Table des matières
- Présidence de M. Jean Arthuis, président.
Projet de loi de finances pour 2003 - Audition de M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et de M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire
La commission a procédé à l'audition de M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et de M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, sur le projet de loi de finances pour 2003.
Tout d'abord, M. Francis Mer a fait remarquer que la présentation du projet de loi de finances devant la représentation nationale était d'autant plus importante pour ce Gouvernement qu'il s'agit de son premier budget mettant en oeuvre ses engagements.
Il a déclaré que ce budget était placé sous le signe de la confiance retrouvée entre l'Etat et les Français, car les engagements du Gouvernement sont tenus. En effet, a-t-il précisé, la baisse des impôts et des charges est poursuivie, les ménages bénéficiant d'un allégement d'impôts de près d'un milliard d'euros, les entreprises, quant à elles, bénéficiant au total d'un allégement de trois milliards d'euros.
Par ailleurs, les priorités du Gouvernement constituées par la sécurité, la justice, la défense et l'aide publique au développement, sont dotées de moyens supplémentaires, au total deux milliards d'euros.
Il a estimé que ce budget préparait efficacement l'avenir, notamment en portant un coup d'arrêt à la dégradation du déficit public et à l'accroissement de la dette.
Il a insisté sur la sincérité des comptes présentés par le Gouvernement, conformément aux exigences de transparence et de sincérité inscrites dans la nouvelle loi organique relative aux lois de finances publiques, et il s'est montré convaincu du caractère réaliste de l'hypothèse de croissance retenue par le Gouvernement, indiquant par ailleurs que cette hypothèse, pour la zone Euro, était de 2,1 % en 2003.
Concernant la situation des finances publiques, il a déclaré que la prévision actuelle de déficit pour 2002 se situait bien sur la borne basse du rapport d'audit de juillet dernier, soit 2,6 % du produit intérieur brut (PIB), et a expliqué cette forte dégradation du déficit des administrations publiques par une progression plus rapide que prévue des dépenses.
Il a indiqué que les orientations de politique économique du Gouvernement consistaient à redynamiser le marché du travail, encourager l'initiative et préparer l'avenir, en maîtrisant la dette et en réformant les retraites.
A cette fin, sont au programme les trois grands chantiers suivants, a-t-il précisé : la réforme des retraites, dont dépendent notre cohésion sociale et l'avenir de nos enfants ; la maîtrise de la dette, qui constitue un effort de solidarité avec les générations futures ; la réforme de l'Etat et la décentralisation.
Il a ensuite présenté la politique de finances publiques en 2003, qui s'articule autour de plusieurs axes.
Les baisses d'impôts et de charges ciblées sur l'emploi et l'initiative atteignent 4 milliards d'euros.
Les dépenses publiques, qui progressent de 1,5 % en volume, diminuent de 0,5 point en proportion du PIB. Au total, il a souligné l'effort de redressement des finances publiques, qui représente 0,3 % du PIB.
M. Francis Mer a indiqué qu'il s'agissait d'obtenir le retour à un quasi équilibre en 2006-2007, grâce à une stratégie pluriannuelle dont le point-clé est une progression des dépenses publiques inférieure à celle du PIB, soit 1,4 % en moyenne pour une croissance de 2,5 %. Cette réduction des déficits doit permettre de réduire la dette publique, qui ne doit pas dépasser 1.000 milliards d'euros en 2006, a-t-il indiqué.
Ensuite, M. Alain Lambert a présenté les choix du Gouvernement : en matière de dépenses, il s'agit de renforcer les moyens consacrés à la sécurité, la justice, l'aide au développement, et de remettre à niveau l'investissement civil et militaire.
En matière de sécurité, la police recevra des moyens accrus de 5,7 %, 3.100 emplois étant créés. La justice bénéficiera de 7,4 % de moyens supplémentaires, avec 1.924 créations d'emplois.
La dotation destinée à financer l'équipement militaire est accrue de 12,3 %, et l'aide publique au développement reçoit 24 % de fonds supplémentaires.
Il s'agit, par ailleurs, de maîtriser les effectifs, a-t-il poursuivi, notamment grâce à des redéploiements qui bénéficieront aux priorités du Gouvernement.
En matière de recettes, le ministre s'est déclaré prudent quant à l'évaluation des recettes fiscales pour 2003, évaluant leur progression à + 3,1 %. L'actuel Gouvernement se fixe pour objectif de diminuer le poids des recettes non fiscales, que l'ancien Gouvernement avait porté à un niveau jugé excessif.
Puis le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a détaillé les mesures fiscales du projet de loi de finances pour 2003.
