Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" - Budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et comptes spéciaux

MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, M. Vincent DELAHAYE, rapporteurs spéciaux

CHAPITRE III

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »

I. UNE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE RATIONALISÉE EN 2011

A. UNE AFFECTATION AUPARAVANT TRÈS COMPLEXE DU PRODUIT DES AMENDES

L'affectation comme la gestion du produit global des amendes forfaitaires et majorées de la police de la circulation et du stationnement (quel que soit le mode de détection des infractions), qui a atteint en 2010 1,48 milliard d'euros, étaient jusqu'en 2011 particulièrement complexes et fragmentées . Cette situation était liée :

- à la grande diversité des bénéficiaires de ce produit ^{118 ( * )} ;

- à des circuits budgétaires et comptables différenciés selon le caractère automatisé ou non des amendes et selon leur mode de recouvrement forfaitaire ou « forfaitaire majoré ». Une partie du produit des amendes forfaitaires des radars ^{119 ( * )} , sous déduction d'une fraction revenant aux collectivités territoriales ^{120 ( * )} , transitait ainsi par le compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », originellement créé par l'article 49 de la loi de finances pour 2006 ^{121 ( * )} . Le solde de ce produit revenait à l'AFITF . Le produit des amendes forfaitaires hors radars et forfaitaires majorées constituait quant à lui une recette non fiscale de l'Etat et alimentait notamment le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales ;

- à l'opacité de l'évaluation et de la restitution des recettes dans le premier tome du fascicule « Voies et moyens » annexé à la loi de finances ;

- et à l'instabilité temporelle de la répartition du produit global, qui a évolué à plusieurs reprises au cours des dernières années ^{122 ( * )} .

Cette segmentation des circuits de dépense et des règles d'affectation nuisait à la lisibilité globale et à la compréhension de la politique publique de sanction des infractions au code de la route. Elle induisait également des difficultés de pilotage pour le MEDDTL.

B. LA CRÉATION EN 2011 D'UN NOUVEAU COMPTE AU PÉRIMÈTRE ÉLARGI

1. L'élargissement du périmètre du CAS pour une plus grande cohérence

Une simplification de l'architecture budgétaire était donc nécessaire . Malgré la diversité des circuits financiers, la cohérence entre la nature de la recette et la finalité des dépenses - le financement d'opérations de sécurité routière et d'amélioration des transports en commun -, justifiait de rassembler l'ensemble du produit des amendes dans un seul CAS.

Par ailleurs, la généralisation du procès-verbal électronique (PVé), expérimenté depuis 2009 et déployé à compter de 2011, appelait une clarification des responsabilités et règles relatives à cette politique publique.

Le compte a, dès lors, été modernisé par l'article 62 de la loi de finances pour 2011, qui a très sensiblement élargi son périmètre , sans pour autant modifier les règles d'affectation des amendes forfaitaires des radars aux différentes catégories de bénéficiaires. Il a ainsi été renommé « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ».

L'architecture du nouveau compte et l'évolution du montant et de l'affectation des trois catégories de recettes d'amendes sont présentées dans le tableau ci-après.

Evolution du montant et de l'affectation du produit des amendes depuis 2009

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

2. L'affectation de l'essentiel des recettes d'amendes

a) L'unification du circuit budgétaire des amendes

Ce compte perçoit désormais l'ensemble des amendes forfaitaires et majorées de la police du stationnement et de la circulation , à l'exception d'une fraction affectée directement à l'AFITF et au Fonds interministériel pour la prévention de la délinquance (FIPD), géré par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé).

En 2011, le produit des amendes forfaitaires des radars est affecté au CAS dans la limite de 332 millions d'euros, le solde étant versé à l'AFITF. Compte tenu de l'augmentation attendue de cette recette en 2012 , l'article 18 du présent projet de loi de finances prévoit pour 2012, de manière dérogatoire, que la moitié de la fraction du produit de ces amendes excédant 457 millions d'euros sera affectée à la première section, dans la limite de 20 millions d'euros, en particulier pour le financement des nouveaux radars dits « pédagogiques » . Le nouveau plafond d'affectation est donc relevé à 352 millions d'euros , le solde étant affecté à l'AFITF .

Ce produit sera affecté successivement à hauteur de 192 millions d'euros à la première section du compte ( cf . infra ), intitulée « Contrôle automatisé », puis à hauteur de 160 millions d'euros ^{123 ( * )} à la deuxième section « Circulation et stationnement routiers ».

Les autres recettes de la section « Contrôle automatisé » du compte sont constituées du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation hors « radars » et du produit de l'ensemble des amendes forfaitaires majorées (« radars » et « hors radars »), soit au total 1 045,7 millions d'euros , après prélèvement de la fraction de 35 millions d'euros au profit de l'ACSé.

Il convient de rappeler que le produit cumulé des amendes forfaitaires hors radars et des amendes forfaitaires majorées est réparti entre l'Etat et les collectivités territoriales, après financement des dépenses nécessaires au PVé, selon une clef de partage arrêtée respectivement à 47 % et 53 % et qui correspond à la répartition moyenne de ce produit observée sur les années 2006 à 2009.

b) Une hausse de 5,7 % du produit des amendes en 2012

Le produit des amendes est évalué en 2012 à un peu plus de 1,6 milliards d'euros, soit une hausse de 5,7 % par rapport à la prévision actualisée pour 2011 (10,3 % par rapport à la prévision initiale). Elle est liée aux trois facteurs suivants :

1) Après une relative stabilité en 2009-2010 ^{124 ( * )} , les recettes d'amendes forfaitaires des radars augmentent en 2011 et 2012 en raison de la montée en puissance des dispositifs placés aux feux rouges , dont le montant d'une amende perçue est en moyenne deux fois supérieur à celui d'une amende pour excès de vitesse. L'effet de cette montée en charge est cependant faible en 2012, compte tenu du déploiement de la quasi-totalité des dispositifs d'ici fin 2011.

Votre rapporteur spécial constate qu'après avoir été chroniquement surévaluées de 2008 et 2010 ^{125 ( * )} , en raison d'une insuffisante prise en compte de l'amélioration continue du comportement des usagers et de retards dans le déploiement des nouveaux dispositifs de contrôle de la vitesse, les recettes des amendes forfaitaires des radars ont été sous-évaluées en 2011 . La nouvelle prévision, qui porte désormais sur 520,7 millions d'euros, excède ainsi de près de 14 % celle retenue dans la LFI. Il est vrai que le « civisme » des automobilistes n'est pas aisément prévisible, comme en témoignent les données des deux dernières années sur la sécurité routière ( cf . supra , développements sur le programme 207).

2) La généralisation du PVé et la revalorisation des amendes de stationnement ^{126 ( * )} de 11 euros à 17 euros (à la demande des collectivités territoriales) expliquent l'augmentation progressive du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et du stationnement.

3) La diminution parallèle des recettes d'amendes forfaitaires majorées (de 7,4 % en 2011) est principalement due à l'amélioration du taux de recouvrement spontané des amendes forfaitaires , qui réduit corrélativement le nombre d'amendes majorées encaissées.

3. Deux sections et cinq programmes de dépenses

a) Près de 1,4 milliard d'euros de dépenses en 2012

Le CAS comporte, en 2012 comme en 2011, cinq programmes structurés en deux sections. Leur dotation, de 1 397,67 millions d'euros , s'inscrit en progression de 8,3 % par rapport à celle de la LFI pour 2011, compte tenu de la forte hausse attendue des recettes d'amendes.

Evolution des crédits de paiement du compte d'affectation spéciale

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

La section « Contrôle automatisé » correspond au périmètre de l'ancien CAS et comprend donc les programmes 751 « Radars » et 752 « Fichier national du permis de conduire », dotés, respectivement, de 176 millions d'euros et 16 millions d'euros . Ces programmes couvrent :

- les coûts relatifs au développement et au maintien en condition opérationnelle des radars et une partie de la subvention versée à la nouvelle Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI, cf . infra ) pour le fonctionnement et l'exploitation du Centre national de traitement des infractions (CNT) de Rennes (programme 751) ;

- les dépenses afférentes à la gestion des droits à conduire et à la modernisation du Fichier national du permis de conduire (programme 752).

