Mercredi 10 juillet 2002

Table des matières



- Présidence de M. Jacques Oudin, vice-président.

Audition de M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et de M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2002

La commission a procédé à l'audition de M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et de M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2002.

M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a présenté le projet de loi de finances rectificative pour 2002 adopté en Conseil des ministres le matin même, en expliquant que ce texte obéissait à un double objet, d'une part celui de traduire l'engagement pris devant les Français d'une baisse de l'impôt sur le revenu et, d'autre part, celui de traduire l'état réel des finances de l'Etat, tel que l'audit de MM. Bonnet et Nasse l'avait établi. Il a déclaré que le dépôt d'un projet de loi de finances rectificative s'avérait indispensable, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, puisque l'équilibre initial du budget était bouleversé. Il a indiqué que ce projet ouvrait des crédits pour un montant de 5 milliards d'euros, sans qui le fonctionnement normal de l'Etat aurait été compromis en 2002.

M. Francis Mer a ensuite exposé le dispositif de baisse de 5 % de l'impôt sur le revenu dû en 2002, au titre des revenus de 2001, présenté par l'article premier du projet de loi. Il a noté que la méthode retenue était celle de la simplicité et que la réduction proposée s'appliquait exclusivement aux revenus soumis au barème de l'impôt, et non aux revenus soumis à prélèvement libératoire ou soumis à un taux d'imposition forfaitaire, de manière à favoriser les revenus du travail et de l'initiative, tels que les salaires, ou les revenus des professions indépendantes. Il a relevé que cette réduction s'appliquerait à l'impôt dû avant réductions ou crédits d'impôt, et donc avant remboursement, par l'Etat, de la prime pour l'emploi, et qu'en choisissant ainsi de réduire l'impôt brut plutôt que l'impôt net, le gouvernement avait fait le choix de donner son plein effet à la réduction de 5 %. Il a expliqué, en ce qui concerne le calendrier, que les contribuables non mensualisés disposeraient d'un délai supplémentaire d'un mois pour payer le solde de leur impôt, soit au 15 octobre, que les contribuables mensualisés bénéficieraient de la régularisation de leur imposition au plus tard à l'occasion du prélèvement d'octobre et que l'administration traiterait en priorité la distribution des avis adressés aux contribuables non imposables pour leur permettre de réaliser leurs formalités administratives. Il a précisé que l'envoi des chèques aux bénéficiaires de la prime pour l'emploi serait très largement réalisé fin septembre et définitivement achevé en octobre. Il a terminé la présentation de la mesure d'allègement de 5 % de l'impôt sur le revenu, en soulignant qu'elle bénéficierait à 16 millions de foyers, pour une incidence, sur les recettes de l'Etat, de 2,55 milliards d'euros.

M. Francis Mer a présenté le second aspect du collectif budgétaire, la traduction de l'audit de MM. Bonnet et Nasse. Il a rappelé que, dans le cadre de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2002, les hypothèses de croissance pour 2001 et 2002 étaient respectivement de 2,3% et 2,5%, alors que les derniers résultats disponibles faisaient état d'une croissance de 1,8% en 2001 et de 1,4% en 2002. Il a expliqué ce dernier chiffre par la faiblesse de l'activité au cours du premier trimestre mais indiqué que, selon la note de l'INSEE de juin, la croissance française devrait retrouver un rythme de croissance annuel de 2,5 à 3 % à partir du deuxième trimestre. Il a considéré que la croissance pourrait atteindre les 3 % en 2003, la baisse de l'impôt sur le revenu contribuant pour 0,1% à la croissance. Il a fait remarquer que la dégradation de la situation des comptes publics par rapport aux prévisions était due pour un tiers aux moins-values de recettes, soit 4,6 à 4,8 milliards d'euros, et pour les deux tiers, au dérapage plus prononcé des dépenses. Le ministre a conclu en montrant que cette situation, constatée par l'audit, conduisait à une majoration du déficit compris entre 11,5 et 14,2 milliards d'euros, pour un déficit global qui pourrait ainsi atteindre 44,6 milliards d'euros en 2002.

