Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" - Budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et comptes spéciaux

MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, M. Vincent DELAHAYE, rapporteurs spéciaux

VIII. LE PROGRAMME 174 « ENERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES »

A. DES CRÉDITS EN BAISSE DE 6,7 % PAR RAPPORT À 2011

1. Présentation générale du programme

Le programme 174 « Energie, climat et après-mines » est placé sous la responsabilité de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), sous la double tutelle du ministère de l'écologie et du ministère de l'industrie et de l'énergie .

Le programme présente une triple structure , dans la mesure où il regroupe, d'une part, les crédits dédiés au pilotage de la politique énergétique, d'autre part, les moyens dévolus à la gestion économique et sociale de l'après-mines et, enfin, les ressources de la mission écologie, développement et aménagement durables consacrées à la lutte contre le changement climatique et la pollution de l'air.

Au niveau central, il est mis en oeuvre par les services de la DGEC et, à l'échelon déconcentré, par les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL). Les moyens de fonctionnement des DREAL (support et dépenses de personnel) sont regroupés dans le programme 217 support de la mission. Enfin, les centres d'études techniques de l'équipement (CETE) sont également mobilisés.

Ses principaux opérateurs sont l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), l'agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) et l'agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM).

2. Les crédits demandés en 2012

a) Un écart de 19 millions d'euros par rapport à la programmation triennale

Les crédits demandés en 2012 font apparaître un écart de 2,6 % par rapport aux prévisions de la programmation triennale qui s'élève à 19 millions d'euros. Il concerne l'action 4 « Gestion économique et sociale de l'après-mines » . Plusieurs facteurs expliquent ce décalage :

- la baisse de presque 30 millions d'euros de la dotation accordée à l'ANGDM, du fait de l'ajustement des prévisions relatives aux bénéficiaires au regard des réalisations de 2010 et 2011 ;

- une hausse de 11 millions d'euros de la dotation de la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM), du fait d'une meilleure connaissance des flux entrants au régime. En effet, lors de la préparation du budget triennal, la budgétisation de la Caisse a été réalisée à partir de données partielles.

De surcroît, vos rapporteurs spéciaux déplorent que des modifications de périmètre sans transfert de crédits se traduisent par une prise en charge sous plafond avoisinant 4 millions d'euros de dépenses nouvelles, et ce au détriment des actions de politiques publiques dans le domaine du climat et de l'énergie . Cette somme se répartit ainsi :

- la prise en charge des dépenses de fonctionnement courant de la DGEC à hauteur de 2 millions d'euros (voir infra ) ;

- la prolongation du fonds d'industrialisation des bassins miniers (FIBM) à hauteur de 2 millions d'euros, conséquence d'un engagement du Président de la République.

b) Des crédits en baisse de 6,7 %

692,9 millions d'euros en AE et 701,2 millions d'euros en CP sont demandés pour 2012, soit une baisse de 6,7 % par rapport à 2011. 95 % des crédits du programme sont consacrés à des dépenses d'intervention , correspondant à la gestion des conséquences économiques et sociales de l'arrêt de l'exploitation minière.

Selon la comptabilité d'analyse des coûts, 89,6 millions d'euros de crédits inscrits au programme support de la mission y contribuent également. Le montant des déversements reçus diminue de 3,7 % par rapport à 2011. Cette évolution s'explique par la réduction des effectifs en services centraux et déconcentrés.

Enfin, 825 ETPT participeront à la mise en oeuvre du programme 174 en 2012 , pour un montant de 52,3 millions d'euros , tout en étant rattachés budgétairement au programme 217.

c) Une exécution 2011 qui pourrait compromettre le versement de dépenses obligatoires

D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, les annulations de crédits depuis janvier 2011 s'élèvent à 12 millions d'euros, ce qui est particulièrement dommageable pour ce programme dont la quasi-totalité des engagements correspond à des dépenses de l'Etat dites « obligatoires », pour lesquelles la budgétisation est effectuée au plus juste.

Cette régulation budgétaire rend le programme insoutenable vis-à-vis du contrôle financier . Dans ces conditions, au regard de la structure atypique du programme, peut-être faudrait-il envisager de le préserver d'une mise en réserve des crédits en gestion.

Par ailleurs, le ministère estime qu'une demande de levée de réserve dans son intégralité sera nécessaire, compte tenu des perspectives de fin de gestion, notamment en ce qui concerne l'après-mines (voir infra ).

Cette situation est préoccupante et appelle des clarifications de la part de la ministre.

