Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la deuxième partie

V. RAPPORT SÉNAT N° 111 TOME III (2010-2011) ANNEXE 15

Article 74

(Art. L. 211-8, L. 311-9, L. 311-13 et L. 311-15 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et art. 960 et 961 du code général des impôts) - Rééquilibrage des recettes de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii)

Commentaire : le présent article propose de modifier plusieurs taxes bénéficiant à l'Office français de l'immigration et de l'intégration afin de financer ses nouvelles compétences.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN OPÉRATEUR CRÉÉ EN 2009 À PARTIR DE STRUCTURES PRÉEXISTANTES

Comme indiqué plus haut, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) est un établissement public administratif, chargé de la mise en oeuvre de l'accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d'un titre les autorisant à séjourner en France et, lorsqu'ils se destinent à y séjourner durablement, de les engager dans un parcours d'intégration dans la société française pendant les cinq premières années de leur résidence en France.

Il a été créé par la l'article 67 de la loi de mobilisation pour le logement du 25 mars 2009 ^{3 ( * )} , pour se substituer à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (Anaem) ainsi qu'à une partie des actions alors menées par l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé).

Cette mesure résulte du conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) qui a décidé, le 4 avril 2008, la création d'un nouvel opérateur de l'État en matière d'immigration et d'intégration, en application de la révision générale des politiques publiques . Le CMPP relevait en effet que les « doublons entre l'Anaem et l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), placée sous la double tutelle du ministre chargé de la Ville et du ministre chargé de l'Immigration, constituent une source de sous-performance. Ce doublon s'exprime en particulier en matière de formation linguistique des primo-arrivants. De plus, l'Anaem n'est pas aujourd'hui structurée pour mettre en oeuvre la politique d'immigration et d'intégration dans toutes ses dimensions. Il sera donc fondé, sur la base de l'Anaem, un nouvel opérateur en matière d'immigration et d'intégration, autofinancé par des ressources liées à l'immigration, qui récupèrera les tâches de l'Acsé tournées vers l'accueil des primo-arrivants. Cet opérateur développera une politique individualisée afin de favoriser l'intégration des nouveaux immigrants et de leur famille. À cette occasion, les procédures administratives liées à l'immigration de travail et la nature des ressources propres de l'organisme seront simplifiées. L'Acsé, pour sa part, se recentrera sur la mise en oeuvre du Plan espoir banlieues ».

Ce nouvel opérateur, l'Ofii, a été mis en place en plusieurs phases successives. Il a été intégralement substitué à l'Anaem au 25 mars 2009 et a tenu son premier conseil d'administration le 22 avril 2009.

B. DES COMPÉTENCES LARGEMENT ÉTENDUES

Par rapport à celles de l'Anaem, les compétences de l'Ofii n'ont cessé d'être étendues .

Ainsi, initialement, l'Ofii a repris une partie des actions de formation linguistiques dispensées et prises en charge auparavant par l'Acsé.

Puis, la loi de finances pour 2010 ^{4 ( * )} a consacré le transfert à l'Ofii de la coordination du pilotage, du premier accueil et de l'accompagnement des demandeurs d'asile ainsi que du financement de cette mission. Traditionnellement, l'Etat prenait en charge l'accueil, l'information et le conseil des demandeurs d'asile dans les départements qui en reçoivent un flux significatif. A partir de 2008, dans la perspective de la régionalisation de l'admission au séjour des demandeurs d'asile, intervenue au 1 ^er mai 2009, le ministère de l'immigration a souhaité, par le transfert à l'Ofii, rationaliser l'organisation du premier accueil.

Outre ces nouvelles compétences transférées, la charge de l'Ofii s'est conséquemment alourdie avec la montée en puissance de dispositifs qui lui sont confiés et dont le financement lui incombe . C'est le cas notamment :

- du contrat d'accueil et d'intégration ;

- de la préparation à l'intégration du migrant familial dans le pays d'origine, prévue par l'article premier de la loi de 2007 relative à l'immigration ^{5 ( * )} , qui prévoit que « pour lui permettre de préparer son intégration républicaine dans la société française, le ressortissant étranger âgé de plus de seize ans et de moins de soixante-cinq ans pour lequel le regroupement familial est sollicité bénéficie, dans son pays de résidence, d'une évaluation de son degré de connaissance de la langue et des valeurs de la République » ;

- du bilan de compétences professionnelles, rendu obligatoire par l'article 7 de la loi précitée de 2007 relative à l'immigration (55 000 bilans ont été signés en 2009) ;

- et, enfin, des cours de français gratuits qu'assurait antérieurement l'Acsé au profit des étrangers résidant en France de manière légale et durable et qui n'ont pu bénéficier des prestations du contrat d'accueil et d'intégration.