M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, a ensuite dressé un tableau des recettes et des dépenses du projet de collectif. Il a constaté que les recettes fiscales seraient minorées de 5,37 milliards d'euros, ces moindres rentrées fiscales s'expliquant pour 2,5 milliards d'euros par l'impôt sur les sociétés et pour 2,9 milliards d'euros par la TVA. Il a observé, en ce qui concerne les recettes non fiscales, une diminution proche de 3,3 milliards d'euros due au report du versement de 1,2  milliard d'euros par l'UNEDIC au budget de l'Etat, à la diminution des dividendes versés par les entreprises publiques et à l'amnistie des amendes. Il a déclaré que si les pertes de recettes fiscales et non fiscales s'élevaient à un peu plus de 8,6 milliards d'euros, la réduction nette de recettes liée à l'audit ne s'établissait qu'à 6,7 milliards d'euros en raison d'une réduction du prélèvement européen par rapport aux prévisions. Il a indiqué qu'en additionnant la diminution de recettes liée à l'allègement de l'impôt sur le revenu, on obtenait, pour le volet recettes du collectif, une réduction de 9,3 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2002.

En ce qui concerne le volet dépenses du collectif, M. Alain Lambert a noté au préalable que ce volet ne traduisait aucune priorité politique, mais se bornait à faire en sorte que l'Etat puisse continuer à fonctionner normalement et à payer ses « dettes ». Il a signalé que ce volet dépenses ne prenait en compte que 6,3 milliards d'euros de dépenses supplémentaires, là où l'audit prévoyait un dérapage compris entre 6,9 et 7,4 milliards d'euros. Il a précisé que cela s'expliquait par une différence de périmètre entre le collectif, qui ouvre des crédits, et l'audit, qui raisonne en prévisions de dépenses. Or, a-t-il ajouté, parmi les dérapages, l'audit a relevé des consommations de crédits reportés qui sont d'ores et déjà ouverts.

M. Alain Lambert a souligné que les ouvertures decrédits sur le budget général s'élevaient à près de 5 milliards d'euros et visaient à honorer les dettes de l'Etat, qu'il s'agisse du secteur social avec le revenu minimum d'insertion (RMI) ou la couverture maladie universelle (CMU), du secteur de la défense ou des charges de la dette. En ce qui concerne le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), il a évalué le besoin de financement à 750 millions d'euros, en raison notamment du dérapage des dépenses de maladie. Il a insisté sur l'effort consenti au profit du BAPSA de la part de l'Etat qui doublera la subvention du budget général. Il a constaté enfin un écart de 1,3 milliard d'euros sur le compte d'émission des monnaies métalliques qui s'explique par le fait que les besoins d'encaisses en pièces en euros se sont avérés moins importants que prévu.

M. Alain Lambert a terminé sa présentationen affichant l'ambition du gouvernement de maîtriser l'exécution budgétaire 2002 par des mesures de mise en réserve de certains crédits et de stabilisation du niveau des crédits de report qui seront en totalité communiquées aux commissions des finances des deux assemblées. Pour conclure, le ministre délégué a indiqué que le budget 2003 serait conforme aux priorités du gouvernement et que les dépenses ne progresseraient que de 0,2 % en volume par rapport à la loi de finances initiale pour 2002, augmentée des dépenses récurrentes du présent collectif.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a remarqué que le projet de collectif constituait un texte bref, de recalage, avec quelques corrections, mais qu'il comportait une mesure nouvelle, simple et claire, la diminution de l'impôt sur le revenu, qui se voulait un signal fort, conforme aux engagements du Président de la République. Il a souhaité savoir quelles pourraient être les suites, en 2003, de cette diminution d'impôt, qu'il s'agisse d'une baisse des charges sociales, de l'impôt sur les sociétés ou de l'impôt sur le revenu, reconnaissant qu'elles dépendraient des marges de manoeuvre résultant de la croissance. S'agissant des recettes non fiscales, rappelant les critiques que le niveau anormalement élevé de celles-ci avait suscitées de la part de la commission des finances, il a demandé des précisions sur le report du versement par l'UNEDIC de 1,2 milliard d'euros au budget de l'Etat et sur les modalités de versement du dividende de France Telecom sous forme d'actions. Il s'est interrogé sur les relations entre France Telecom et l'Etat actionnaire aujourd'hui. En ce qui concerne le volet dépenses, il s'est enquis du partage effectué entre l'apurement du passé et l'affirmation des priorités du nouveau gouvernement, demandant si les charges du nouveau contrat « exo-jeunes » étaient prévues dans le collectif. Il a noté le dérapage des dépenses liées au RMI, malgré la période de forte croissance que la France vient de traverser, appelant à une réflexion sur le devenir du RMI. Il a enfin souhaité savoir, relevant que les conditions d'élaboration des hypothèses de croissance à l'occasion de la discussion budgétaire faisaient l'objet de critiques récurrentes, si une présentation, en loi de finances, de plusieurs hypothèses de croissance paraissait concevable.