La baisse de 5 % de l'impôt sur le revenu, mise en oeuvre en 2002, sera pérennisée en 2003 et amplifiée. Pour la première fois depuis la création de l'impôt sur le revenu sous sa forme actuelle, le taux marginal supérieur de l'impôt sera inférieur à 50 %.
M. Alain Lambert a également annoncé que le montant de la prime pour l'emploi augmenterait sensiblement : à titre d'exemple, un salarié à mi-temps, rémunéré sur la base du SMIC, verra sa prime progresser de 107 euros, ce qui représente un gain de 50 % par rapport au montant versé en 2002.
Afin de soutenir les familles, le plafond des dépenses pour l'emploi d'un salarié à domicile sera par ailleurs relevé.
S'agissant des entreprises, il a indiqué qu'il s'agissait avant tout de restaurer leur compétitivité pour favoriser l'emploi, en réduisant les charges qu'elles supportent. L'année 2003 sera ainsi marquée par la suppression définitive de la part « salaires » dans l'assiette de la taxe professionnelle, a-t-il déclaré.
Par ailleurs, afin d'encourager les dépenses d'économie d'énergie ou l'acquisition de véhicules « propres », seront prorogés un certain nombre de crédits d'impôts qui arrivaient à terme à la fin de l'année 2002.
M. Alain Lambert a annoncé qu'il était prévu de lancer, au cours de l'année à venir, une réflexion sur la simplification du régime fiscal des distributions de dividendes afin de moderniser et de simplifier ce dispositif, tout en préservant les intérêts de l'actionnaire. Il est également prévu de simplifier les modalités de déclaration et de paiement de l'impôt, pour plus d'un million de petites entreprises, et de supprimer des taxes devenues obsolètes et dont le rendement est très faible, comme le droit de licence sur les débits de boissons.
Dans le but d'adresser un signal fort aux collectivités locales, le ministre a déclaré qu'il était envisagé d'assouplir les règles actuelles de lien entre les taux des impôts locaux, ce qui permettrait aussi d'encourager l'essor de l'intercommunalité par la création de groupements intercommunaux.
Dans le même esprit, il a indiqué que le Gouvernement proposait de prolonger d'un an le délai fixé aux collectivités locales et à leurs groupements pour se mettre en conformité avec la loi du 12 juillet 1999 sur l'intercommunalité, en ce qui concerne les modalités de financement des services d'enlèvement des ordures ménagères.
A la fin de son exposé, M. Alain Lambert a évoqué la réforme budgétaire, soulignant que, pour la première fois, la programmation pluriannuelle et un rapport sur les prélèvements obligatoires accompagnaient le projet de loi de finances.
Il a déclaré que le Gouvernement s'imposerait désormais la discipline de saisir le Parlement, à la fin du premier semestre, d'un état commenté de l'exécution des comptes publics, mais aussi d'une prévision d'exécution.
Un jugement politique pourra ainsi être porté sur la pertinence de l'exécution du budget, a-t-il déclaré.
Au cours du débat qui a suivi cette présentation, M. Philippe Marini, rapporteur général, a d'abord constaté que la situation actuelle se caractérisait par la montée de multiples risques (de marché, macroéconomiques, géopolitiques...) et que cette situation avait évolué par rapport au contexte qui prévalait lors de la préparation des choix budgétaires. Il a estimé que l'approche gouvernementale se caractérisait par la mise en oeuvre d'un principe de précaution, justifié par l'observation d'un environnement économique dégradé, de la nécessité de la préservation de l'avenir des finances publiques, ou des risques géopolitiques se traduisant par une priorité accordée au budget de la défense. Il a également constaté le choix d'une certaine modération dans les relations avec les partenaires sociaux. Il s'est enfin interrogé sur les perspectives du projet de loi de financement de la sécurité sociale, et a demandé que dans le cadre d'une cohérence globale de la présentation des documents financiers, le débat consolidé sur les prélèvements obligatoires, prévu par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, soit rapidement organisé devant le Parlement.
M. Francis Mer a reconnu que ce débat devait avoir lieu. Il a estimé que la prévision d'une croissance du PIB de 2,5% en 2003 était crédible, et que de bonnes surprises étaient, en outre, possibles pour la fin de l'année prochaine. Il a également rappelé que les prévisions de croissance revêtaient une importance particulière pour le financement de la sécurité sociale, largement dépendant de l'évolution de la masse salariale.
