Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" - Budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et comptes spéciaux

MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, M. Vincent DELAHAYE, rapporteurs spéciaux

II. LE PROGRAMME 207 « SÉCURITÉ ET CIRCULATION ROUTIÈRES »

Le programme 207 retrace les dépenses réalisées par l'Etat pour réduire le nombre d'accidents de la route à travers des mesures de prévention, d'information et d'éducation routières. Les dépenses liées au volet répressif de la politique de sécurité routière, soit les contrôles automatisés par les radars et la gestion des points des permis de conduire, sont, quant à elles, financées par le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routier » ( cf . infra ).

Il participe d'un dispositif interministériel de lutte contre l'insécurité routière, décrit dans un document de politique transversale . Dix-sept programmes budgétaires contribuent ainsi à cette politique pour un montant global de CP de 2 715,2 millions d'euros en 2012, soit une progression de 3,1 % par rapport à 2011.

Le coût économique de l'insécurité routière est évalué à près de 23,4 milliards d'euro s en 2010, soit 1,3% du PIB.

A. L'AMÉLIORATION DE LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE : UNE RÉALITÉ LIÉE À UNE GRANDE VIGILANCE

1. Une amélioration sensible en 2010

Après plusieurs années de forte amélioration (réduction de 44,3 % du nombre de personnes tuées sur la période 2002-2008), l'année 2009 s'était conclue sur une stabilité de la mortalité routière (4 443 personnes tuées en métropole et dans les DOM), mais une évolution très préoccupante de l'accidentalité des deux-roues motorisés . La mortalité des conducteurs et passagers de ces deux-roues a ainsi augmenté de 10 % en 2009.

Ainsi que l'illustre le tableau ci-après, la situation s'est nettement améliorée en 2010 , avec en particulier une baisse de la mortalité routière de 6,6 %, dont 19,8 % pour les conducteurs et passagers de deux-roues motorisés.

Baromètre de la sécurité routière en 2010 en métropole

Source : site www.securiteroutiere.gouv.fr

La France présente un taux de tués par million d'habitants de 67,7, légèrement inférieur à la moyenne européenne. En 2009, la France se classait ainsi au onzième rang parmi les 27 Etats membres.

Les objectifs fixés par le Président de la République en 2007, dont l'atteinte a été décalée en 2013, sont ambitieux :

- moins de 3.000 personnes tuées ;

- diviser par deux le nombre de personnes tuées en deux roues et les décès dus à l'alcool ;

- et diviser par trois le nombre de jeunes tués.

2. Une probable stabilité de la mortalité en 2011

Les neuf premiers mois de 2011 témoignent d'une légère reprise de la mortalité (+ 0,4 %) malgré une diminution sensible du nombre d'accidents corporels, après une forte hausse lors du premier quadrimestre (+ 12,8 %). Cette dernière évolution a motivé une réunion d'urgence du Comité interministériel de la sécurité routière (CISR) le 11 mai dernier, qui a décidé un renforcement des sanctions et des mesures de dissuasion des excès de vitesse.

Baromètre de la sécurité routière sur les neuf premiers mois de 2011

N.B : données provisoires pour le mois de septembre 2011.

Source : site www.securiteroutiere.gouv.fr

3. Les mesures annoncées lors du CISR du 11 mai 2011

A l'occasion du CISR du 11 mai 2011 , le Premier ministre a défini les cinq objectifs de la prévention et de la répression pour 2011 et 2012 :

- dissuader les excès de vitesse : qualification de délit pour les excès de vitesse de plus de 50 km/h, interdiction des avertisseurs de radars, fin de la publication des cartes d'implantation des radars, déploiement de 1 000 nouveaux radars d'ici fin 2012, incluant des radars mobiles ou semi-mobiles de nouvelle génération ( cf . infra sur le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ») ;

- lutter contre l'alcoolémie et les stupéfiants sur la route : extension aux infirmiers de la faculté de procéder à une prise de sang à la suite d'un dépistage positif effectué par les forces de l'ordre, retrait de huit points (au lieu de six) pour toute alcoolémie en situation de conduite supérieure à 0,8 g/l ;

- sécuriser l'usage du deux-roues motorisé : agrandissement des plaques d'immatriculation, formation en cas de reprise de l'usage d'une moto après cinq années d'interruption, port d'un équipement rétro-réfléchissant pour les conducteurs de motos et de tricycles ;

