Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" - Budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et comptes spéciaux

MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, M. Vincent DELAHAYE, rapporteurs spéciaux

III. LE PROJET DE BUDGET

A. RAPPEL DES PERSPECTIVES TRIENNALES POUR 2011-2013

Les perspectives triennales pour 2011-2013, fixées par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ^{101 ( * )} , reposent sur une augmentation modérée du plafond de CP de la mission, de 3,7 % en cumul sur trois ans en montant brut (mais de 7,6 % par rapport à la LFI pour 2010), et de 4 % en montant net ( ie . hors excédent d'exploitation et dotation aux amortissements). Les principales masses budgétaires évoluent de la manière suivante sur la période considérée :

- les charges de personnel connaissent une augmentation limitée à 2 % entre 2011 et 2013, mais doivent être rapportées à une diminution programmée des effectifs de 298 ETPT (496 par rapport à 2010). Il en résulte une augmentation du coût unitaire par salarié de 4,75 % sur la période ;

- les investissements augmentent de 5,8 % (6,7 % par rapport à 2010), cette progression étant concentrée sur l'année 2012 ;

- les dépenses de fonctionnement, à périmètre constant, diminuent de 4,2 % sur la période et de 7,1 % par rapport à 2010 , soit une contrainte moindre que celle imposée aux dépenses du budget général (- 10 %)  ;

- la hausse de l'endettement serait limitée à 94 millions d'euros, mais à partir d'un niveau déjà très élevé atteint en 2010. Un montant de 21 millions d'euros est également attendu des produits de cessions immobilières de la DGAC et sera affecté au désendettement du budget annexe.

B. UN ÉQUILIBRE CONFORME À LA PROGRAMMATION

L'exercice 2010 s'est clôturé sur un excédent d'exploitation de 39,3 millions d'euros , mais qu'un nouveau mode de comptabilisation en droits constatés , et non plus en encaissements et décaissements effectifs, conduit à relativiser .

Le résultat corrigé des charges à payer et produits à recevoir au cours de l'exercice ^{102 ( * )} , donc à comptabilisation constante par rapport à la LFI, a fait ainsi apparaître un déficit d'exploitation de 110,2 millions d'euros , pour une prévision de 75 millions d'euros. La situation financière du budget annexe s'est donc à nouveau détériorée en 2010 : il a enregistré un déficit pour la cinquième année consécutive et a du de nouveau recourir à l'endettement pour un niveau élevé.

La situation devrait s'améliorer quelque peu en 2011 puisque le trafic constaté lors des sept premiers mois a été supérieur aux hypothèses retenues en tarification, essentiellement en raison d'un effet de base. Le niveau des recettes, en particulier de la redevance de route, pourrait ainsi excéder d'une vingtaine de millions d'euros les prévisions de la LFI pour 2011. De même, les prévisions de dépenses sont en ligne avec prévisions de la LFI, 54 % des AE ouvertes ayant été engagées et 51 % des CP consommés au 31 juillet 2011.

Les prévisions d'équilibre pour 2012 sont conformes au plafond fixé par la programmation triennale pour 211-2013. Au total, les dépenses brutes du BACEA sont en augmentation de 2,1 % par rapport aux crédits ouverts en 2011. A périmètre constant, le plafond des dépenses brutes est identique à celui de la programmation triennale et augmente donc de 2 % par rapport à 2011, soit une quasi-stabilité en valeur (compte tenu d'une inflation prévisionnelle de 1,7 %).

Le taux de cotisation employeur au compte d'affectation spéciale des pensions (« CAS pensions ») poursuit son alignement sur celui des autres administrations de l'Etat et augmente de 3,2 points ^{103 ( * )} , passant de 65,72 % en 2011 à 68,92 % en 2012 , dont 0,33 % au titre de l'allocation temporaire invalidité, soit un surcoût net de 3,7 millions d'euros. Hors contribution au CAS, le plafond de dépenses augmente de 1,7 % par rapport à la LFI pour 2011 et est inférieur à celui de la programmation triennale.

Les fonds de concours et attributions de produits sont estimés à 23,48 millions d'euros et proviennent pour l'essentiel de la participation aux projets aéronautiques européens (COFLIGHT et SESAR JU en particulier) et de la rémunération de prestations de certification effectuées, directement (par la direction de la sécurité de l'aviation civile) ou indirectement, pour le compte de l'Agence européenne de sécurité aérienne (AESA).

Au total, le budget pour 2012 prévoit un déficit d'exploitation de16,37 millions d'euros . La prévision d'équilibre du BACEA pour 2012 paraît réaliste , pour autant que ne survienne pas une profonde crise économique qui conduirait à réviser à la baisse les prévisions de trafic aérien et de recettes.

Evolution de l'équilibre du BACEA de 2010 à 2012
(en CP et hors fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d'euros)

N.B. : les montants bruts (hors fonds de concours et attributions de produits) incluent les dotations aux amortissements mais excluent l'éventuel excédent d'exploitation.

Sources : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2010 et projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances pour 2011 et 2012

C. L'ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE ET DES TARIFS DES RECETTES

1. Une hausse globale des recettes de 2,3 % en 2012

Les sources de financement du BACEA peuvent être regroupées en quatre catégories :

- les redevances , soit les redevances de navigation aérienne (redevances de route, qui représentent plus de la moitié des recettes du budget annexe, et redevances pour services terminaux de la circulation aérienne - RSTCA) qui rémunèrent les prestations de l'opérateur de navigation aérienne, et les redevances de surveillance et de certification qui rémunèrent les prestations de surveillance des acteurs de l'aviation civile et la délivrance de divers titres (agréments, certificats, licences et autorisations nécessaires aux opérateurs, personnels et systèmes) ;

- l'autofinancement, le produit brut des emprunts et les produits financiers ;

- des recettes diverses telles que les produits d'abonnements et de ventes de marchandises, la rémunération de prestations de services (notamment la formation aéronautique), les produits de cessions faites aux aéroclubs, les loyers perçus par la DGAC ou les produits exceptionnels (trop-perçus sur rémunérations antérieures, versements à la suite de contentieux, mécanismes correcteurs de route et de RSTCA, en extinction progressive...) ;

- et la quotité de la taxe de l'aviation civile (TAC) affectée au budget annexe, qui devrait représenter un peu moins de 16 % des ressources du BACEA en 2012.

Au total, la progression des recettes nettes du budget annexe serait de 2,3 % en 2012 , soit 46 millions d'euros, par rapport aux prévisions de la LFI pour 2011, et de 1,2 % par rapport à la prévision réactualisée de juillet 2011 (2 021,1 millions d'euros), qui table notamment sur une augmentation du produit de la redevance de route (+ 19,8 millions d'euros).

Evolution des différentes catégories de recettes du BACEA
(hors fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d'euros)

(1) : l'exécution de 2010 est en comptabilité d'engagements et non en comptabilité de caisse, ce qui conduit à majorer le montant perçu des redevances de route, et inclut le mécanisme correcteur des sur- ou sous-recouvrements de redevances au titre de 2009.

(2) : les recettes diverses de 2011 intègrent notamment 8 millions d'euros de reversement de produits de cessions immobilières de la DGAC, en provenance du compte d'affectation spéciale « Immobilier de l'Etat ».

Sources : rapport annuel de performances du BACEA annexé au projet de loi de règlement pour 2010 et projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances pour 2011 et 2012

2. Un cadre de fixation des redevances conforme aux exigences communautaires et adossé à la performance

a) Deux nouveaux plans de performance pour 2012-2014

Le cadre juridique des redevances de navigation aérienne en métropole a évolué avec l'abandon du système actuel de recouvrement intégral des coûts et le passage à un régime d'incitation économique à la performance , conformément à l'option ouverte par le règlement communautaire n°1794/2006 ^{104 ( * )} . Le règlement n° 1070/2009 du 21 octobre 2009 ^{105 ( * )} et ses règlements d'application de juillet et décembre 2010 ont ensuite prévu une meilleure cohérence des objectifs communautaires et une généralisation des mécanismes quinquennaux d'incitation et de partage des risques à compter de 2012.

En France, ce régime d'incitation est effectif depuis le 1 ^er janvier 2010, un décret du 18 décembre 2009 ^{106 ( * )} ayant mis fin au système antérieur pour anticiper de deux ans celui communautaire. Le décret prévoit de déterminer à l'avance des taux unitaires de référence sur une durée d'au plus cinq ans, en se fondant sur un plan de performance imposant des gains de productivité et ne s'appuyant donc plus uniquement sur l'évolution des coûts et du trafic. Il prévoit également la possibilité de moduler les taux annuels en fonction de la performance du prestataire de services de navigation aérienne. Enfin, pour assurer une meilleure stabilité du plan de performance et limiter les risques supportés par le prestataire, il permet de mettre en oeuvre des mécanismes d'ajustement en fonction du trafic ^{107 ( * )} et des investissements ^{108 ( * )} .

Compte tenu des incertitudes sur la sortie de crise du trafic aérien et de la pleine entrée en vigueur du nouveau régime européen à compter de 2012, la durée des premiers plans de performance a été limitée à un an en 2010 et 2011.

Les objectifs de performance de l'Union européenne pour la période transitoire 2012-2014 ont été fixés par une décision de la Commission européenne du 21 février 2011 . Ils on été déclinés par la DGAC dans deux nouveaux plans de performance qui couvrent la même période ^{109 ( * )} :

- pour les services de contrôle en route, un plan qui a pour la première fois été établi dans le cadre du FABEC ;

- un plan national pour des domaines complémentaires des services de contrôle en route et d'approche, qui prévoit des taux unitaires de redevances intégrant les objectifs de performance.

b) L'apurement progressif des mécanismes correcteurs de l'assiette

Cette évolution a également conduit à une disparition progressive du double mécanisme correcteur de l'assiette des coûts, en vigueur depuis plus de vingt ans, qui a été anticipée par le décret précité. Selon un régime de transition, les sur- et sous-recouvrements générés jusqu'en 2009 peuvent être apurés par intégration dans le calcul des taux unitaires jusqu'en 2014 . Le calendrier final de régularisation des mécanismes correcteurs tel que proposé dans le cadre du plan de performance 2011 et repris dans le plan de performance 2012-2014 s'établit comme suit :

- pour la RSTCA : les derniers résidus des mécanismes correcteurs, soit moins d'un million d'euros, ont été pris en compte et soldés dès 2011 ;

- pour la redevance de route : la dette pendante de la DGAC envers les compagnies aériennes s'établit à 47,8 millions d'euros à fin 2011. Ce solde sera restitué aux compagnies aériennes par déduction des assiettes de coûts prévisionnels « en-route » pour les exercices 2012 et 2013, respectivement à hauteur de 26,3 millions d'euros et 21,5 millions d'euros.

Le nouveau plan de performance prévoit cependant que les ajustements liés à l'inflation d'une année N et ceux liés au mécanisme de partage du risque lié au trafic de l'année N soient répercutés l'année N+2. S'agissant des écarts entre coûts réalisés et prévus liés à des facteurs non contrôlables par le prestataire de services de navigation aérienne, énumérés par le règlement européen, les écarts cumulés en fin de période seront répercutés sur le plan de performance suivant , qui couvrira la période 2015-2019.

3. Les redevances de navigation aérienne

Le budget du BACEA pour 2012 est construit sur une hypothèse conforme à celui de la programmation triennale , l'écart entre les prévisions de recettes communiquées à la Commission européenne le 30 juin 2011 et celles établies un an plus tôt ayant été jugé insuffisant (moins de 0,5 %) pour motiver une révision des plafonds de dépenses. Les taux unitaires pour 2012 ne seront toutefois définitivement arrêtés qu'après validation du plan de performance par la Commission européenne ^{110 ( * )} , au cours de l'automne 2011.

Le plan de performance retient donc des hypothèses de hausse de 0,5 % du taux unitaire de la RSTCA , et de baisse de 3,6 % de celui de la redevance de route . Les prévisions d'unités de service, c'est-à-dire de trafic, s'inscrivent quant à elles à la hausse, soit + 3,6 % pour la redevance de route et + 2,6 % pour la RSTCA, par rapport aux hypothèses de trafic retenues pour la tarification 2011.

La recette prévisionnelle (hors fractions dédiées à l'autorité de surveillance) de la redevance de route s'établit ainsi à 1 129,1 millions d'euros , soit une diminution de 1,6 % par rapport à 2011, et celle de la RSTCA à 231,7 millions d'euros (+ 1,2 %). A cet égard, votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence de la stratégie de la DGAC consistant à maintenir un des taux unitaires de redevance de route les plus bas d'Europe . L'écart avec le taux moyen des Etats limitrophes s'est réduit mais est demeuré élevé en 2010, avec 7,36 euros.

Concernant l'outre-mer , le produit de la redevance océanique de navigation aérienne, créée par le décret n° 2009-1648 du 23 décembre 2009 pour assurer une meilleure couverture des coûts de la navigation outre-mer, est estimé à 14 millions d'euros , et celui des RSTCA à 36 millions d'euros , soit au total un hausse de plus de 10 % par rapport à 2011.

4. Les redevances de surveillance et de certification

En complément des redevances de navigation aérienne, l'article 120 de la loi de finances rectificative pour 2004 ^{111 ( * )} a institué quinze nouvelles redevances pour services rendus destinées à couvrir progressivement les coûts liés aux prestations de contrôle technique et d'octroi de divers titres effectuées par la direction de la sécurité et les services techniques de l'aviation civile. Leurs tarifs sont fixés par voie réglementaire, à l'exception des redevances relatives à l'autorité de surveillance, dont le montant est établi par la loi de finances initiale.

Lors de la création de ces redevances, il avait été décidé de ne pas recouvrer la totalité des coûts des activités concernées , pour ne pas pénaliser l'activité de certains secteurs économiques. Leur montée en puissance a été relativement rapide jusqu'en 2009, et leur périmètre s'est depuis stabilisé. Les prévisions de recettes pour 2011 et 2012 s'expliquent essentiellement par la décision de n'appliquer aucune évolution de tarifs, de ne pas étendre les redevances existantes, et de ne pas créer de nouvelles redevances , notamment dans le domaine de l'aviation légère.

Les prévisions de recettes pour 2012 s'établissement à 44,2 millions d'euros, soit une hausse de 4,5 % par rapport à 2011 , et se fondent sur les hypothèses suivantes :

- le maintien des tarifs de l'année 2011 ;

- une restriction du champ de l'exonération de redevances de titres et d'examens des personnels navigants (+ 100 000 euros), mais une compensation entre le nombre inférieur de candidats sur les titres de personnel et supérieur sur les examens ;

- une légère baisse dans la prévision de l'activité d'expertise pour le compte de l'Agence européenne de sécurité aérienne (AESA) et donc des reversements de cette agence (- 50 000 euros) ;

- la décision de ne pas reconduire la redevance de pilotage de l'Organisme de la sécurité de l'aviation civile (OSAC), introduite en 2011, dont il résulte une diminution de 300 000 euros ;

- l'application des redevances de surveillance et de certification à l'ENAC (+ 400 000 euros) ;

- et une légère augmentation des coûts complets relatifs à la surveillance de la navigation aérienne (+ 620 000 euros, après + 6,2 millions d'euros en 2011) pour la fraction de la redevance de route et des RSTCA dédiées à l'autorité de surveillance, en prenant en compte les coûts constatés en 2010 (dernières données disponibles).

Le coût des activités de surveillance et de certification étant de 129,5 millions d'euros, le taux global de couverture par ces recettes n'est que de 34,1 % . Votre rapporteur spécial regrette qu'il ne soit pas mieux optimisé et que le statu quo sur les tarifs et le périmètre tende à prévaloir , même si l'augmentation attendue du produit en 2012 pourrait être supérieure à celle du trafic. Le PAP ne justifie guère l'abandon de la redevance de pilotage de l'OSAC - certes d'un montant réduit - alors qu'il avait été indiqué en 2011 qu'elle ne constituerait pas une nouvelle charge pour les usagers dans la mesure où les autres redevances au profit de l'OSAC seraient abaissées du même montant.