C. UN BUDGET DÉFICITAIRE, PRINCIPALEMENT FINANCÉ PAR DES TAXES AFFECTÉES

Le budget de l'opérateur dégage depuis deux ans une perte nette importante .

Les charges de l'Ofii se sont élevées en 2009 à 155,8 millions d'euros , ainsi réparties, d'après le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances :

- 94,6 millions d'euros au titre des dépenses d'intervention ;

- 46,5 millions d'euros en dépenses de personnel ;

- 14,6 millions d'euros en dépenses de fonctionnement.

Or, ses recettes n'ont été que de 136 millions d'euros, l'opérateur éprouvant ainsi une perte de 19,8 millions d'euros sur l'année .

En 2010, d'après les prévisions dont dispose votre rapporteur spécial, les dépenses de l'Ofii ont augmenté, en exécution, de 3,2 % pour s'établir à 160,8 millions d'euros. Malgré une progression des recettes à 142,4 millions d'euros (+ 4,7 %), l'opérateur devrait continuer à subir une perte, évaluée pour l'année 2010 à 18,4 millions d'euros .

Cette situation financière ne paraît pas soutenable à moyen terme et les recettes de l'Ofii doivent progresser pour parvenir à couvrir ses dépenses.

Cependant, celles-ci sont principalement constituées de ressources fiscales , perçues traditionnellement par droits de timbre. Elles ont été très largement réformées et leur régime a été simplifié par l'article 155 de la loi de finances pour 2009 ^{6 ( * )} .

En 2009, d'après les informations disponibles dans l'annexe « Voies et moyens » au présent projet de loi de finances, les taxes affectées à l'Ofii se sont ainsi élevées à 97 millions d'euros, ce qui représente plus de 71 % des recettes de l'opérateur .

Produit des taxes affectées à l'Ofii

(en millions d'euros)

Source : annexe « Evaluation des voies et moyens » au présent projet de loi de finances

Outre les éventuelles ressources propres et les contributions des fonds européens, le budget de l'Ofii est abondé par une subvention pour charges de service public versée par l'Etat. Comme le relevait plus haut votre rapporteur spécial, cette subvention qui, pendant plusieurs années, n'a pas été versée compte tenu de l'importance du fonds de roulement de l'opérateur, a été attribuée à hauteur de 4,7 millions d'euros en 2009 et, sur l'enveloppe de 15 millions d'euros ouverte pour l'année 2010, une somme de 14,45 millions d'euros a déjà été consommée. Cela traduit l'importance croissante des besoins d'Ofii.

Les tarifs des taxes dont bénéficie l'Ofii sont soit fixés par la loi soit déterminés par décret, dans des limites fixées par le législateur. Or, par un décret du 24 juin 2010 ^{7 ( * )} , les tarifs des deux taxes procurant à l'Ofii ses principales ressources ont été augmentés , ce qui explique la croissance des ressources fiscales entre 2009 et 2010. Le tarif de droit commun pour la délivrance des premiers titres de séjour a été relevé à 340 euros et celui pour le renouvellement de ces titres porté à 110 euros.

Ces deux tarifs sont désormais égaux aux plafonds fixés par le législateur figurant à l'article L. 311-13 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

La situation financière de l'Ofii est donc aujourd'hui dans l'impasse .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article apporte plusieurs modifications au dispositif fiscal bénéficiant à l'Ofii.

Son I propose de réduire de 45 euros à 30 euros le tarif de la taxe, prévue par l'article L. 211-8 du CESEDA, acquittée par l'hébergeant lors de chaque demande de validation d'une attestation d'accueil .

Le 1° de son II propose d'augmenter de 340 euros à 385 euros le montant maximal, fixé par décret, de la taxe acquittée lors de la délivrance d'un premier titre de séjour ^{8 ( * )} . Le A de l'article L. 311-13 du CESEDA prévoit actuellement que le montant de cette taxe est fixé par décret entre 200 euros et 340 euros.

Le a du 2° du II prévoit pour sa part de doubler le montant maximal de la taxe acquittée lors du renouvellement des titres de séjour ainsi que lors de la fourniture de duplicata de ces titres. Le B de l'article L. 311-13 du CESEDA prévoit pour l'instant que le montant de cette taxe est fixé par décret dans une fourchette allant de 55 euros à 110 euros. La limite supérieure passerait donc à 220 euros. Par ailleurs, il prévoit que le tarif fixé par décret pourra être modulé selon la nature et la durée du titre délivré, possibilité qui n'est pas offerte actuellement.

