Mardi 14 novembre 2000

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

PJLF pour 2001 - Crédits de la recherche - Examen du rapport

La commission a procédé, sur le rapport de M. René Trégouët, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de la recherche dans le projet de loi de finances pour 2001.

M. René Trégouët, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé les raisons pour lesquelles il était partisan d'une augmentation de ces crédits tout en partageant le souhait de la commission de voir diminuer les prélèvements obligatoires grâce à une maîtrise des dépenses publiques.

La recherche, a-t-il tout d'abord fait valoir, constitue un moteur de la croissance et de l'emploi et un gisement de ressources fiscales et sociales futures : les " start-up " d'aujourd'hui sont, en effet, les gros contribuables et cotisants de demain. La France, a-t-il ensuite souligné, a un retard à rattraper par rapport à ses principaux concurrents, Etats-Unis et Japon, en ce qui concerne tant le niveau de son effort financier global que le nécessaire rajeunissement des effectifs de ses chercheurs ou ses lacunes dans certaines disciplines cruciales, comme les sciences du vivant ou les technologies de l'information et de la communication.

Mais M. René Trégouët, rapporteur spécial, s'est déclaré en même temps favorable à une sélectivité assez forte, en faveur de priorités correspondant à nos besoins et surtout à une évaluation rigoureuse de l'efficacité des dépenses publiques de recherche. Il a souhaité, par ailleurs, voir les entreprises privées augmenter encore leur participation à l'effort de recherche national.

L'ensemble des dépenses civiles de recherche regroupées dans le budget civil de recherche et de développement (BCRD) doit augmenter, a-t-il indiqué, en 2001, de 2,2 %, soit nettement plus que le total des dépenses civiles de l'Etat, ce qui n'était pas le cas l'an dernier, pour atteindre 55,86 milliards de francs en dépenses ordinaires et en crédits de paiement. Les autorisations de programme de ce même ensemble sont en hausse de 6,4 %.

M. René Trégouët, rapporteur spécial, a noté que cette augmentation était cependant inférieure à la croissance économique et à celle d'autres budgets jugés plus prioritaires, comme l'environnement ou l'intérieur. Elle ne devrait donc pas faire progresser le pourcentage, dans la richesse nationale, de nos dépenses intérieures de recherche-développement, qui demeurera inférieur à son niveau d'il y a cinq ans et à celui des Etats-Unis et du Japon. Quant au budget du ministère de la recherche, qui représente 70 % du BCRD, son accroissement n'est que de 0,7 % à structure constante, les autorisations de programme augmentant, il est vrai, de 4,6 %.

M. René Trégouët, rapporteur spécial, a cependant estimé que cette évolution donnait lieu à d'assez nombreux sujets de satisfaction cette année, en raison :

- de l'amorce d'une politique de l'emploi scientifique à laquelle correspondent les créations de 130 emplois de chercheurs et de 135 postes d'ingénieurs techniciens ;

- de l'augmentation, précitée, des autorisations de programme, qui permettra d'améliorer l'équipement de base des laboratoires sans négliger, pour autant, les très grands équipements, puisque la construction, à Saclay, du synchrotron " Soleil " doit être commencée ;

- de la forte priorité accordée aux technologies de l'information et aux sciences du vivant, dans la continuité de la politique menée par le précédent ministre ;

- enfin, des encouragements aux actions conjointes, qu'il s'agisse de recherches interdisciplinaires ou en réseau, ou encore de partenariats entre le secteur public et le secteur privé, avec la mise en place des centres nationaux de recherche technologique (CNRT).

M. René Trégouët, rapporteur spécial, a ensuite fait part à la commission de ses principales observations. Il a tout d'abord insisté sur la nécessité d'une programmation des très grands équipements de recherche (TGE) qui ont un caractère structurant et dont le financement ne saurait, en conséquence, fluctuer au gré de la conjoncture. De manière plus ponctuelle, il s'est étonné de l'utilisation, à des fins en partie touristique, du navire Marion Dufresne dans les mers australes et a jugé urgente la constitution d'une société civile qui soit à même de piloter efficacement le projet " Soleil " de synchrotron de troisième génération. L'espace, a-t-il poursuivi, a besoin également d'une programmation à moyen et long termes de ses objectifs. Or, les visées du plan stratégique du centre national d'études spatiales (CNES) sont remises en cause par la diminution de 130 millions de francs de la subvention qui lui sera versée en 2001.

M. René Trégouët, rapporteur spécial, a alors souligné les enjeux stratégiques et économiques majeurs de la composante spatiale des technologies de l'information et du programme européen Galiléo de positionnement par satellite, qui ambitionne de rivaliser avec le " Global positioning system " (GPS) américain.

Il a souhaité que les arbitrages budgétaires effectués ne privilégient pas, aux dépens de ces deux priorités, des contributions -qui paraissent parfois démesurées- à certaines coopérations internationales, liées, par exemple, à l'exploration de Mars ou aux vols habités.

Rappelant que l'industrie spatiale américaine bénéficie de commandes militaires très importantes, notamment dans le secteur des télécommunications, alors que les recherches dites " duales ", c'est-à-dire à financement mixte civil et militaire, sont encore peu développées en France et en Europe, il s'est inquiété, enfin, de la diminution de 250 millions de francs en 2001 de la contribution du budget de la défense aux dépenses spatiales.

Concernant la gestion des ressources humaines de la recherche, M. René Trégouët, rapporteur spécial, a annoncé qu'il interrogerait le ministre, lors du débat budgétaire en séance publique, au sujet :

- de l'ampleur des détachements de personnels du CNRS ;

- de la participation souhaitable de nos scientifiques aux conférences internationales sur l'environnement ;

- ou, enfin, de l'emploi de " post-doctorants " français de retour de l'étranger auxquels sont proposés, semble-t-il, des rémunérations insuffisamment attractives.

Enfin, il a déclaré vouloir, comme l'an dernier, insister sur l'importance de l'évaluation de la recherche en général et de celle, plus particulièrement, des aides versées par le fonds de la recherche technologique (FRT), dont le niveau des autorisations de programme doit atteindre, en 2001, le milliard de francs.

A l'issue de l'exposé du rapporteur spécial, M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, a présenté des observations relatives :

- au défaut d'ambition globale de ce budget pour 2001 ;

- à la nécessité d'intensifier, notamment en province, l'effort de diffusion de la culture scientifique et technique ;

- enfin, au manque d'implication des militaires dans la recherche, contrairement à ce qui se produit aux Etats-Unis.

Une série de questions a été posée à M. René Trégouët, par :

- M. Maurice Blin, au sujet du caractère flou du périmètre des dépenses civiles de recherche et des raisons de la contribution à ces dépenses du budget de la défense ainsi que sur l'avenir du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), qui constitue une " exception française ", qui peine à se renouveler, et dont les effectifs vieillissent ;

- M. Yann Gaillard, sur les motifs de la décision finale de construction à Saclay du synchrotron " Soleil " et sur la recherche médicale ;

- M. Alain Lambert, président, à propos de la non-parution de certains décrets d'application de la loi sur l'innovation et la recherche, dont l'adoption avait pourtant été présentée par le Gouvernement, lors de sa discussion au Sénat, comme extrêmement urgente.

M. Alain Lambert, président, a estimé en outre que l'examen de ce budget ne faisait pas apparaître de vrais motifs de l'approuver et s'est interrogé sur l'efficacité des dépenses publiques de recherche, alors que la France se situe au deuxième rang mondial pour le niveau des dépenses par habitant.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a déclaré pencher, de son côté, pour un rejet de ce budget, en invoquant plusieurs raisons.

D'abord du point de vue des finances publiques dans leur ensemble, une augmentation n'est pas en soi satisfaisante.

Ensuite, les réformes de structure, et notamment celle du CNRS, posées par le précédent ministre comme un préalable à une progression plus significative des crédits, ne semblent pas avoir été encore réalisées. Enfin, il ne paraît pas non plus s'être produit d'amélioration de l'évolution de l'utilisation des fonds d'intervention du ministère (fonds national de la science et fonds de la recherche technologique).

En réponse, M. René Trégouët, rapporteur spécial, a apporté les éléments suivants :

- à M. Maurice Blin, il a précisé que certaines dépenses de recherche, en matière notamment spatiale ou aéronautique, présentaient un caractère " dual " justifiant la contribution du budget de la défense et que l'on s'efforçait de renouveler le CNRS, notamment par de nouveaux recrutements et la création d'un département des sciences de l'information et de la communication ;

- à M. Yann Gaillard, il a indiqué que l'étendue et la variété des besoins dans ce domaine justifiait la construction d'un synchrotron de troisième génération en France et que la découverte de nouveaux médicaments dans notre pays était en régression, mais pourrait être facilitée, précisément, par une machine telle que " Soleil " ;

- comme M. Alain Lambert, président, il a convenu que les résultats de la recherche publique française, pouvaient, il est vrai, sembler décevants, notamment du fait d'une moins bonne complémentarité qu'à l'étranger avec la recherche privée, et surtout mal évalués.

