensembles intercommunaux et des communes isolées ayant l'indice synthétique le plus élevé - donc les plus défavorisés - bénéficieront de reversements.

Le montant du reversement sera égal au produit de la population de l'ensemble intercommunal ou de la commune isolée par son indice synthétique.

H. LA RÉPARTITION DU REVERSEMENT ENTRE L'EPCI ET SES COMMUNES MEMBRES

Le 4° de l'article L. 2336-5 précité prévoit que l'attribution bénéficiant à chaque ensemble intercommunal est répartie entre l'EPCI et ses communes membres au prorata de leurs ressources fiscales telles que définies par le I de l'article L. 2336-2 précité.

Toutefois, à la majorité qualifiée classique, les conseils intercommunaux pourront opter pour une répartition différente : répartition entre l'EPCI et ses communes membres en fonction du coefficient d'intégration fiscale puis répartition de la part revenant aux communes membres, entre celles-ci, au prorata de leurs ressources fiscales.

Enfin, à l'unanimité, le conseil intercommunal pourra prévoir des modalités de répartition libres.

I. UN DISPOSITIF DE GARANTIE

L'article L. 2336-6 du CGCT prévoit un dispositif de garantie pour les ensembles intercommunaux et les communes isolées qui cessent d'être éligibles aux reversements du FPIC .

Ils bénéficieront, à compter de 2013 - première année où une sortie du dispositif est possible - d'un reversement égal à la moitié de celui perçu au titre de l'année précédente. Ces reversements seront opérés avant répartition du reste de l'enveloppe au profit des collectivités éligibles.

Enfin, un décret en Conseil d'Etat fixera les modalités d'application de l'ensemble du dispositif.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté vingt-neuf amendements au présent article.

A. UNE MONTÉE EN CHARGE PLUS LENTE DU DISPOSITIF

L'Assemblée nationale a adopté un amendement proposé par le Gouvernement visant à étaler sur une année supplémentaire la montée en charge du FPIC .

Ainsi, les ressources du FPIC seraient de 250 millions d'euros en 2012, 440 millions en 2013, 625 millions en 2014, 815 millions en 2015 et ce ne sera qu'à compter de 2016 qu'elles équivaudront à 2 % des ressources fiscales du bloc communal.

B. LA MINORATION DU PLAFONNEMENT DES PRÉLÈVEMENTS

L'Assemblée nationale a adopté, avec les avis favorables de sa commission des finances et du Gouvernement, trois amendements identiques visant à abaisser le plafonnement des prélèvements au titre du FPIC et du FSRIF à 10 % - et non plus 15 % - du potentiel financier agrégé des ensembles intercommunaux et des communes.

C. L'EXCLUSION DE LA TAXE SUR LES REMONTÉES MÉCANIQUES

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, deux amendements identiques présentés par sa commission des finances et par notre collègue député Michel Bouvard visant à exclure la taxe communale sur les entreprises exploitant des engins de remontées mécaniques du potentiel financier agrégé servant de base au calcul des prélèvements au titre du FPIC.

D .LA PRISE EN COMPTE DE L'EFFORT FISCAL DANS LA RÉPARTITION DU FPIC

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, deux amendements de nos collègues députés Bernard Carayon, rapporteur spécial, et Gilles Carrez, rapporteur général, visant à prendre en compte l'effort fiscal dans les critères de répartition des ressources du FPIC .

L'indice synthétique utilisé pour les reversements serait donc composé :

- pour 40 % , en fonction du potentiel financier agrégé ;

- pour 40 % , en fonction du revenu moyen par habitant ;

- pour 20 %, en fonction de l'effort fiscal de l'ensemble intercommunal ou de la commune isolée . L'effort fiscal d'un ensemble intercommunal est défini comme le rapport entre la somme des produits, perçus par l'EPCI et ses communes membres, des impôts, taxes et redevances habituellement pris en compte dans la notion d'effort fiscal, rapportée au potentiel fiscal agrégé. L'effort fiscal ne serait pris en compte que dans la limite de 0,9 afin d'éviter de favoriser les collectivités dont les taux d'imposition sont les plus élevés parce qu'elles sont considérées budgétairement moins « vertueuses ».

E. MODIFICATION DE L'ARTICULATION ENTRE LE FSRIF ET LE FPIC

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement de nos collègues députés Bernard Carayon, rapporteur spécial, et Gilles Carrez, rapporteur général, qui modifie l'articulation entre les prélèvements au titre du FSRIF et du FPIC.