3. Des crédits complétés par d'importantes dépenses fiscales

L'atteinte des objectifs du programme 174 mobilise également des dépenses fiscales très significatives, dont les montants peuvent être fluctuants selon les années.

Les 701,2 millions d'euros de crédits de paiement doivent ainsi être mis en regard des 19 dépenses fiscales principales sur impôts d'Etat qui lui sont rattachées, qui représentent un montant de 1,75 milliard d'euros en 2012 . Cependant, le montant de ces dépenses décroît régulièrement depuis 2010, puisqu'il s'élevait à 2,98 milliards d'euros en 2010 et à 2,36 milliards d'euros en 2011. Cette évolution réduit d'autant la masse de crédits échappant au contrôle du Parlement .

Les principales dépenses fiscales concernées sont l'exonération de taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel des ménages et des réseaux de chaleur (253 millions d'euros en 2012, montant stable par rapport à 2011), mais surtout le crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable (CIDD), dont le coût est estimé à 1,4 milliard d'euros en 2012 .

Compte tenu de l'ampleur de son montant, cette dépense fiscale a fait l'objet de plusieurs modifications dans le cadre des dernières lois de finances, destinées à recentrer le dispositif sur les technologies les plus performantes, afin de maintenir son efficience. Ainsi, le coût de cette mesure a diminué de 2,6 milliards d'euros en 2010 à 2 milliards en 2011 . Dans le même temps, elle est passée de la sixième place au classement des dépenses fiscales les plus coûteuses en PLF 2011 à la neuvième place en PLF 2012.

L'article 43 du présent projet de loi de finances prévoit un nouveau recentrage du dispositif .

B. UNE ARCHITECTURE HÉTÉROCLITE

Le programme 174 est structuré en trois actions d'importance très inégale .

1. L'action 1 « Politique de l'énergie »

L'action 1 « Politique de l'énergie » regroupe seulement 0,82 % des crédits, avec une dotation de 5,7 millions d'euros en AE , en baisse de 16 % par rapport à 2011, mais de 6,5 millions d'euros en CP, soit une hausse de 5,4 % par rapport à 2011.

Au demeurant, comme en matière d'action climatique, l'atteinte des objectifs du programme 174 dans le domaine de la politique de l'énergie mobilise également de nombreux outils fiscaux, retracés dans le rapport sur les moyens consacrés à la politique énergétique. Encore une fois, ce cloisonnement des moyens attribués à une politique publique n'en facilite pas l'appréhension globale .

L'action 1 est censée contribuer à la conduite publique de l'énergie, fondée sur :

- la sécurité des approvisionnements ;

- l'indépendance énergétique et la fourniture d'une énergie compétitive ;

- la maîtrise de la consommation d'énergie et le développement des énergies renouvelables.

L'essentiel des moyens attribués à ce titre sert à financer des dépenses de fonctionnement , à hauteur de 805 000 euros (contrôle de la qualité des carburants sur l'ensemble du territoire, conformément à la réglementation européenne, et études), mais surtout la subvention pour charges de service public de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) , à hauteur de 4,2 millions d'euros , au titre de ses missions d'inventaire triennal des déchets radioactifs et d'intervention dans le cadre d'activités d'assainissement de sites ou de reprises de déchets orphelins.

Par ailleurs, le plafond des autorisations d'emplois de l'opérateur est relevé de 306 en 2011 à 320 en 2012 , afin de tenir compte des créations d'emplois nécessaires à la réalisation du projet de stockage géologique profond des déchets radioactifs de haute activité et de moyenne activité à vie longue (projet HA-MAVL). Enfin, l'ANDRA bénéficie d'importantes ressources extrabudgétaires à hauteur de 119 millions d'euros en 2012 ^{77 ( * )} , ce qui représente environ 53 % de ses ressources prévisionnelles totales .

En outre, les crédits de cette action financeront plusieurs démarches de coopération internationale :

- le soutien institutionnel au dialogue entre les producteurs et consommateurs d'énergie, à travers une subvention de 95 000 euros au Forum International de l'énergie ;

- la mise en oeuvre du programme de délimitation du plateau continental Extraplac , mené par l'IFREMER ^{78 ( * )} , pour plus de 1 million d'euros ;

- le développement des énergies renouvelables en Europe et dans les pays en développement, pour 149 000 euros.

Enfin, l'action 1 assure le fonctionnement du Conseil supérieur de l'énergie ^{79 ( * )} pour 240 000 euros .

