Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" - Budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et comptes spéciaux

MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, M. Vincent DELAHAYE, rapporteurs spéciaux

III. LE PROGRAMME 205 « SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES »

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS ET DES EFFECTIFS

1. Les principales orientations du programme en 2012

Le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes » joue un rôle économique et social important et traduit certaines fonctions régaliennes de l'Etat, la France disposant du deuxième domaine maritime dans le monde. Il est doté en 2012 de 143,55 millions d'euros en AE et 145,6 millions d'euros en CP (hors fonds de concours et attributions de produits), soit une hausse de 10,7 % pour les AE et de 10,2 % pour les CP.

Le programme bénéficie cependant de transferts de crédits en 2012 pour un montant de 15,7 millions d'euros ( cf . infra ) ; à périmètre constant , les crédits s'inscrivent en baisse de, respectivement, 1,4 % et 1,7 % .

Compte tenu de ces restrictions budgétaires, le projet de budget pour 2012 repose sur les arbitrages suivants :

- en matière de sécurité et de sûreté maritimes, le maintien d'un niveau d'investissement permettant de poursuivre le plan de modernisation des sept centres opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS), par le renouvellement des équipements techniques (CHF, MHF, Navtex) et la modernisation des systèmes d'information ;

- la promotion de la formation initiale , notamment par l'achèvement de la réforme des baccalauréats professionnels et la revalorisation des subventions versées aux lycées professionnels maritimes. La création de l'Ecole nationale supérieure maritime (ENSM), créée la loi du 8 décembre 2009 ^{44 ( * )} et qui est depuis 2011 l'opérateur du programme, se fait à coûts constants ;

- une diminution sensible des enveloppes consacrées à la plaisance , compte tenu de la fin de la première phase de l'appel à projets « pour des ports de plaisance exemplaires » et aux dispositifs de lutte contre les pollutions marine s (pas d'augmentation du stock de linéaire) ;

- une progression de 2,1 % des dépenses de soutien du programme (hors fonds de concours), financées sur l'action 5. En revanche, les dépenses de fonctionnement courant (hors titre 2 et subvention à l'ENSM) diminueraient de 1,2 % à périmètre constant, après avoir été déjà réduites de 9 % en 2011. L'objectif gouvernemental de réduction pluriannuelle des dépenses de fonctionnement, de - 10 % sur la période 2011-2013, serait donc respecté .

2. Un périmètre élargi par des transferts importants de crédits

La variation des crédits entre la LFI 2011 et le PLF 2012 s'explique essentiellement par des mesures de transfert en direction du programme 205 pour un montant total de 15 739 221 euros, soit :

- 13 859 381 euros en provenance du programme 217 (programme « support » de la mission EDAD) pour la prise en charge de la masse salariale de l'opérateur ENSM, soit 194 ETPT ;

- 1 349 840 euros en provenance du programme 217, correspondant aux moyens de fonctionnement des agents des phares et balises de la seule métropole ;

- 530 000 euros en provenance du programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » au titre de la gestion de l'Association pour la gestion des institutions sociales maritimes (AGISM).

En 2011 comme les années précédentes, le programme 205 a bénéficié d'importants reports d'AE , pour un montant de 20,9 millions d'euros, dont 18,94 millions d'euros d'AE non engagées. Vos rapporteurs spéciaux ont eu l'occasion de critiquer le volume de ces reports lors de l'examen des lois de règlement. D'après le ministère, un effort est engagé pour parvenir à un rythme plus satisfaisant de consommation de CP sur AE antérieures. Un travail de recensement et d'annulation des AE obsolètes a également été amorcé en 2011, et devrait permettre de diminuer les besoins en CP destinés à financer des AE non couvertes.

3. Un chiffrage incertain de la dépense fiscale

Outre les dotations budgétaires, le programme 205 bénéficie de fonds de concours ^{45 ( * )} , pour un montant évalué à 3,02 millions d'euros, contre 2,87 millions d'euros en 2011, et d'une dépense fiscale en faveur des entreprises d'armement, qui consiste en un système optionnel de taxe au tonnage se substituant au régime de droit commun de l'impôt sur les sociétés, introduit par la loi de finances rectificative pour 2002 et prévu par l'article 209-0 B du code général des impôts.

Comme dans le PAP 2011, le coût de cette dépense fiscale n'est pas réellement chiffré, l'évaluation de 2010 étant simplement reprise pour les années 2011 et 2012. Alors que le PAP 2011 faisait état d'un coût de 100 millions d'euros, la nouvelle évaluation est de 45 millions d'euros , sans que cette révision à la baisse soit explicitée.