5. Une nouvelle quotité de la taxe de l'aviation civile

La taxe de l'aviation civile, régie par l'article 302 bis K du code général des impôts, est perçue auprès des transporteurs aériens proportionnellement aux passagers et au fret transportés lors des vols commerciaux. Son produit est réparti entre le budget général et le BACEA , selon une clef fixée en loi de finances.

Cette quotité a été modifiée à de nombreuses reprises, et notamment par l'article 60 de la loi de finances pour 2011. Ce relèvement visait à couvrir le transfert, évoqué plus haut, de 219 ETPT du SNIA du programme 217 de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » vers le BACEA, dans le cadre de la réforme de l'ingénierie portuaire .

Les variations de la répartition du produit de la TAC depuis 2005 sont résumées dans le tableau ci-dessous.

Evolution de la répartition du produit de la TAC jusqu'en 2011

(en %)

Source : commission des finances, d'après les lois de finances depuis 2005

L'article 17 du présent projet de loi de finances prévoit un nouveau relèvement de la quotité affectée au BACEA, à 80,91 %, permettant de finaliser le regroupement des emplois et services d'ingénierie portuaire au sein du SNIA, par le transfert budgétaire de 40 ETPT du programme 217.

Le produit attendu de la TAC en 2012 s'élèverait donc à 321,8 millions d'euros , soit une hausse de 4,5 % par rapport à 2011 , cette évolution tenant compte de :

- la nouvelle clef de répartition entre BACEA et budget général ;

- la croissance anticipée du trafic de passagers en 2012, de 2 % par rapport à 2011 (+ 7,72 millions d'euros) ;

- l'évolution des tarifs de la TAC, revalorisés du taux prévisionnel de l'inflation hors tabac, soit +1,75 %.

6. Les recettes annexes et diverses

Comme en 2011, le montant des recettes diverses s'inscrit en forte baisse , de plus de 46 %, pour s'établir à 17,6 millions d'euros. Cet écart s'explique essentiellement par la disparition des régularisations des mécanismes correcteurs des années antérieures . L'exercice 2011 était la dernière année au cours de laquelle cette écriture d'ordre, qui est sans effet en trésorerie, devait être prise en compte.

Une somme de 7 millions d'euros (après 8 millions d'euros en 2011) a également été budgétée en produits exceptionnels, au titre du reversement à partir du compte d'affection spéciale « Immobilier » des produits de cessions immobilières de la DGAC. En application de l'article 61 de la loi de finances pour 2011, elle sera affectée au désendettement du budget annexe .

D. DES DÉPENSES CONTENUES

1. Des dépenses de fonctionnement maîtrisées et des investissements en hausse

Les CP du BACEA sont pour plus des deux tiers imputés sur le programme 613 de soutien, la masse salariale représentant un peu plus de la moitié (50,1 %) des crédits bruts de la mission (dotations aux amortissements et provisions incluses), soit 1 104,7 millions d'euros. D'un montant total de 2 216,9 millions d'euros en AE et 2 204,8 millions d'euros en CP (hors fonds de concours et attributions de produits estimés à 23,5 millions d'euros), les crédits augmentent, respectivement, de 2,2 % et 2,1 % (de 2,4 % hors dotations aux amortissements et provisions) par rapport à la LFI pour 2011 .

Cette évolution des dépenses nettes du budget annexe recouvre essentiellement :

- une augmentation de 12,6 millions d'euros de la masse salariale à périmètre constant, soit + 1,1 %. Cette augmentation est due au relèvement du taux du CAS pensions. Hors CAS « Pensions », les dépenses de personnel sont quasiment stabilisées, évolution que salue votre rapporteur spécial ;

- une diminution de 500 000 euros des dépenses d'exploitation (fonctionnement et intervention), soit 158,6 millions d'euros. Les subventions sont stables à 4,5 millions d'euros et le montant de la dotation aux provisions diminue de 2 millions d'euros ;