MM. Francis Mer et M. Alain Lambert ont indiqué en réponse que la politique de baisse des impôts pour 2003 n'était pas encore définie, puisqu'elle dépendrait du « policy mix » retenu et des perspectives de croissance. Ils ont constaté néanmoins que le taux des prélèvements obligatoires en France était parmi les plus élevés en Europe et souligné la nécessité de donner davantage de liberté aux acteurs économiques. Ils ont assuré qu'aucune décision de baisse supplémentaire de l'impôt sur le revenu n'avait été prise en 2003 mais que la baisse décidée en 2002 serait maintenue, selon des modalités, diminution d'impôt ou refonte du barème, non encore arrêtées. En ce qui concerne les recettes non fiscales, ils ont expliqué que le report du versement de 1,2 milliard d'euros par l'UNEDIC constituait une décision du Premier ministre destinée à soutenir l'accord des partenaires sociaux autour d'un retour à l'équilibre du régime d'assurance-chômage et d'une hausse des cotisations. Ils ont noté que la décision du versement du dividende de France Telecom incombait au gouvernement précédent. Ils ont précisé, au sujet de France Telecom, que l'entreprise avait la capacité de rembourser ses dettes et qu'il n'entrait donc pas dans l'intention de l'Etat de les consolider. S'agissant des dépenses du collectif, ils ont décomposé celles-ci entre 1,8 milliard d'euros au titre de la dette passée, 2,6 milliards d'euros en raison de la sous-budgétisation de crédits afférents à des dépenses récurrentes dans la loi de finances initiale 2002 et 0,6  milliard d'euros correspondant à d'autres ouvertures. Enfin, ils ont reconnu l'intérêt de la présentation de plusieurs sentiers de croissance en loi de finances, indiquant par ailleurs que, seul, un taux de croissance de 3 % permettrait à la France de respecter les critères de convergence européens.

M. Paul Loridant s'est inquiété de la déclaration du ministre selon laquelle la France était en cessation de paiement avant l'entrée en fonction du gouvernement actuel et s'est demandé pourquoi cette situation n'avait pas été remarquée par la presse financière et les analystes. Il s'est déclaré perplexe quant à l'opportunité de baisser les impôts en période de dégradation des comptes de l'Etat et, en tant que rapporteur spécial des comptes spéciaux du Trésor, il a souhaité que les services du ministère de l'économie et des finances lui fournissent les éléments permettant d'expliquer la situation dégradée du compte d'émission des monnaies métalliques, révélée par la presse.

M. Jean Arthuis a lui aussi demandé des explications sur la situation du compte d'émission des monnaies métalliques et, après avoir rappelé la procédure d'alerte lancée par le commissaire européen chargé des affaires monétaires, M. Pedro Solbes, a souhaité, au-delà du seul budget de l'Etat, avoir des précisions s'agissant de l'évolution des comptes des organismes de protection sociale.

M. Bernard Angels n'a pas partagé les orientations affichées par le gouvernement dans le projet de loi de finances rectificative et jugé que ce texte avait été établi dans la précipitation, afin d'honorer une promesse électorale. Il a estimé qu'au début du mois de juillet, les informations disponibles n'étaient pas suffisantes pour se faire une idée précise de l'exécution budgétaire sur l'ensemble de l'exercice.

Il a considéré que la baisse de l'impôt sur le revenu n'était pas de nature à relancer l'activité économique, car elle se traduirait vraisemblablement par une augmentation du taux d'épargne des ménages aisés. Il a fait part de sa préférence pour une baisse de l'impôt sur les sociétés, plus susceptible de « donner de l'air » aux entreprises. Il a regretté que la France ait été rappelée à l'ordre par les instances communautaires en raison des intentions du gouvernement en matière de politique budgétaire.

M. Gérard Miquel a souhaité que la politique du gouvernement réussisse et que le nouveau gouvernement puisse, comme son prédécesseur, afficher pendant cinq ans un taux de croissance de l'économie supérieur à celui des autres Etats membres de l'Union européenne. Il a observé que le coût de la baisse de l'impôt sur le revenu était à peu près équivalent à celui de la prime pour l'emploi et a demandé quelles étaient les intentions du gouvernement s'agissant de ce crédit d'impôt. Il a souhaité connaître les projets du gouvernement, s'agissant du taux de la contribution sociale généralisée.

