Travaux de la commission des finances
- Présidence de M. Alain Lambert, président.
Réduction du temps de travail - Financement et application par l'Etat - Effets sur l'emploi - Mission de contrôle
La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial des crédits de l'emploi, sur la mission de contrôle qu'il a effectuée sur lefinancement par l'Etat de la réduction du temps de travail.
M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a rappelé que M. Charles Descours, rapporteur des lois de financement de la sécurité sociale de la commission des affaires sociales, avait déjà effectué un contrôle sur le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, le FOREC, qui est censé assurer le financement des 35 heures, mais qui n'a toujours pas d'existence effective. En complémentarité avec ces travaux, le rapporteur spécial a effectué un contrôle concernant non seulement le financement de la réduction du temps de travail, mais également son impact sur l'emploi et la façon dont les « lois Aubry » sont mises en oeuvre par les services du ministère de l'emploi. Il a en effet considéré que c'est le gouvernement qui, en dévoyant la nature et les missions des lois de financement de la sécurité sociale, s'était lui-même placé sous les feux croisés des deux commissions.
M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a ensuite signalé les nombreuses difficultés qu'il avait rencontrées au cours de sa mission de contrôle, le gouvernement cherchant en permanence à gagner du temps : rétention d'informations, notamment de la part du directeur de la sécurité sociale, courriers prétendument jamais arrivés, communication de notes des services annoncée comme imminente mais qui ne lui parvenaient jamais... Il a ajouté qu'il avait même reçu un courrier du ministre des finances évoquant des « notes ci-jointes » qui n'étaient pas dans l'enveloppe ! Enfin, il lui a été répondu que la direction du budget n'avait rédigé aucune note sur le financement des 35 heures en 2001, alors qu'elle en avait élaboré en grand nombre au cours des années 1999 et 2000.
En ce qui concerne le financement des 35 heures, il a essentiellement analysé la façon dont le gouvernement et ses services avaient envisagé cette question, puis les conséquences du déficit du FOREC sur le budget de l'Etat. Aussi étonnant que cela puisse paraître, étant donné le caractère de « grande loi sociale » que le gouvernement prête à la réduction du temps de travail, il a indiqué que le coût des 35 heures n'avait pas été prévu, le gouvernement agissant largement de manière improvisée. Cette situation est d'autant plus inquiétante que le coût des 35 heures était finalement apparu exorbitant : 72 milliards de francs en 2000, 92 milliards de francs cette année, près de 120 milliards de francs à terme. A cet égard, il a formé le voeu que la réforme en cours de l'ordonnance organique de 1959 permette de réaliser de véritables études d'impact à l'occasion de la présentation des projets de loi au Parlement, considérant qu'il était inadmissible, pour un Etat comme la France, d'assister à une telle désinvolture dans la préparation des textes et dans l'évaluation de leurs conséquences. Il a regretté que sa mission n'ait fait que confirmer les graves dysfonctionnements des services mis en exergue par le rapport de la commission sur le « mensonge budgétaire ».
M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a rappelé qu'il était initialement prévu que les 35 heures ne devaient rien coûter, les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la direction de la prévision en particulier, adressant au ministre des notes développant la thèse de la neutralité des 35 heures sur les finances publiques, grâce aux « retours » que constituent les moindres dépenses et les surplus de recettes que devait engendrer la réduction du temps de travail pour les régimes de sécurité sociale. Il a cité une note du 27 janvier 1999 indiquant même que, grâce à leur contribution au financement des 35 heures, le scénario établi par la direction de la prévision « conduit à un gain pour les finances publiques », alors évalué à 15,5 milliards de francs sur la période 1998-2002. La participation des régimes sociaux au financement des 35 heures était indispensable au bon fonctionnement du schéma élaboré.
Il a rappelé que les partenaires sociaux, à l'automne 1999, avaient toutefois refusé, catégoriquement et unanimement, de participer au financement des 35 heures. Dès lors, cette belle architecture technocratique s'était effondrée, et la direction de la prévision avait dû modifier ses perspectives, évoquant, dans sa note du 18 février 2000, un bilan financier de la réduction du temps de travail « légèrement négatif à l'horizon fin 2001 ». Dans sa note du 10 mai 1999, elle évaluait à 1,2 milliard de francs en 2000 le gain net pour les finances publiques : moins d'un an plus tard, elle tablait sur un déficit de 5,4 milliards de francs. Par ailleurs, dans une note du 29 février 2000, elle indiquait que les dépenses du FOREC allaient s'élever à 68 milliards de francs, alors que le gouvernement avait affiché 63,9 milliards de francs dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, et réviserait ce montant à l'automne à 67 milliards de francs, soit moins que le chiffre connu en février. A la même époque, il était donc informé de l'existence d'un déficit prévisionnel de 11 milliards de francs en 2000, et proche de 15 milliards de francs en 2001.