- une stabilité des crédits consacrés aux organismes extérieurs et à la subvention au profit de l'ENAC, soit 344 millions d'euros ;

- une augmentation substantielle de 10,81 millions d'euros des dépenses d'investissement à 197 millions d'euros, soit 5,8 %. La priorité sera accordée aux investissements de productivité de la navigation aérienne dans le cadre de la construction du Ciel unique européen (projets 4-FLIGHT, COFLIGHT et ERATO) et, dans une moindre mesure, aux investissements en informatique de gestion, qui permettent des gains de productivité et représentent un levier de modernisation des fonctions support ;

- une augmentation de 5,4 millions d'euros des charges financières ( cf . infra ), liée tant à une hausse des montants empruntés qu'au relèvement tendanciel des taux d'intérêt. La charge d'emprunt passe ainsi de 181,5 millions d'euros à 196,9 millions d'euros (produit des cessions immobilières inclus).

La DGAC applique la démarche interministérielle de réduction de 10 % en 2011-2013 des crédits de fonctionnement hors charges de personnels, à laquelle contribuent les réformes internes détaillées supra . Les programmes 612 « Navigation aérienne », 613 « Soutien aux prestations de l'aviation civile » et 614 « Transports aériens, surveillance et certification » sont ainsi concernés au titre de la logistique, de la politique des achats et de la réduction des frais de déplacements.

Evolution des dépenses du BACEA (hors fonds de concours, attributions de produits,
résultat d'exploitation et variation du fonds de roulement)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au PLF pour 2012

2. Un « retour catégoriel » de 50 % sur les économies résultant du schéma de réduction des emplois

Le schéma d'emplois applique les orientations de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) : après que 188 ETP auront été supprimés en 2010 au titre de la « première tranche » de la RGPP, puis 173 ETP en 2011 dans le cadre de la seconde tranche, le plafond d'emplois en 2012 sera de 11 151 ETPT . Il en résulte une nouvelle diminution nette de 117 ETPT, correspondant à 132 emplois par rapport à 2011. A structure constante ^{112 ( * )} , le plafond d'emplois est de 11 123 ETPT, soit une baisse de 145 ETPT .

Cette évolution est relativement conforme à l'objectif de non-remplacement de la moitié des départs à la retraite , qui devraient concerner 296 personnes prévus sur un total de 434 sorties). Votre rapporteur spécial relève cependant que la consommation des ETPT au 30 juin 2011 était déjà inférieure de 157,3 ETPT au plafond autorisé, ce qui tend à relativiser l'importance de l'effort consenti.

Les emplois rémunérés par l'opérateur ENAC passent de 927 ETP en 2011 (dont 30 hors plafond financés sur ressources propres) à 918 ETP en 2012 , dont 40 hors plafond. Ces derniers correspondent aux emplois saisonniers, aux CDD liés à l'appui aux enseignements et aux post-doctorants, l'augmentation de 10 ETP étant liée à la politique de développement de la recherche. En tenant compte, notamment, du transfert de 12 chercheurs de la DGAC, le plafond d'emplois intègre une réduction de 19 ETP , conformément au plan de modernisation du SEFA engagé sur 2007-2012 et à la trajectoire prévue dans la programmation budgétaire triennale.

Une enveloppe de 3,8 millions d'euros (contre 7,8 millions d'euros en LFI pour 2011) est consacrée aux mesures de revalorisation catégorielle . Elle correspond à la moitié des 7,9 millions d'euros d'économies créées par le schéma d'emploi pour 2012, au titre du « retour catégoriel » applicable aux administrations de l'Etat dans le cadre de la RGPP. Le PAP précise cependant que l'intégralité de l'enveloppe prévue pour 2011 (qui intégrait déjà la non-consommation partielle de celle de 2010) n'a pas été consommée, de sorte qu' un montant de 11,64 millions d'euros serait en réalité exécuté .