M. Gérard Miquel a également fait part des interrogations des restaurateurs de son département qui, séduits par les propositions de la droite en matière d'évolution du taux de la taxe sur la valeur ajoutée pour la restauration, avaient massivement voté pour les candidats de l'actuelle majorité. Il a demandé quand les promesses dans ce domaine seraient mises en oeuvre.

Mme Marie-Claude Beaudeau a jugé injuste et inefficace la baisse de l'impôt sur le revenu, car elle profiterait aux revenus les plus élevés, sans relancer l'activité économique. Elle a demandé comment le gouvernement avait pu mesurer les effets sur l'emploi des allégements de cotisations patronales qu'il propose, alors que les auteurs de l'audit sur les finances publiques avaient jugé qu'aucun économiste n'était en mesure de réaliser de telles estimations. Elle s'est demandé, d'une part, dans quel texte figurerait la compensation par l'Etat de ces exonérations, d'autre part, comment clarifier le mode de financement de la réduction du temps de travail, et enfin quels seraient les fonctionnaires dont les départs à la retraite ne seraient pas remplacés.

M. Aymeri de Montesquiou a considéré que la baisse de l'impôt sur le revenu avait pour objet de restaurer la compétitivité de la France et de freiner l'exode des cerveaux. Il a demandé si l'impact de cette baisse sur la croissance pouvait être mesuré.

M. Roland du Luart s'est inquiété des propos du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire selon lesquels l'ensemble des dérapages n'avait pu être pris en compte dans le projet de loi de finances rectificative et s'est demandé, dans ces conditions, si l'objectif de déficit de 46 milliards d'euros pourrait être tenu. S'agissant des redéploiements de crédits qui devront intervenir, il a craint que ceux-ci ne pénalisent les dépenses d'investissement.

M . Joël Bourdin a observé que le projet de loi de finances rectificative accordait 746 millions d'euros de ressources nouvelles au budget annexe des prestations sociales agricoles, dont 290 millions d'euros provenant d'une majoration de la subvention d'équilibre versée par le budget général au BAPSA et 456 millions d'euros provenant de prélèvements sur les réserves financières de trois organismes agricoles. Il s'est demandé pourquoi l'Etat n'assurait pas l'équilibre du budget annexe par la seule voie de la subvention d'équilibre et en fonction de quels critères la mise à contribution de ces trois organismes avait été décidée. Il a demandé s'il était juridiquement possible d'effectuer un prélèvement sur une société anonyme.

M. Yann Gaillard a observé que le projet de loi de finances rectificative tenait compte de la perte de recettes liée aux dispositions du projet de loi relatif à l'amnistie, dont les dispositions n'ont pas encore été adoptées définitivement par le Parlement.

M. François Marc a relevé que le gouvernement avait procédé à une étude macroéconomique montrant que la baisse de l'impôt sur le revenu permettrait d'accroître de 0,1 % le taux de croissance du produit intérieur brut. Il s'est demandé, dans une perspective d'aménagement du territoire, si la répartition géographique de la richesse supplémentaire créée avait été examinée. Il a souhaité savoir si des simulations de l'effet sur la croissance d'autres mesures fiscales avaient été réalisées, afin de pouvoir disposer d'éléments comparatifs.

M. Michel Charasse a considéré que la baisse de l'impôt sur le revenu n'aurait aucun effet économique et que, sur le plan politique, les contribuables se souvenaient plus souvent des augmentations que des baisses d'impôt. Il a demandé si les ministres, à leur prise de fonction, avaient trouvé des chapitres budgétaires sur lesquels plus aucun crédit n'était disponible et a observé que le projet de loi de finances rectificative ne comportait aucune mesure réelle d'économie. Il a regretté que le projet de loi ne comporte pas de dispositions relatives à la revalorisation de la situation matérielle des ministres. Il s'est enquis de l'évolution des recettes au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune.

M. Maurice Blin s'est félicité de l'effort sensible du gouvernement en direction des armées, mais a douté que cet effort concerne les dépenses d'investissement. Il s'est interrogé sur les marges de manoeuvre susceptibles d'être dégagées dans la perspective de la future loi de programmation.

M. Jacques Oudin, président, a souhaité que l'investissement public soit soutenu et a demandé le calendrier de mise en oeuvre des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.