M. Jacques Oudin s'est félicité de la hausse des dépenses d'investissement, tout en s'interrogeant sur leur niveau et leur cohérence dans le contexte d'une Europe élargie, notamment dans le secteur des transports. Il a également demandé quelles seraient les perspectives relatives à la taxe sur le tonnage, dans le cadre de la fiscalité portant sur les flottes. Il a enfin souligné que la transparence budgétaire devait s'appliquer à toutes les administrations, et en particulier à la direction du Trésor, dont il a déploré qu'elle n'ait pas encore répondu à ses questions relatives au financement des transports.
M. Francis Mer a rappelé que l'avenir d'un pays tenait non pas seulement à l'action du Gouvernement, mais également à sa population et aux acteurs économiques, lesquels devaient se montrer solidaires. Il a opéré une distinction entre investissement « dur » et « soft », et a indiqué que le soutien à ce dernier serait inscrit dans le projet de loi sur l'innovation et la recherche, bientôt déposé au Parlement. Il s'est enfin montré conscient des enjeux relatifs aux réseaux européens de transport.
M. Denis Badré a estimé que le relâchement de la discipline au niveau européen était susceptible de ternir l'image de la dynamique communautaire dans le monde et de ralentir les efforts de réforme budgétaire. Il a également regretté que la compétitivité de la France ne soit pas présentée comme un objectif majeur du projet de loi de finances pour 2003. Il a enfin plaidé pour une meilleure utilisation des crédits de recherche, notamment au niveau communautaire.
M. Francis Mer a souligné que la compétitivité de la France demeurait une des priorités du Gouvernement. A propos du Pacte de stabilité, tout en déplorant que la France ne soit pas en mesure d'atteindre l'équilibre en 2004, il a plaidé en faveur d'une attitude pragmatique de l'Union européenne d'ici à 2006.
M. Bernard Angels a estimé que le projet de loi de finances pour 2003 avait été construit en fonction d'une hypothèse de croissance arbitrairement retenue et risquait de manquer de sincérité.
En réponse à M. Bernard Angels, M. Francis Mer a regretté que la présentation du projet de loi de finances puisse susciter cette impression, et a rappelé que le chiffre de 2,5% de croissance constituait déjà une inflexion par rapport à la prévision originelle de 3% émise lors du premier semestre. Il a également fait valoir que les éventuels décalages entre prévision et exécution budgétaires ne pourraient être constatés que progressivement et dans le cadre d'une relation de confiance avec le Parlement.
Observant que la politique budgétaire demeurait le seul véritable levier d'action à la disposition de l'Etat, M. Jean-Philippe Lachenaud a souligné la nécessité de disposer d'un projet sincère. Il s'est également interrogé sur les marges d'autonomie budgétaire de la France dans le contexte du Pacte européen de stabilité, et a demandé quels pourraient être les leviers de régulation budgétaire, positive ou négative, en 2003.
En réponse à la question de M. Jean-Philippe Lachenaud, M. Francis Mer a rappelé que l'engagement formel de la France, au même titre que tous les autres Etats membres, était de maintenir les déficits publics en deçà de 3 % du PIB. S'agissant de la rediscussion des termes du Pacte de stabilité, il a rappelé que cette décision devait être prise par le prochain conseil ECOFIN sur la base de la proposition formulée par la Commission européenne le 24 septembre dernier.
M. Alain Lambert a ensuite souligné que la France disposait effectivement d'instruments budgétaires et qu'il fallait désormais privilégier une logique de résultat plutôt qu'une logique d'affichage.
En réponse à l'intervention de M. Bernard Angels, M. Alain Lambert a souhaité insister sur le fait que le projet de loi de finances pour 2003 avait été élaboré en fonction d'hypothèses économiques prudentes. Il a également rappelé que la perspective d'un rendez-vous parlementaire à mi-année, dans l'esprit de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, était destinée à définir les ajustements nécessaires.
Mme Marie-Claude Beaudeau a fait état d'une contradiction existant entre la volonté de réduire le déficit public et le fait de priver la sécurité sociale d'une partie de ses ressources, aggravant par là même son déficit. À cet égard, elle a estimé que le futur débat sur le niveau des prélèvements obligatoires pourrait se révéler particulièrement intéressant. S'agissant des mesures fiscales envisagées par le Gouvernement dans le projet de loi de finances, elle a jugé que ces mesures ne concerneraient que les ménages les plus aisés et les entreprises, et a regretté qu'aucune mesure en faveur de la consommation populaire ne soit proposée. S'agissant des exonérations de charges patronales, elle s'est interrogée sur leur effet réel sur l'emploi. Elle a ensuite souhaité poser quatre questions aux ministres, relatives à la compensation intégrale par l'Etat à la sécurité sociale de l'allégement des cotisations patronales, à l'utilisation des recettes escomptées des privatisations ainsi qu'aux entreprises concernées par ces privatisations, à la suppression d'emplois publics et enfin aux effets attendus de la décentralisation en matière de maîtrise des dépenses publiques.