Il a toutefois considéré qu'un rejet des crédits risquait d'être mal reçu et mal compris par la communauté scientifique nationale. M. René Trégouët, rapporteur spécial, a par ailleurs indiqué au président que, bien qu'il soit exact que les décrets relatifs à la mise en place de services d'activités industrielles et commerciales (SAIC) dans les établissements d'enseignement supérieur ne soient pas encore parus, 54 dossiers, dont 52 concernant des créations d'entreprises, avaient été examinés au 18 juillet 2000, dans le cadre de l'application des dispositions nouvelles de la loi sur l'innovation et la recherche du 12 juillet 1999.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits du ministère de la recherche.

PJLF pour 2001 - Crédits de l'intérieur et de la décentralisation : Décentralisation - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen des crédits de l'intérieur et de la décentralisation consacrés à la décentralisation, sur le rapport de M. Michel Mercier, rapporteur spécial.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a rappelé que la plupart des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales évoluaient en fonction de critères prévus par la loi. Il a insisté sur le fait que l'augmentation de 44 milliards de francs de l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales figurant dans le projet de loi de finances pour 2001 s'expliquait essentiellement par l'augmentation des crédits destinés à remplacer d'anciennes recettes fiscales des collectivités locales. Il a indiqué que seulement 53 % des crédits étaient consacrés aux dotations " actives " de l'Etat, le solde étant utilisé pour prendre en charge les compensations d'exonérations fiscales et les dégrèvements d'impôts locaux.

Il a précisé que, au terme de la réforme de la taxe professionnelle, ces proportions seraient inversées, témoignant ainsi de la dépendance financière accrue des collectivités locales à l'égard de l'Etat.

Evoquant l'évolution des dotations comprises dans le périmètre de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales, il a indiqué que les règles du contrat de croissance et de solidarité aboutissaient à une indexation de l'enveloppe de 2,32 % en 2001. Il a signalé que l'augmentation de 3,42 % du montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) serait partiellement compensée par une baisse de 5,4 % de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui est la variable d'ajustement de l'enveloppe normée.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a considéré que les réformes intervenues depuis trois ans en matière de fiscalité locale se traduisaient par une incontestable réduction de l'autonomie fiscale des collectivités locales.

Il a précisé que la part des recettes fiscales dans les recettes totales hors emprunt des communes était revenue de 55 % à 48 %, que les départements avaient enregistré une baisse de 59 % à 43 % et les régions, de 58 % à 36 %. Le rapporteur spécial a rappelé que la France était une république unitaire décentralisée dans laquelle les collectivités locales appliquaient un statut résultant de dispositions légales ou réglementaires. Dans ces conditions, il a considéré que le pouvoir fiscal était un élément essentiel du principe de libre administration des collectivités locales.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a insisté sur le fait que la réduction de l'autonomie fiscale des collectivités locales comportait également des conséquences préjudiciables pour le budget de l'Etat. Il a estimé que l'augmentation rapide du montant des compensations d'exonérations fiscales, qui s'élève désormais à près de 100 milliards de francs, constituait un facteur de rigidité pour les finances de l'Etat, puisque ces crédits constituent des dépenses de fonctionnement incompressibles, dont le montant ne saurait faire l'objet d'un ajustement à la baisse si la situation générale des finances publiques venait à se dégrader.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a observé que les annonces faites par l'Etat n'étaient pas toujours suivies d'effet. Il a remarqué que la probable stagnation du montant de la dotation de solidarité urbaine (DSU) en 2001 contrastait avec les discours du Gouvernement en matière de politique de la ville. Il a expliqué cette stagnation par la non-reconduction des financements extérieurs à la DGF qui avaient été mis en place en 2000.

Le rapporteur spécial a par ailleurs noté que l'objectif de péréquation entre les collectivités était plus présent dans les discours que dans la réalité. Par exemple, il a indiqué que la majoration du montant de la dotation de solidarité rurale (DSR) prévue par le projet de loi de finances pour 2001 serait financée par un prélèvement sur un autre dispositif péréquateur, le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP).

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a évoqué l'annonce, par le ministre de l'intérieur, de la prolongation d'un an du contrat de croissance et de solidarité. Il a regretté que cette décision conduise à reporter le nécessaire débat sur le financement des structures intercommunales et s'est demandé quel serait le taux d'indexation de l'enveloppe normée en 2002.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a indiqué qu'il s'était rendu au ministère de l'intérieur pour tenter de comprendre les raisons des retards enregistrés dans la notification, aux collectivités locales, de leurs attributions de DGF. Il a constaté que ceux-ci s'expliquaient largement par la grande complexité des critères de répartition des dotations et par les difficultés pratiques rencontrées par la direction générale des collectivités locales pour rassembler les informations nécessaires.

M. Yann Gaillard a considéré que l'archaïsme des impôts locaux était l'une des raisons qui poussait le Gouvernement à les supprimer. Il a estimé que, seule, une modernisation de la fiscalité locale permettrait d'enrayer la perte d'autonomie fiscale des collectivités locales.

M. Maurice Blin a estimé que la pression fiscale locale augmentait plus vite que la pression fiscale d'Etat.

M. Alain Lambert, président, s'est interrogé sur l'avenir de la compensation de la réforme de la taxe professionnelle. Il a par ailleurs observé que la modification du mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale (CIF) opérée par la loi du 12 juillet 1999 produisait des effets négatifs, tels que le démantèlement inorganisé des syndicats de traitement des ordures ménagères.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a jugé nécessaire une modernisation de la fiscalité locale. Il a cependant relevé que l'augmentation de la pression fiscale locale jusqu'au milieu des années 90 s'expliquait largement par les transferts de charges opérés par l'Etat. Il a ajouté que, malgré la stabilisation de la pression fiscale locale au cours des années récentes, le taux national des prélèvements obligatoires avait atteint son niveau le plus élevé en 1999.

Evoquant l'avenir de la compensation de la réforme de la taxe professionnelle, il a rappelé que celle-ci serait intégrée à la DGF à compter de 2004, selon des modalités qui n'ont pas encore été définies.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a jugé que le mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale restait à parfaire, mais que les améliorations apportées devraient résulter d'une analyse approfondie. Malgré les injustices qu'elle peut parfois entraîner, il a plaidé en faveur d'une stabilisation de la situation actuelle pendant une durée suffisamment longue pour que la réforme du CIF puisse être suffisamment mûrie.

Pour conclure, le rapporteur spécial a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits de la décentralisation.

La commission a alors décidé de réserver sa position jusqu'à l'examen des crédits de la sécurité, le président Alain Lambert rappelant que les crédits du ministère de l'intérieur ne feraient l'objet que d'un seul vote.

PJLF pour 2001 - Crédits de l'éducation nationale, I. Enseignement scolaire - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits de l'éducation nationale, I. Enseignement scolaire, sur le rapport de M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial.

M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que les crédits demandés pour l'enseignement scolaire s'élevaient à 332 milliards de francs pour 2001, soit une progression de 2,8 % à structure constante, alors que le nombre d'élèves baissait.

Il a indiqué que ce budget se caractérisait notamment par une augmentation sans précédent des effectifs, avec la création de 12.838 emplois budgétaires, l'évolution réelle des effectifs enseignants demeurant toutefois plus floue.

Après avoir souligné la contribution des aides éducateur à l'encadrement pédagogique, au développement de la médiation, ou à la maîtrise des nouvelles technologies de l'information et de la communication par les élèves, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, s'est ensuite interrogé sur l'avenir des contrats emplois-jeunes, puis sur l'avenir des aides éducateurs eux-mêmes, compte tenu de l'insuffisance de la formation continue dont ils bénéficient.

M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a ensuite rappelé les critiques formulées par la Cour des comptes sur l'exécution des précédents budgets, caractérisée par la dotation insuffisante de certains chapitres et par des reports de charges, de sorte que l'autorisation parlementaire était parfois vidée de son sens.

Il a précisé que les observations de la Cour des comptes rejoignaient d'ailleurs les conclusions de la commission d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels enseignants.

Plus généralement, il a regretté la mauvaise administration du ministère de l'éducation nationale et le manque de pilotage des moyens, et il s'est inquiété de ce que le ministère continue de multiplier les réformes pédagogiques en perdant un peu de vue les objectifs fondamentaux que l'on pouvait assigner à l'enseignement scolaire.