En réponse, M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a indiqué que :

- les gouvernements successifs avaient eu tendance à privilégier les dépenses de fonctionnement par rapport aux dépenses d'investissement et qu'il fallait progressivement renverser cette tendance, afin de dégager des marges de manoeuvre pour préparer l'avenir, notamment dans le domaine de l'éducation et de la recherche, et assumer les charges liées au vieillissement de la population ;

- les européens partageaient une monnaie et devaient faire attention à ce que les actions de leurs gouvernements n'aient pas de conséquences négatives sur les autres Etats membres ; que dans ce contexte le commissaire européen M. Pedro Solbes jouait tout à fait son rôle et que le gouvernement était conscient que les partenaires de la France regardaient de manière attentive la manière dont celle-ci atteindrait l'objectif souhaitable d'équilibre des finances publiques ;

- la baisse de 5 % de l'impôt sur le revenu ne constituait pas une mesure de relance « keynésienne », mais un signal psychologique, même si des études, qui pourront être transmises aux parlementaires, montraient que des effets de relance indirecte existaient ;

- la baisse des coûts des entreprises représentait une priorité et que, partant, il était préférable de donner la priorité à la baisse des prélèvements obligatoires pesant sur les coûts, plutôt qu'à celle des prélèvements pesant sur les résultats ;

- la baisse des dépenses était une condition nécessaire de la poursuite de la baisse des impôts et que, dans ces conditions, il appartenait à l'Etat de mieux cibler le champ de ses interventions ;

- la France se devait d'avoir une politique militaire permettant un fonctionnement normal de ses matériels ;

- dès sa prise de fonction, il avait remis en mains propres au commissaire européen chargé de la fiscalité, M. Fritz Bolkenstein, la demande de la France tendant à bénéficier du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée pour le secteur de la restauration, mais que cette demande avait été renvoyée au débat, plus large, qui doit se tenir en 2003 entre tous les Etats membres de l'Union européenne ;

- la prime pour l'emploi serait doublée en septembre, comme prévu par le précédent gouvernement, et qu'il n'avait pas d'avis négatif sur ce crédit d'impôt, dont il a souhaité l'extension prochaine au travail à temps partiel.

En complément, M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, a précisé que :

- le rapporteur spécial des comptes spéciaux du Trésor était le bienvenu dans ses services s'il souhaitait effectuer un contrôle sur pièces et sur place, qu'il n'y avait pas eu de surestimation volontaire des dépenses du compte d'émission des monnaies métalliques et que la surprise provenait de la préférence des citoyens pour les billets ;

- la jurisprudence du Conseil constitutionnel obligeait le gouvernement à présenter un projet de loi de finances rectificative dès lors qu'une disposition législative était susceptible de provoquer un bouleversement de l'équilibre budgétaire ;

- le projet de loi de finances rectificative ne comportait pas la traduction financière de la compensation des nouvelles exonérations de charges sociales car l'ensemble des éléments nécessaires n'était pas disponible, que l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC) avancerait les sommes nécessaires et que l'Etat les lui rembourserait le plus tôt possible ;

- la subvention d'équilibre du budget général au budget annexe des prestations sociales agricoles avait déjà été doublée, qu'il était légitime de mobiliser les réserves excédentaires de certains organismes agricoles, qu'UNIGRAINS était une société bénéficiant des recettes d'une taxe parafiscale et ayant passé avec l'Etat une convention prévoyant que le boni de liquidation serait versé au Trésor en cas de suppression de la taxe ;

- les rentrées fiscales au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune accusaient une baisse de 180 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2002 ;

- pour la première fois, une loi de finances rectificative procédait à une ouverture de crédits de 100 millions d'euros sur le titre V du budget des armées ;

- les infrastructures ne devaient pas être la variable d'ajustement du budget de l'Etat, même s'il était inévitable qu'une régulation en cours d'année affecte les dépenses les moins rigides ;

- la loi organique relative aux lois de finances étant l'outil pouvant permettre d'accélérer la réforme de l'Etat, les commissions des finances des deux assemblées seraient associées à sa mise en oeuvre et recevraient une invitation à ce sujet dans les semaines qui viennent.

Nomination de rapporteurs et demande de renvoi pour avis

La commission a demandé à être saisie pour avis du projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice et nommé M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis.

Enfin, elle a demandé à être saisie pour avis du projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure et nommé M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur pour avis.

Loi de finances - Nomination de rapporteurs spéciaux

La commission a nommé M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial des crédits de la santé et de la solidarité, et M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement scolaire.

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