La section « Circulation et stationnement routiers », créée en 2011, comporte trois programmes :

- le programme 753 « Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers », doté de 37,05 millions d'euros, finance le déploiement du procès-verbal électronique , mis en oeuvre par l'ANTAI ;

- le programme 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières » regroupe les recettes des amendes dédiées aux collectivités locales - conformément à l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales -, dont la répartition continue d'être assurée par le Comité des finances locales. Il est doté de 694,56 millions d'euros en 2012 , soit une augmentation de 5,7 % par rapport à la LFI 2011 ;

- et le programme 755 « Désendettement de l'Etat », qui retrace le produit des amendes revenant au budget général de l'Etat en recettes non fiscales.

b) Les affectations au profit de l'AFITF et du FIPD

Ainsi qu'il a été précisé plus haut, une fraction du produit des amendes est affectée à l'AFITF (amendes forfaitaires des radars) et à l'ACSé (amendes de la police de la circulation) au titre du financement du FIPD. L'AFITF a ainsi bénéficié de 126,4 millions d'euros en 2010 et devrait recevoir 180 millions d'euros en 2011 et près de 169 millions d'euros en 2012 .

Les 35 millions d'euros de crédits affectés au FIPD sont répartis en deux sous-enveloppes : 30 millions d'euros pour le développement de la vidéo-protection et 5 millions d'euros au profit d'actions de prévention de la délinquance et d'aide aux victimes , dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les collectivités territoriales.

En 2010, 28,9 millions d'euros ont ainsi été engagés sur la première sous-enveloppe (mais seulement 8,7 millions d'euros mandatés) et 5,8 millions d'euros sur la seconde, qui a été complétée par un report de crédits. Pour 2011, la circulaire de répartition des crédits du FIPD a prévu une affectation à hauteur de, respectivement, 29,7 millions d'euros et 5 millions d'euros.

C. UNE PERFORMANCE EN LEGÈRE PROGRESSION

1. L'amélioration du comportement des usagers et de l'efficacité des moyens de contrôle

Le dispositif de mesure de la performance n'évolue pas avec six indicateurs de résultat , dont quatre pour le programme 751, un pour le programme 752 et un pour le programme 753. Les programmes 754 et 755 n'en sont en revanche pas dotés. Ces indicateurs appellent les commentaires suivants :

- la réduction de la vitesse moyenne se poursuit conformément aux prévisions, avec 79 km/h en 2011 contre 79,6 km/h en 2010, la cible de 2013 étant fixée à 78 km/h ^{127 ( * )} . Les cinquante radars les plus « actifs » enregistraient en moyenne 195 messages d'infraction par jour en 2010, contre 206 en 2009 , soit une baisse de 9 % ;

- la proportion des grands excès de vitesse est stable ou en légère diminution : celle des excès de plus de 30 km/h, de 0,52 % en 2010, devrait être de 0,51 % en 2012 comme en 2011, et celle des excès de plus de 40 km/h passerait de 0,14 % en 2010 à 0,12 % en 2011 puis 0,11 % en 2012 ;

- le taux de disponibilité ^{128 ( * )} des radars fixes et mobiles se maintient à un niveau relativement élevé, de 92 % . Comme fin 2010, le PAP précise cependant que le vieillissement du parc et la nécessité de procéder au renouvellement des véhicules dédiés aux premiers équipements embarqués ne permettront pas de retrouver en 2012 le taux de 93 % atteint en 2009 ;

- l'indicateur du programme 752 précise ainsi le nombre de lettres de restitution totale de points (soit douze points) adressées aux titulaires de permis de conduire qui ne commettent pas d'infraction pendant trois ans. La prévision actualisée pour 2011 porte sur 2,5 millions de lettres et une forte progression est attendue en 2012 avec 3 millions de lettres, la cible pour 2013 ayant été relevée à 3,5 millions. Votre rapporteur spécial estime que la pertinence de cet indicateur pourrait être améliorée par un ratio rapportant le nombre de lettres de restitution à celui des titulaires du permis en infraction lors de l'année n-3, afin de mesurer l'évolution de la part des conducteurs « vertueux » ;

- enfin la part des PVé dans les contraventions de police de la circulation , qui constitue l'indicateur du programme 753, devrait progresser fortement en 2012, passant de 21 % à 45 %, la cible pour 2013 étant de 75 %. Cette évolution attendue est cohérente avec le déploiement en cours des équipements de dématérialisation des avis de contraventions ( cf . infra ).

2. Certains obstacles à une verbalisation efficace pourraient être atténués

L'efficacité du dispositif de contrôle et de verbalisation des infractions est tributaire de l'adaptation des appareils de contrôle et de la chaîne de traitement informatique à la grande diversité des circonstances de fait. L'indicateur 1.3, qui restitue le ratio entre le nombre d'avis de contravention et celui des infractions relevées, est à cet égard particulièrement intéressant et révélateur de certaines difficultés.