Le rapporteur spécial a précisé qu'à partir du début du printemps 2000, les informations transmises au gouvernement par ses services étaient de plus en plus alarmistes. En mars, la direction de la prévision révisait une nouvelle fois ses prévisions de dépenses à la hausse, soit 69,7 milliards de francs pour 2000. Le déficit du FOREC était devenu structurel : il était prévu à 13 milliards en 2002, 20 milliards en 2003, 27 milliards en 2004. La note de la direction de la prévision du 16 juin 2000 démontrait parfaitement que le gouvernement avait menti au Parlement en présentant quatre mois plus tard un projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoyant un montant de 85 milliards de francs au titre des dépenses engendrées par les 35 heures en 2001, puisque cette note de juin indiquait déjà un montant de dépenses de 88,5 milliards de francs.
Mais il a considéré que le phénomène le plus grave résidait sans doute dans le fait que le coût des 35 heures était presque impossible à prévoir ex ante, estimant que c'est dans cette explication qu'il fallait voir les prévisions fantaisistes des services, du reste constamment révisées. Un haut fonctionnaire de Bercy auditionné par le rapporteur spécial ne l'a d'ailleurs pas caché : prévoir le coût des 35 heures revenait, selon sa propre expression, à « lire dans une boule de cristal », ajoutant que la réduction du temps de travail était financée « en théorie ». Le rapporteur spécial a jugé que cette situation confirmait les critiques adressées par le Sénat, dès l'origine, à cette « usine à gaz » qu'est le FOREC.
M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a rappelé que la loi disposait que l'équilibre du fonds devait être assuré par le budget de l'Etat, et a regretté que jamais le gouvernement n'assumerait les conséquences de son incurie. Sans respect pour la loi Veil de 1994, qui impose à l'Etat de compenser à la sécurité sociale toute nouvelle exonération de cotisation sociale, ni pour la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, amendée sur ce point par sa propre majorité, qui a imposé l'équilibre du FOREC, le gouvernement a trouvé la parade : il va désengager le budget de l'Etat du financement des 35 heures et faire payer la sécurité sociale.
Le rapporteur spécial a en effet expliqué que, dès que les premiers problèmes de financement des 35 heures étaient apparus, le gouvernement n'avait eu de cesse d'éviter que le budget de l'Etat ne supporte le déficit du FOREC. Dans une note du 17 janvier 2000, la direction du budget estimait que cette solution « équivaudrait à donner le signal selon lequel l'équilibre du fonds sera assuré en définitive par le budget de l'Etat, quoi qu'il advienne », et poursuivait : « au-delà d'un alourdissement conséquent de la gestion 2000, cette décision placerait l'Etat en première ligne pour faire face à une dépense permanente, lourde et croissante ». Il a indiqué que le directeur du budget allait désormais compléter toutes ses notes par une mention manuscrite soulignant les dangers des 35 heures pour le budget de l'Etat, comme celle-ci, en avril 2000 : « le statu quo conduirait au subventionnement automatique par l'Etat avec des enjeux très lourds ». Or, la direction du budget ne voulait de cela à aucun prix, les marges de manoeuvre budgétaires étant tellement étroites que le subventionnement du FOREC par le budget de l'Etat rendait impossible le respect de la norme de progression des dépenses.
Il a indiqué que la dernière étape avait été franchie durant l'été 2000 : dans une note du 8 août 2000 adressée à la directrice de cabinet de la secrétaire d'Etat au budget, la direction du budget proposait de « réaliser l'équilibre du FOREC dans des conditions de présentation acceptables ». Le schéma proposé « permettrait de réaliser l'équilibre du FOREC de façon formellement autonome du budget de l'Etat, et devrait permettre de plaider que la suppression de la subvention d'équilibre est réalisée à périmètre constant ». Le gouvernement donnant son accord à cette proposition, le budget de l'Etat était désormais définitivement à l'abri de la pression extrêmement dépensière des 35 heures.