En réponse, M. Francis Mer a simplement souhaité rappeler que le projet du Gouvernement d'harmonisation du SMIC par le haut était destiné aux ménages les plus modestes. En outre, M. Alain Lambert a ajouté que les choix du Gouvernement donnaient la préférence à la création d'emplois marchands, pérennes, plutôt qu'aux dispositifs de traitement social.
M. Jean-Pierre Demerliat a constaté que le Gouvernement souhaitait, d'une part, engager une politique de baisse d'impôts et, d'autre part, mener une politique d'économies et de coupes budgétaires, notamment via une réduction des emplois dans l'éducation nationale. Il a interrogé les ministres sur le devenir des différents types d'emplois aidés, notamment les emplois-jeunes et les contrats emploi solidarité (CES).
En réponse, M. Francis Mer a expliqué que la politique du Gouvernement consistait à remplacer les emplois-jeunes par d'autres emplois aidés et à durée indéterminée dans le secteur marchand.
M. Maurice Blin a tenu à se féliciter de l'augmentation importante des crédits militaires. Il a constaté que la Caisse des dépôts et consignations (CDC) était à nouveau sollicitée par le Gouvernement et s'est demandé si elle était capable de répondre à cette sollicitation et de remplir ses missions.
En réponse, M. Francis Mer a rappelé que la Caisse des dépôts était un organisme indépendant et que les prélèvements effectués cette année étaient moindres que les années précédentes. Il a estimé que la marge de manoeuvre financière de la Caisse était préservée, mais que le gisement de ressources tendait à s'épuiser au même titre que d'autres recettes non fiscales.
M. Yann Gaillard s'est montré séduit par le projet gouvernemental mais s'est inquiété de la faiblesse des réductions d'effectifs dans la fonction publique.
M. Francis Mer a indiqué qu'il y aurait 5.000 départs à la retraite non remplacés, bien qu'en grande partie compensés par la création de 4.500 emplois nouveaux, dans le domaine de la sécurité et de la justice notamment.
M. Gérard Miquel a souhaité interroger les ministres sur deux questions de finances locales, l'une relative aux conditions de versement aux communes de la régularisation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de 2001, l'autre relative aux investissements réalisés par les collectivités locales dans le secteur de l'environnement et notamment au niveau prévu de la dotation de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).
En réponse, M. Alain Lambert a indiqué que le contrat de croissance et de solidarité serait reconduit. Il a également précisé que la régularisation de la DGF de 2001 serait consacrée à augmenter les montants de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale qui seront répartis en 2003. S'agissant de l'ADEME, il a précisé que sa capacité d'engagement de crédits pour 2003 serait de 218 millions d'euros et qu'elle disposerait de 71 millions d'euros de crédits de paiement.
Enfin, M. Aymeri de Montesquiou a abordé la question du niveau des prélèvements obligatoires en France par rapport à celui des autres pays européens et s'est interrogé sur la compétitivité de la France dans ce contexte. En outre, il a souhaité savoir si une politique commune de défense européenne était envisageable.
En réponse, M. Francis Mer a rappelé que chaque Etat membre conservait pour l'instant la compétence de sa propre politique de défense et qu'il n'existait pas encore de politique européenne de défense, même s'il s'agissait in fine d'un concept intéressant. S'agissant de la baisse du niveau des prélèvements obligatoires, il a indiqué que chaque Etat membre était libre d'y procéder et que l'ambition de la France était de parvenir à une réduction de leur taux, notamment par une diminution de la dette.
Nomination de rapporteurs
Puis la commission a désigné M. Jacques Chaumont, rapporteur sur le projet de loi n° 397 (2001-2002), autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement français et le Gouvernement macédonien en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et la fortune.
Ensuite, la commission a désigné M. Jacques Chaumont, rapporteur sur le projet de loi n° 364 (2001-2002) autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Ouzbékistan en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et la fortune (ensemble un protocole et un échange de lettres).
Organismes extraparlementaires - Désignation de candidats
Enfin, la commission a désigné :
- M. Adrien Gouteyron, candidat titulaire proposé à la nomination du Sénat pour siéger au sein du Conseil de surveillance du Fonds de réserve pour les retraites ;
- M. Adrien Gouteyron, candidat proposé à la nomination du Sénat pour siéger au sein du Comité de surveillance de la Caisse d'amortissement de la dette sociale ;
- M. Roger Karoutchi, candidat suppléant proposé à la nomination du Sénat pour siéger au sein du Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics.