Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" - Budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et comptes spéciaux

MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, M. Vincent DELAHAYE, rapporteurs spéciaux

IX. LE PROGRAMME 217 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'ÉCOLOGIE, DE L'ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER »

Dispositif support de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », le programme 217 est placé sous la responsabilité du secrétaire général du ministère. A ce titre, il concentre quasiment toute la masse salariale du MEDDTL et les crédits correspondants.

De plus, ses ressources sont consacrées aux fonctions stratégiques (définition des politiques, pilotage des services centraux et déconcentrés, évaluations, action communautaire et internationale), à la gestion des ressources humaines et au financement des moyens transversaux liés au fonctionnement des services (systèmes d'information, fonctions juridiques et d'expertise, politique immobilière et moyens de fonctionnement).

A. LES CRÉDITS DEMANDÉS EN 2012

1. Des crédits en diminution par rapport à 2011

Le programme 217 est composé de vingt actions, dont douze actions « miroirs » .

3,6 milliards d'euros en AE et en CP sont demandés en 2012. Ces montants sont en baisse par rapport à 2011, pour la deuxième année consécutive (respectivement - 6 % en AE et - 0,4 % en CP).

De plus, 193,4 millions d'euros de fonds de concours et attributions de produits sont attendus en 2012, soit un montant inférieur de 13 % par rapport à celui de l'an dernier. Cette prévision en retrait par rapport aux rattachements constatés au cours de l'exercice précédent tient notamment compte de l'impact du rattachement des directions départementales interministérielles au programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

2. Un programme qui porte en majorité des dépenses de personnel

Plus de 85 % des crédits de paiement du programme - 3,2 milliards d'euros - relèvent du titre 2 « Dépenses de personnel ». Celles-ci sont ventilées dans des actions « miroirs » correspondant aux différents programmes de politique publique.

En outre, 317,7 millions d'euros de CP sont consacrés aux dépenses de fonctionnement, soit 8,44 % de la dotation du programme.

Enfin, la part des dépenses d'intervention (19,4 millions d'euros) et d'investissement (14,3 millions d'euros en AE et 15,9 millions d'euros en CP) demeure marginale, inférieure à 1 % des ressources totales. On constate même une réduction de ces dépenses par rapport à 2011.

3. Une diminution significative du plafond d'autorisations d'emplois du MEDDTL

Le programme 217 paye un lourd tribut à la révision générale des politiques publiques.

En effet, le plafond d'autorisation d'emplois (PAE) du MEDDTL voté en 2011, relatifs aux programmes 217 et 181, s'élevait à 61 885 ETPT.

En 2012, le PAE subit une baisse de 1 580 ETPT , à hauteur de 60 305 ETPT, dont 13 815 emplois de catégories A (soit 23 %), 21 709 ETPT de catégorie B (soit 36 %) et 24 781 ETPT de catégorie C (soit 41 %).

De surcroît, le schéma d'emploi du programme 217 pour 2012 fait état d'une baisse de 1 309 emplois, soit plus de 2 % des effectifs.

La diminution continue des effectifs du MEDDTL ^{86 ( * )} dans le cadre de la RGPP interroge sur la capacité de ce dernier à pouvoir s'acquitter de l'ensemble de ces missions, dans un contexte budgétaire particulièrement contraint (voir infra ). Elle appelle également des actions pour accompagner le personnel dans ces mutations de ses fonctions.

B. UN PROGRAMME SOUS TENSION DONT LA SITUATION DEVIENT PRÉOCCUPANTE

1. Une gestion 2011 très tendue

D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, le programme 217, en ce qui concerne ses missions hors titre 2, est susceptible d'engendrer des reports de charges d'ici la fin de l'exécution budgétaire 2011, relatifs aux dépenses de fonctionnement de l'administration centrale et des services déconcentrés.

De fait, l'année en cours s'est caractérisée par une gestion particulièrement tendue pour le programme 217 , qui s'explique notamment par les causes suivantes :

- une baisse des crédits de 2,66 %, du fait de l'application de la norme technique de construction de la loi de programmation qui prévoit une réduction de 10 % des crédits par rapport à 2010 ;

- une absence de ressources suffisantes pour couvrir le paiement des loyers des services déconcentrés hors périmètre ReATE ^{87 ( * )} , pour un montant de 9,1 millions d'euros, compensée en gestion par un dégel partiel de la réserve à hauteur de 8 millions d'euros en AE=CP ;

- une sous-budgétisation des crédits de fonctionnement de l'administration centrale de l'ordre de 10 millions d'euros (AE=CP), qui implique des redéploiements et ajustements de trésorerie en cours de gestion. De ce fait, un plan de régulation des dépenses a du être mis en oeuvre dès le mois de juin, afin de limiter le volume des engagements et des paiements relatifs aux dépenses dites « discrétionnaires ».