M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a considéré que le gouvernement allait alors pouvoir réaliser ce à quoi il n'avait jamais renoncé : ponctionner les ressources des régimes sociaux. Le gouvernement avait en effet toujours considéré que le refus des partenaires sociaux de contribuer au financement des 35 heures était provisoire, et avait assigné aux régimes de sécurité sociale le rôle de « vache à lait » des 35 heures. Dès le 17 janvier 2000, la direction du budget, suite à la décision du Conseil constitutionnel censurant la taxe de 10 % sur les heures supplémentaires et privant de ce fait le FOREC d'une ressource de 7 milliards de francs, indiquait que « le cofinancement par les organismes sociaux doit être à nouveau évoqué ». De toute façon, comme l'indiquait la même note, la décision du Conseil constitutionnel « ne bouleverse pas l'économie du fonds, car elle ne fait qu'anticiper sur les difficultés qui seraient apparues assez rapidement ». D'autant plus que le déficit du FOREC risquait de compromettre le respect des engagements communautaires de la France : le gouvernement ne pouvait donc plus se passer des ressources des régimes sociaux.
Le rapporteur spécial a conclu sur la question du non-financement des 35 heures, par l'affectation des 15 milliards de francs de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC), qu'il a qualifiée de « farce ». Il a rappelé que l'article 5 du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel visait, dans le cadre de la nouvelle convention d'assurance-chômage, à autoriser l'UNEDIC à verser à l'Etat 15 milliards de francs, soit 7 milliards cette année et 8 milliards en 2002, destinés à soutenir des actions de politique de l'emploi. Le Sénat avait souhaité préciser la rédaction de l'article 5 dudit projet de loi, afin que la volonté des partenaires sociaux soit bien prise en compte. Le gouvernement, en effet, aurait pu être tenté d'utiliser ce « pactole » pour combler le déficit du FOREC. Or, il a exprimé un avis défavorable à cette proposition, et l'Assemblée nationale a rétabli le texte initial. Pourtant, a indiqué le rapporteur spécial, la lecture d'une note de la direction de la sécurité sociale du 23 mars 2001 était particulièrement éclairante, indiquant en effet que les 15 milliards de l'UNEDIC « devraient être en tout ou partie réaffectés à la sécurité sociale au titre du financement des 35 heures », et proposant d'effectuer un véritable « tour de passe-passe » extrêmement complexe, dont l'objectif est de pur affichage, c'est-à-dire affecter indirectement, et sans le laisser paraître, les 15 milliards de l'UNEDIC au financement des 35 heures.
M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a regretté que la question essentielle et légitime des effets des 35 heures sur l'emploi resterait toujours sans réponse. Il a mis en évidence le désaccord des ministères sur les chiffres, celui de l'emploi et de la solidarité estimant que la réduction du temps de travail avait un effet très significatif sur l'emploi, soit 150.000 emplois créés dans les secteurs concurrentiels non agricoles à la fin 2000, sur 506.000 créations d'emplois, c'est-à-dire moins de 30 % des créations d'emplois, alors qu'il présentait le même bilan à la fin août 2000, ce qui indique qu'il a revu ses résultats à la baisse depuis cette date. Le ministère des finances, quant à lui, se montrait moins optimiste, et évoquait la création de 118.000 emplois en 2000, et non 150.000.
Il a ensuite qualifié d' « artisanale » la méthodologie employée pour calculer les effets des 35 heures sur l'emploi, précisant que, non seulement les services étaient incapables de distinguer emplois créés et emplois préservés, mais surtout, les chiffres avancés ne concernaient que des engagements et jamais des certitudes. À la limite, les emplois dont la création était annoncée par les entreprises signant des accords de réduction du temps de travail ne pourraient jamais l'être. Puis il a cité une note de la direction de la prévision du 10 avril 2000, confirmant que le gouvernement sous-estimait les effets d'aubaine engendrés par les « lois Aubry ».
M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a ensuite examiné l'application de la législation sur la réduction du temps de travail par les services du ministère de l'emploi, dans la continuité des travaux que M. Gérard Braun et lui-même avaient effectués l'année dernière. Il avait déjà montré que les « lois Aubry » avaient placé les services du ministère de l'emploi dans une situation souvent très inconfortable, en raison d'une réglementation excessivement complexe et d'activités administratives croissantes, la gestion des lois sur les 35 heures étant particulièrement lourde.
Il a indiqué que ces services avaient bénéficié de nombreuses créations d'emplois, 258 en 1999, 2000 et 2001, mais que moins de 40 % avaient été spécifiquement affectées à l'application des « lois Aubry ». Il a regretté que les autres aient donc servi à renforcer les services, la législation sur la réduction du temps de travail apparaissant donc plutôt comme un prétexte que comme la cause de ces créations d'emplois. Il a également indiqué que le ministère s'était montré incapable de lui indiquer les services qui avaient bénéficié des créations d'emplois liées aux 35 heures.
A l'issue de cette intervention, M. Philippe Marini, rapporteur général, a déploré que le Gouvernement se trouve dans une impasse pour financer les 35 heures et que, dès lors, il avait dû ponctionner les ressources des régimes sociaux. Il a par ailleurs dénoncé le fractionnement des comptes publics, préjudiciable à la transparence des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Enfin, il a considéré que le FOREC avait pour conséquence, et probablement aussi pour objectif, d'anesthésier l'opinion publique en ce qui concerne l'évolution des dépenses des administrations publiques.
M. Maurice Blin a indiqué qu'un dirigeant d'une grande entreprise du bâtiment lui avait expliqué que, pour faire face au passage de ses salariés aux 35 heures, il avait dû augmenter ses prix de 10 à 15 %, ce qui contribue au réveil de l'inflation actuellement observé.
M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a indiqué que le FOREC n'avait toujours pas été créé, essentiellement pour des raisons politiques, en particulier pour éviter de faire apparaître son déficit, d'un montant considérable. Il s'est également dit très inquiet du coût de la réduction du temps de travail dans l'ensemble des fonctions publiques, qui est pour l'instant totalement inconnu.
La commission a alors donné acte au rapporteur des conclusions de sa communication et a décidé d'autoriser leur publication sous la forme d'un rapport d'information.
Présidence de M. Bernard Angels, vice-président.
Lois de finances - Proposition de loi organique - Examen du rapport en deuxième lecture
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Alain Lambert, président, en vue de la deuxième lecture de la proposition de loi organique n° 408 (2000-2001), adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relative aux lois de finances.
M. Alain Lambert, rapporteur, a tout d'abord rappelé les principaux apports du Sénat en première lecture, et a considéré que l'Assemblée nationale les avait conservés en deuxième lecture. Il a toutefois estimé que certaines imperfections techniques importantes demeuraient, et qu'elles pourraient justifier des modifications.
A l'issue de cette présentation, et sur l'invitation de M. Bernard Angels, vice-président, la commission a procédé à l'examen des articles.
La commission, après avoir adopté un amendement rédactionnel, a adopté l'article 1er A (l'objet des lois de finances).
A l'article premier (les ressources et les charges de l'Etat), la commission a adopté un amendement de précision substituant, au terme « charges » de trésorerie, celui « d'emplois » de trésorerie.
Avant l'article 2, la commission a adopté l'intitulé du chapitre 1er sans modification.
Puis la commission a adopté sans modification l'article 2 (les ressources budgétaires de l'Etat).
Elle a également adopté sans modification l'article 3 (la rémunération des services rendus par l'Etat), l'article 4 (la définition des charges budgétaires de l'Etat) et l'article 5 (le budget et les principes budgétaires).
A l'article 7 (la budgétisation par objectifs, les missions et les programmes), elle a adopté deux amendements rétablissant partiellement la définition des missions et des programmes adoptée par le Sénat en première lecture.
Elle a adopté sans modification l'article 9 (le caractère limitatif des autorisations budgétaires), l'article 10 (les crédits évaluatifs) et l'article 12 (la répartition des crédits globaux).
Elle a adopté sans modification les articles 13 (les virements et transferts de crédits entre programmes), 14 (les décrets d'avances) et 15 (les annulations de crédits).
Elle a également adopté sans modification l'article 16 (les reports de crédits) et l'article 17 (les dérogations autorisées au principe de non-affectation des recettes).
Elle a ensuite adopté sans modification les articles 18 (les procédures de fonds de concours et de rétablissement de crédit), 18 bis (les budgets annexes) et s'en est remise à la sagesse du Sénat sur l'article 19 (les catégories de comptes annexes). Après avoir adopté sans modification l'article 20 (les règles générales applicables aux comptes annexes), elle a adopté deux amendements à l'article 20 bis (les règles particulières applicables aux comptes d'affectation spéciale), le premier visant à revenir au texte du Sénat définissant l'objet de ces comptes, le second visant à prévoir une dérogation au plafond des versements du budget général destinés à financer ces comptes. Elle a adopté les articles 21 bis (les règles applicables aux comptes de commerce) et 23 (les comptes d'opérations monétaires) sans modification.
