Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la deuxième partie

ARTICLE 52 : PLAFONDS DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS DE L'ÉTAT

I. TEXTE DU PROJET DE LOI

Le plafond des autorisations d'emplois de l'État, pour 2011, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est réparti comme suit :

DÉSIGNATION DU MINISTÈRE OU DU BUDGET ANNEXE	PLAFOND exprimé en ETPT

I. Budget général	1 962 905
Affaires étrangères et européennes	15 402
Alimentation, agriculture et pêche	32 293
Budget, comptes publics et réforme de l'État	142 466
Culture et communication	11 132
Défense	301 341
Écologie, énergie, développement durable et mer	62 371
Économie, industrie et emploi	14 344
Éducation nationale	968 194
Enseignement supérieur et recherche	24 485
Immigration, intégration, identité nationale et développement solidaire	612
Intérieur, outre-mer et collectivités territoriales	282 755
Justice et libertés	75 825
Santé et sports
Services du Premier ministre	9 109
Travail, solidarité et fonction publique	22 430
Espace rural et aménagement du territoire	146
Jeunesse et solidarités actives

II. Budgets annexes	12 118
Contrôle et exploitation aériens	11 268
Publications officielles et information administrative	850

Total général	1 975 023

II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 (2010-2011)

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à fixer les plafonds des autorisations d'emplois par ministère et par budget annexe.

Le Rapporteur général rappelle que si les dépenses de personnel sont spécialisées par programme, les plafonds d'emplois sont spécialisés par ministère et par budget annexe. En application du 6° du I de l'article 34 de la LOLF, la première partie du projet de loi de finances fixe un plafond global d'autorisation des emplois rémunérés par l'État. Ce plafond est proposé pour 2011, à l'article d'équilibre du présent projet (article 47), à un niveau de 1 975 023 équivalents temps plein travaillé (ETPT) , au lieu de 2 019 798 ETPT en loi de finances initiale pour 2010 (soit une baisse de 2,2 %). Ce plafonnement permet de renseigner sur un « stock » d'emplois publics, là où l'ordonnance organique n° 52-2 du 2 janvier 1959 - dont l'article 1 ^er prévoyait que « les créations et transformations d'emplois ne peuvent résulter que de dispositions prévues par une loi de finances » - n'invitait à raisonner qu'en termes de flux.

En deuxième partie, la loi de finances détermine la répartition de ces plafonds par ministère et par budget annexe. C'est l'objet du présent article. En application de l'article 43 de la LOLF, ces plafonds font l'objet d'un vote unique, sans que cela ne limite l'exercice du droit d'amendement parlementaire, c'est-à-dire la possibilité d'amender les différentes lignes du tableau.

Toutefois, la déconnexion entre discussion des crédits des programmes et discussion sur les plafonds des autorisations d'emplois fait perdre à cette dernière de son intérêt. C'est pourquoi, à l'instar de MM. Alain Lambert et Didier Migaud, le Rapporteur général juge souhaitable d'étudier « la possibilité de mettre en discussion à la fois les crédits des programmes d'une mission et les plafonds d'emplois des ministères qui y sont représentés, en vue de donner du sens à la discussion des amendements » ^{1

(
*
)} . L'article 7 de la LOLF fait d'ailleurs clairement le lien entre les deux notions en disposant que « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'État ». La logique induite par la loi organique veut que les dépenses - celles de personnel comme toutes les autres - soient justifiées dès « le premier euro ». Les projets annuels de performances (PAP) annexés au présent projet fournissent ainsi pour chaque programme des informations relatives aux flux d'entrées et de sorties d'agents publics, en particulier leur coût moyen. C'est donc dans le cadre de la discussion des crédits des programmes que la question du bon niveau des plafonds d'emplois peut le plus légitimement être posée.

Sous bénéfice de ces observations, le Rapporteur général invite à se reporter au tome I du présent rapport général pour une analyse globale des dépenses de personnel et des emplois rémunérés par l'État ^{2

(

*
)} .

Le tableau figurant aux pages suivantes présente la répartition des plafonds d'emplois par mission et programme du budget général telle qu'elle résulte de la loi de finances initiale pour 2010 et du présent projet de loi de finances. Les effectifs de la colonne « LFI 2010 » ont été retraités pour permettre une comparaison à structure constante avec le projet de loi de finances pour 2011.

Cette ventilation est à la fois indicative (les plafonds étant fixés par ministère) et prévisionnelle (chaque plafond constituant un « maximum » n'emportant aucune obligation de consommation totale).