Des exonérations de charges sociales , compensées auprès de l'ACOSS, sont également financées par l'action 3 « Flotte de commerce » dans le cadre du dispositif de soutien au pavillon français ( cf . infra ), pour un montant de 16,4 millions d'euros en 2012.

4. Une diminution importante du plafond d'emplois

Le programme mobilisera en 2012 2 892 ETPT dans les services centraux et déconcentrés, soit une réduction de 209 ETPT par rapport au plafond de 2011 . Les effectifs devraient donc poursuivre leur baisse puisque la réduction portera sur 92 ETPT en 2011, après 190 ETPT de 2008 à 2010. Ils représenteront une masse salariale de 166,18 millions d'euros , en baisse de 7,08 millions d'euros par rapport à 2011, intégralement financée par l' « action-miroir » correspondante du programme 217. Près de 46 % de ces ETPT oeuvreront en faveur de la sécurité et de la sûreté maritimes.

L'application du « schéma de déversement analytique » conduit à ventiler des coûts en provenance de et vers ce programme, soit :

- 30,65 millions d'euros , comme en 2010, au programme 154 « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » ;

- et de 310 020 euros au programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » de la mission « Régime sociaux et de retraite ».

Déduction faite de ces crédits et après déversement des crédits de soutien issus du programme de soutien 217, soit 234,1 millions d'euros , les crédits du programme 205 sont plus que doublés par rapport à la dotation budgétaire et atteignent 353,8 millions d'euros (fonds de concours inclus).

Evolution en 2010 et 2011 des crédits concourant au programme 205
(fonds de concours et attributions de produits inclus)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au PLF pour 2012

Le tableau de suivi des CP associés à la consommation des AE illustre une dégradation de la soutenabilité du programme puisque le solde théorique des engagements non couverts par des CP serait de 25,63 millions d'euros fin 2012, contre 11,09 millions d'euros fin 2011 selon les prévisions du PAP 2011.

B. UNE PERFORMANCE SATISFAISANTE

Le dispositif de performance continue de reposer sur trois objectifs et sept indicateurs, le sous-indicateur relatif au nombre de navires étrangers faisant escale dans les ports français ayant été supprimé.

Le tableau ci-après présente une synthèse des résultats enregistrés en 2010 et prévus pour 2011 et 2012. La performance d'ensemble apparaît de bon niveau. Selon les prévisions actualisées pour 2011, toutes les cibles fixées pour 2013 devraient être atteintes , à l'exception du taux d'identification des navires à l'origine de rejets hydrocarbures illicites et polluants en mer.

Malgré la crise, l'emploi maritime a fait preuve d'une bonne résistance . Le nombre de marins français tend à remonter et le taux de chômage des anciens élèves des écoles de la marine marchande n'était que de 4 % en 2009. La capacité d'insertion professionnelle des lycées professionnels maritimes est cependant moindre.

Synthèse des résultats des indicateurs de performance du programme 205

N.B : les sous-indicateurs des indicateurs du premier et du troisième objectif ne sont pas mentionnés, car ils ne font que préciser le numérateur et le dénominateur de chaque ratio.

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

C. LA MODERNISATION DE LA POLITIQUE PUBLIQUE DE LA MER

1. Les orientations du dernier Comité interministériel de la mer

Le Conseil interministériel de la mer (CIMER), qui s'était déjà réuni le 8 décembre 2009, s'est à nouveau réuni le 10 juin 2011 pour formaliser les priorités de l'action de l'Etat en matière maritime.

2. Une réorganisation administrative en grande partie achevée

La Révision générale des politiques publiques (RGPP) a induit depuis 2008 une profonde révision de l'organisation de l'administration centrale et déconcentrée des affaires maritimes. On peut ainsi relever :

- une refonte de l'organisation et des attributions de la direction des affaires maritimes par le décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008 ^{46 ( * )} ;

- le changement de statut de l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM), devenu établissement public administratif. Le décret n° 2010-1009 du 30 août 2010 l'a doté d'un conseil d'administration et de l'autonomie financière. En revanche, la mise en place de la convention d'objectifs et de gestion se révèle lente puisque les négociations ne devraient commencer qu'en début d'année 2012. De même, la délocalisation du siège de l'ENIM à La Rochelle, pourtant décidée en octobre 2008, ne sera progressivement mise en oeuvre que courant 2012 ^{47 ( * )} ;