Au total, 16 millions d'euros feraient défaut pour la seule administration centrale pour terminer l'année sans risque de cessation de paiement, auxquels il conviendrait d'ajouter 2,3 millions d'euros pour les services déconcentrés qui doivent acquitter des loyers budgétaires pour lesquels la ressource ne figure plus sur le programme 217.

Pour surmonter cette situation, le ministère a indiqué que le responsable de programme sera sans doute contraint de demander la levée du gel en ce qui concerne le reliquat des crédits encore disponibles dans la réserve de précaution (6,23 millions d'euros), et que, pour la première fois depuis la création du programme, une demande de décret de virement sera formulée auprès de la direction du budget , pour un montant plafonné techniquement à 7,1 millions d'euros.

Toutefois, même si ces mesures se concrétisent, elles s'avèreraient insuffisantes pour combler le déficit de ressources nécessaires pour terminer l'année. Dans ce contexte, les restes à payer et reports de charges de 2011 sur 2012 pourraient être plus important que les années précédentes , de l'ordre de 30 millions d'euros au lieu de 20 millions d'euros.

2. Un budget 2012 également très contraint, qui appelle une vigilance particulière

Or, les difficultés observées en 2011 ne devraient pas se résorber en 2012. En effet, d'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, le programme 217 a fait face, au titre du projet de loi de finances pour 2012, à un risque d'impasse budgétaire estimée à plus de 37 millions d'euros . Cette situation résulte de plusieurs facteurs qui pourraient compromettre la bonne exécution de l'exercice 2012 :

- une réduction de 10 % sur trois ans imposée aux dépenses de fonctionnement, dans le cadre de la norme transversale du Gouvernement , ce qui représente une suppression de 17 millions d'euros de ressources entre 2011 et 2012. Cette situation induit une sous-budgétisation des lignes abondant le fonctionnement de l'administration centrale, qui présentent un déficit de l'ordre de 10 millions d'euros, dans un contexte où il est désormais particulièrement difficile de compresser les dépenses ;

- une contribution surévaluée du programme 217 à la budgétisation du programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». Cette situation se traduit en particulier par un « trou » de 18 millions d'euros, qui risque de compromettre le règlement de dépenses obligatoires (loyers, dépenses de fonctionnement) ;

- la fin de non-recevoir d'une demande d'inscription dans le budget pour 2012 des dotations nécessaires au règlement de dépenses inévitables , qui impose le redéploiement de crédits entre des lignes déjà fortement tendues. Ainsi, doivent être réglés sans avoir été intégrés au plafond 2012 du programme 217 :

- 2,5 millions d'euros de contribution des écoles ^{88 ( * )} au financement du CAS « Pensions civiles » ;

- 1,9 million d'euros de contribution de solidarité versée à la mutuelle des agents du ministère ;

- 2,2 millions d'euros de pénalité due par le ministère au Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) ;

- 2 millions de remboursement du coût des agents mis à disposition du ministère et d'indemnisation des commissaires enquêteurs.

De surcroît, l'émergence de nouveaux besoins rend la gestion 2012 particulièrement contrainte :

- 1,6 million d'euros pourraient s'avérer nécessaires pour financer des mesures d'ajustement entre agents des directions départementales interministérielles (DDI) en matière d'action sociale ;

- 2 millions d'euros doivent couvrir la masse salariale des agents du MEDDTL détachés auprès d'associations, alors que ces derniers exerçaient jusqu'à présent ces missions dans le cadre d'une mise à disposition ;

- la réunion ministérielle du 12 avril 2010 a décidé de consacrer 45,3 millions d'euros (en AE) au lancement, en 2012, des travaux de construction d'un bâtiment qui a vocation à regrouper une partie des services déconcentrés de Guadeloupe, les premiers paiements étant exigibles en 2015. Or, aucune enveloppe n'a été prévue à ce titre dans la loi de programmation triennale .

Cette situation préoccupante appelle des clarifications de la part de la ministre .