Le b du 2° du II propose que le tarif préférentiel, compris entre 15 euros et 30 euros, qui s'applique actuellement aux cartes de séjour temporaires accordées aux étrangers qui suivent en France un enseignement ou qui y font des études, ne s'applique plus que pour les délivrances de cartes de séjour d'une durée inférieure ou égale à un an. Cela revient donc à faire passer de la fourchette 15 euros à 30 euros à la fourchette 55 euros à 220 euros le tarif appliqué aux étudiants ayant des cartes de séjour d'une durée supérieure à une année.

Le c du 2° du II propose de supprimer la mention selon laquelle la taxe de renouvellement des titres de séjour n'est acquittée qu'une fois par période d'un an. Il en résultera que cette taxe pourra dorénavant être acquittée plusieurs fois par an en cas de délivrance pluriannuelle de titres de séjour. Il supprime également l'exception qui précisait que cette taxe « n'est pas exigée des réfugiés et des étrangers bénéficiaires de la protection subsidiaire », qui devront dorénavant acquitter la taxe pour renouvellement des titres de séjour.

Le 3° du II augmente de 30 euros à 45 euros le tarif de la taxe perçue lors de la délivrance, du renouvellement et de la fourniture de duplicata des documents de circulation délivrés aux étrangers mineurs .

Les 4° et 5° du II prévoient l'insertion, à l'article L. 311-13 du CESEDA, d'un paragraphe nouveau instaurant un droit de visa de régularisation d'un montant égal à 220 euros . Ce droit sera acquitté, d'une part, par les étrangers qui ne sont pas entrés en France munis des documents et visas exigés par les conventions internationales et les règlements en vigueur et, d'autre part, par ceux qui, âgés de plus de dix-huit ans, n'ont pas, après l'expiration depuis leur entrée en France d'un délai de trois mois, été munis d'une carte de séjour. Comme l'ensemble des taxes concernées par le présent article, cette nouvelle taxe sera perçue au profit de l'Ofii.

Cette taxe ne sera pas applicable :

- aux réfugiés ;

- aux apatrides ;

- aux bénéficiaires de la protection subsidiaire ;

- aux étrangers pouvant obtenir de plein droit une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » pour avoir été confiés, avant l'âge de seize ans, au service de l'aide sociale à l'enfance ;

- à ceux pouvant bénéficier d'une carte de résident de plein droit pour avoir servi dans l'armée française.

Le 6° du II du présent article prévoit que la taxe créée par les 4° et 5° sera, comme l'ensemble des taxes prévues par l'article L. 311-13 du CESEDA, acquittée soit au moyen de timbres mobiles soit par la voie électronique au moyen d'un timbre dématérialisé.

Le 7° du II ajoute un alinéa à l'article L. 311-15 du CESEDA, qui fixe les tarifs des taxes applicables pour l'emploi d'un salarié étranger ou lors de l'accueil d'un salarié détaché temporairement par une entreprise non établie en France. Ce nouvel alinéa prévoit que le tarif de la taxe est fixé par décret, entre 50 euros et 300 euros, lorsque l'embauche intervient pour un jeune professionnel recruté dans le cadre d'un accord bilatéral d'échange de jeunes professionnels. Cela revient donc à appliquer à ces cas-là les limites déjà fixées par la loi pour le tarif applicable aux emplois temporaires d'une durée supérieure à trois mois et inférieure à douze mois, et non plus la règle de droit commun qui fixe le tarif de la taxe à un pourcentage du salaire versé au travailleur étranger.

Enfin, le 8° du II du présent article prévoit de modifier le tarif de la taxe perçue pour les embauches d'une durée supérieure ou égale à douze mois d'un salarié étranger. Le montant de la taxe sera alors égal à 50 % du salaire versé, pris en compte dans la limite de 2,5 fois le salaire minimum de croissance. Le dispositif actuel prévoit que le montant de la taxe est égal à 60 % du salaire, pris en compte dans la même limite. Le dispositif proposé réduit donc le montant acquitté par l'employeur.

Le III du présent article propose de mettre à jour le CESEDA en prenant en compte la transformation de l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (Anaem) en l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii). Il modifie donc les références en ce sens et supprime, dans les cas où cette mention était devenue inutile, les mots « ou de l'établissement public appelé à lui succéder ».