L'amendement ne revient pas sur la prise en compte, dans le potentiel financier agrégé servant au calcul du prélèvement au titre du FPIC, des éventuels prélèvements et reversements dont les ensembles communaux et les communes isolées ont pu faire l'objet au titre du FSRIF.

En revanche, il prévoit que si une commune membre d'un EPCI a été prélevée au titre du FSRIF, le prélèvement qui lui est imputé par l'intercommunalité au titre du FPIC est minoré de celui déjà subi au titre du FSRIF . Ainsi, par exemple, si une commune a payé 80 au FSRIF et que la répartition au sein de l'intercommunalité lui impute un dû de 100 au titre du FPIC, elle n'aura qu'à payer la différence, soit 20. La somme non prélevée sera répartie entre l'EPCI et les autres communes membres de l'EPCI, au prorata des prélèvements déjà effectués.

F. CRÉATION D'UNE STRATE SUPPLÉMENTAIRE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis défavorable du Gouvernement, deux amendements identiques de notre collègue député Jean-Pierre Balligand et de sa commission des finances, visant à scinder en deux la première strate démographique utilisée pour effectuer les prélèvements et les reversements sur les ensembles intercommunaux et les communes isolées.

Ainsi, deux strates, la première de 0 à 2 499 habitants et la seconde de 2 500 à 9 999 habitants se substituent à une unique strate de 0 à 10 000 habitants .

Cette modification vise à prendre en compte la grande hétérogénéité des communes et EPCI de moins de 10 000 habitants. Les auteurs des amendements ont souhaité éviter que les ensembles intercommunaux de plus de 2 500 habitants, qui subissent des charges de centralité importantes, ne soient pénalisés par rapport à ceux de moins de 2 500 habitants, dont le potentiel financier agrégé est nécessairement moins élevé.

G. AMENDEMENTS RÉDACTIONNELS ET DE PRÉCISION

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement rédactionnel proposé par nos collègues députés Bernard Carayon, rapporteur spécial, et Gilles Carrez, rapporteur général, visant à rebaptiser le FPIC « Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales » et non « Fonds de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales », considérant que la péréquation mise en oeuvre ne portait pas que sur des ressources fiscales.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté dix-sept autres amendements rédactionnels ou de précision.

IV. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Vos rapporteurs spéciaux saluent tout d'abord la création d'un dispositif de péréquation horizontale des ressources communales et intercommunales , qui répond au besoin réel d'une plus grande égalité entre les collectivités territoriales. Ils précisent toutefois que ces dispositifs de rééquilibrage entre les collectivités territoriales ne sauraient se substituer à la nécessaire péréquation verticale mise en oeuvre via les dotations versées par l'Etat aux collectivités.

Ils se félicitent également que le dispositif proposé par le Gouvernement soit sur de très nombreux points proche de celui préconisé par le groupe de travail mis en place par votre commission des finances au premier semestre 2011 et présidé par notre collègue Jean Arthuis ^{25 ( * )} . Le comité des finances locales et les différentes associations d'élus ont également été associées à la réflexion du Gouvernement.

A. FIXER AU FPIC UN OBJECTIF AMBITIEUX

S'agissant de l'objectif du FPIC en termes de montant, vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement qui reprend plusieurs propositions formulées par le groupe de travail précité de votre commission des finances sur la péréquation des ressources des collectivités territoriales :

- il revient à une montée en puissance du FPIC sur quatre ans , au lieu de l'étalement sur cinq ans adopté à l'Assemblée nationale ;

- il substitue à l'objectif de 2 % des ressources fiscales en 2015, peu lisible, un objectif en valeur absolue fixé à 1 milliard d'euros ;

- enfin, il propose une clause de revoyure, en 2015 , afin d'évaluer les effets péréquateurs du fonds et de prévoir, en fonction, les modalités de sa montée en puissance à compter de 2016.

B. RELEVER LE PLAFONNEMENT DES PRÉLÈVEMENTS

L'Assemblée nationale a abaissé le plafonnement commun des prélèvements au FSRIF et au FPIC à 10 % du potentiel fiscal des communes ou des ensembles intercommunaux concernés.

Cet abaissement, qui vise à protéger les communes et les intercommunalités les plus riches, est en contradiction avec l'objectif de péréquation fixé au FPIC. Il conduirait à un report de la solidarité territoriale sur les communes et les ensembles intercommunaux disposant de relativement moins de ressources.