- renforcer la vigilance au volant et combattre tous les facteurs qui réduisent l'attention portée à la conduite : retrait de trois points (contravention de 4 ^e classe) au lieu de deux en cas de conduite avec le téléphone en main, développement de solutions techniques pour limiter les conversations téléphoniques au volant, aggravation des sanctions (retrait de trois points et amende de 1 500 euros) en cas de conduite avec un appareil à écran ^{41 ( * )} en fonctionnement dans le champ de vision du conducteur, aggravation des sanctions (retrait de trois points et 135 euros d'amende) en cas de circulation sur une bande d'arrêt d'urgence ou une voie neutralisée, généralisation des bandes de rives sonores sur l'ensemble des autoroutes ;

- donner davantage de place aux citoyens dans la politique de sécurité routière : rénovation du Conseil national de la sécurité routière, extension de l'expérimentation menée dans 80 lycées pour sensibiliser leurs élèves à la sécurité routière, poursuite des actions de prévention du risque routier professionnel.

B. LES CRÉDITS ET LES PERSONNELS CONCOURANT AU PROGRAMME

1. Une dotation en baisse de 2,3 % par rapport à 2011

Ce programme, qui comporte trois actions, est doté en 2012 de 56,26 millions d'euros en AE et CP, soit une diminution de 2,3 % par rapport aux crédits de la LFI 2011, après - 5,5 % en 2011. Les actions locales et de partenariat et le dispositif du « permis à un euro par jour » sont toutefois épargnés.

Ce programme est placé sous la responsabilité de la Délégation à la sécurité et à la circulation routières (DSCR) et relève donc désormais du ministère de l'intérieur , de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, et non plus du MEDDTL. La DSCR entend privilégier en 2012 les axes suivants , notamment dans les campagnes de communication et les plans départementaux d'actions de sécurité routière : la lutte contre l'alcoolémie et les stupéfiants sur la route, la sécurité des deux-roues motorisés et le renforcement de la place des citoyens.

Ces crédits sont complétés par un fonds de concours évalué comme en 2011 à 100 000 euros et affecté à l'action 2 « Démarches interministérielles et communication ». Aucune dépense fiscale n'est en revanche rattachée au programme 207.

2. Des crédits très inférieurs au coût complet du programme

2 516 ETPT , soit une diminution de 31 ETPT par rapport au plafond d'emplois de la LFI pour 2011, concourent à la mise en oeuvre de ce programme et sont financés sur le programme 217 de « soutien » de la mission EDAD. Ils comprennent :

- 147 ETPT en administration centrale, 2 090 ETPT dans les services déconcentrés et 49 ETPT dans les services techniques centraux, pour un coût de 129,56 millions d'euros imputés sur « l'action-miroir » du programme 217 intitulée « Personnels oeuvrant pour les politiques du programme sécurité et circulation routière » ;

- 230 ETPT des centres d'études techniques de l'équipement oeuvrant pour le compte de la sécurité routière, inscrits dans l'« action-miroir » intitulée « Personnels oeuvrant dans le domaine de la recherche et de l'action scientifique et technique ».

Après application du schéma de déversement des coûts analytiques, incluant les crédits de personnels et de fonctionnement du programme 217, le coût global du programme 207 atteint 266,6 millions d'euros , soit près du quintuple de la dotation budgétaire initiale.

Grâce à la fongibilité interne, l'exécution en 2010 s'est avérée satisfaisante avec des taux de consommation relativement élevés (89,7 % des AE et 99 % des CP ouverts), en dépit de reports d'AE relativement importants (7,1 % des AE inscrites en LFI).

Evolution en 2011 et 2012 des crédits concourant au programme 207 (hors fonds de concours)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au PLF pour 2012

C. UNE PERFORMANCE EN PROGRÈS

Le dispositif de mesure de la performance n'a pas évolué et s'appuie sur deux objectifs et cinq indicateurs , qui traduisent les progrès accomplis en matière de mortalité et d'accidentalité routières comme de réussite des candidats au permis.

La performance du programme est satisfaisante et la plupart des cibles de 2013 devraient pouvoir être respectées. Le rythme attendu de diminution de la mortalité routière rend toutefois difficile l'atteinte de l'objectif de moins de 3 000 personnes tuées sur les routes.

En outre, ainsi que vos rapporteurs spéciaux l'avaient relevé fin 2010, ces indicateurs ne couvrent pas la totalité des nouveaux enjeux de la sécurité routière, en particulier la mortalité des conducteurs et passagers de deux-roues motorisés et le renforcement de la vigilance au volant. En revanche, l'efficacité du dépistage d'alcoolémie et des stupéfiants est mesurée par quatre indicateurs relevant des programmes 152 « Gendarmerie nationale » et 176 « Police nationale » de la mission « Sécurité », et repris par le document de politique transversale sur la sécurité routière.