M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a ainsi préconisé d'améliorer la gestion du personnel, la formation continue des enseignants et l'encadrement médico-social des élèves, plutôt que de céder systématiquement à des revendications quantitatives, notamment en matière de rémunération.

En conclusion, il a regretté que l'enseignement scolaire ne s'inscrive pas encore dans une logique qualitative, de sorte que le coût d'un élève continue de croître, sans réduction des inégalités scolaires.

Il a donc préconisé que la commission propose le rejet de ce budget.

M. Maurice Blin a souligné la sympathie de la commission des finances du Sénat envers les enseignants qui avaient plutôt bien encaissé un choc démographique sans précédent, et qui étaient souvent les seuls à porter la charge d'enfants difficiles.

Il s'est toutefois interrogé si la gestion du nouveau ministère représentait une amélioration par rapport à celle de son prédécesseur, pour répondre qu'il n'en était hélas rien, les orientations du ministère se caractérisant par un certain immobilisme.

Il a conclu, avec tristesse, que le nouveau ministre ne s'attaquait donc vraiment pas aux difficultés de l'enseignement scolaire.

M. Yann Gaillard a estimé que ces dernières années constituaient une occasion gâchée, la maladresse du précédent ministre ayant sapé l'efficacité de son courage.

Il s'est ensuite interrogé sur les marges de manoeuvre résultant de la baisse de la démographie scolaire, dans un contexte caractérisé par des difficultés accrues pour les enseignants.

Enfin, il a souligné que les élus locaux portaient une part de responsabilité quant à la lenteur de la réforme de la carte scolaire.

En réponse à ces interventions, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a souligné que les taux d'encadrement des élèves se caractérisaient par des écarts considérables entre disciplines et entre régions, et il a regretté que l'allocation des nouveaux enseignants ne procède toujours pas d'une analyse détaillée et rationnelle des besoins.

En réponse à M. Jacques Pelletier, qui s'interrogeait sur l'attention que ce budget portait à l'école primaire, où se jouait l'échec scolaire, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a précisé que la principale mesure relative à l'école primaire était sans conteste la poursuite à un rythme accéléré de la revalorisation des enseignants.

Enfin, en réponse à M. Alain Lambert, président, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a indiqué qu'un quart environ des aides éducateurs avaient à ce jour quitté leur emploi, mais que leur formation était dans l'ensemble insuffisante -la circulaire afférente étant d'ailleurs paru tardivement- et que leur expérience professionnelle était difficilement valorisable. Il s'est donc demandé si l'expérience des aides éducateur ne risquait pas de se terminer en gâchis social ou en dérive budgétaire, par leur intégration progressive dans la fonction publique.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver son vote sur les crédits de l'enseignement scolaire jusqu'à l'audition du ministre de l'éducation nationale.

PJLF pour 2001 - Crédits de l'éducation nationale, II. Enseignement supérieur - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits de l'éducation nationale, II. Enseignement supérieur, sur le rapport de M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial.

M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a exposé que les crédits demandés pour l'enseignement supérieur s'élevaient à 56 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2001, soit une hausse de 2,7 %, dans un contexte de décroissance lente des effectifs.

Il a ajouté que ce budget se caractérisait par la création de près de 600 emplois d'enseignants et de 838 emplois de personnels administratifs et techniques, et s'est félicité du rattrapage opéré en matière d'emplois administratifs et techniques, et plus particulièrement en faveur des bibliothèques.

Il a indiqué que le désamiantage du campus de Jussieu se révélait plus long qu'initialement prévu, comme il l'avait déjà pressenti l'an passé, mais que l'accord conclu entre l'Etat, la région Ile-de-France et la ville de Paris pour la ZAC rive gauche marquait un tournant positif puisque de nouveaux locaux universitaires pourraient y ouvrir à la rentrée 2004.

Il a ensuite souligné que les subventions de fonctionnement des universités augmentaient de 3,13 %, et il a considéré à cet égard que l'une des clefs de la réforme universitaire était une autonomie de gestion accrue pour les universités, ce qui passait par la progression de leurs subventions de fonctionnement, mais aussi par une réforme de leur allocation.

Il a observé que les crédits d'action sociale connaissaient déjà une progression soutenue, à près de 10,26 milliards de francs, mais qu'il était peut-être souhaitable d'augmenter plus rapidement tant la proportion de boursiers que le nombre de bourses distribuées au mérite.

Après avoir souligné que les critiques émises sur le budget ne devaient pas apparaître comme un jugement négatif à l'encontre des universitaires qui se sont fortement impliqués pour la mise en oeuvre des réformes pédagogiques et pour l'amélioration de la gestion, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a regretté le manque de pilotage du ministère, l'absence de redéploiement de moyens à l'intérieur du ministère de l'éducation nationale vers l'enseignement supérieur, la lenteur de la mise en oeuvre des réformes engagées en 1997 et la faible ouverture européenne de l'enseignement supérieur.

Il a également déploré la faible qualité de l'information budgétaire transmise au Parlement et il s'est inquiété du manque d'entretien des locaux universitaires, notamment pour les bâtiments récents.

En conclusion, il a indiqué que ce budget n'était pas caractérisé par les évolutions qualitatives nécessaires, mais plutôt par un certain immobilisme. Il en a donc préconisé le rejet.

M. Jacques Valade, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, s'est déclaré en accord avec ces orientations, en précisant que ce budget n'était pas quantitativement mauvais, mais ne reflétait guère une politique affirmée et manquait d'ambition. Il a ajouté que l'audition du ministre par la commission des affaires culturelles n'avait d'ailleurs pas dissipé ce sentiment de flou " artistique ".

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur l'évolution de l'efficience de notre enseignement supérieur, au regard des systèmes étrangers, et à l'aune des difficultés d'insertion des jeunes comme du niveau du chômage structurel.

M. Alain Lambert, président, a ensuite rappelé que le rôle de la commission n'était pas tant de constater l'accroissement arithmétique des crédits, mais bien d'apprécier une politique, et que ce budget était, à cet égard, décevant.

En réponse, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a remarqué que ces observations rejoignaient ses analyses et ses recommandations.

Il a répondu que l'enseignement supérieur avait besoin de réels efforts qualitatifs pour améliorer son ouverture au monde extérieur, la mobilité des étudiants, la professionnalisation des cursus, les relations entre l'enseignement et la recherche, et pour s'ouvrir davantage aux besoins des salariés en matière de formation continue, et que ces efforts supposaient à la fois une vraie décentralisation et une meilleure gestion des moyens de fonctionnement.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver sa position sur les crédits de l'enseignement supérieur jusqu'à l'audition du ministre de l'éducation nationale.

PJLF pour 2001 - Crédits de l'emploi et de la solidarité, III. Ville -Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen des crédits de l'emploi et de la solidarité, III. Ville, sur le rapport de Alain Joyandet, rapporteur spécial.

M. Alain Joyandet, rapporteur spécial, a noté que le projet de budget de la ville pour 2001, en dépit de sa modicité, connaissait une hausse importante. Il a remarqué que le Gouvernement s'évertuait, depuis plusieurs années, à démontrer le caractère prioritaire de la politique de la ville, mais a estimé qu'il ne s'agissait là que d'un discours de façade visant à pallier les lacunes structurelles de cette politique. En effet, il a rappelé que l'interministérialité et la complexité des structures administratives rendaient difficile la réalisation d'actions fortes sur le terrain.

M. Alain Joyandet, rapporteur spécial, a constaté que la dépense en énergie, en temps et en moyens humains était contraire à la rapidité que nécessitent souvent les situations délicates dans les quartiers concernés par la politique de la ville. A la multiplication des études demandées aux collectivités locales et à la complexité des procédures contractuelles, s'ajoute l'absence totale d'évaluation des politiques mises en oeuvre. La politique de la ville, qui reposait sur le secteur associatif et les élus locaux, apparaît désormais étouffée sous l'appareil administratif et la complexité des structures chargées de la mettre en oeuvre.

M. Alain Joyandet, rapporteur spécial, a souligné que le ministère de la ville manquait cruellement de moyens, ceux-ci étant répartis essentiellement entre de très nombreux ministères.

Il s'est félicité de l'abandon de la position dogmatique du Gouvernement quant au dispositif des zones franches urbaines (ZFU). Il a considéré que le Gouvernement devait se rendre compte que les zones franches fonctionnent bien et qu'il convient de les prolonger au-delà de 2002, afin qu'elles puissent démontrer toute leur efficacité.