Le IV prévoit d'insérer un nouveau paragraphe à la section II du chapitre II du titre IV de la première partie du livre premier du code général des impôts, consacré aux « Demandes de naturalisation et de réintégration et déclarations d'acquisition de la nationalité à raison du mariage ». Ce paragraphe nouveau serait composé de deux articles.

L'article 960 prévoit que les « demandes de naturalisation , les demandes de réintégration dans la nationalité française et les déclarations d'acquisition de la nationalité à raison du mariage sont soumises à un droit de timbre de 55 euros ». Ce droit de timbre est également perçu par l'Ofii, dans les mêmes conditions que celles vues précédemment pour les autres taxes.

L'article 961, quant à lui, précise que « les personnes véritablement indigentes et reconnues hors d'état d'en acquitter le montant sont exonérées du droit de timbre » institué par l'article 960. Il reprend en cela la rédaction prévue par l'article 955 du même code pour la délivrance des passeports, cartes nationales d'identité et visas de passeports.

Enfin, le V du présent article précise que son dispositif est applicable à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, seules collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution où l'Ofii est compétent.

Tarif des taxes visées par le présent article

(en euros)

Source : évaluations préalables annexées au présent projet de loi de finances

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* *

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE AUGMENTATION DES RESSOURCES FISCALES BIENVENUE, DANS UN CONTEXTE DE RÉDUCTION DES DÉPENSES DE L'ETAT

Pour faire face à l'augmentation des charges pesant sur l'Ofii, deux options étaient envisageables : augmenter la subvention pour charges de service public versée par l'Etat ou permettre un accroissement des tarifs des taxes qui constituent la principale ressource financière de l'opérateur.

Dans le contexte d'un impératif de réduction des dépenses de l'Etat - votre rapporteur spécial rappelle que le déficit budgétaire s'est élevé à 138 milliards d'euros en 2009 -, l'augmentation de la subvention versée par l'Etat à l'office ne paraît pas envisageable. Le relèvement des tarifs des taxes est donc apparu comme l'unique solution possible pour financer l'accroissement des formations proposées aux migrants via l'Ofii.

Le tableau ci-dessous présente l'évolution des ressources de l'Ofii résultant des modifications législatives proposées par le présent article, ainsi que les évolutions réglementaires devant intervenir par décret. Il est à considérer avec précaution puisque les relèvements tarifaires prévus par le Gouvernement n'atteignent pas, pour l'instant, les nouvelles limites supérieures fixées par la loi. Le pouvoir réglementaire se préserve ainsi des marges de manoeuvre pour financer, le cas échéant, de nouvelles dépenses à la charge de l'Ofii.

Incidence budgétaire pour l'Ofii du dispositif proposé

(en euros)

Source : évaluations préalables annexées au présent projet de loi de finances

Ainsi, au total, les modifications tarifaires envisagées suite à l'adoption du présent article devraient conduire, en 2011, à accroître les ressources fiscales de l'Ofii de 10,5 millions d'euros , soit une augmentation de 9,4 % du rendement des ressources fiscales dont il bénéficie actuellement.

Votre rapporteur spécial est favorable à cette augmentation de ressources de l'office, qui doivent financer des actions en faveur des migrants, et rappelle que l'Ofii offre chaque année à environ cent mille étrangers primo-arrivants une formation civique, une formation linguistique et une session d'information sur la vie en France.

En outre, comme l'indiquait le Gouvernement dans sa réponse à une question de notre collègue Claudine Lepage, « ces nouveaux tarifs [...] ne sont ni les plus bas ni les plus élevés d'Europe ; ils sont - pour autant que les systèmes soient comparables - plus élevés qu'en Belgique ou qu'en Italie, du même ordre de grandeur qu'en Allemagne et très inférieurs aux montants atteints aux Pays-Bas, au Royaume-Uni, en Irlande ou en Grèce » ^{9 ( * )} .

B. DES HAUSSES CIBLÉES QUI PRÉSERVENT LES PRIORITÉS DE LA POLITIQUE D'IMMIGRATION

Le dispositif mis en place par le présent article ne prévoit pas une augmentation uniforme des tarifs pour tous les publics de migrants. En effet, le choix a été fait par le Gouvernement d'opérer des hausses ciblées, en tâchant de préserver les publics prioritaires de la politique d'immigration de la France.

Ainsi, la principale ressource supplémentaire résultant du présent article proviendra de la création d'un droit de visa de régularisation, qui concerne des publics se trouvant dans une situation irrégulière . Sont ainsi concernés, d'une part, les étrangers qui ne sont pas entrés en France munis des documents et visas exigés par les conventions internationales et les règlements en vigueur et, d'autre part, ceux qui, âgés de plus de dix-huit ans, n'ont pas, après l'expiration depuis leur entrée en France d'un délai de trois mois, été munis d'une carte de séjour.