Elle a adopté sans modification l'article 25 (la définition des ressources et des charges de trésorerie), l'article 26 (les règles applicables aux opérations de trésorerie) et l'article 26 quater (l'imputation comptable des comptes de trésorerie), sous réserve des coordinations rendues nécessaires par son amendement à l'article 1er.
La commission a adopté l'article 26 quinquies (la comptabilité générale de l'Etat) et l'article 27 (le principe de sincérité des lois de finances) sans modification.
A l'article 31 (le contenu de la loi de finances de l'année), elle a adopté un amendement tendant à faire passer, de la deuxième à la première partie, le vote sur les prises en charge, par l'Etat, des dettes de tiers.
Elle a adopté sans modification les articles 32 (le contenu des lois de finances rectificatives), 33 (les conditions du transfert d'une ressource de l'Etat vers une autre personne morale) et 34 (le contenu de la loi de règlement).
Elle a confirmé la suppression de l'article 34 bis (la ratification par le Parlement des modifications de crédits opérées par voie administrative).
Elle a adopté sans modification les articles 41 (les délais de vote du projet de loi de finances de l'année et des projets de loi de finances rectificative) et 41 bis (la discussion du projet de loi de finances de l'année après le projet de loi de règlement).
Puis la commission a adopté sans modification l'article 43 (les conditions de vote des ressources, des charges et des plafonds des autorisations d'emploi), sous réserve de la coordination rendue nécessaire par son amendement à l'article 1er.
Elle a adopté sans modification les articles 44 (la répartition des crédits ouverts par les lois de finances), 45 (les procédures d'urgence) et 47 (le délai de dépôt du projet de loi de règlement).
Elle a proposé de maintenir la suppression de l'article 48 A (les délais de vote des projets de loi de finances).
Elle a adopté sans modification l'article 48 (l'exercice du droit d'amendement).
Elle a également adopté sans modification l'article 48 bis (le débat d'orientation budgétaire), l'article 48 ter (les questionnaires budgétaires) et l'article 48 quater (le rapport économique, social et financier).
Elle a adopté un amendement à l'article 48 quinquies (les documents joints au projet de loi de finances de l'année), visant à préciser le contenu des annexes explicatives développant le montant des crédits par programme ou par dotation.
Elle a ensuite adopté l'article 48 sexies (le rapport et le débat sur les prélèvements obligataires) et l'article 48 septies (les documents joints au projet de loi de finances rectificative) sans modification.
Puis la commission a adopté deux amendements à l'article 48 octies (les documents joints au projet de loi de règlement) visant, d'une part, à adapter la présentation des annexes explicatives par programme ou par dotation accompagnant le projet de loi de règlement au contenu des annexes correspondantes jointes au projet de loi de finances initiale et, d'autre part, à établir une symétrie entre les rapports annuels de performance et les projets annuels de performance.
Elle a adopté sans modification les articles 48 decies (la publication des actes administratifs prévus par la loi organique), 48 undecies (les missions et prérogatives de contrôle des commissions chargées des finances), 48 duodecies (la mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement).
Elle a ensuite adopté sans modification l'article 49 (la caducité des garanties octroyées sans autorisation du législateur financier), l'article 51 (les dispositions transitoires en matière de reports de crédits) et l'article 53 (l'application anticipée de la réduction du délai de dépôt du projet de loi de règlement et de la certification des comptes de l'Etat).
A l'article 54 (l'entrée en vigueur anticipée de certaines dispositions), la commission a adopté un amendement visant à réparer une erreur matérielle au sujet de la date d'entrée en vigueur de la certification des comptes de l'Etat par la Cour des comptes.
Elle a enfin adopté l'article 57 (les décrets d'application de la loi organique) sans modification.
Un débat auquel ont pris part MM. Alain Lambert, rapporteur, Bernard Angels, vice-président, et Philippe Marini, rapporteur général, s'est ensuite engagé.
Après des interventions de MM. Jacques Chaumont, Michel Charasse, Bernard Angels, vice-président, Alain Lambert, rapporteur, et Philippe Marini, rapporteur général, et à l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter la proposition de loi organique ainsi modifiée.
Démocratie de proximité - Demande de saisine et nomination d'un rapporteur pour avis
Enfin la commission a demandé à être saisie pour avis sur le projet de loi n° 415 (2000-2001), adoptée par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la démocratie de proximité, et a nommé M. Michel Mercier rapporteur pour avis.