Le niveau des crédits de l'action 1 n'est clairement pas à la hauteur des enjeux et risque d'obérer la capacité future de notre pays à respecter les objectifs fixés au niveau européen en matière de lutte contre le changement climatique et de développement des énergies renouvelables (voir infra ).

2. L'action 4 « Gestion économique et sociale de l'après-mines »

a) Des dépenses de prestation qui diminuent régulièrement

Très largement prédominante, l'action 4 « Gestion économique et sociale de l'après-mines » concentre 94,5 % des autorisations d'engagement demandées pour 2012, pour un montant de 654,8 millions d'euros (et 662,3 millions d'euros en CP), en baisse de 6,2 % par rapport à 2011 , après une diminution presque identique l'année dernière.

Ces crédits sont principalement consacrés à des dépenses de prestations de « guichet » relatives aux prestations servies par l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs ^{80 ( * )} (ANGDM) aux anciens mineurs et à leurs ayants-droits, qui représentent un montant de 586,1 millions d'euros, en baisse de 7 % par rapport à 2011, après une réduction similaire l'an dernier.

Les autres principaux postes de dépense de l'action concernent les prestations servies par la Caisse autonome de sécurité sociale dans les mines ^{81 ( * )} (CANSSM), à hauteur de 30,1 millions d'euros, soit une hausse de 16,7 % par rapport à 2011, la Caisse nationale des industries électriques et gazières ^{82 ( * )} (14,3 millions d'euros, en légère baisse par rapport à 2011), ainsi que la subvention pour charges de service public de l'ANGDM (15 millions d'euros), à laquelle est appliquée la norme transversale de réduction des dépenses de fonctionnement.

Le nombre de bénéficiaires des prestations gérées par l'ANGDM et la CANSSM s'élève approximativement à 170 000 .

Le nombre de bénéficiaires de la CNIEG était de 2 734 en 2009.

b) Les difficultés de la CANSSM appellent une vigilance particulière

D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, en 2011, les besoins financiers de la Caisse font apparaître une impasse de l'ordre de 10 millions d'euros par rapport à la budgétisation des crédits prévus . Cette situation s'explique notamment par le fait que, au moment de la préparation du budget triennal, la budgétisation de la Caisse s'est réalisée à partir de données partielles (prise en compte des seuls éléments en possession de la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) concernant les prévisions de sortie des bénéficiaires du dispositif et non des entrants).

Cette situation ne remet pas en cause le versement des pensions aux bénéficiaires, dans la mesure où la CDC fait les avances de trésorerie à la Caisse. De plus, un travail a été mené dans le but de renforcer la fiabilité des données, à travers une concertation entre les différents acteurs concernés (CANSSM, ANGDM, CDC).

Pour autant, le ministère de l'écologie admet lui-même que ni la budgétisation 2012 prévue pour la CANSSM, ni une levée intégrale de la réserve en 2011, ne seront suffisantes pour résorber la totalité de la dette sociale contractée auprès de la CANSSM et couvrir l'ensemble des arriérés .

Ce constat problématique appel des clarifications. Vos rapporteurs spéciaux interrogeront donc la ministre en séance sur ce sujet.

3. L'action 5 « Lutte contre le changement climatique »

L'action 5 « Lutte contre le changement climatique » représente 4,4 % des crédits du programme, à hauteur de 30,4 millions d'euros , soit une forte baisse de 17,6 % par rapport à l'année dernière , qui s'était au contraire caractérisée par une importante progression de la dotation de cette action. Au surplus, la dotation est inférieure de presque 10 % en AE et CP par rapport au plafond de la loi de programmation des finances publiques pour 2012, du fait d'un cadre budgétaire très contraint. Dans ce contexte, il est prévu un recentrage des actions sur les politiques du Grenelle de l'environnement dans le domaine de la qualité de l'air et de la lutte contre la pollution atmosphérique .

L'action 5 abonde principalement des dépenses de fonctionnement à hauteur de 10,8 millions d'euros et des dépenses d'intervention, pour un montant de 18,4 millions d'euros.

Les premières concernent les mesures dédiées à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement dans le domaine de la qualité de l'air et de la lutte contre la pollution atmosphérique (663 104 euros en CP), les plans de protection de l'atmosphère (600 000 euros), le laboratoire central de surveillance de la qualité de l'air (6 millions d'euros), le volet « effet de serre » porté par le programme (2,9 millions d'euros), ainsi que les mesures relatives à la sécurité et aux émissions polluantes des véhicules (538 628 euros).

