V. RAPPORT SÉNAT N° 111 TOME III (2010-2011) ANNEXE 24
Commentaire : le présent article fixe, pour 2011, les évolutions de diverses composantes de la DGF en vue notamment de préserver des marges de manoeuvre pour les dotations de péréquation, dans un contexte de gel des concours de l'Etat.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose, dans le prolongement des mesures adoptées dans les précédentes lois de finances, la stabilisation des parts forfaitaires de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des strates communale et départementale, et l'ajustement à la baisse des compléments de garantie des communes, des dotations de compensation du bloc communal et de la dotation forfaitaire des régions.
A. LES MESURES CONCERNANT LA DGF DES COMMUNES
Le 1° du présent article apporte plusieurs modifications à l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, relatif à la dotation forfaitaire des communes.
1. La dotation de base et la dotation superficiaire
Le texte proposé fixe directement pour 2011 les montants minimum et maximum de la dotation de base et de la dotation superficiaire et, en conséquence, supprime la compétence du comité des finances locales pour déterminer le taux d'indexation de ces dotations dans les plafonds prévus par le code général des collectivités territoriales.
Les montants retenus , correspondant respectivement à des fourchettes de 64,46 euros à 128,93 euros et de 3,22 euros à 5,37 euros, sont ceux qui avaient été retenus par le comité des finances locales pour la répartition de la DGF 2010 .
La dotation de base par habitant comme la dotation superficiaire avaient évolué de + 0,4 % en 2010 par rapport à 2009. Cette indexation faisait suite au choix du comité des finances locales de fixer l'évolution de ces parts au maximum autorisé par le CGCT, soit à 75 % du taux de progression de la DGF (+ 0,6 % en 2010).
2. La part compensation
Le présent article réduit de 1,6 % les montants de la part « compensation » correspondant à l'ancienne compensation « part salaires » de la taxe professionnelle ainsi qu'à la compensation des baisses de DCTP supportées par certaines communes entre 1998 et 2001, incluses depuis 2004 dans la dotation forfaitaire. En 2010, le comité des finances locales avait fixé le taux d'évolution de cette dotation à 50 % du taux de progression de la DGF, soit + 0,3 %.
3. Le complément de garantie
La troisième modification a pour objet de réduire pour 2011 le complément de garantie à hauteur de 150 millions d'euros par rapport à 2010. Toutefois, alors qu'en 2009 et 2010, cette réduction avait pris la forme d'un écrêtement général de 2 %, la mesure de minoration ne toucherait que les communes « dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 0,75 fois le potentiel fiscal moyen par habitant constaté au niveau national ». Au sein de ce groupe de communes, la minoration serait répartie au prorata de la population et de l'écart relatif de potentiel fiscal par habitant, sans que la minoration ne puisse être supérieure à 5 % du complément de garantie perçu l'année précédente.
Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, le nombre de communes touchées par cet écrêtement serait de 6 284 , pour l'essentiel dans les strates correspondant aux communes à forte population.
B. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX EPCI
Le 5° du présent article propose de modifier les règles applicables à l'évolution des parts de la dotation d'intercommunalité.
Le droit en vigueur précise que le montant total de la dotation d'intercommunalité est fixé chaque année par le comité des finances locales qui le répartit entre les communautés urbaines, les communautés de communes, les syndicats d'agglomération nouvelle et les communautés d'agglomération. Des règles d'évolution particulières à chacune des catégories d'EPCI accordent au comité des finances locales une marge d'appréciation encadrée.
1. Communautés de communes et communautés d'agglomération
Le (a) du 5° du présent article est relatif à l'évolution des dotations des communautés de communes et d'agglomération définies au II de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales.
Il prévoit le gel, à compter de 2011, des dotations par habitant aux montants qui avaient été fixés par le comité des finances locales pour 2010, soit :
DGF par habitant
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Catégorie d'EPCI |
Montant de la dotation moyenne
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Communautés d'agglomération |
45,40 |
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Communautés de communes ne faisant pas application des dispositions de l'article 1609 nonies C du CGI (fiscalité additionnelle) |
20,05 |
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Communautés de communes faisant application des dispositions de l'article 1609 nonies C du CGI (fiscalité économique unifiée) |
24,48 |
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Communautés de communes faisant application des dispositions de l'article 1609 nonies C du CGI (fiscalité économique unifiée bonifiée) |
34,06 |
Source : projet de loi de finances article 80
Le (b) du 5° du présent article gèle l'évolution de la majoration attribuée en cas de transformation de syndicat ou communauté d'agglomération nouvelle en communauté d'agglomération.
Le 8° du présent article procède à une mesure de coordination à l'article L. 5842-8 du CGCT relatif aux communautés de communes et communautés d'agglomération de la Polynésie française. Il vise à supprimer la référence à une fixation des montants des dotations par le comité des finances locales.