Le Gouvernement indique par ailleurs qu'au sein de la nouvelle fourchette de fixation des tarifs de la taxe de renouvellement des titres de séjour (qui passe de 55 euros - 110 euros à 55 euros - 220 euros), il procèdera à une modulation en fonction du titre de séjour concerné, grâce à la modification législative proposée par le présent article. Ainsi, le tarif unique actuel de 110 euros augmentera à 140 euros pour les cartes de résident tandis que le tarif pour la carte de séjour temporaire diminuera à 85 euros. La hausse proposée sera donc intégralement compensée par une diminution parallèle. Cette modulation apparaît logique car elle allège la charge qui pesait sur les étrangers disposant de titres de séjour courts par rapport à celle pesant sur des titres de plus longue durée. Il n'était pas optimal que les étrangers acquittent le même montant quelle que soit la durée de leur titre.

La suppression de l'exonération dont bénéficiaient les réfugiés sur les renouvellements de titres de séjour s'explique par le fait qu'ils disposent de cartes de résident valables dix ans . Par conséquent, au moment du renouvellement, ces réfugiés ne sont plus en situation de précarité mais intégrés à la société française. Il ne semble donc pas choquant de soumettre les réfugiés aux mêmes taxes que celles que subissent alors les autres étrangers résidant sur le territoire français.

Enfin, la création d'un droit de timbre pour les demandes de naturalisation, à hauteur de 55 euros, est très raisonnable au regard des tarifs appliqués par nos voisins européens. L'évaluation préalable du présent article annexée au projet de loi de finances précise ainsi que « la naturalisation coûte 214 euros en Italie, 255 euros en Allemagne et de 558 euros à 882 euros au Royaume-Uni ». Par ailleurs, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, l'instauration de cette taxe pourrait permettre d'éviter les renouvellements abusifs de demandes de naturalisation.

C. LA DIMINUTION PARALLÈLE DE CERTAINS TARIFS

Parallèlement aux hausses de tarifs prévues par le présent article sont proposées des diminutions, également ciblées, d'autres taxes affectées à l'Ofii.

Ainsi, la diminution de 45 euros à 30 euros de la taxe sur les demandes d'attestation d'accueil réduira son produit global de 4,14 millions d'euros. Cette diminution est bienvenue puisqu'elle vise à limiter la charge pesant aujourd'hui sur l'hébergeant lorsqu'il demande une simple validation d'attestation d'accueil, pour un étranger qu'il n'héberge parfois que pour quelques jours.

De même, la taxe acquittée par les employeurs lors de l'embauche d'un salarié étranger ne sera plus égale à 60 % mais à 50 % du salaire versé à ce travailleur, ce qui produira une moindre de recettes de 4,67 millions d'euros pour l'Ofii mais pourrait avoir un impact positif sur les autorisations de travail, qui ont un intérêt économique réel et correspondent à une priorité fixée par le Gouvernement.

La diminution du tarif de la taxe due par les employeurs pour l'emploi de « jeunes professionnels » pourra également avoir un effet positif . Le dispositif d'échanges bilatéraux de jeunes professionnels permet d'accueillir un travailleur étranger sur la base de la réciprocité, de jeunes Français pouvant en contrepartie effectuer un stage à l'étranger. Le Gouvernement indique sur ce point que « s'agissant des pays concernés par les accords de gestion concertée des flux migratoires, la migration circulaire (avec retour dans le pays d'origine) est jugée bénéfique par tous les acteurs » ^{10 ( * )} .

Il ressort de l'analyse de l'ensemble de ces éléments que votre rapporteur spécial est favorable aux modifications proposées par le présent article et en propose donc l'adoption sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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* ³ Loi n° 2009-323.

* ⁴ Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009.

* ⁵ Loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à l'immigration, à l'intégration et à l'asile.

* ⁶ Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

* ⁷ Décret n° 2010-689 du 24 juin 2010 relatif au montant des taxes prévues aux articles L. 311-13 et L. 311-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* ⁸ Les titres de séjour visés sont la carte de séjour temporaire, la carte de résident et la carte de séjour « compétences et talents ».

* ⁹ Voir le compte-rendu de la séance de questions au Gouvernement du 5 octobre 2010.

* ¹⁰ Evaluations préalables annexées au présent projet de loi de finances.