De plus, l'action finance la subvention pour charges de service public du Centre interprofessionnel d'étude de la pollution atmosphérique (CITEPA), à hauteur de 1,18 million d'euros. Cet organisme est chargé par le MEDDTL de réaliser des inventaires annuels des différents polluants atmosphériques et des gaz à effet de serre en France, afin notamment de répondre aux exigences européennes et internationales.

Les dépenses d'intervention visent à soutenir les Associations agréés de surveillance de la qualité de l'air (ASSQA) dans le cadre de la réalisation de leurs missions de surveillance et d'information, qui passe par un important travail de mesures et de modélisation de la qualité de l'air. Le réseau des AASQA passera de 33 organismes à 26 au 1 ^er janvier 2012, du fait de la régionalisation imposée par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite Grenelle 2. La subvention prévue doit également permettre de répondre aux exigences accrues de surveillance, qui impliquent par exemple la réalisation de mesures supplémentaires pour les particules fines. L'action des AASQA est fondamentale, notamment dans le contexte du contentieux européen pour dépassement des valeurs limites des particules inférieures à 10 micromètres, qui pourrait déboucher sur des sanctions financières ^{83 ( * )} .

Toutefois, les ressources dédiées à la lutte contre le changement climatique dépassent largement le cadre de l'action 5 du programme 174 . En effet, le document de politique transversale relatif à la lutte contre le changement climatique indique que 26 programmes, relevant de 11 missions différentes, concourent à cet objectif, pour un total de 4,4 milliards d'euros en AE . En outre, l'ensemble des dépenses fiscales oeuvrant à cet objectif représentent un montant de 3,3 milliards d'euros, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Montant total des ressources affectées à la lutte contre le changement climatique

(en millions d'euros)

Source : DPT « lutte contre le changement climatique » annexé au projet de loi de finances pour 2012

4. L'action 6 « Soutien »

Cette nouvelle action, créée par le présent projet de loi de finances, a pour objet de financer les dépenses courantes de fonctionnement de la DGEC transférées en provenance du programme 217 .

L'action est conduite par la DGEC, dont le secrétariat général assure le suivi, la rationalisation et l'optimisation des dépenses par l'instauration d'un dialogue de gestion avec les services.

Dotée de 1,9 million d'euros et financée par redéploiement entre les autres actions du programme, elle ne représente que 0,3 % des crédits. Ces moyens couvrent les dépenses relatives à la communication générale, aux frais de mission et de représentation, à la formation, au remboursement des frais de personnel mis à disposition, et à l'informatique, selon la répartition détaillée dans le tableau ci-dessous :

Répartition des moyens de l'action 6 « Soutien »

(en milliers d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables »

C. UN FINANCEMENT INSUFFISANT DU DÉVELOPPEMENT DES ÉNERGIES RENOUVELABLES

Dans le cadre du Grenelle de l'environnement, la France a établi sa feuille de route jusqu'en 2020. L'objectif retenu est d'atteindre une part de 23 % d'énergies renouvelables dans sa consommation à cette date.

De plus, une cible de réduction de la consommation énergétique est fixée à 150 Mtep ^{84 ( * )} par an contre 160 Mtep en 2009.

Pour atteindre ces objectifs, il convient de développer l'ensemble des filières (géothermie, biomasse, éoliennes, photovoltaïque...).

La consommation d'énergies renouvelables a progressé de 33 % en cinq ans. Depuis 2005, la France consomme chaque année presque une Mtep d'énergies renouvelables supplémentaire.

Si le développement de ces énergies a débuté, le rythme de croissance actuel semble insuffisant pour atteindre les objectifs du Grenelle de l'environnement. En effet, d'après le bilan énergétique de la France en 2010, à cette date, la consommation d'électricité aurait dû provenir pour 21 % d'énergies renouvelables. Or, cette part n'atteint que 14,6 %, soit le même niveau qu'en 1997. De même, la production de chaleur d'énergie d'origine renouvelable devait croître de 50 % en 2010 par rapport à son niveau de 2005, mais elle n'a finalement progressé que de 28 %.

Ainsi, si l'on en reste au rythme actuel, la France consommerait, en 2020, 29 Mtep d'énergies renouvelables quand l'objectif est de 36. Il manque 7 Mtep, soit 35 % de l'objectif. Les efforts financiers actuels sont donc insuffisants.

Le fonds chaleur renouvelable de l'ADEME est particulièrement représentatif du sous-investissement constaté . En effet, il disposera de 250 millions d'euros en 2012, alors que les besoins réels se situeraient, d'après le syndicat des énergies renouvelables, autour de 500 millions d'euros.