- la réforme des services déconcentrés métropolitains des affaires maritimes est effective depuis le 1 ^er janvier 2010 ^{48 ( * )} . Les services locaux des affaires maritimes sont désormais les directions de la mer et du littoral (DML) intégrés au sein des directions départementales du territoire et de la mer (DDTM). Au niveau régional, quatre directions interrégionales de la mer (DIRM) ont été créées par le décret n° 2010-130 du 11 février 2010 ;

- en matière de contrôle des pêches , l'affirmation de l'unicité du pilotage des contrôles a conduit au rapprochement de la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture, du Centre de surveillance des pêches du CROSS Etel et du Centre national des traitements statistiques de Lorient, entraînant la fermeture en 2009 de ce dernier ;

- dans la continuité des décisions prises par le CIMER du 8 décembre 2009, la fonction de garde-côtes a été consacrée par le décret n° 2010-834 du 22 juillet 2010.

A partir de 2011, et conformément à la circulaire du Premier ministre du 18 mai 2010, les services déconcentrés outre-mer ont été réformés avec la création dans chaque DOM d'une direction de la mer (DM), regroupant toutes les missions d'une DIRM et les missions maritimes et portuaires des DDTM de métropole. Le dispositif Polmar et celui des phares et balises ont été regroupés au sein de cette direction. La direction de la mer de La Réunion est également compétente pour Mayotte, la création d'une DM étant à terme envisagée. A Saint Pierre et Miquelon, une Direction des territoires de l'alimentation et de la mer a été créée.

3. L'Ecole nationale supérieure maritime, opérateur LOLF du programme

La création de l'ENSM, qui a remplacé les quatre écoles nationales de la marine marchande et délivre un diplôme d'ingénieur, a été actée par le décret n° 2010-1129 du 28 septembre 2010. Elle dispose d'un statut d'établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel , au même titre que l'Ecole nationale supérieure des arts et métiers par exemple.

Les quatre implantations des anciennes écoles (Saint Malo, Le Havre-Sainte Adresse ^{49 ( * )} , Nantes et Marseille) n'ont pas été remises en cause mais ont fait l'objet d'une spécialisation fonctionnelle ^{50 ( * )} . Le siège de l'ENSM a été fixé provisoirement à Paris, dans des locaux du MEDDTL.

L'ENSM est également l'opérateur LOLF du programme et bénéficiera à ce titre d'une subvention pour charges de service public de 17,6 millions d'euros , financée sur l'action 2 « Gens de mer et enseignement maritime ». Cette subvention s'inscrit en forte hausse par rapport à la LFI pour 2011 (3,4 millions d'euros) en raison de la prise en charge, pour 13,86 millions d'euros, de la masse salariale des 194 ETPT transférés depuis le budget général , évoquée plus haut. L'ENSM rémunèrera 295 ETPT, contre 117 en 2011, dont 264 correspondant au plafond d'emplois.

L'ENSM devra naturellement conclure un contrat d'objectifs avec l'Etat, dont les travaux doivent commencer fin 2011 pour une finalisation d'ici début 2013, soit quasiment trois ans après la création de l'établissement. Vos rapporteurs spéciaux déplorent un tel délai et que la question du conventionnement de l'ENSM ne soit envisagée que longtemps après sa création.

D. ANALYSE PAR ACTION

1. Action 1 : « Sécurité et sûreté maritimes »

Les CP de cette action, d'un montant de 26,6 millions d'euros hors fonds de concours, progressent de 8,9 % à périmètre courant et de 3,4 % à périmètre constant .

L'enveloppe de crédits consacrée à la surveillance du trafic maritime, légèrement supérieure à celle de 2011, permet la poursuite du plan de modernisation des CROSS , qui mobilisera 4,8 millions d'euros d'AE et 5,9 millions d'euros de CP en dépenses d'investissement. Les dotations aux centres de sécurité des navires sont stables , et couvrent les besoins de fonctionnement des structures, ainsi que le paiement des adhésions aux mémorandums (Mou) de Paris, Tokyo, Caraïbes et Océan Indien.

Compte tenu de la mesure de transfert mentionnée supra , les crédits affectés à la signalisation maritime sont en augmentation, avec 11,4 millions d'euros en AE et 12,5 millions d'euros en CP, auxquels devraient s'ajouter 2,2 millions d'euros de fonds de concours en AE et CP. Un effort particulier devrait être accompli en faveur de la politique patrimoniale des phares.

La subvention versée à la Société nationale de secours en mer ( SNSM ) est reconduite à 2,3 millions d'euros, ce qui place le MEDDTL au premier rang des ministères contributeurs de l'association.

Les crédits (100 000 euros budgétés) pour le Bureau enquête accident (BEA)-Mer diminueront en 2012 pour correspondre à leur niveau de consommation annuelle effective.

Vos rapporteurs spéciaux rappellent également qu'une subvention exceptionnelle d'un million d'euros avait été inscrite dans la LFI pour 2011 au profit de l'Association internationale de signalisation maritime (AISM), dont le siège est à Saint-Germain-en-Laye, afin de contribuer à l'acquisition de nouveaux locaux et de convaincre l'AISM de maintenir son siège en France. Cette subvention a été versée en mars 2011 et la France a, comme prévu, obtenu en contrepartie d'être membre de droit du conseil de l'association, et non plus membre élu, et que le siège soit maintenu sur le territoire pendant au moins dix ans.

2. Action 2 : « Gens de mer et enseignement maritime »

La dotation de cette action, de 26,9 millions d'euros en AE et 27,1 millions d'euros en CP, est quasiment doublée par rapport à 2011 en raison du transfert , évoqué supra , de la masse salariale de 194 ETPT de l'ENSM, désormais financée par la subvention pour charges de service public, et de la gestion de l'Association pour la gestion des institutions sociales maritimes (AGISM). A périmètre constant, les CP diminuent de 8,6 % (hors fonds de concours).

Comme indiqué plus haut, près des deux tiers de ces crédits sont consacrés à la subvention pour charges de service public versée à l'ENSM . Elle inclut la quote-part représentative de la subvention de fonctionnement jusqu'à présent accordée aux écoles de la marine marchande, qui est reconduite à 2,5 millions d'euros. Le solde recouvre les évolutions suivantes :

- une diminution de près de 20 % des aides versées aux marins privés d'emploi suite à un plan de sortie de flotte à la pêche ou à un plan de sauvegarde de l'emploi ^{51 ( * )} , en raison d'une diminution des demandeurs. A cet égard, vos rapporteurs spéciaux expriment leur vive inquiétude sur le sort de la société SeaFrance , filiale à 100 % de la SNCF qui a été placée en redressement judiciaire le 30 juin 2010 et dont le plan de restructuration ^{52 ( * )} a été invalidé par la Commission européenne ^{53 ( * )} le 24 octobre 2011 au titre du régime communautaire des aides d'Etat ;

- une revalorisation des subventions versées aux douze lycées professionnels maritimes (3,41 millions d'euros en AE et CP) en raison de la mise en oeuvre de la réforme de l'enseignement maritime. En effet, si le surcoût lié aux besoins de recrutements complémentaires de professeurs ainsi que l'organisation de stages très onéreux a été assumé par fongibilité au sein du programme en 2010, les budgétisations pour 2011 et 2012 ont pris en compte ce besoin pérenne lié à l'augmentation du nombre d'élèves et de classes ;

- une stabilité des dépenses consacrées aux gens de mer en matière de formation continue ainsi que de dépenses annexes (systèmes d'information et fonctionnement des services).

3. Action 3 : « Flotte de commerce »

Les crédits de cette action, uniquement constitués de dépenses d'intervention (AE=CP) et qui représentent la moitié des crédits du programme avec 75,2 millions d'euros , sont en diminution de 1,3 %.

Le versement à la Compagnie générale maritime et financière , de 12,9 millions d'euros, diminue à due proportion de la baisse du nombre de bénéficiaires du complément de retraite (soit les retraités de la CGM, ancienne entreprise nationale).

Le dispositif de remboursement des charges sociales patronales dites « non ENIM », soit celles afférentes aux personnels non marins employés à bord de navires de passagers soumis à une concurrence internationale effective, a été mis en extinction fin 2011.

Dans le cadre du dispositif de soutien au pavillon français, le périmètre et les bénéficiaires des diverses exonérations de cotisations sociales patronales, remboursées à l'ENIM (pour un coût 45,89 millions d'euros) ainsi qu'à l'UNEDIC et à l'ACOSS (16,4 millions d'euros), sont stables . La budgétisation a été construite de la manière la plus réaliste possible afin de ne pas constituer de dettes vis à vis des organismes sociaux.

La flotte de transport sous pavillon français se composait, tous registres confondus ^{54 ( * )} , de 216 navires au 31 décembre 2010 , soit un niveau stable. Le tonnage global de la flotte de commerce se maintient mais sa capacité d'emport a diminué, passant de 8,5 à 8,1 millions de tonnes en 2010.