Le ratio net (c'est-à-dire hors véhicules étrangers) devrait progresser légèrement après une amélioration sensible ces cinq dernières années : 59,5 % en 2006, 69,2 % en 2010, 69,5 % en 2011 et 70 % en 2012. Le ratio brut (véhicules étrangers inclus) est nettement inférieur même s'il a franchi en 2010 le seuil de 50 % (52,4 %, contre 49,2 % en 2009).

L'efficacité du système demeure en effet entravée par plusieurs obstacles majeurs :

- la difficulté de verbaliser les deux-roues . Le Comité interministériel de la sécurité routière (CISR) du 11 mai 2011 a toutefois décidé l'agrandissement et la normalisation des plaques d'immatriculation ;

- la difficulté de verbaliser les poids lourds , dans la mesure où ils ne sont verbalisés qu'en cas de dépassement de la vitesse limite autorisée des véhicules légers et non de celle propre à leur catégorie. Le déploiement des radars « poids lourds » depuis le début de l'année 2011 devrait toutefois permettre de pallier progressivement cette insuffisance ;

- la difficulté de verbaliser les conducteurs de véhicules immatriculés à l'étranger . A ce jour, seules les infractions afférentes à des véhicules immatriculés au Luxembourg et en Suisse donnent lieu à l'émission d'un avis de contravention, via le système d'information européen Eucaris. Deux accords bilatéraux ont été récemment conclus avec l'Allemagne et la Belgique, et deux autres devraient l'être prochainement avec l'Espagne et l'Italie ;

- des raisons techniques : photos floues, non cadrées ou trop sombres ;

- des raisons juridiques : présence de plusieurs véhicules sur la même photo, plaque étrangère non reconnue...

L'adoption par le Conseil européen, le 29 septembre 2011, d'une directive visant à faciliter , par des échanges d'informations, les poursuites transfrontalières des infractions routières commises dans un Etat membre par des conducteurs de véhicules immatriculés à l'étranger constitue une avancée majeure que salue votre rapporteur spécial . Elle permettra de limiter la regrettable impunité de ces contrevenants et d'améliorer sensiblement ce ratio.

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* ¹¹⁸ L'AFITF, le Fonds interministériel pour la prévention de la délinquance (FIPD) constitué au sein de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), les collectivités territoriales (communes, établissements publics de coopération intercommunale, départements, régions Ile-de-France et d'outre-mer, collectivité territoriale de Corse), le Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) et l'Etat (au titre du désendettement, de l'achat et de l'entretien des radars automatiques, des frais d'envoi des amendes issues des radars et de la gestion du fichier national du permis de conduire).

* ¹¹⁹ Plafonnée en 2010 à 212,05 millions d'euros sur un total perçu de 468,4 millions d'euros, auxquels s'ajoutaient 113,7 millions d'euros d'amendes forfaitaires majorées, soit un produit total des amendes des radars de 582,1 millions d'euros encaissé en 2010 .

* ¹²⁰ Soit, en 2010, 100 millions d'euros au profit des collectivités territoriales et 30 millions d'euros pour les départements, la collectivité territoriale de Corse et les régions d'outre-mer.

* ¹²¹ Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005.

* ¹²² Création en 2008 d'une part forfaitaire des amendes radars affectée aux départements, inversion des règles de priorité d'affectation du produit des amendes radars entre l'AFITF et les collectivités territoriales, affectation ou non, selon l'année, d'une part des amendes hors radars à la compensation d'exonérations de fiscalité locale, etc .

* ¹²³ Dont 60 millions d'euros (au lieu de 30 millions d'euros jusqu'en 2010) aux départements, à la collectivité territoriale de Corse et aux régions d'outre-mer.

* ¹²⁴ L'augmentation des dispositifs de contrôle ayant été compensée par l'amélioration du comportement des usagers.

* ¹²⁵ Ainsi en 2010, le produit initialement attendu était de 522 millions d'euros et s'est élevé au final à 468,4 millions d'euros.

* ¹²⁶ Par le décret n° 2011-876 du 25 juillet 2011 revalorisant le montant de l'amende forfaitaire pour certaines contraventions prévues par le code de la route en matière d'arrêt et de stationnement.

* ¹²⁷ Si tous les automobilistes respectaient les limitations de vitesse, la vitesse moyenne serait inférieure à 77 km/h.

* ¹²⁸ Les principales causes d'indisponibilité sont la maintenance, le vandalisme, les pannes, les travaux sur la voirie et l'attente de balisage ou de raccordement.