C. UN PROGRAMME AU CHAMP TRÈS VASTE

Au-delà des douze actions « miroirs », le programme compte huit actions , qui subissent toutes une réduction de leurs moyens en 2012 , à l'exception de la politique des ressources humaines ^{89 ( * )} , dont les crédits de paiement augmentent de 4,4 %, et de la commission nationale du débat public, dont la dotation est stable :

- l'action 1 « stratégie, expertise et études en matière de développement durable », dotée de 60,5 millions d'euros (AE=CP), soit 1,7 % des crédits du programme ;

- l'action 2 « fonction juridique », abondée à hauteur de 3 millions d'euros (AE=CP), soit moins de 1 % de la dotation du programme 217 ;

- l'action 3 « politique et programmation de l'immobilier et des moyens de fonctionnement », qui bénéficiera de 167,2 millions d'euros en AE et de 169,7 millions d'euros en CP, soit presque 5 % des moyens totaux ;

- l'action 4 « politique et gestion des systèmes d'information et des réseaux informatiques », dotée de 19 millions d'euros en AE et de 21,7 millions d'euros en CP, soit 0,6 % des crédits ;

- l'action 5 « politique des ressources humaines et formation », abondée à hauteur de 202,4 millions d'euros, pour une proportion de 5,7 % ;

- l'action 6 « action européenne et internationale », qui disposera de 9,4 millions d'euros, soit 0,3 % des moyens du programme 217 ;

- l'action 25 « commission nationale du débat public », qui bénéficiera de 2,3 millions d'euros (0,06 %) ;

- l'action, 26 « autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA), pour un montant de 1,4 million d'euros (0,04 %).

Les deux actions totalisant la part la plus importantes des crédits sont l'action 8 (personnels oeuvrant pour les politiques du programme « Infrastructures et services de transports »), à hauteur de 23 %, pour un montant de 822 millions d'euros, et l'action 13 (personnels oeuvrant pour les politiques du programme « Urbanismes, paysages, eau et biodiversité »), à hauteur de 20 %, pour un montant de 710, 2 millions d'euros.

D. DES AJUSTEMENTS UTILES AU DISPOSITIF DE PERFORMANCE

Le dispositif de performance du programme 217 n'évolue pas dans ses grandes lignes par rapport à 2011. Le pilotage global de sa performance est assuré par un contrôleur de gestion rattaché au secrétariat général.

Le pilotage direct des huit indicateurs, la production des données et l'analyse des résultats sont assurés par chacun des responsables d'indicateurs chargés du domaine concerné (développement durable, juridique, immobilier, ressources humaines...).

Rappel du détail des indicateurs par objectif

Source : projet annuel de performance de la mission  « Ecologie, développement et aménagement durables » annexé au projet de loi de finances pour 2012

Toutefois, le contenu de certains indicateurs connaît quelques modifications par rapport à 2011 :

- le ratio d'efficience bureautique voit son périmètre élargi aux services déconcentrés ;

- le ratio SUB/SHON du parc immobilier est supprimé ;

- le ratio « m ² de SUN/poste de travail est supprimé pour les services déconcentrés, cet indicateur relevant désormais du programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » ;

- les sous-indicateurs relatifs au coût de la formation continue par journée stagiaire et au nombre de journées stagiaires sont supprimés et devraient être remplacés par des indicateurs plus pertinents . En effet, ils ne permettaient pas d'évaluer la qualité des formations.

A l'inverse, dans le contexte de la réforme de l'administration territoriale, deux nouveaux sous-indicateurs sont créés afin de suivre l'effort de formation effectué par le ministère auprès des agents en situation de reconversion . Ces nouveaux indicateurs portent sur :

- le nombre d'agents à reconvertir ayant reçu un accompagnement par un conseiller-mobilité-carrière (CMC) ;

- le nombre de journées de formation suivies par les agents en situation de reconversion.

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* ⁸⁶ Suppression de 1 400 emplois en 2009, 1 294 en 2010 et 1 287 en 2011.

* ⁸⁷ Réorganisation de l'administration territoriale de l'Etat.

* ⁸⁸ Ecole nationale des Ponts et chaussées et Ecole nationale des travaux publics de l'Etat, opérateurs du programme 217.

* ⁸⁹ L'action 5 « politiques des ressources humaines et formation » finance notamment l'action sociale du ministère, la prévention des risques professionnels, la formation professionnelle et le recrutement, ainsi que les trois écoles d'ingénieurs relevant du MEDDTL.