Synthèse des résultats des indicateurs de performance du programme 207

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

D. LA BAISSE DES CRÉDITS A IMPLIQUÉ DES ARBITRAGES

1. Une priorité accordée aux actions nationales et locales de prévention

a) L'action 1 « Observation, prospective, règlementation et soutien au programme »

Les crédits de l'action 1 s'inscrivent en forte diminution, de 10 % par rapport à la LFI pour 2011, pour s'établir à 3,79 millions d'euros.

Cette action prend en charge certaines dépenses de fonctionnement courant de la DSCR, de l'Observatoire national interministériel de la sécurité routière et des observatoires locaux de l'accidentologie routière (au sein des directions régionales et départementales), ainsi que la réalisation d'études et de recherches pilotées par la DSCR ou menées par le réseau scientifique et technique du MEDDTL ^{42 ( * )} .

Le CISR du 11 mai 2011 a décidé de rénover le Conseil national de la sécurité routière (CNSR), dont vos rapporteurs spéciaux avaient préconisé la suppression lors de l'examen du PLF pour 2011. Son coût de fonctionnement est certes symbolique, mais le non-renouvellement de ses membres depuis juin 2009 comme l'absence de réunion depuis avril 2008 semblaient attester son inutilité... Vos rapporteurs spéciaux conçoivent que lui soit ainsi accordée une « seconde chance », pour autant qu'elle se traduise rapidement par une réelle redynamisation du Conseil.

b) L'action 2 « Démarches interministérielles et communication »

Les crédits de l'action 2 sont quasiment stables (- 0,4 %) et s'élèvent à 27 millions d'euros en AE=CP .

Un peu moins de la moitié de cette dotation est consacrée aux cinq ou six campagnes de communication tous médias auprès du grand public prévues en 2012. Le coût moyen d'une campagne - auquel l'achat d'espaces contribue pour environ les deux tiers - est très variable, selon le support médiatique : de 200 000 euros pour une campagne sur Internet à 1,5 million d'euros pour une campagne de presse ou télévisée. Une somme d'un million d'euros est également prévue pour des campagnes lors de manifestations et salons.

L'année 2011 est marquée par le renouvellement du marché quadriennal de conseil stratégique de la DSCR, qui doit proposer une nouvelle stratégie de communication et un plan d'actions. Les principes qui avaient été mis en oeuvre lors du précédent appel d'offres devraient à nouveau prévaloir, soit :

- responsabiliser l'usager quel que soit son mode de déplacement, en évitant toute forme d'injonction ;

- faire la pédagogie de l'exposition aux risques et légitimer les règles ;

- informer régulièrement sur les facteurs de risques majeurs d'accidents en renouvelant l'intérêt du public et en créant de nouveaux points d'adhésion ;

- faire jouer le « contrôle social » en utilisant des prescripteurs qui font pression sur les conducteurs potentiellement en infraction ;

- « ringardiser » les comportements infractionnistes ;

- conforter chez les jeunes le principe du conducteur sobre désigné.

Le financement des plans départementaux d'action de sécurité routière , qui comprend notamment des subventions aux partenaires locaux (entreprises, collectivités territoriales et associations) menant des actions de formation et de prévention, est revalorisé et progresse de 3,8 % (soit 7,32 millions d'euros en AE et CP), après une forte baisse en 2011.

Vos rapporteurs spéciaux relèvent que les crédits de la sous-action « Animation et fonctionnement des actions locales » incluent 750 000 euros au titre de l'acquisition par les préfectures de 300 radars pédagogiques mobiles. Ce financement devrait normalement relever du programme 751 « Radars » du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ».

L'action 2 inclut également une participation de 1,2 million d'euros au financement Fonds interministériel de prévention de la délinquance ( FIPD ), pour des actions menées par des associations. Rappelons que ce fonds est en grande partie financé par une fraction de 35 millions d'euros prélevée sur le produit des amendes de la police de la circulation et du stationnement ( cf . infra le commentaire sur le compte précité « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »).

c) L'action 3 « Education routière »

L'action 3 est dotée de 25,5 millions d'euros en AE et CP, soit une baisse de 3,2 % par rapport à 2011. Comme en 2011, l'ajustement portera sur les investissements pour la création ou la rénovation de centres d'examen, qui seront fortement réduits ^{43 ( * )} , sur le fonctionnement des réseaux et sur les actions de formation initiale et continue des inspecteurs et délégués du permis de conduire et de la sécurité routière.