Les principales mesures prévues sont :

- ce que le PAP désigne pudiquement comme un « accompagnement » des personnels techniques de l'aviation civile dans l'évolution de leurs métiers induits par la construction de l'Europe du ciel unique, à hauteur de 6,5 millions d'euros. Considérant les motivations avancées par l'intersyndicale majoritaire lors de sa dénonciation du protocole de négociations en 2010 ( cf . supra ), cette mesure contribue en réalité à « acheter la paix sociale » par l'octroi de primes aux catégories les plus concernées par la mise en place du FABEC . Si l'on se fonde sur un périmètre large d'effectifs constatés mi-2011 ^{113 ( * )} , ce montant correspond à une prime individuelle moyenne d'environ 820 euros, ce qui demeure raisonnable ;

- la modernisation des métiers de l'encadrement (corps techniques et administratifs), pour 2,5 millions d'euros ;

- et pour environ 2,6 millions d'euros, des mesures spécifiques pour les autres personnels, telles que la professionnalisation de la filière administrative ou « l'accompagnement de la mobilité ».

Votre rapporteur spécial n'est naturellement pas opposé au principe de ce retour financier, qui permet légitimement d'intéresser les personnels à la modernisation. Bien que les raisons de la non-consommation partielle ou totale des enveloppes prévues pour 2010 et 2011 ne soit pas explicitée dans le PAP, elle est manifestement due aux conditions particulièrement troublées de négociation du nouveau protocole, qui en ont reporté la pleine application à 2012. En 2012, les personnels de la DGAC percevront donc des primes assez substantielles au titre de la période 2010-2012.

E. L'EMPRISE CROISSANTE DE LA DETTE

1. Un rythme de progression qui ralentit en 2011 mais reprend en 2012

Le déséquilibre du BACEA au cours de la période récente s'est immanquablement traduit par la poursuite de l'endettement, qui s'est accru de 270,6 millions d'euros entre 2008 et 2010, soit + 30,8 % en deux ans , et a atteint en 2010 près de vingt-quatre années d'autofinancement. Dans sa note d'exécution budgétaire sur l'exécution de 2010, la Cour des comptes a ainsi évoqué à juste raison une « spirale de surendettement incontrôlée ».

Grâce à la reprise du trafic aérien et aux efforts de réduction des dépenses de fonctionnement, l'exercice 2011 devrait se conclure par un ralentissement du rythme de progression de la dette (+ 1,1 %), le montant du remboursement étant proche de celui de l'emprunt. Elle atteindra néanmoins 1 161,2 millions d'euros, soit 58,1 % des dépenses nettes. En 2012 cependant, la dette devrait à nouveau croître de 4,6 % en raison d'un montant d'emprunt élevé.

Evolution de l'endettement net du budget annexe de 2006 à 2012

(en millions d'euros)

(1) : Ce montant inclut les 7 millions d'euros d'amortissement issus du produit des cessions immobilières.

Sources : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012 et réponses du MEDDTL au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Les charges d'intérêts pour 2012 sont estimées à 37,3 millions d'euros (31,9 millions d'euros en 2011) pour treize emprunts en cours d'exécution, dont trois emprunts bancaires résiduels contractés avant 2005 ^{114 ( * )} et dix avances de l'Agence France Trésor. La tendance actuelle au relèvement des taux d'intérêts a conduit à réévaluer de 3 millions d'euros ce poste de dépenses par rapport à la prévision triennale pour 2011-2013, qui se fonde sur un taux d'intérêt moyen de 1,5 %. Les intérêts de l'ensemble des emprunts bancaires sont assis sur le taux Euribor 12 mois préfixé, soit une hypothèse de 2,2 %, tandis que les taux des avances de l'AFT sont fixes ^{115 ( * )} .

2. Une amorce de désendettement dans les faits reportée

Dans ses réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, la DGAC affirme qu'elle s'est engagée depuis 2003 dans une politique de maîtrise de sa dette . Les circonstances économiques exceptionnelles à partir de la fin de l'année 2008 ont provoqué une baisse d'environ 10 % du trafic aérien, et la diminution corrélative des recettes a conduit à recourir en 2009 à un emprunt supplémentaire de 165 millions d'euros. Aujourd'hui, le désendettement « demeure une priorité ». De fait, les annuités de remboursement augmentent sensiblement depuis deux ans : 154 millions d'euros en 2010, 181,5 millions d'euros en 2011 et 196,5 millions d'euros prévus en 2012. Cette évolution est toutefois corrélée au stock de dette.