4. Action 4 : « Action interministérielle de la mer »

Les crédits consacrés à l'action interministérielle de la mer, dont le périmètre demeure inchangé, diminuent fortement , de 8,7 %. Ils s'élèvent à 9,74 millions d'euros en AE et 9,79 millions d'euros en CP.

La plus grande partie de ces crédits (7,12 millions d'euros en AE et 7,17 millions d'euros en CP) est consacrée au dispositif de contrôle et de surveillance , dont l'enveloppe est stable par rapport à 2011. L'entretien de la flottille de 64 unités mobilise une large part des crédits d'investissement de cette action, soit 3,52 millions d'euros, dont 2,1 millions d'euros pour la seule surveillance satellitaire des pêches dans les terres australes et antarctiques françaises

Le secteur de la plaisance est en nette diminution compte tenu de la fin la première phase de « l'appel à projets pour des ports de plaisance exemplaires » qui récompense des projets d'études visant à développer des ports exemplaires et innovants en termes d'impact sur l'environnement.

L'enveloppe consacrée aux dispositifs de lutte contre les pollutions marines ( Polmar-terre ), soit 750 000 euros pour le fonctionnement et un million d'euros pour les investissements, est également en diminution, de 12,6 % . Ces crédits garantissent l'entretien du stock de barrages anti-pollution mais ne permettent pas d'en augmenter le linéaire. La pédagogie autour de la lutte restera assurée par une dizaine d'exercices par an et une offre de formation jugée satisfaisante.

5. Action 5 : « Soutien du programme »

Hors fonds de concours (estimés à 210 000 euros en 2012), la dotation de cette action, qui finance divers frais de fonctionnement courant (en particulier dans les services centraux et déconcentrés) et des investissements informatiques, augmente de 2,1 % pour atteindre 6,84 millions d'euros. Cette hausse est due à de nouveaux achats de serveurs et logiciels, qui étaient auparavant financés par un fonds de concours communautaire arrivé à son terme.

La réforme des services maritimes déconcentrés a largement contribué à l'atteinte, dès 2011, de l'objectif gouvernemental de réduction des dépenses de fonctionnement, à hauteur de 5 % en 2011 et 10 % sur la période 2011-2013. A périmètre constant, les dépenses de fonctionnement du programme (donc au-delà de la seule action 5) diminueraient de 1,2 % en 2012 .

---

* ⁴⁴ Loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports.

* ⁴⁵ En particulier des fonds de concours indispensables au financement des établissements de signalisation maritime (ESM) ou destinés financer des prestations réalisées grâce aux moyens nautiques des services extérieurs de l'Etat.

* ⁴⁶ Avec en particulier l'intégration de la direction des affaires maritimes à une direction métier - la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer -, le rattachement de la « mission de la flotte de commerce », et l'extension des compétences de la « mission de la navigation de plaisance et des loisirs nautiques ».

* ⁴⁷ Les travaux de construction du nouveau bâtiment, dont l'ENIM sera locataire pour des raisons de délai et de coût, ont démarré en septembre 2011 et devrait durer dix mois.

* ⁴⁸ En application de la circulaire du Premier ministre du 15 juin 2009 portant réforme de l'administration de la mer et du littoral.

* ⁴⁹ L'ensemble de ce site doit cependant être relocalisé au Havre, le financement du projet (7 millions d'euros d'AE) ayant été décalé au PLF pour 2013 .

* ⁵⁰ Le pilotage de l'organisation pédagogique est ainsi assuré à Saint-Malo, la direction des ressources humaines est basée à Nantes et le service de comptabilité à Marseille.

* ⁵¹ En particulier pour les anciens marins de la Société nationale Corse Méditerranée et de la société de remorquage Boluda.

* ⁵² Soit une recapitalisation par la SNCF à hauteur de 166,3 millions d'euros et un prêt d'un montant de 99,7 millions d'euros.

* ⁵³ La Commission doit également se prononcer sur la convention de trésorerie conclue le 16 février 2009 avec la SNCF et sur le financement accordé par cette dernière en vue de la levée de l'option d'achat du navire SeaFrance Berlioz. Le tribunal de commerce de Paris doit statuer le 16 novembre 2011 sur deux offres de reprise de SeaFrance.

* ⁵⁴ Soit le Registre international français (RIF), le premier registre métropolitain et les registres d'outre-mer.