2. Syndicats d'agglomération nouvelle
Le 7° du présent article vise à compléter l'article L. 5334-16 du CGCT relatif au calcul du potentiel financier des communes membres d'une communauté ou d'un syndicat d'agglomération nouvelle.
Le texte en vigueur, qui fait référence au taux de taxe professionnelle voté l'année précédente par la commune, n'étant plus opérant, il est proposé qu'à compter de 2011, le potentiel financier des communes concernées soit calculé conformément aux dispositions de l'article L. 2334-4, qui fait lui-même l'objet d'une refonte totale dans le présent projet de loi de finances (article 86).
3. Communautés urbaines
Le 6° du présent article est relatif aux communautés urbaines . Il prévoit de supprimer la règle fixée à l'article L. 5211-30 du CGCT selon laquelle le montant de l'attribution totale par habitant due à chaque communauté urbaine évolue chaque année selon un taux fixé par le comité des finances locales dans la limite du taux d'évolution de la dotation forfaitaire, et propose, à compter de 2011, le gel du montant de la dotation totale par habitant due à chaque communauté urbaine.
C. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPARTEMENTS
Le 2° du présent article propose une nouvelle rédaction des dispositions de l'article L. 3334-3 du CGCT relatif à la dotation forfaitaire des départements.
Il fixe à 74,02 euros par habitant le montant de la dotation de base par habitant, soit le niveau déterminé par le comité des finances locales pour 2010.
Il gèle le montant de la dotation de garantie au niveau perçu par chaque département en 2010.
Comme pour les communes, ces modifications ont pour effet de supprimer la compétence du comité des finances locales pour déterminer le taux d'indexation de ces dotations.
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Rédaction actuelle du CGCT |
Rédaction proposée par le PLF 2011 |
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« Chaque département reçoit une dotation forfaitaire. « Pour 2004, le montant de cette dotation est égal, pour chaque département, à la somme des dotations dues au titre de 2003 en application du présent article, du quatrième alinéa de l'article L. 3334-4 et de l'article L. 3334-9, dans leur rédaction antérieure à la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), ainsi que du I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998), augmentée de 95 % du montant des compensations fiscales incluses dans la dotation générale de décentralisation dues aux départements au titre de l'exercice 2003, et minorée du montant prélevé en 2003 en application de l'article L. 3334-8 dans sa rédaction antérieure à la loi de finances pour 2004 précitée. Au montant ainsi calculé est appliqué un taux de progression fixé par le comité des finances locales entre 60 % et 80 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. « A compter de 2005, la dotation forfaitaire de chaque département, à l'exception du département de Paris, est constituée d'une dotation de base et, le cas échéant, d'une garantie. « En 2005, chaque département perçoit une dotation de base égale à 70 euros par habitant. Il perçoit le cas échéant une garantie égale à la différence entre le montant qu'il aurait perçu en appliquant à sa dotation forfaitaire de 2004 un taux de progression égal à 60 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement, d'une part, et sa dotation de base pour 2005, d'autre part. « A compter de 2006, le montant de la dotation de base par habitant de chaque département et, le cas échéant, sa garantie évoluent chaque année selon des taux de progression fixés par le Comité des finances locales. Ces taux sont au plus égaux, pour la dotation de base et sa garantie, respectivement à 70 % et 50 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. « En 2005, la dotation forfaitaire du département de Paris est égale à la dotation forfaitaire qu'il a perçue l'année précédente indexée selon le taux de progression fixé en application du quatrième alinéa. « A compter de 2006, la dotation forfaitaire du département de Paris est égale à la dotation forfaitaire qu'il a perçue l'année précédente indexée selon le taux de progression correspondant à la moyenne pondérée des deux taux fixés par le comité des finances locales en application du cinquième alinéa. » |
« Chaque département reçoit une dotation forfaitaire. « A compter de 2005, la dotation forfaitaire de chaque département, à l'exception du département de Paris, est constituée d'une dotation de base et, le cas échéant, d'une garantie. « En 2011, chaque département perçoit une dotation de base par habitant égale à 74,02 €. « Il perçoit le cas échéant une garantie égale en 2005 à la différence entre le montant qu'il aurait perçu en appliquant à sa dotation forfaitaire de 2004 un taux de progression égal à 60 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement, d'une part, et sa dotation de base pour 2005, d'autre part. « En 2011, le montant du complément de garantie est égal à celui perçu en 2010. « En 2011, la dotation forfaitaire du département de Paris est égale à la dotation forfaitaire perçue l'année précédente. » |
Le 3° du présent article complète l'article L. 3334-7-1 du CGCT par un alinéa qui prévoit le gel de la dotation de compensation de chaque département à son niveau de 2010.
D. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX RÉGIONS
Le 4° du présent article procède à un écrêtement forfaitaire de 0,12 % de la dotation forfaitaire des régions.
Le premier alinéa complète en ce sens l'article L. 4332-7 du code général des collectivités territoriales afin de préciser qu'« en 2010, le montant de la dotation forfaitaire de chaque région est égal au montant perçu en 2010 diminué d'un taux de 0,12 % .».
Le sort particulier réservé aux régions s'explique par le fait que pour cette catégorie de collectivités, l' écrêtement forfaitaire prévu par le présent article doit dégager 6 millions d'euros qui seront automatiquement reversés en faveur de la part péréquation de la DGF des régions, aboutissant à un gel global de l'ensemble, sans apport supplémentaire du budget de l'Etat.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative de Marc Laffineur, rapporteur spécial, et avec l' avis favorable du Gouvernement , l'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications d'importance variable sur cet article :
- un amendement tendant à supprimer l'écrêtement de 1,6 % de la compensation « part salaires » et à prévoir que celle-ci sera gelée à son montant de 2010, comme les autres parts de la dotation forfaitaire, après prise en compte des mouvements liés aux transferts du prélèvement France Télécom et de la TaSCom. Cette mesure est rendue possible par les modifications apportées aux articles 23 et 26 du présent projet de loi de finances qui ont créé un nouveau prélèvement sur recettes dont une part, d'un montant de 100 millions d'euros, sera utilisée à cet effet ;
- un amendement tendant, d'une part, à réduire de 20 millions d'euros la diminution du complément de garantie des communes et, d'autre part, à relever le taux d'effort maximal à 6 % afin que le mécanisme global soit davantage péréquateur ;
- un amendement visant à rétablir l'éligibilité des communes insulaires situées en parc naturel marin 1 ( * ) à la fraction « parc naturel » de la DGF. Adoptée à l'article 131 de la loi de finances pour 2010, cette extension, dont le coût est modeste (100 000 euros), a été supprimée par l'article 145 de la loi Grenelle II 2 ( * ) au motif du caractère « inique » de la légère réduction de la part des autres communes en parc national ;
- un amendement tendant à prévoir explicitement le gel de la dotation « parc national » à compter de 2011 ;
- un amendement précisant, compte tenu de la réforme de la taxe professionnelle, la nature des ressources de taxe professionnelles prises en compte dans le calcul du coefficient d'intégration fiscal (CIF) des établissements publics de coopération intercommunales (EPCI) en 2011 , afin de retenir en lieu et place des recettes de taxe professionnelle les produits de la compensation relais perçue en 2010 ;
- un amendement de précision sur le calcul de la dotation forfaitaire des communes issues de fusions ;
- trois amendements de nature rédactionnelle.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Le dispositif proposé par le présent article s'inscrit dans la ligne des dispositifs votés dans les lois de finances pour 2009 et 2010 (écrêtement du complément de garantie des communes, gel de la croissance des dotations d'investissement), et dans le contexte général du gel des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.
Il limite la progression des parts forfaitaires de la dotation globale de fonctionnement de chacun des niveaux de collectivités territoriales afin d'assurer que les marges de manoeuvre disponibles viennent alimenter la croissance des dotations de péréquation. Les modalités retenues sont les suivantes :
- pour le bloc communal, gel en valeur des dotations de base par habitant, écrêtement du complément de garantie des communes en fonction du potentiel fiscal, écrêtement de la dotation de compensation des communes et EPCI ;
- pour les départements, gel en valeur de la dotation de base par habitant ;
- pour les régions, diminution de la dotation forfaitaire de 0,12 %.
Tableau récapitulatif des évolutions 2011 (projet de loi de finances initial)
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Catégorie de collectivité |
Dotations concernées |
Règle applicable en 2011 |
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Communes |
Dotation de base des communes Dotation superficiaire Part « compensations » Parc national et naturel marin Complément de garantie |
Montant 2010 (+ évolution population) id Abattement de 1,6 % Gel de l'enveloppe Ecrêté en fonction du Potentiel fiscal |
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EPCI |
CC |
Montant 2010 (+évolution population) |
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CC TPU CC TPU bonifiée |
Montant 2010 (+évolution population) id |
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CA |
Montant 2010 (+évolution population) |
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CU |
Montant 2010 (+évolution population) |
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SAN |
Montant 2010 (+évolution population) |
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Départements |
Dotation de base Dotation de compensation Complément de garantie |
Montant 2010 (+évolution population) Montant 2010 Montant 2010 |
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Régions |
Forfaitaire |
Abattement de 0,12% |
Source : DGCL
Les règles ainsi définies appellent plusieurs observations :
1. Le gel des dotations forfaitaires est imposé à un double titre : pour couvrir les contraintes, liées à l'augmentation de la population et au développement de l'intercommunalité, qui pèseront sur la répartition de la DGF en 2011 et pour assurer simultanément une progression satisfaisante des dotations de péréquation. Ces dotations sont en effet alimentées par le solde des ressources au titre de la DGF pour chaque niveau de collectivités, après financement des parts forfaitaires. Ainsi, le gel des dotations aboutit à les transformer en instruments de la péréquation horizontale .