Par conséquent, vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement pour revenir au plafonnement initial du texte du Gouvernement, soit 15 % du potentiel fiscal des communes ou des ensembles intercommunaux.

C. SORTIR PAR LE HAUT DU PROBLÈME DE LA STRATIFICATION

Une grande partie des débats ayant eu lieu au sein du groupe de travail précité de votre commission des finances, au comité des finances locales et à l'Assemblée nationale ont porté sur la stratification ou non des prélèvements et des reversements au titre du FPIC .

Une absence de stratification aurait eu pour effet de défavoriser les grandes villes, du fait de la corrélation positive entre la taille d'une commune ou d'un EPCI et le montant de son potentiel financier. Les prélèvements auraient essentiellement porté sur les grandes agglomérations tandis que les petites communes et intercommunalités auraient bénéficié des reversements.

A l'inverse, la stratification proposée par le présent article pose problème. En effet, en raison de la corrélation évoquée ci-dessus, la stratification risque de pénaliser les communes et les ensembles intercommunaux situés en haut d'une strate et de favoriser celles qui se trouvent au contraire proches du seuil inférieur de la strate. La création par l'Assemblée nationale d'une septième strate, allant de 0 à 2 499 habitants, ne résout pas ce problème et ses conséquences n'ont d'ailleurs pas encore pu être évaluées par la direction générale des collectivités locales.

Pour sortir de ce débat, vos rapporteurs spéciaux vous proposent une solution simple : reprendre le dispositif de lissage appliqué pour le versement de la dotation de base des communes . L'article L. 2334-7 du CGCT prévoit en effet que « cette dotation de base est égale pour chaque commune au produit de sa population par un montant [par habitant] en fonction croissante de la population de la commune, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat » ^{26 ( * )} . Cette disposition vise à pondérer la population par un coefficient croissant en fonction de la taille des communes . Plus la commune est de taille importante, plus le montant de sa dotation de base est élevé.

Appliquer cette solution pour la mise en oeuvre du FPIC permettra de remédier à la corrélation entre l'indicateur de ressources élargi par habitant et la taille des communes . Plus la commune isolée ou l'ensemble intercommunal sera de taille importante, plus le nombre de ses habitants sera majoré et, par conséquent, plus son indicateur de ressources élargi par habitant sera réduit. Vos rapporteurs spéciaux vous proposent donc un amendement pour appliquer cette solution, qui permet de comparer les communes et les ensembles intercommunaux de toutes les tailles sans subir les effets négatifs de l'accroissement de l'indicateur en fonction de la taille de la commune isolée ou de l'ensemble intercommunal. Le dispositif des strates devient inutile.

D. LA PRISE EN COMPTE DE L'EFFORT FISCAL

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent également un amendement visant à relever le plafond de prise en compte de l'effort fiscal dans les critères de reversement du FPIC.

Il passerait ainsi de 0,9 à 1 , ce qui permettrait de ne pas défavoriser les communes qui mobilisent leurs ressources fiscales, dans la limite de la moyenne nationale.

E. LES MODALITÉS DE PRÉLÈVEMENT ET DE REVERSEMENT AU SEIN DES ENSEMBLES INTERCOMMUNAUX

Enfin, pour pondérer les prélèvements et les reversements pratiqués par le FPIC en prenant en compte les charges de centralité et l'effort fiscal des communes et des EPCI, vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement pour substituer à la notion de produits fiscaux celle de potentiel fiscal dans les critères de répartition des prélèvements et des reversements au FPIC, entre un EPCI et ses communes membres .

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 59
(Art.  L. 2531-13 à L. 2531-16 du code général des collectivités territoriales)

Adaptation du fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) à la réforme de la fiscalité locale

Commentaire : le présent article vise à redéfinir les objectifs et les modalités de fonctionnement du Fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSRIF).

I. LE DROIT EXISTANT

Le Fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSRIF) a été créé par la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 avec pour objectif de contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines d'Ile-de-France supportant des charges particulières au regard des besoins sociaux de leur population sans disposer de ressources fiscales suffisantes.

Le fonds est alimenté par un double prélèvement pesant sur les communes et EPCI de la région Ile-de-France.

Le premier prélèvement, sur les seules communes, est fonction du potentiel financier . Sont ainsi contributrices les communes dont le potentiel financier est supérieur d'au moins 25% au potentiel financier moyen de l'ensemble des communes de la région Ile-de-France. Ce prélèvement est plafonné à 5 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice.

Le second prélèvement est appliqué aux communes aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont les bases totales d'imposition à la taxe professionnelle par habitant sont supérieures à la moyenne nationale des bases de taxe professionnelle par habitant.

Le total des deux prélèvements s'est élevé à 190 047 559 euros (mis en répartition) en 2011 dont seulement 30 089 786 euros à la charge des EPCI en raison des multiples plafonnements applicables.

Les bénéficiaires du fonds sont les communes de la région Ile-de-France classées en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges composé du potentiel financier (55 %), des logements sociaux (15 %), des aides personnelles au logement -APL (20 %) et du revenu par habitant (10 %). La moitié des communes de 10 000 habitants et plus et 18 % des communes de 5 000 à 10 000 habitants bénéficient des attributions au titre du fonds.

Les communes perdant leur éligibilité perçoivent une garantie de sortie de 50 %.

Les ressources réparties en 2011 se sont élevées à 188 997 536 euros , dont 182 256 647 euros pour les communes de plus de 10 000 habitants.

La suppression de la taxe professionnelle en 2010 imposait une réforme du FSRIF ou conduisait à sa disparition.

La loi de finances pour 2011 a permis d'apporter les ajustements nécessaires à la répartition du fonds pour l'année 2011 , année transitoire dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle. En attendant la redéfinition du potentiel financier en 2012, le choix a été fait de reprendre les bases et les taux de taxe professionnelle 2009 pour le calcul des contributions et des attributions du fonds.

Par ailleurs, à l'initiative du Sénat, la loi de finances pour 2011 prévoit une montée en puissance progressive du fonds, qui doit atteindre en 2015, 1,5 fois le montant atteint en 2009 (soit environ 280 millions d'euros).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose plusieurs modifications au mécanisme du FSRIF en vue d'adapter sa répartition à la recomposition de la fiscalité directe locale, de conforter son caractère péréquateur et d'assurer la montée en puissance du fonds à horizon 2015. Il procède à une réécriture totale des articles L. 2531-13 et L. 2531-14 du CGCT qui régissent respectivement les ressources et les attributions du FSRIF.

A. LA MONTÉE EN PUISSANCE DU FSRIF ET LE RÉGIME DES PRÉLÈVEMENTS

Le paragraphe I du présent article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 2131-13 du CGCT.

Il précise tout d'abord les montants des ressources annuelles du FSRIF dans sa phase de montée en puissance. Celles-ci sont fixées à 210 millions d'euros en 2012, 230 millions en 2013 et 250 millions en 2014. A compter de 2015, les ressources du fonds sont fixées à 270 millions d'euros.

Il prévoit un prélèvement unique , acquitté exclusivement par les communes dont le potentiel financier par habitant est supérieur au potentiel financier moyen par habitant des communes de la région d'Île-de-France.

Il exclut toutefois d'office du prélèvement les communes dont l'indice synthétique tel que défini à l'article L. 2531-14 est supérieur à 1,2.

Selon les informations fournies à l'Assemblée nationale, ces règles auraient pour conséquence un élargissement notable du nombre des contributeurs, qui passerait de 76 à 110, et de celui des bénéficiaires, qui augmenterait de 145 à 176.

Le montant total du prélèvement annuel est réparti entre les communes contributrices en fonction de leur écart relatif au carré entre le potentiel financier par habitant de la commune et le potentiel financier moyen par habitant des communes de la région d'Île-de-France.

L'effet de cette règle est atténué par un triple plafonnement :

- le prélèvement ne peut excéder 10 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune (telles que constatées dans son compte administratif) ;

- il ne peut excéder 150 % du montant du prélèvement opéré en 2009 ;

- les communes qui deviennent contributrices beneficient d'un abattement de 50 % du montant de leur contribution la première année.

B. LE MÉCANISME DE REVERSEMENT

Le paragraphe II du présent article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 2131-14 du CGCT relatif aux attributions du FSRIF.

Il prévoit que les ressources du FSRIF seront réparties entre les communes de plus de 5 000 habitants dont la valeur de l'indice synthétique de ressources et de charges est supérieure à 1,2.

L'indice synthétique de ressources et de charges est modifié par rapport à la situation antérieure.

Il serait calculé à partir du rapport de chaque commune à la moyenne régionale :

- du potentiel financier par habitant, pondéré à hauteur de 50 % ;

- du revenu moyen par habitant, pondéré à hauteur de 25 % ;

- du nombre de logements sociaux , pondéré à hauteur de 25 %.

On observera que cet indice diffère de celui qui était applicable à l'ancien FSRIF mais également de celui qui est retenu pour la dotation de solidarité urbaine.

Les indices synthétiques (en pondération des critères)

Source : commission des finances

L'attribution revenant à chaque commune éligible est calculée en fonction du produit de sa population par son indice synthétique ; ce produit est ensuite pondéré par un coefficient variant uniformément de 2 à 0,5 dans l'ordre croissant du rang de classement des communes éligibles afin d'accentuer l'effet redistributif.

Le texte proposé prévoit, en outre, deux mécanismes de garantie :

- une commune restant éligible ne peut recevoir moins de 50 % de son attribution au titre de l'année précédente ;

- une commune perdant son éligibilité reçoit, l'année suivante uniquement, 50 % du montant perçu avant la perte de l'éligibilité.

Enfin, les paragraphes III et IV du présent article prévoient de supprimer les deux rapports sur l'utilisation des versements du FSRIF que les articles L. 2531-15 et L.2531-16 du CGCT ont institués :

- le rapport annuel présenté par le Gouvernement au comité des élus du FSRIF sur les actions de développement social urbain entreprises au cours de l'exercice précédent par les communes bénéficiaires d'attributions au titre du fonds ;

- le rapport annuel que le maire d'une commune ayant bénéficié de versements du FSRIF doit présenter au conseil municipal.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, sur le présent article plusieurs amendements de nature et d'importance diverses.

Deux amendements présentés par notre collègue Bernard Carayon, rapporteur spécial de la commission des finances, ont apporté des précisions :

- la population retenue pour calculer le revenu moyen par habitant est la population issue du recensement et non la population DGF ;

- le taux de logements sociaux de référence à prendre en compte dans l'indice synthétique est celui des communes de 5 000 habitants et plus (et non de 10 000 habitants et plus, comme le prévoyait l'ancien indice du FSRIF).

L'Assemblée nationale a adopté avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement, présenté par nos collègues députés Bernard Carayon et Gilles Carrez, visant à supprimer la mention selon laquelle les communes dont l'indice synthétique tel que défini à l'article L. 2531-14 est supérieur à 1,2 ne peuvent pas être contributrices . L'amendement de suppression a été justifié par l'argument selon lequel rendre possible le cumul de la contribution et du bénéfice du FSRIF permettrait de lisser les effets de seuil , sans défavoriser les communes les moins riches.

Elle a adopté avec l'avis favorable du Gouvernement un amendement présenté par les mêmes auteurs, visant à lisser dans le temps l'augmentation des prélèvements au FSRIF pour les communes contributrices. Le dispositif, qui précise que le prélèvement ne peut excéder 120 % en 2012, 130 % en 2013 et 140 % en 2014 du prélèvement effectué en 2009, permet d'éviter que « d'anciens contributeurs au FSRIF puissent voir, dès 2012, leur contribution atteindre le plafond de 150 % de leur contribution de 2009 » du fait de la montée en charge du fonds.

A l'initiative de plusieurs de nos collègues députés des groupes socialiste, UMP et communiste, mais contre l'avis défavorable de la commission et du Gouvernement, elle a adopté un amendement précisant que le prélèvement au titre du FSRIF est réalisé en amont du prélèvement du FPIC, et que les prélèvements cumulés ne peuvent excéder 10 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune.

A l'initiative des mêmes auteurs et avec l'avis favorable de la commission des finances, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse, l'Assemblée nationale a rétabli l'obligation pour les communes et pour le Gouvernement de présenter une information sur l'utilisation du FSRIF en application des articles L. 2531-15 et L. 2531-16 du CGCT.

IV. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Vos rapporteurs spéciaux prennent acte du fait que nombre des recommandations formulées par le groupe de travail de votre commission des finances concernant le FSRIF, qui rejoignaient en large part les préconisations du syndicat mixte Paris-Métropole, ont été intégrées dans la réforme proposée par le présent projet de loi de finances.

Sur plusieurs points toutefois, concernant notamment l'objectif chiffré des ressources du Fonds ^{27 ( * )} ou la composition de l'indice synthétique de ressources et de charges ^{28 ( * )} , certaines divergences subsistent et feront l'objet de débats en séance publique.

A ce stade, vos rapporteurs spéciaux vous soumettent trois amendements . Le premier fixe, pour le FSRIF, un objectif chiffré de réduction des écarts de ressources intra régionaux. Le second prévoit, en 2015 , une clause de « revoyure » qui permettra de réévaluer le rythme de la montée en puissance du FSRIF. Le troisième est rédactionnel.