Un montant de 9 millions d'euros est budgété pour l'organisation des examens professionnels et du permis de conduire. Une dotation de 8,62 millions d'euros est enfin prévue pour le dispositif du « permis à un euro par jour » ( cf . infra ).

2. La lente montée en puissance du dispositif du « permis à un euro par jour »

Il convient de rappeler qu'une importante réforme du permis de conduire a été mise en oeuvre sur trois ans, de 2009 à 2011, ses orientations ayant été décidées lors du CISR du 13 janvier 2009. Ses objectifs étaient de réduire les délais d'attente pour se présenter aux épreuves, de rendre le permis financièrement plus accessibles et d'améliorer les taux de réussite. Les principales mesures décidées et mises en place ont été présentées dans le rapport budgétaire de vos rapporteurs spéciaux fin 2010.

Le dispositif du « permis à un euro par jour » s'inscrit dans cette réforme et permet à des jeunes âgés de 16 à 25 ans de bénéficier d'un prêt à taux nul dont les frais financiers sont pris en charge par l'Etat . Quatre niveaux de prêts sont ainsi proposés, de 600 à 1 200 euros, assortis de durées distinctes de remboursement. Le Fonds de cohésion sociale, géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), prend également en charge la moitié du cautionnement d'une partie des prêts au profit des jeunes exclus du crédit bancaire et inscrits dans une démarche de formation ou d'accès à l'emploi. Un objectif de 20 000 prêts cautionnés par an a ainsi été annoncé.

Ce cautionnement n'est cependant opérationnel que depuis septembre 2010 , compte tenu de la signature tardive, en juin 2010, des conventions entre la CDC et cinq établissements de crédit partenaires. A l'initiative de votre commission des finances, la dotation du dispositif, jugée surévaluée, avait d'ailleurs été réduite d'un peu plus d'un million d'euros dans le PLF pour 2010. Cette surévaluation s'était vue largement confirmée par les faits.

Pour l'heure, le dispositif est loin de remplir les objectifs assignés . Sur la période du dernier trimestre 2010 au premier trimestre 2011, 43 853 prêts ont été accordés, ce qui en base annuelle demeure inférieur à l'objectif de 100 000 prêts par an, et seuls 23 prêts bénéficient de la caution publique ! Vos rapporteurs spéciaux relèvent également que l'essentiel des prêts (près de 94 %) se situe dans les deux tranches les plus élevées, soit celles de 1 000 et 1 200 euros, ce qui peut laisser à penser que la perspective de l'aide publique incite les auto-écoles à relever leurs tarifs.

Le coût moyen par dossier pour l'Etat a poursuivi sa forte diminution , de 73,15 euros mi-2009 à 55,52 euros début 2011, en raison de la poursuite de la baisse du taux d'intérêt de référence, soit celui des bons du Trésor à taux fixe et intérêts annuels (BTAN) à deux ans.

La budgétisation pour 2012 repose sur les prévisions suivantes :

- 7,58 millions d'euros pour le paiement des intérêts aux vingt établissements bancaires partenaires, en se fondant sur un objectif de 90 720 prêts (dont 94 % sur les deux tranches supérieures), une progression régulière de 2,25 % à 3 % du taux des BTAN et un coût moyen par dossier de 77,2 à 89,8 euros (selon le taux du BTAN) ;

- 1,04 million d'euros pour le cautionnement de 10 720 prêts , incluant une commission de 20 euros par dossier (soit 1,75 % du montant moyen) au titre de l'instruction des demandes et du suivi des prêts par les réseaux partenaires, ainsi qu'une provision de 5 % sur la masse des prêts, destinée à couvrir le risque du cautionnement.

Vos rapporteurs spéciaux jugent que ces hypothèses sont plus crédibles que celles retenues pour l'exercice 2011. L'objectif de cautionnement reste éloigné de celui initialement avancé mais paraît encore optimiste . Une éventuelle baisse du coût correspondant pourrait toutefois être en partie compensée par une hausse plus rapide qu'escomptée du taux du BTAN, eu égard à la conjoncture économique.

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* ⁴¹ Autres que l'aide à la conduite et à la navigation type GPS.

* ⁴² Le centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU), le service d'études sur les transports, les routes et leurs aménagements (SETRA) et les centres d'études techniques de l'équipement (CETE).

* ⁴³ Sept opérations sont prévues en 2012 pour un montant de 3,8 millions d'euros et concernent les centres de Troyes-Sainte-Savine, Ajaccio, Saint-Etienne, Reims, Belleville-sur-Meuse, Fillinges et Rungis.