VENTILATION INDICATIVE DES PLAFONDS D'EMPLOIS PAR MISSION ET PAR PROGRAMME

(en ETPT)


Mission	Programme		LFI 2010		PLF 2011
Action extérieure de l'État			12 897		12 885
	Action de la France en Europe et dans le monde		8 254		8 325
	Diplomatie culturelle et d'influence		1 236		1 182
	Français à l'étranger et affaires consulaires		3 407		3 378
Administration générale et territoriale de l'État			34 100		33 405
	Administration territoriale		29 029		28 265
	Vie politique, culturelle et associative		41		41
	Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur		5 030		5 099
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales			15 710		14 741
	Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation		5 336		4 742
	Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture		10 374		9 999
Aide publique au développement			2 667		2 517
	Solidarité à l'égard des pays en développement		2 667		2 517
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation			3 035		2 372
	Liens entre la nation et son armée		2 386		2 113
	Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant		612		222
	Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale		37		37
Conseil et contrôle de l'État			5 345		5 580
	Conseil d'État et autres juridictions administratives		3 343		3 578
	Conseil économique, social et environnemental		162		162
	Cour des comptes et autres juridictions financières		1 840		1 840
Culture			11 496		11 132
	Transmission des savoirs et démocratisation de la culture		11 496		11 132
Défense			306 564		299 006
	Environnement et prospective de la politique de défense		8 661		8 673
	Préparation et emploi des forces		273 044		265 239
	Soutien de la politique de la défense		11 663		12 552
	Équipement des forces		13 196		12 542
Direction de l'action du Gouvernement			2 808		3 492
	Coordination du travail gouvernemental		2 140		2 772
	Protection des droits et libertés		668		720
Écologie, développement et aménagement durables			66 224		62 371
	Prévention des risques		361		361
	Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer		65 863		62 010

Économie				13 787		13 010
		Développement des entreprises et de l'emploi		6 025		5 772
		Statistiques et études économiques		5 487		5 221
		Stratégie économique et fiscale		2 275		2 017
Enseignement scolaire				978 706		983 070
		Enseignement scolaire public du premier degré		326 219		326 271
		Enseignement scolaire public du second degré		450 892		451 706
		Vie de l'élève		33 947		33 860
		Enseignement privé du premier et du second degrés		127 944		132 205
		Soutien de la politique de l'éducation nationale		24 614		24 152
		Enseignement technique agricole		15 090		14 876
Gestion des finances publiques et des ressources humaines				145 286		142 466
		Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local		121 156		118 784
		Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État		1 096		1 139
		Conduite et pilotage des politiques économique et financière		5 238		5 108
		Facilitation et sécurisation des échanges		17 796		17 435
Immigration, asile et intégration				615		612
		Immigration et asile		615		612
Justice				73 594		75 825
		Justice judiciaire		29 653		31 018
		Administration pénitentiaire		33 860		34 857
		Protection judiciaire de la jeunesse		8 618		8 501
		Conduite et pilotage de la politique de la justice		1 463		1 449
Outre-mer				3 789		4 176
		Emploi outre-mer		3 789		4 176
Politique des territoires				148		146
		Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire		148		146
Recherche et enseignement supérieur				57 499		28 495
		Formations supérieures et recherche universitaire		53 513		24 485
		Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle		1 310		1 334
		Enseignement supérieur et recherche agricoles		2 676		2 676
Sécurité				242 945		242 702
		Police nationale		144 790		145 504
		Gendarmerie nationale		98 155		97 198
Sécurité civile				2 499		2 472
		Intervention des services opérationnels		2 499		2 472
Solidarité, insertion et égalité des chances				16 897		12 362
		Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales		16 897		12 362
Travail et emploi				10 680		10 068
		Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail		10 680		10 068
SOUS-TOTAL BUDGET GÉNÉRAL (A)				2 007 291		1 975 023


Mission	Programme	LFI 2010	PLF 2011
Contrôle et exploitation aériens		11 609	11 068
	Soutien aux prestations de l'aviation civile	11 609	11 068
Publications officielles et information administrative		898	850
	Édition et diffusion	459	448
	Pilotage et activités de développement des publications	439	402
SOUS-TOTAL BUDGETS ANNEXES (B)		12 507	12 118
TOTAL BUDGET DE L'ÉTAT (A+B)		2 019 798	1 975 023

Source : ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État.

* *

La Commission adopte l'article 52 sans modification .

* ¹ La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances , Rapport au Gouvernement, septembre 2005, p. 47.

* ² Gilles Carrez, Rapport général, Tome I, n° 2857, octobre 2010, p. 31-36.