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article ainsi modifié.

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* ⁶ Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

* ⁷ Rapport sur la fiscalité locale.

* ⁸ Sont inclus dans ce calcul l'ensemble des dotations de péréquation : dotation nationale de péréquation, dotations de solidarité urbaine et rurale, dotation d'intercommunalité pour le bloc communale ; dotations de péréquation urbaine et de fonctionnement minimal pour les départements ; dotation de péréquation pour les régions.

* ⁹ Cette étude porte sur la performance de la péréquation financière entrainée par les dotations de l'Etat vers les collectivités territoriales sur la période 2001/2006.

* ¹⁰ Sur cette notion, voir les commentaires des articles 53, 55 et 57 inclus dans le présent rapport.

* ¹¹ Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010.

* ¹² La dotation de compensation prévue à l'article L. 3334-7-1 du CGCT, créée en 2004, correspond aux montants de l'ancien concours particulier compensant la suppression des contingents communaux d'aide sociale ainsi que 95 % de la dotation générale de décentralisation.

* ¹³ Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010.

* ¹⁴ Voir le commentaire de l'article 6 du présent projet de loi de finances au sein du tome II du présent rapport.

* ¹⁵ Note de l'ADF du 6 septembre 2011.

* ¹⁶ Rapport d'information n° 731 (2010-2011), « Péréquation financière entre les collectivités territoriales, les choix de la commission des finances du Sénat », fait par MM. Philippe Dallier, Charles Guené, Pierre Jarlier et Albéric de Montgolfier, au nom de votre commission des finances.

* ¹⁷ Iles de la mer d'Iroise.

* ¹⁸ Cet article vise notamment le cas ou des EPCI créés à la place de syndicats ont institué des mécanismes conventionnels de péréquation financière dégressive.

* ¹⁹ Le coefficient d'intégration fiscale (CIF) est l'un des outils de la répartition de la dotation d'intercommunalité ; il permet de mesurer le niveau d'intégration d'un EPCI à travers le rapport entre la fiscalité qu'il perçoit lui-même et la totalité de la fiscalité perçue sur son territoire par les communes et leur groupement. À ce titre, il constitue donc un indicateur le plus fiable possible de la part des compétences exercées au niveau du groupement.

* ²⁰ Les villes susceptibles d'être élues à la DDU doivent réunir les critères suivants :

- être éligible à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) au titre de l'année de la répartition ;

- avoir une proportion de population située en zone urbaine sensible supérieure à 20 % de la population totale de la commune au 1 ^er janvier de l'année de la répartition ;

- et faire l'objet d'une convention pluriannuelle avec l'Agence nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU) au 1 ^er janvier de la répartition.

Les communes potentiellement éligibles sont ensuite classées dans l'ordre décroissant d'un indice synthétique de ressources et de charges qui fait intervenir les notions de potentiel financier, la proportion de bénéficiaires de l'aide au logement ou encore le revenu moyen par habitant de la commune. Seules les 100 premières communes du classement sont éligibles à la DDU.

* ²¹ Votre commission des finances n'avait pas approuvé cette définition, estimant nécessaire de disposer préalablement de simulations.

* ²² Produit intérieur brut connu au 1 ^er janvier de l'année de répartition dont le montant est fixé de manière définitive par l'institut national de la statistique et des études économiques.

* ²³ De ce point de vue, la réforme proposée ne supprime pas la dualité des critères d'éligibilité et de répartition dénoncée par votre rapporteur spécial dans son rapport sur la péréquation régionale en 2009 (Rapport d'information n° 556 (2008-2009) de M. Pierre Jarlier, fait au nom de la commission des finances).

* ²⁴ Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010.

* ²⁵ Voir le rapport d'information n° 731 (2010-2011), « Péréquation financière entre les collectivités territoriales : les choix de la commission des finances du Sénat », MM. Philippe Dallier, Charles Guené, Pierre Jarlier et Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances.

* ²⁶ La disposition réglementaire d'application est prévue à l'article R. 2334-3 du CGCT.

* ²⁷ Le groupe de travail de la commission des finances souhaitait porter ce montant en 2015 de 250 à 300 millions d'euros, soit très exactement 2 % du potentiel financier de la région.

* ²⁸ Le groupe de travail de la commission de finances avait opté pour un indice synthétique à deux critères, le revenu moyen et l'indicateur de ressources élargi.