Force est donc de constater que cette volonté de désendettement ne se traduit pas dans les chiffres et que l'atteinte du point d'inflexion paraît reporté à la prochaine programmation triennale , les emprunts demeurant supérieurs aux annuités de remboursement au moins jusqu'en 2013.

Comme en 2010, votre rapporteur spécial constate que ni la RGPP ni la démarche transversale de réduction des frais de fonctionnement de l'Etat , que la DGAC applique avec une certaine constance, ne permettent pas, pour l'heure, d'amorcer le désendettement du budget annexe , faute d'actionner suffisamment les leviers d'augmentation des recettes et de diminution des dépenses de fonctionnement et de personnel.

L'équation du désendettement n'est pas insoluble mais suppose de gager la nécessaire maîtrise des dépenses par une meilleure couverture du coût de la surveillance aérienne et des prestations de l'aviation civile.

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* ¹⁰¹ Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010.

* ¹⁰² Soit 19,1 millions d'euros de charges et 213,6 millions d'euros de recettes.

* ¹⁰³ A ce titre, votre rapporteur spécial relève une incohérence dans le PAP puisqu'il mentionne successivement un taux de 67,92 % et de 65,72 % en 2011.

* ¹⁰⁴ Règlement (CE) de la Commission n° 1794/2006 du 6 décembre 2006 établissant un système commun de tarification des services de navigation aérienne.

* ¹⁰⁵ Règlement (CE) n°  1070/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 modifiant les règlements (CE) n° 549/2004, (CE) n° 550/2004, (CE) n° 551/2004 et (CE) n° 552/2004 afin d'accroître les performances et la viabilité du système aéronautique européen.

* ¹⁰⁶ Décret n° 2009-1609 du 18 décembre 2009 relatif aux redevances de navigation aérienne.

* ¹⁰⁷ Si le trafic fluctue au-delà de certaines marges, ce mécanisme permet de reporter une partie du manque à gagner sur la facturation des années ultérieures, ou au contraire de restituer aux usagers une partie de l'excédent. Si les conditions économiques, notamment les réalisations de trafic, s'écartent des prévisions au-delà de certains seuils d'alerte, à prévoir dans le plan de performance, ce dernier peut être révisé à la demande de l'une des parties.

* ¹⁰⁸ Ce mécanisme vise à garantir aux usagers que, dans le cas où les investissements seraient inférieurs aux prévisions, l'économie réalisée au-delà d'une marge précisée dans le plan de performance soit restituée aux usagers. Toutefois, dans certaines limites, des économies d'investissements peuvent rester acquises au prestataire de services, en tant qu'ajustement pertinent aux ressources disponibles.

* ¹⁰⁹ Et ont été l'un et l'autre transmis à la Commission européenne le 30 juin 2011.

* ¹¹⁰ Si la Commission européenne, après avis de l'autorité indépendante chargée de l'évaluation des plans de performance, jugeait le plan français insuffisamment ambitieux aux regards des objectifs européens d'efficacité économique, elle pourrait demander sa révision.

* ¹¹¹ Loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004.

* ¹¹² Soit  40 ETP (déduits du plafond d'emplois à structure constante) en provenance du budget général (programme 217) au titre de l'achèvement du regroupement des moyens humains du SNIA, et 12 ETP (ajoutés au plafond d'emplois) transférés du BACEA vers l'ENAC dans le cadre de la restructuration en cours du pôle de recherche de cet opérateur.

* ¹¹³ Soit les ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne, les ingénieurs des systèmes de sécurité de la navigation aérienne, les techniciens supérieurs des études et d'exploitation de l'aviation civile, les pilotes et les ouvriers.

* ¹¹⁴ Depuis 2005, la DGAC s'adresse exclusivement à l'Agence France Trésor.

* ¹¹⁵ A l'exception de l'avance accordée en 2005, assise sur le taux préfixé en décembre de l'année
N-1 des bons du Trésor, soit 1,74 % marge incluse.