Il est donc urgent de consacrer des financements suffisants au développement des différentes filières, ce qui n'est pas le cas du présent projet de loi de finances. En effet, le développement des énergies renouvelables est un impératif écologique mais également économique , du point de vue de la sécurité de l'approvisionnement de la France en électricité.

D. LE DISPOSITIF DE PERFORMANCE

Le dispositif d'évaluation de la performance du programme 174 reste globalement stable en 2012 . Toutefois, les modalités de présentation de l'indicateur relatif aux économies d'énergie sont modifiées. Désormais, les valeurs cibles et les valeurs observées, qui figuraient en pourcentage, sont exprimées en térawatt-heures (TWh), afin de clarifier la lecture du résultat au regard de l'objectif poursuivi.

De plus, les indicateurs du dispositif relatifs à l'après-mines évoluent marginalement. En effet, s'agissant de l'efficacité de l'action de l'ANGDM, la valeur cible pour 2013 relative au ratio de gestion a été adaptée pour tenir compte de façon plus réaliste de l'évolution rapide des paramètres de gestion .

En ce qui concerne les certificats d'énergie, les cibles ont été revues à la hausse, avec une valeur de 345 TWh fin 2013.

La qualité de l'air fait l'objet d'un indicateur national qui mesure le nombre de sites où sont constatés des dépassements des valeurs limites des émissions polluantes (dioxyde de soufre, dioxyde d'azote et particules en suspension dans l'air d'un diamètre inférieur à 10 micromètres). La cible nulle fixée pour 2012 apparaît très ambitieuse, compte tenu de la prévision actualisée pour 2011, augmentée de 20 à 68 . Il n'en demeure pas moins que cet objectif traduit le volontarisme du ministère pour remédier aux dépassements constatés, qui ont des conséquences particulièrement nuisibles pour la santé, au-delà des risques juridiques et financiers qu'ils font peser sur la France pour non respect de la législation européenne.

Enfin, l'indicateur relatif au crédit d'impôt pour le développement durable, introduit dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011, perdure en 2012. Il mesure le coût de la tonne de CO ₂ évitée par équipement éligible instituée. Compte tenu de l'importance de cette dépense fiscale, la présence de cet indicateur est positive.

Au demeurant, l'analyse de la performance du programme 174 demande de la prudence . En effet, les actions conduites dans le domaine énergétique et de la lutte contre le changement climatique s'inscrivent dans le long terme, ce qui rend difficile la mesure de performances annuelles, d'autant plus que certaines variables ne sont pas maîtrisables par l'Etat, et peuvent pourtant avoir des effets significatives sur les résultats constatés ^{85 ( * )} .

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* ⁷⁷ Ses ressources proviennent de la taxe dite « de recherche » additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base. Elle alimente le fonds destiné au financement des recherches et études sur l'entreposage et le stockage en couche géologique profonde des déchets radioactifs.

* ⁷⁸ Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer

* ⁷⁹ Créé en 2005, le CSE remplace le Conseil supérieur de l'électricité et du gaz. A ce titre, il est consulté sur les actes réglementaires concernant ces secteurs, et peut émettre des avis sur la politique énergétique.

* ⁸⁰ La mission de l'ANGDM consiste à garantir, au nom de l'Etat, l'application de certains droits sociaux des anciens mineurs des mines fermées.

* ⁸¹ Le régime spécial de sécurité sociale minier, dénommé la CANSSM, assure, via la Caisse des dépôts et consignations (CDC), la gestion des retraites anticipées, des allocations de raccordement et indemnités de cessation d'activité anticipée, pour quelques 3 000 ex-mineurs.

* ⁸² Créée par la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières, la CNIEG remplace depuis le 1 ^er janvier 2005 le service des pensions des industries électriques et gazières d'EDF-GDF (IEG Pensions) pour gérer les prestations servies aux anciens électriciens et gaziers d'Afrique du Nord.

* ⁸³ Voir le rapport de Fabienne Keller : « L'application du droit communautaire de l'environnement : de la prise de conscience à la mobilisation des acteurs », n° 20, 2011-2012.

* ⁸⁴ Mtep = millions de tonnes équivalent pétrole, soit 1 000 000 tep. Pour mémoire, la tonne équivalent pétrole est une unité d'énergie qui mesure le pouvoir calorifique d'une tonne de pétrole.

* ⁸⁵ Par exemple, l'instabilité des conditions météorologiques, qui influe notablement sur les données observées, peut contribuer à dégrader la qualité des résultats constatés.