MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, M. Vincent DELAHAYE, rapporteurs spéciaux
IV. UN OBJECTIF POUR L'ENAC : DEVENIR UNE ÉCOLE EUROPÉENNE DE RÉFÉRENCE
A. UN FORT ENJEU STRATÉGIQUE POUR UNE MEILLEURE VISIBILITÉ
Selon la DGAC, la fusion de l'ENAC et du SEFA permet de faire du nouvel ensemble « l'école européenne de référence dans les métiers du transport aérien ». Elle est en effet la seule école européenne à pouvoir offrir des formations dans les trois grands pôles d'activités du transport aérien : l'ingénierie de système, la formation au pilotage et la formation au contrôle aérien. L'ENAC peut donc envisager dès 2012 la reconnaissance de ses formations dans les standards universitaires européens.
L'ENAC est un des rares organismes à proposer une double compétence pilote/contrôleur et entend développer une « acculturation croisée » de ces deux sphères pour devenir un précurseur dans le transport aérien et préparer les pilotes et ingénieurs aux futurs moyens de gestion du trafic, en particulier à l'échelle européenne. La fusion doit également contribuer à l'optimisation des moyens pédagogiques et à la « renaissance » de certains centres régionaux de formation de l'ancien SEFA en renforçant leur notoriété.
Afin de rendre ses actions plus lisibles et de mettre en perspective ses missions, l'ENAC s'est dotée d'une politique scientifique et d'un plan d'action pour 2011-2015. Un contrat d'objectifs et de performance est également en cours d'élaboration et devrait être signé fin 2011 ou début 2012. Votre rapporteur spécial regrette que la négociation de ce contrat n'aie pas été initiée pendant la préparation de la fusion , plutôt qu'après sa réalisation.
Le décret n°2010-1552 du 15 décembre 2010 a institué juridiquement la fusion entre l'ENAC et le SEFA à compter du 1 er janvier 2011, en transférant les missions du SEFA vers l'ENAC et en redéfinissant la compétence et la composition des organes de gouvernance. Parallèlement à la modification du décret statutaire de l'ENAC, l'ensemble des textes juridiques encadrant les activités du SEFA et de l'ENAC a fait l'objet d'une actualisation juridique afin de permettre au nouvel établissement d'être opérationnel.
La création du nouvel ensemble a conduit à doter l'école d'une nouvelle organisation , afin notamment d'en améliorer la gouvernance et l'efficacité. Ont ainsi été créés :
- une direction de la formation au pilotage et des vols, qui a repris l'essentiel des activités de l'ex-SEFA hors services de support et dispose de sept centres de formation ;
- une direction de l'international et du développement, qui a notamment vocation à promouvoir l'offre de l'ENAC et à contribuer à la consolidation et la croissance des ressources propres de l'Ecole ;
- au sein du secrétariat général, un département « Admission et vie des campus » chargé de coordonner les admissions et l'accueil des élèves ;
- un pôle des programmes pédagogiques qui regroupe les responsables de toutes les formations exercées à l'ENAC.
B. UN BUDGET MARQUÉ PAR UNE CERTAINE RIGUEUR
Avant la fusion, l'ENAC a disposé en 2010 d'un budget d'exploitation de près de 71 millions d'euros, alimenté à hauteur de 49,8 millions d'euros par une subvention de la DGAC, et a enregistré un résultat bénéficiaire de 500 000 euros . Elle a pu maintenir d'importants investissements de rénovation du campus, pour un montant de 13,05 millions d'euros, grâce à une subvention de 11,3 millions d'euros. Le fonds de roulement a été renforcé de 1,4 million d'euros.
Le budget révisé pour 2011 s'élève à 140,1 millions d'euros , dont 81 millions d'euros pour les dépenses de personnel, 47,6 millions d'euros pour celles de fonctionnement et 11,5 millions d'euros d'investissements, qui diminuent de 11,5 %. L'intégration du SEFA a induit une augmentation de la subvention de la DGAC, qui a été portée à 101,8 millions d'euros, mais aussi de nouvelles ressources propres pour plus de 8 millions d'euros. Le taux de couverture du budget de l'ENAC par la subvention de la DGAC est ainsi passé de 75,6 % en 2010 à 72,7 % en 2011 , les ressources propres 116 ( * ) s'élevant à 33,4 millions d'euros.
En 2012, le montant de la subvention sera réduit de 2 millions d'euros par rapport aux prévisions de la programmation triennale, pour corriger une surestimation initiale des dépenses de personnel et intégrer la masse salariale correspondant au transfert de 12 ETPT, mentionné plus haut. Le budget de l'ENAC, dont le montant n'est pas encore arrêté, sera contraint puisque l'école applique la politique de réduction de 10 % sur trois ans des dépenses de fonctionnement à périmètre constant et devra recentrer ses investissements sur les actions prioritaires.
C. DE NOUVEAUX OUTILS POUR LIMITER LE COÛT UNITAIRE DE LA FORMATION
Le plan de modernisation du SEFA engagé en 2007 prévoit une augmentation de 50 % de l'activité de formation au pilotage et une réduction des coûts et effectifs correspondants de 30 %. Cet effort est nécessaire car le coût de formation est élevé, comme l'illustre l'indicateur 1.1 du programme 611 : en 2011, il est estimé à 71 000 euros pour un ingénieur et 105 500 euros pour un pilote de ligne . La qualité de la formation se traduit cependant par une bonne insertion professionnelle. De même, ces coûts sont sensiblement inférieurs aux prévisions de la programmation triennale , de, respectivement, 74 370 euros et 110 750 euros.
Outre les deux indicateurs retenus dans le cadre du programme 611, la DGAC a doté ses écoles d'objectifs et d'indicateurs complémentaires plus axés sur leurs activités opérationnelles, mais qui traitent la dimension de maîtrise des coûts et de développement des ressources propres 117 ( * ) .
L'ENAC accentue également sa politique volontariste d'amélioration des processus internes et d'optimisation des moyens . Outre la réduction des frais de fonctionnement évoquée plus haut, elle repose sur la mutualisation des contenus, moyens et méthodes d'enseignement pour réduire les doublons entre ENAC et ex-SEFA, une réduction des coûts de structure (déplacements, impressions des revues, rénovation des bâtiments...), le développement des formations à distance et autoformations, la mise en oeuvre d'une démarche qualité (avec un objectif de certification ISO 9001 en 2012) et l'adoption d'outils d'aide à la gestion. L'adaptation des cursus au format européen LMD est également en cours, et les formations sont davantage ouvertes aux élèves étrangers et aux salariés d'opérateurs privés .
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Les principales
observations de votre rapporteur spécial
1. Après une hausse limitée à 1,6 % en 2010, le trafic aérien en France pourrait progresser de 5,6 % en 2011, soit sensiblement plus que les prévisions inscrites dans la LFI pour 2011 (2 %). Pour 2012, les hypothèses de recettes du budget annexe reposent notamment sur une croissance du trafic comprise entre 2 % et 3,6 % selon les redevances . 2. Le périmètre du BACEA évolue à la marge : le regroupement des moyens du Service national de l'ingénierie portuaire est finalisé avec le transfert de 40 ETPT en provenance du programme 217, pour un montant de 2,35 millions d'euros financé par un relèvement de la quotité de la taxe de l'aviation civile, et le taux de cotisation employeur au CAS « Pensions » est relevé de 3,2 points, pour un coût net de 3,7 millions d'euros. 3. Les redevances ne couvrent que 34,1 % du coût global de surveillance et de certification . Ces redevances augmenteraient de 4,5 % en 2012, mais les tarifs n'évoluent pas. La rationalité économique et la situation budgétaire tendue de la DGAC imposent une meilleure optimisation de ces recettes . 4. La prévision d'équilibre pour 2012 est conforme à la programmation triennale et paraît réaliste , pour autant que ne survienne pas une profonde crise économique, qui conduirait à réviser à la baisse les prévisions de trafic et de recettes. Les dépenses brutes progressent de 2,1 % à périmètre courant, de 2 % à périmètre constant et de 1,7 % hors effet de la contribution au CAS « Pensions ». Un déficit d'exploitation de 16,4 millions d'euros est néanmoins prévu. 5. L'évolution des dépenses est assez positive , avec une quasi stabilisation des dépenses de personnel (à périmètre constant et hors cotisation au CAS « Pensions »), une réduction des dépenses de fonctionnement et une augmentation de près de 6 % des investissements, dont la LFI pour 2011 avait prévu une diminution. 6. La performance est globalement bonne , même si certains résultats devraient reculer en 2011 après une année 2010 parfois atypique, notamment en matière de sécurité et de sûreté. 7. Les projets et engagements européens (règlements et directives, traité FABEC conclu le 2 décembre 2010, projets SESAR et COFLIGHT) exercent un impact important sur les investissements du BACEA, la fixation du niveau des redevances de navigation (désormais intégré dans un plan pluriannuel de performance imposant des gains de productivité) et l'organisation du contrôle aérien. Le projet OPERA de regroupement des services d'approche de la région parisienne dans un nouveau centre a cependant été reporté . 8. La rationalisation de certaines fonctions support de la DGAC se poursuit, notamment dans le cadre de la RGPP : mutualisation de la gestion des déplacements, modernisation des outils informatiques d'information financière et de gestion des ressources humaines, réflexion sur l'externalisation en matière de logistique, modernisation de la politique des achats. Au total, 496 suppressions d'emplois sont prévues sur la période 2011-2013 , dont 149 en 2012 (132 à la DGAC et 17 à l'ENAC). 9. Après avoir été contesté par une intersyndicale majoritaire, le protocole social pour 2010-2012 devrait entrer pleinement en vigueur en 2012 , en particulier ses contreparties financières, qui prévoient un « retour catégoriel » équivalent à 50 % des économies générées par le schéma d'emplois sur 2010-2012. Les mesures de revalorisation catégorielle, intégrant la non-consommation de l'enveloppe de 2011, pourraient ainsi s'élever à 11,64 millions d'euros, dont plus de la moitié sous forme de primes tendant à compenser la mise en place du FABEC , qui avait suscité de fortes tensions. 10. Après les mesures très opportunes, prises durant l'été 2010, de régularisation de certains aspects des primes et vacations des contrôleurs aériens (suppression du régime d'indexation sur l'inflation et meilleur contrôle de la présence effective), une réflexion est en cours sur une refonte globale du régime indemnitaire des personnels techniques de la navigation aérienne. Il importera d'être vigilant sur les conséquences budgétaires de cette réforme, et notamment sur la grille spécifique envisagée pour les contrôleurs, qui ne doit pas conduire à un « rattrapage » détourné des actuelles mesures de rigueur . 11. Dans le cadre de sa fusion avec le SEFA, effective depuis le 1 er janvier 2011, l'ENAC s'est dotée d'une nouvelle organisation et entend s'affirmer comme école européenne de référence. Elle s'est également engagée dans une démarche de réduction du coût unitaire de la formation qui commence à se traduire dans les faits. En revanche, le contrat d'objectifs et de performance n'est toujours pas finalisé . 12. Un endettement élevé continue de peser sur les comptes du budget annexe : après une relative stabilisation en 2011, la dette nette devrait croître de 4,6 % en 2012 et le montant emprunté de 28,7 %. Malgré la volonté affichée par la DGAC, le désendettement n'est pas encore avéré et paraît reporté à la prochaine programmation triennale . L'équation du désendettement n'est pas insoluble mais suppose de gager la nécessaire maîtrise des dépenses, en particulier celles de personnel, par une meilleure couverture du coût de la surveillance aérienne et des prestations de l'aviation civile. |
* 116 Qui comportent notamment la taxe d'apprentissage, la facturation de prestations de formation initiale et continue, de recherche et d'expertise, des redevances sur brevets ou licences, des produits financiers et exceptionnels et la location de divers moyens.
* 117 Les indicateurs retenus sont ainsi le coût unitaire de la formation des élèves civils ingénieurs, le coût d'une promotion d'élèves fonctionnaires (indicateur LOLF, s'agissant des ingénieurs du corps des IEEAC), l'évolution annuelle des ressources propres, le ratio entre les coûts horaires complets et les tarifs du privé par type d'avion et par type d'instruction, la rentabilité globale valorisée sur les activités aériennes, et le coût unitaire d'une formation pratique de pilote de ligne (indicateur LOLF).