2. Le dispositif de ciblage de l'écrêtement du complément de garantie mériterait d'être précisément évalué s'agissant de son impact sur les collectivités qui y seront soumises. Selon les informations données à votre rapporteur spécial, la limite de « 0,75 fois le potentiel fiscal moyen par habitant constaté au niveau national » au-delà de laquelle s'applique l'écrêtement a pour objectif de frapper les grandes communes et d'épargner le monde rural. La détermination du curseur du prélèvement conduit cependant à un double risque : celui de toucher des communes qui peuvent légitimement se considérer comme « pauvres » en terme de potentiel fiscal, au regard de leur classement dans leur strate et celui d'aboutir à une concentration excessive du prélèvement . Afin d' obtenir des informations précises de la part du Gouvernement sur les simulations auxquelles il a nécessairement procédé, votre commission des finances propose, par un amendement d'appel, de porter la limite de 0,75 % à la moyenne du potentiel fiscal par habitant constatée au niveau national.
3. Lors de l'examen de la première partie du présent projet de loi de finances, l' Assemblée nationale a adopté un amendement à l'article 23 , relatif à l'évolution des compensations d'exonérations, qui vise à instituer en 2011 un prélèvement sur recettes de l'Etat (PSR) d'un montant de 115 millions d'euros 3 ( * ) . Constitué à partir de la comptabilisation dans l'enveloppe fermée de la dotation de compensation pour pertes de bases à son niveau 2010, ce PSR est versé globalement à la DGF 2011. Il permet de modifier assez sensiblement les règles d'évolution fixées par le présent article en supprimant l'écrêtement de la part « compensation » correspondant à l'ancienne compensation « part salaires » de la taxe professionnelle ainsi qu'à la compensation des baisses de DCTP supportées par certaines communes. Il conduit également à atténuer la diminution du complément de garantie des communes.
4. Fondamentalement, le dispositif proposé par le présent article pose la question du rôle et de l'avenir du comité des finances locales .
Créé par la loi du 3 janvier 1979 4 ( * ) , celui-ci a pour objet de défendre les intérêts des collectivités locales sur le plan financier et d'harmoniser leur point de vue avec celui de l'Etat. A ce titre, il exerce traditionnellement un triple rôle :
- un pouvoir de décision et de contrôle (article L. 1211-3 du code général des collectivités territoriales), pour la répartition des principaux concours financiers de l'État aux collectivités locales ;
- une fonction consultative . En effet, le CFL est obligatoirement consulté pour tous les décrets à caractère financier intéressant les collectivités locales. Le Gouvernement peut aussi recueillir son avis sur tout projet de loi ou d'amendement concernant les finances locales ;
- un rôle de concertation et de proposition . Le CFL est ainsi amené à débattre des grandes réformes en matière de fiscalité locale, d'intercommunalité, de comptabilité communale ou encore de révision des bases cadastrales.
La loi impose, par ailleurs, au comité de se réunir au moins deux fois dans l'année pour la fixation et le contrôle des dotations de l'État et pour la régularisation des comptes du dernier exercice connu concernant la dotation globale de fonctionnement.
En proposant l'inscription directe dans la loi des divers montants des composantes de la DGF des collectivités territoriales, le projet de loi de finances prive le CFL d'une grande part de ses compétences .
Il devient donc nécessaire, pour préserver le rôle de cette instance de concertation entre l'Etat et les collectivités, de restaurer à son profit des marges de manoeuvre dans un contexte de gel durable des dotations, moins favorable que la période passée durant laquelle le CFL était amené à répartir la progression des concours de l'Etat.
La double fonction du CFL pourrait être, à l'avenir, d'une part de procéder aux ajustements des dotations en fonction notamment de critères territoriaux et, d'autre part, de définir les règles de la péréquation horizontale.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 1 Groix, Sein et Molène.
* 2 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement. L'amendement excluant les trois communes de mer d'Iroise a été adopté à l'initiative de Jean-Pierre Giran avec l'avis « très favorable » de la secrétaire d'Etat chargée de l'écologie.
* 3 Voir le commentaire de l'article 23 du projet de loi de finances.
* 4 Loi n°79-15 du 3 janvier 1979 instituant une dotation globale de fonctionnement versée par l'Etat aux collectivités locales et à certains de leurs groupements et aménageant le régime des impôts directs locaux pour 1979.