M. Alain Joyandet, rapporteur spécial, a stigmatisé la lenteur avec laquelle les services du ministère de la ville avaient répondu à son questionnaire budgétaire, soulignant que de nombreuses réponses ne lui étaient toujours pas parvenues.

M. Alain Joyandet, rapporteur spécial, a ensuite souhaité esquisser les objectifs à atteindre pour définir une politique de la ville efficace. Il a considéré qu'il était indispensable de réduire l'interministérialité et de conférer davantage de moyens propres au ministère de la ville. Il a indiqué que cette réforme devait s'accompagner d'une simplification des procédures administratives, redonnant davantage de liberté aux maires, en liaison directe avec le préfet. Enfin, il a souligné qu'il convenait de déterminer les champs d'action sur lesquels il était souhaitable d'intervenir, et de mettre à plat les différentes formules existantes, de façon à avoir une politique cohérente et clairement définie. Il a considéré qu'il était nécessaire de mettre fin aux saupoudrages et aux effets d'annonce, afin de gagner en clarté et en efficacité.

M. Alain Joyandet, rapporteur spécial, a souhaité insister sur les enjeux majeurs de la politique de la ville : le logement, la sécurité, la relance de l'économie. En premier lieu, il a considéré qu'il était nécessaire de mettre en oeuvre un véritable " plan Marshall " à destination des banlieues, comportant des crédits destinés à engager un programme important de reconstructions-démolitions. Il a souligné que la réponse du Gouvernement à l'insuffisance de la construction de logements sociaux, apportée dans le projet de loi " solidarité et renouvellement urbains ", n'était pas adaptée et a considéré que, sur ce point, la création d'outils financiers adaptés aux besoins des collectivités était mieux à même de prendre en compte les réalités du terrain que des mesures générales édictées par la loi.

M. Alain Joyandet, rapporteur spécial, a émis des réserves sur les 50 grands projets de ville appelés à remplacer et à étendre les grands projets urbains dans le cadre du programme de renouvellement urbain décidé par le Gouvernement. Il a considéré que les moyens affectés à ces projets étaient insuffisants, puisqu'ils ne couvrent que 30 % du coût des opérations envisagées, et contraindront donc les communes concernées, souvent pauvres, à trouver des financements complémentaires très importants.

M. Alain Joyandet, rapporteur spécial, a ensuite évoqué les problèmes de sécurité dans les quartiers, qui constituent, selon lui, une composante essentielle de toute action relevant de la politique de la ville. Il a souligné que les contrats locaux de sécurité n'avaient pas conduit à une augmentation des moyens de l'Etat, alors que les collectivités se sont engagées fortement dans cette procédure. Au manque d'effectifs constaté sur le terrain, s'ajoute l'insuffisance des liens entre la police et la justice. A cet égard, il a considéré qu'il convenait de réfléchir sur les liens entre la police de proximité et les maires, et d'envisager un renforcement des pouvoirs de ces derniers en matière de sécurité.

M. Alain Joyandet, rapporteur spécial, a ensuite souligné qu'il était indispensable de donner une inflexion forte en direction de la relance par l'économie. Evoquant le fonds de revitalisation économique créé par le Gouvernement, il a indiqué que si l'intention était louable, les moyens n'étaient pas, une fois encore, à la hauteur des enjeux. Concernant les zones franches urbaines, il a indiqué qu'elles avaient permis de mobiliser l'ensemble des acteurs locaux autour d'une volonté partagée de redonner vie aux quartiers concernés. Il a noté que de telles zones permettaient notamment l'installation de jeunes entreprises, spécialisées dans les nouvelles technologies de l'information et de la communication, qui symbolisent le dynamisme retrouvé de ces quartiers. Il a souligné qu'il était préférable d'attirer les entreprises permettant aux jeunes de trouver un emploi plutôt que de développer des dispositifs d'assistance et de médiation. Il s'est donc montré réservé quant à la création des " adultes-relais ", qui répondent à une demande des associations sur le terrain, mais ne semblent pas constituer une priorité absolue.

En conclusion, M. Alain Joyandet, rapporteur spécial, a estimé que ce projet de budget ne répondait pas aux problèmes qui se posent, et n'était pas à la hauteur de la tâche à accomplir. Il a donc proposé à la commission d'émettre un avis défavorable sur ce projet de budget.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a insisté sur la nécessité de développer les dispositifs de réinsertion par le travail. Il a considéré que la création de 3.000 " adultes-relais ", prévue dans le projet de budget pour 2001, n'était pas souhaitable. En effet, ces emplois représentent un coût important, et leur cadre juridique présente des similitudes inquiétantes avec les emplois-jeunes, dont l'avenir pose dès aujourd'hui des problèmes importants. Il a indiqué que ces raisons avaient conduit la commission des affaires sociales à émettre un avis défavorable sur ce projet de budget.

M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, a indiqué qu'il avait porté un intérêt particulier au suivi du dispositif des zones franches urbaines et de l'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA). S'agissant des zones franches urbaines, il a souligné qu'elles permettaient de créer de l'emploi, et que près de 30 % de ceux-ci étaient occupés par des personnes issues de ces quartiers. Il a également indiqué que ces entreprises s'étaient installées dans ces zones en raison des allégements de charges, ce phénomène conduisant à réfléchir plus largement sur l'impact des allégements de charges au service de la création d'emplois.

M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, a considéré que le rythme des opérations de reconstructions-démolitions était largement insuffisant, et que des dispositifs financiers nouveaux devaient être créés afin de permettre une " dédensification " de l'habitat urbain, enjeu qui se situe au coeur de la politique de la ville. S'agissant du débat qui émerge sur les relations entre le maire et la police nationale, il a noté que l'écart entre les communes disposant d'une police municipale et les autres communes risquait de s'accroître.

M. Paul Loridant a indiqué que, s'il partageait certaines des analyses du rapporteur spécial, celles-ci ne le conduisaient pas à en tirer les mêmes conclusions. Il a noté que la mise en harmonie des différents acteurs de la politique de la ville était difficile, compte tenu des résistances de certaines administrations. Enfin, il a souligné que l'insertion par l'économique ne pouvait, à elle seule, résoudre l'ensemble des problèmes de la politique de la ville.

M. André Vallet s'est montré d'accord avec le rapporteur spécial pour souligner le succès des zones franches urbaines. Concernant les contrats de ville, il a noté que ceux-ci étaient financés principalement par les collectivités locales. Il a déploré que les sous-préfets " ville " distribuent souvent des crédits aux associations participant à la politique de la ville, sans tenir informées les collectivités locales.

M. André Vallet a souhaité que les maires disposent d'une information plus complète sur les problèmes de sécurité dans leur commune. S'agissant des équipes " emploi-insertion ", il a considéré que celles-ci ne servaient pas à grand chose, dès lors que de nombreuses structures existent et agissent sur le terrain. Il a souligné que les " adultes-relais " étaient principalement affectés à des tâches d'assistance, et s'est interrogé sur les besoins qui justifient leur création.

M. Alain Lambert, président, a considéré que le budget de la ville constituait un cas particulièrement intéressant, puisqu'il s'agit d'une politique globale appliquée sur un territoire donné. Il a encouragé le rapporteur spécial à s'engager dans une étude visant à recenser l'utilisation des crédits affectés à la politique de la ville, afin de mieux évaluer leur efficacité. Il a considéré, en particulier, que cette politique conduisait les différents acteurs à produire un nombre trop important d'études coûteuses et inutiles. S'agissant de la politique contractuelle développée par le Gouvernement, il a considéré qu'il ne s'agissait pas en fait de contrats, mais d'une politique conçue par l'Etat et imposée aux acteurs locaux. Enfin, il a souhaité savoir si les modalités de fonctionnement des grands projets de ville étaient adaptées aux enjeux du renouvellement urbain.

M. Alain Joyandet, rapporteur spécial, a constaté que les conclusions des rapporteurs pour avis étaient, pour l'essentiel, identiques aux siennes.

En réponse à M. Paul Loridant, il a souligné que les réticences de certaines administrations empêchaient parfois des mises en harmonie des acteurs de la politique de la ville.

En réponse à M. André Vallet, il a noté que l'information des maires relative à la sécurité commençait à se développer, et a indiqué qu'il partageait les doutes évoqués quant à l'utilité des " adultes-relais ".

En réponse à M. Alain Lambert, président, il a considéré que le recensement par nature des crédits de la politique de la ville constituait un véritable défi tant le financement de cette politique est complexe. Il a estimé que les grands projets de ville ne permettront vraisemblablement pas de régler les problèmes de logement qui se posent dans les villes, compte tenu de la faiblesse des subventions versées par l'Etat.

Enfin, il a constaté que les contrats étaient effectivement davantage imposés aux collectivités locales que librement consentis par elles, et que cette politique contractuelle présentait des effets pervers évidents.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat le rejet du projet de budget de la ville pour 2001.

Mercredi 15 novembre 2000

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

PJLF pour 2001 - Examen des articles de la première partie

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2001, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.
La commission a adopté, sans modification, l'article premier relatif à l'autorisation de percevoir les impôts existants.

Elle a adopté un amendement portant article additionnel avant l'article 2 instituant un mécanisme de crédit d'impôt proposé en remplacement de la ristourne dégressive de contribution sociale généralisée (CSG) et de contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) sur les salaires inférieurs à 1,4 fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC). M. Philippe Marini, rapporteur général, a en effet expliqué qu'en raison des nombreux inconvénients du dispositif proposé par le Gouvernement, il convenait de refuser une évolution de la CSG la transformant en " un doublon de l'impôt sur le revenu ". Cette solution, élaborée en concertation avec la commission des affaires sociales, constitue une forte incitation au retour à l'activité.

A l'article 2, relatif à l'aménagement du barème de l'impôt sur le revenu, la commission a adopté trois amendements tendant, pour le premier, à actualiser le barème non seulement en fonction de l'évolution des prix, mais également en fonction de la croissance par la prise en compte de la moitié du taux de croissance prévue pour 2000, soit 1,7 %, et, pour les deux suivants, à instituer des mesures favorables aux familles.

La commission a adopté un amendement de suppression de l'article 2 bis (nouveau), qui supprime l'abattement annuel sur certains revenus de valeurs mobilières pour les foyers imposés au taux supérieur de l'impôt sur le revenu.

Elle a ensuite adopté un amendement insérant un article additionnel après l'article 2 bis (nouveau), visant à permettre l'extension du nouveau régime fiscal en faveur de l'investissement locatif, régime dit " Besson ", à la location aux ascendants ou descendants de l'investisseur.

Elle a adopté, sans modification, l'article 3 favorisant le don par les entreprises de matériel informatique à leurs salariés.

La commission a ensuite adopté un amendement rétablissant l'article 4, relatif à l'actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

Elle a ensuite adopté un amendement tendant à ajouter un article additionnel après l'article 4 afin de rétablir le plafonnement de la cotisation de l'ISF.

Elle a adopté un amendement portant article additionnel avant l'article 4 bis nouveau, dont l'objet est d'actualiser le barème de conversion de l'usufruit et de la nue-propriété en pleine propriété. M. Alain Lambert, président, rappelant que le barème en vigueur était sous-évalué, a précisé qu'il était favorable à cette disposition tout en souhaitant l'application du nouveau barème en 2002.

La commission a ensuite adopté un amendement à l'article 4 bis (nouveau), relatif à l'incitation, à la constitution et au maintien à long terme d'un actionnariat stratégique de l'entreprise, tendant à réduire la durée de l'engagement individuel à trois ans et à assouplir les règles de pénalité en cas de rupture des engagements pris par les héritiers.

Puis elle a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 4 bis (nouveau), de façon à étendre le régime des biens professionnels, au regard de l'ISF, aux parts et actions détenues par des associés liés par une convention de vote.

A l'article 5, qui supprime la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (vignette) due par les personnes physiques pour leurs voitures particulières, la commission a d'abord adopté un amendement supprimant la vignette pour tous les redevables. Elle a adopté un deuxième amendement ayant pour objet de supprimer la compensation aux départements de la suppression de la vignette par la voie de la dotation générale de décentralisation (DGD). Puis elle a examiné deux amendements supprimant la taxe sur les véhicules de société, le droit d'enregistrement sur les cessions de fonds de commerce et les mutations à titre gratuit entre vifs, et à rétablir ces trois impositions au profit des départements, afin de compenser les charges résultant pour ces derniers des compétences transférées par les lois de décentralisation. Ces deux amendements permettent donc de neutraliser les transferts de richesse entre les départements, puisque la répartition géographique du produit des trois nouveaux impôts sera nécessairement différente de celle de la vignette. Après les interventions de MM. Jean-Philippe Lachenaud, Paul Loridant, Michel Mercier, Michel Moreigne et Philippe Marini, rapporteur général, la commission a adopté ces amendements. Puis elle a ensuite adopté l'article 5 ainsi amendé.

A l'article 6, relatif à la baisse du taux de l'impôt sur les sociétés pour les petites entreprises, la commission a adopté un amendement visant à éviter un surcroît d'imposition pour les entreprises qui avaient précédemment opté pour le dispositif d'imposition à taux réduit des bénéfices incorporés au capital.

A l'article 6 bis (nouveau), modifiant le statut des sociétés de capital risque, la commission a adopté un amendement neutralisant la détention de titres par ce type de société par rapport à une détention en direct.

A l'article 7, relatif à l'aménagement de l'impôt sur les sociétés, la commission a adopté quatre amendements : le premier tend à prolonger la baisse de la contribution additionnelle sur les bénéfices ; le deuxième vise à supprimer la réforme du régime mère-fille, le troisième propose de supprimer la baisse prévue du taux de l'avoir fiscal ; et le dernier tend à supprimer la baisse du taux de l'amortissement dégressif.

Après les interventions de MM. Paul Loridant et Jacques Oudin, elle a adopté trois amendements portant articles additionnels après l'article 7, le premier imputant l'imposition forfaitaire annuelle sur l'impôt sur les sociétés sur cinq ans, le deuxième créant un crédit d'impôt-brevet et le troisième modifiant la règle de calcul du taux d'intérêt de retard.

A l'article 8, relatif à la simplification de la taxe sur les salaires et allégements pour les petites entreprises, la commission a adopté un amendement maintenant l'exonération de taxe sur les salaires pour les stock-options.

A l'article 9, relatif à l'aménagement de la fiscalité des entreprises pétrolières, la commission a adopté cinq amendements. Le premier amendement vise à permettre le réemploi de la provision de reconstitution de gisements d'hydrocarbures dans les territoires et les collectivités territoriales d'outre-mer. Le deuxième propose de maintenir l'article 39 ter du code général des impôts dans sa rédaction actuelle afin d'éviter un effet de rétroactivité, et à prévoir que le nouveau dispositif s'applique aux provisions constituées à partir de l'exercice 2001. Le troisième amendement tend à supprimer les dispositions manifestement rétroactives de l'article 9. Le quatrième propose de fermer le dispositif actuel de provision pour reconstitution de gisements à partir du premier exercice ouvert à compter du 1er janvier 2001. Le dernier amendement tend à permettre que la taxe exceptionnelle sur la provision pour hausse de prix soit non seulement imputable au titre de l'exercice de réintégration de la provision, mais aussi remboursable le cas échéant pour les sociétés déficitaires. La commission a alors adopté cet article ainsi amendé.

A l'article 10, portant modification du tarif de la taxe intérieure de consommation sur le fuel domestique, amélioration de remboursement pour le transport routier de marchandises, mise en oeuvre d'un remboursement aux exploitants de transports publics routiers en commun de voyageurs, et mise en place d'un mécanisme de régulation des taux, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

Puis elle a adopté, sans modification, l'article 10 bis (nouveau) relatif à la modification de l'assiette et du taux de la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydro-électriques concédés.

A l'article 11, concernant des mesures d'adaptation de la fiscalité agricole, la commission a adopté six amendements. Le premier a pour objet de mettre en place un système de réserve spéciale d'autofinancement au profit des exploitants agricoles. Le deuxième permet la libre réintégration de la déduction pour investissement dont bénéficient les exploitants agricoles. Le troisième amendement tend à proroger l'application de l'abattement de 50 % sur les bénéfices des jeunes agriculteurs aux installations effectuées jusqu'au 31 décembre 2004. Le quatrième précise que les plus-values réalisées dans le cadre d'une activité agricole sont exonérées en cas de transmission d'exploitation à un jeune agriculteur. Le cinquième amendement propose d'avancer au premier janvier 2000 la date d'entrée en vigueur de l'autorisation donnée aux exploitants agricoles de constituer des provisions. Le dernier amendement vise à faire bénéficier les exploitants agricoles de la liberté complète de choix de la date de clôture de leur exercice comptable. La commission a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Après les interventions de MM. Paul Loridant, Alain Lambert, président, et Philippe Marini, rapporteur général, elle a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 11 ayant pour objet de prendre en compte, pour le calcul des plus-values résultant de la vente d'un fonds de commerce possédé depuis plus de cinq ans, l'inflation constatée sur la durée de l'exploitation.

La commission a ensuite adopté sans modification l'article 11 bis (nouveau) relatif à l'harmonisation des droits d'enregistrement pour les cessions de parts des sociétés agricoles, et l'article 11 ter (nouveau) concernant les autorisations temporaires de vente de boissons alcoolisées sur les stades, ainsi que lors des manifestations publiques organisées par des associations.

A l'article 12, qui propose de créer un nouveau dispositif d'aide à l'investissement outre-mer, la commission a adopté un amendement de précision.

Elle a ensuite adopté un amendement portant article additionnel après l'article 12, proposant un système d'allégement progressif de la taxe professionnelle des bénéfices non commerciaux de moins de cinq salariés.

A l'article 12 bis (nouveau), concernant l'extension du bénéfice de l'amortissement dégressif aux équipements de production d'énergies renouvelables, elle a adopté un amendement ouvrant ledit dispositif à tous les matériels quelle que soit leur date d'acquisition ou de fabrication.

Puis la commission a adopté, sans modification, l'article 12 ter (nouveau), relatif à l'extension aux bénéfices de l'amortissement exceptionnel sur douze mois aux équipements de production d'énergies renouvelables, l'article 12 quater (nouveau) relevant le plafond sous lequel la contribution de l'employeur à l'acquisition d'un titre-restaurant est exonérée de l'impôt sur le revenu, l'article 12 quinquies (nouveau), relatif au dégrèvement de moitié de la cotisation de taxe professionnelle des entreprises de transport sanitaire, l'article 13, portant suppression de la taxe sur les passagers, l'article 14, concernant l'allégement, la simplification et l'unification des taxes afférentes à l'exercice d'une activité dans le secteur des télécommunications, l'article 15, concernant le taux et les conditions de versement par les organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction, et l'article 16, comportant des dispositions relatives aux affectations.

Elle a ensuite adopté un amendement de suppression de l'article 17, relatif aux modalités d'affectation de la taxe sur les conventions d'assurances, de la taxe sur les véhicules des sociétés et du droit de consommation sur les tabacs.

Après l'intervention de M. Paul Loridant, elle a également adopté un amendement de suppression de l'article 18, déterminant le montant du prélèvement de solidarité pour l'eau affecté au compte d'affectation spéciale n° 902-00 " fonds national de l'eau ".

La commission a adopté un amendement de suppression de l'article 19, portant modification des quotités de répartition de la taxe d'aviation civile entre le budget annexe de l'aviation civile et le compte spécial n° 902-25 " fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien ".

Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 19 bis (nouveau) relatif à l'aménagement du régime de la redevance.

Elle a adopté, sans modification, l'article 20, qui supprime le financement par voie de fonds de concours des frais de gestion du service chargé de la perception de la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision.

La commission a ensuite adopté un amendement de suppression de l'article 21, relatif à la clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-23 " actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer ".

Elle a également proposé de supprimer l'article 22, relatif à la clôture du compte d'affection spéciale n° 902-26 " fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables ", après que MM. Paul Loridant et Philippe Marini, rapporteur général, se furent exprimés.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que l'article 23, créant un compte d'affectation spéciale n° 902-23 " fonds de provisionnement des charges de retraites et de désendettement de l'Etat ", tendait à affecter une part du produit de la vente des licences " UMTS " (Universal Mobil Telecommunication Systems), ou téléphonie mobile de troisième génération, à la constitution d'une provision destinée aux charges de retraites futures. Il a précisé que des enchères auraient rapporté davantage comme avaient montré de nombreux exemples étrangers. Par ailleurs, il a ajouté que le Parlement avait été exclu de toute consultation sur le dispositif retenu par le Gouvernement, n'ayant à connaître que des modalités de versement et d'affectation du produit de cette vente. Enfin, il a considéré que l'affectation prévue n'était pas satisfaisante, lui préférant une affectation exclusive au désendettement de l'Etat, et ajoutant que l'avenir de nos retraites dépendait en réalité de l'instauration d'un régime complémentaire de capitalisation. Après les interventions de MM. Paul Loridant, Roland du Luart, Alain Lambert, président, et Michel Sergent, la commission a adopté un amendement de suppression de cet article.

A l'article 24, concernant le financement de la revalorisation des retraites agricoles et de diverses mesures d'ordre social en faveur des non-salariés agricoles, elle a adopté un amendement proposant une solution de financement alternative consistant dans le relèvement du taux de la cotisation incluse dans les taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).

Puis elle a adopté, sans modification, l'article 25 portant mesures diverses relatives aux charges sociales des non-salariés agricoles.

La commission a adopté un amendement portant article additionnel avant l'article 26 relatif à l'indexation du contrat de croissance et de solidarité.

A l'article 26, concernant le financement des communautés d'agglomération, la commission a adopté un amendement ayant pour objet d'éviter qu'en 2001 il soit nécessaire d'opérer un nouveau prélèvement sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) pour financer les communautés d'agglomération, en portant à 1,6 milliard de francs le montant du financement hors dotation globale de fonctionnement desdites communautés, après les interventions de MM. Joël Bourdin, Philippe Adnot, Alain Lambert, président, Paul Loridant et Philippe Marini, rapporteur général.

Elle a ensuite adopté un amendement insérant un article additionnel après l'article 26 concernant la reconduction du mécanisme de compensation des pertes de DCTP subies par les collectivités défavorisées.

A l'article 26 bis (nouveau), relatif à l'allégement de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour certains logements sociaux à usage locatif, la commission a adopté trois amendements, le premier prévoyant une compensation par la voie d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat, le deuxième ayant pour objet de prévoir une compensation de l'abattement proposé aux départements et aux régions, et le troisième faisant bénéficier les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité mixte, de la compensation de l'abattement sur les bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

A l'article 26 ter (nouveau), concernant l'allégement de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les redevables âgés de plus de 70 ans, elle a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 27, proposant de majorer la dotation de solidarité urbaine (DSU), la commission a adopté deux amendements : le premier amendement permet de reconduire l'effort consenti l'année dernière par l'Etat en faveur de la DSU, soit 1 milliard de francs, le second amendement tend à éviter que la majoration de 150 millions de francs de la dotation de solidarité rurale ne soit financée par un prélèvement sur les ressources du fonds national de péréquation.

Puis la commission a adopté, sans modification, l'article 28, relatif à l'évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes, et l'article 29, déterminant l'équilibre général du budget.

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénatd'adopter l'ensemble de la première partie du projet de loi de finances pour 2001 ainsi modifiée.

PJLF pour 2001 - Crédits monnaies et médailles - Examen du rapport

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé, sur le rapport de Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, à l'examen des crédits du budget annexe des monnaies et médailles.

Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, après avoir rappelé le statut et les activités de la direction des monnaies et médailles, a indiqué que le montant net du budget annexe, fixé à 1,2 milliard de francs, marquait un infléchissement de 14 % par rapport à la loi de finances pour 2000, expliqué par la baisse de 41 % de l'activité de frappe de la monnaie, avec la disparition totale du franc, et la nette décélération du programme de frappe de l'euro.

Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, a regretté que l'objectif d'équilibre budgétaire durable du budget annexe des monnaies et médailles, sans recours à la subvention de l'Etat, se révèle inaccessible. Cette subvention s'élève à 19 millions de francs pour 2001.

S'agissant des recettes, Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, a précisé qu'elles sont de deux types : administratif et commercial.

Les recettes de type administratif correspondent au produit de la cession des pièces de monnaie courante française à la direction du Trésor. Pour 2001, elles diminuent de 25 %, représentant 700 millions de francs. Cette diminution résulte d'une baisse de la quantité de pièces frappées, sur laquelle les monnaies et médailles n'ont pas de marge de manoeuvre, et de prix unitaires de cession fixes, après accord avec la direction du Trésor.

Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, a indiqué que dans un environnement devenu concurrentiel, il a été décidé, pour 2001, de conserver les prix de cession de l'année 2000, année comportant économies d'échelle et gains de productivité et servant donc de référence.

Elle a estimé que les recettes commerciales, qui demeurent difficiles à appréhender, font l'objet de prévisions optimistes, même si leur montant a été ramené à 323 millions de francs, soit - 5,4 % par rapport à la loi de finances 2000. Ceci vaut notamment pour le secteur des médailles, décorations, fontes et bijoux, et de celui des monnaies de collection françaises.

Elle a cependant souligné les efforts déployés par la direction des monnaies et médailles depuis plusieurs années pour dynamiser sa politique commerciale et accroître sa compétitivité.

Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, a ensuite procédé à l'analyse des crédits de fonctionnement, qui diminuent de 193 millions de francs.

Elle a remarqué que les évolutions les plus notables touchent deux postes, tous deux étroitement liés à la production de l'euro : les achats, en diminution de 28 %, soit - 223 millions de francs, conséquence d'une baisse du volume de frappe et d'une politique volontariste de réduction des coûts, et les services extérieurs, qui poursuivent leur augmentation (+ 17 %, soit + 30 millions de francs), témoignant de l'intensité de l'activité industrielle de l'établissement monétaire de Pessac.

Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, a décrit les activités que recouvrent ces services extérieurs : stockage des pièces d'euro, confection de sachets et de palettes pour la pré-alimentation des futurs utilisateurs (particuliers, commerçants, grande distribution) dans le but de réduire la durée de la double circulation monétaire.

Concernant les investissements, Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, a indiqué qu'après les lourdes opérations de ces dernières années, les autorisations de programme inscrites pour 2001 amorcent une baisse de 13 % et concernent essentiellement des investissements informatiques, l'acquisition de machines diverses et l'aménagement de locaux.

Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, a alors émis six observations.

Elle s'est réjouie de constater que le programme pluriannuel de frappe de l'euro pour un volume global de 7,6 milliards de pièces à face française serait réalisé. Elle a par ailleurs souligné l'importance des missions complémentaires à cette frappe que la direction du Trésor a confiées à la direction des monnaies et médailles : stockage puis pré-alimentation du marché, ainsi que le rôle essentiel que celle-ci est appelée à jouer dans la lutte contre la contrefaçon.

Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, a noté la logique industrielle et concurrentielle dans laquelle s'inscrit désormais ce service public, logique se traduisant par une nouvelle présentation du " bleu budgétaire " qui n'a pas manqué d'inquiéter les salariés, et par la volonté d'afficher, d'ores et déjà, des prix industriels qui devraient permettre, à terme, de concourir en bonne position dans le cadre des appels d'offres internationaux. Elle a déclaré qu'il devient impératif, de préparer l'entreprise à " l'après-euro ", en la faisant figurer parmi les leaders du groupe des monnaies européennes, pour la frappe de l'euro. C'est dans cet état d'esprit que la direction des monnaies et médailles présentera sa candidature pour un appel d'offre de la Grèce en fin d'année.

Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, jugeant les prévisions de recettes commerciales optimistes, a assuré qu'elle suivrait attentivement ces recettes en exécution.

Dans un contexte de régression de l'activité et de concurrence de plus en plus âpre, elle a considéré que la maîtrise des dépenses s'imposait. A ce titre, elle s'est félicitée qu'une mission d'étude sur l'évaluation des achats, qui est le poste de dépenses le plus lourd, soit actuellement menée, dans le double objectif d'efficacité économique et de régularité juridique. Un bilan " coûts-avantages " précis de cette étude sera demandé en temps voulu.

Concernant les investissements, Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, a rappelé que la question reste posée d'envisager l'installation, à l'établissement de Pessac, d'un laminoir-fonderie, d'un coût avoisinant les 160 millions de francs, permettant de disposer d'une production totalement intégrée, formule qui fait la force de la Royal-Mint, concurrent britannique des monnaies et médailles.

Enfin, face à la chute de l'activité de frappe de la monnaie courante française, Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, a insisté sur l'inquiétude du personnel quant au devenir de la direction, notamment en ce qui concerne l'évolution de son statut. Jugeant légitime cette inquiétude, elle s'est proposée de poser cette question au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en séance publique. Selon elle, cette situation nécessite un vrai dialogue social.

En conclusion, Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, a proposé l'adoption du budget annexe des monnaies et médailles.

Mme Marie-Claude Beaudeau a demandé si des assurances quant à leur avenir avaient été données aux salariés, tant de Paris que de Pessac.

M. Alain Lambert, président, a demandé des précisions sur la lutte contre la contrefaçon et le rôle que l'administration des monnaies et médailles est appelée à jouer.

En réponse au Président, Mme Maryse Bergé-Lavigne a précisé que la lutte contre la contrefaçon est organisée au niveau national, par la création d'un Centre national d'analyse des pièces (CNAP) - les monnaies et médailles étant reconnues comme CNAP - et au niveau européen par celle d'un Centre scientifique et technique européen (CSTE) de lutte contre la contrefaçon des pièces en euro, chargé de coordonner la lutte contre la contrefaçon. Elle a annoncé que la France avait été choisie pour accueillir ce centre pour une période transitoire de 2 ans. Ce centre bénéficiera donc du soutien logistique des monnaies et médailles, tant à Paris qu'à Pessac.

En réponse à Mme Marie-Claude Beaudeau, Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial a déclaré que les salariés sont plus préoccupés par l'évolution de leur statut que par la préservation même de leur emploi. En effet, se pose la question de l'évolution des monnaies et médailles en établissement public industriel et commercial (EPIC), qui ne les satisfait pas. Elle a ajouté que la création du " laminoir-fonderie " rassurerait le personnel et a assuré qu'elle tiendrait la commission informée de l'évolution de ce dossier.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter le budget annexe des monnaies et médailles.

PJLF pour 2001 - Crédits des affaires européennes - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen de l'article 28 du projet de loi de finances pour 2001 portant évaluation du prélèvement sur recettes au profit du budget des Communautés européennes sur le rapport de M. Denis Badré, rapporteur spécial.

Après avoir rappelé que le projet de loi de finances pour 2001 évaluait le prélèvement sur recettes au profit du budget européen à 99,5 milliards de francs, soit un peu plus de 1 point de produit intérieur brut (PIB), M. Denis Badré, rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget européen pour 2001 arrêté par le Conseil enregistrait une progression de 3,5 % de ses crédits de paiement et de 2,7 % de ses crédits d'engagement.

Il a noté que si le budget européen était avant tout un budget agricole, désormais la politique agricole commune (PAC) mobilisait moins de la moitié des crédits. Il en a conclu que le budget européen était aussi, de plus en plus, un budget finançant des interventions diverses.

Il a expliqué que si l'augmentation des crédits agricoles, dans le projet de budget pour 2001, était la plus importante, cette évolution résultait de la mise en oeuvre de la réforme de la PAC décidée à Berlin en 1999. Il a toutefois souligné les très grandes incertitudes entourant cette prévision avec d'un côté un facteur d'allégement de la facture, la dépréciation de l'euro, mais, de l'autre, les sombres perspectives du secteur bovin.

Quant aux autres crédits, il a mentionné que leur accroissement provenait pour l'essentiel des crédits consacrés aux politiques extérieures sous l'effet d'un renforcement des moyens destinés à préparer l'élargissement de l'Union européenne et a rappelé leur structure : des crédits d'actions structurelles pour 32 milliards d'euros et 34,4 % du budget ; des politiques internes pour 5,7 milliards d'euros et 6,1 % du budget ; des actions extérieures pour 5,9 milliards d'euros et 6,4 % du budget ; des dépenses administratives pour 4,8 milliards d'euros et 5,2 % du budget.

Evoquant le financement du budget européen, il a souligné l'effritement continu des " ressources propres traditionnelles " (prélèvements agricoles et droits de douane) qui ne représentent plus qu'une fraction inférieure à 16 % du total et le dynamisme des " contributions volontaires obligatoires " que représentent le " prélèvement sur produits de TVA " et, surtout, le " prélèvement sur le PIB ".

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a alors formulé ses observations. Il a d'abord insisté sur les incertitudes entourant l'estimation du prélèvement sur recettes.

Il en a expliqué les différentes causes et a, en premier lieu, fait valoir que le projet de budget sur lequel est calée cette évaluation n'était pas le budget définitif, mais le projet élaboré par le Conseil actuellement soumis à l'examen du Parlement. Or, a-t-il remarqué, si le Conseil a réduit l'avant-projet de budget de la Commission en diminuant les crédits de 1,4 milliard d'euros, le Parlement s'oppose à ces modiques économies, sa commission des budgets souhaitant augmenter les crédits de 2,2 milliards d'euros.

Soulignant que, d'ores et déjà, le projet de budget n'était pas satisfaisant, il a estimé que les intentions du Parlement européen aggraveraient la situation.

Il a, en second lieu, fait observer que l'estimation du prélèvement sur recettes pour 2001 ne tenait pas compte de la réforme du système de financement du budget européen intervenue au Conseil de Berlin de 1999 et que cette réforme devrait se traduire par un alourdissement de la part de la France dans le financement du budget européen. Il a indiqué que si le prélèvement pour 2001 ne tenait pas compte de cette réforme, c'était que, faute d'avoir été ratifiée par les Etats membres, cette nouvelle décision ne s'appliquait pas encore, mais a souligné qu'une fois ratifiée, cette réforme s'appliquerait de façon rétroactive avec, la première année, un ressaut important en contribution française. Il a estimé nécessaire que le gouvernement précise ses intentions quant au processus de ratification de la nouvelle " décision ressources propres " et l'ampleur prévisible de ce ressaut.

Formulant une deuxième observation, il a considéré que les données budgétaires rendaient mal compte des relations entre le budget national et le budget européen.

Pour illustrer son propos, il a rappelé que si en 1998, la France avait apporté 16,5 % des moyens nécessaires au financement du budget européen, elle avait reçu 14,7 % des dépenses de ce budget qu'il est possible de répartir entre les Etats, supportant en conséquence un solde net de -1,7 milliard contre des apparences budgétaires suggérant un prélèvement sec de 91,5 milliards de francs. Il a insisté pour que, à l'heure de la réforme de l'ordonnance organique de 1959, des efforts de présentation budgétaire, d'ailleurs entrepris par le rapport d'information du président de la commission des finances du Sénat, puissent améliorer les documents budgétaires.

En une troisième observation, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a déploré que le débat sur les soldes budgétaires ait " brouillé " la nouvelle programmation financière adoptée à Berlin.

Il a en particulier souligné que cette question avait débouché sur une réforme à contresens du financement du budget européen.

Rappelant que le système en vigueur correspondait globalement aux exigences d'équité horizontale, c'est-à-dire qu'à part la situation du Royaume-Uni, la hiérarchie des contributions des Etats était conforme à celle des capacités contributives, il a considéré que la seule vraie difficulté de ce point de vue, la " correction britannique ", n'avait pas été résolue et que ses effets pervers avaient même été accentués.

Il a alors déploré que sur deux problèmes de fond, le premier sur le consentement au prélèvement européen, le second sur la nature du financement du budget européen, aucun progrès n'ait été accompli.

Evoquant le consentement au prélèvement européen, il a rappelé qu'il était dilué à l'excès puisque le système institutionnel de l'Union débouchait sur une impasse, au terme de laquelle les décideurs n'étaient pas responsables et les responsables, c'est-à-dire les Parlements nationaux, n'étaient pas décideurs.

Le rapporteur spécial a alors formulé une dernière observation pour juger que le budget européen était mal équilibré. Il a, à ce propos, rappelé que l'exécution du budget européen débouchait sur des déséquilibres financiers profonds, le montant des crédits engagés mais restant à liquider, atteignant pour les actions structurelles, les politiques internes et les actions extérieures, 1,7 année de crédits de paiement. Il s'est interrogé sur les justifications pouvant, dans ces conditions, être apportées à l'inscription de nouveaux crédits d'engagement.

Il a également considéré que le budget européen ne correspondait plus aux priorités de l'Union du fait de la reconduction à Berlin d'une programmation désormais dépassée.

Il a en particulier déploré que l'on ne tienne pas assez compte du principe de subsidiarité et s'est tout particulièrement interrogé sur la légitimité du processus engagé par la Commission d'imposer une politique européenne d'aménagement du territoire non prévue par les traités.

Ayant indiqué que, sauf à provoquer une crise majeure, la France ne pouvait se dispenser d'acquitter ses contributions au budget européen, il a suggéré à la commission d'adopter l'article 28 du projet de loi de finances pour 2001.

M. Maurice Blin ayant interrogé le rapporteur spécial sur l'évolution relative des crédits du budget européen et de la croissance du produit intérieur brut (PIB) en Europe, s'est demandé comment le Conseil des ministres européen avait pu adopter un budget si dynamique et comment réagissaient les Parlements nationaux en Europe devant la programmation financière européenne. Il a enfin souhaité connaître les motifs de la dégradation du solde budgétaire français.

M. Roland du Luart s'est interrogé sur l'augmentation de la marge entre les crédits agricoles budgétés et le plafond de ces crédits, la ligne directrice agricole. Il s'est inquiété du faible niveau des crédits provisionnés pour réagir aux effets de l'encéphalite bovine spongiforme (ESB).

M. Alain Lambert, président, a souhaité recueillir des explications sur les écarts entre les prévisions et les versements effectifs réalisés au titre du prélèvement sur recettes.

En réponse aux intervenants, M. Denis Badré, rapporteur spécial, ayant indiqué que les crédits du budget européen s'accroîtraient moins vite que le PIB européen si les prévisions économiques devaient se réaliser, a observé que si le Conseil des ministres avait procédé à des réductions de crédits, celles-ci étaient insuffisantes. Ayant expliqué la dégradation du solde budgétaire de la France par le dynamisme inégal des crédits agricoles, qui lui reviennent en grande part, et des crédits d'actions structurelles qui lui " profitent " moins, il a indiqué que plusieurs Parlements nationaux pouvaient exprimer des critiques sévères à l'égard de leur contribution, mais que tous les Etats étaient tenus par leurs engagements.

Rappelant que la ligne directrice agricole n'avait jamais été une réelle contrainte pour le financement des dépenses agricoles sous les différents régimes de PAC, il a estimé qu'il était particulièrement heureux de disposer d'une marge cette année, compte tenu des graves incertitudes du moment.

Ayant détaillé les facteurs techniques pouvant justifier les écarts entre les évaluations et les réalisations au titre du prélèvement sur recettes, il a souligné qu'entrait également en ligne de compte la mauvaise qualité de l'exécution du budget européen.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 28 du projet de loi de finances pour 2001.

PJLF pour 2001 - Crédits d'aide au développement - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen des crédits d'aide au développement, sur le rapport de M. Michel Charasse, rapporteur spécial.

Résumant les principales observations issues de l'analyse des crédits, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a d'abord souligné la baisse, depuis 1982, de l'aide française aux pays en développement et aux organismes multilatéraux, revenue de près de 2 % à moins de 0,6 % du PIB en 1998.

Surtout considérable à partir de 1996, cette évolution résulte, certes, en grande partie, du retrait massif des capitaux privés. Mais elle recouvre également une sensible diminution de la seule aide publique puisqu'entre 1996 et 1998, celle-ci est amputée de près d'un tiers. Dans ce domaine, la France est, parmi les pays de l'OCDE, un de ceux qui a le plus régressé (- 6 % par an en moyenne). L'aide publique française se caractérise en outre par un apport relativement important et croissant aux pays à niveau élevé et à revenu intermédiaire, au détriment des pays les moins avancés. De fait, la prééminence accordée en principe à l'Afrique subsaharienne diminue clairement, alors même que le " monopole " français y est aujourd'hui de plus en plus vivement concurrencé.

L'aide française apparaît enfin caractérisée par le maintien de la priorité historique accordée à l'enseignement, tandis que la France est relativement peu présente, par rapport à ses partenaires, dans les secteurs de la santé et du développement économique (eau, assainissement, transports, télécommunications, énergie).

Analysant ensuite l'évolution la plus récente, M. Michel Charasse a indiqué qu'en 2001, le total des crédits d'aide publique française s'élevait à 32,5 milliards de francs, non comprise l'aide destinée aux territoires d'outre-mer. La diminution globale près de 3 milliards de francs de l'aide publique entre 1999 et 2001 recouvre en réalité une sensible progression de l'aide multilatérale, de l'ordre de 4 milliards de francs, tandis que l'aide bilatérale continue de diminuer.

Relevant que le renforcement de l'aide multilatérale se faisait essentiellement au profit du prélèvement communautaire ainsi qu'au bénéfice de divers fonds et banques de développement régionaux, tandis que ne cessait de diminuer la part relative accordée aux organismes onusiens, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a estimé qu'une telle évolution ne contribuait ni à la lisibilité de l'action de la France, ni même à l'efficacité des crédits affectés, compte tenu d'une mise en oeuvre souvent aléatoire, sinon parfois tout à fait inexistante.

M. Michel Charasse a ensuite indiqué que la part gérée par le ministère des affaires étrangères (après fusion en son sein des crédits de la coopération), soit 9,2 milliards de francs, était à peine supérieure à celle du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (8,2 milliards de francs), tandis qu'une dizaine d'autres ministères intervenaient dans ce secteur de façon croissante et souvent très autonome, pour un montant global de près de 2 milliards de francs, sans qu'on dispose d'une vision précise des instruments mis en oeuvre et de leurs objectifs.

Il a estimé que ceci ne pouvait, en aucune façon, contribuer à la cohérence du dispositif et de la politique suivie et que si la mise en place du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) constituait une étape importante, elle demeurait insuffisante, tant qu'elle ne serait pas dupliquée au niveau des administrations centrales et des services à l'étranger.

Evoquant ensuite le poids croissant de la contribution française à l'aide au développement mise en oeuvre au niveau communautaire, soit près de 8 milliards de francs en 2001, c'est-à-dire près du quart du total de l'aide publique française aux Etats étrangers, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a souligné que la lourdeur des procédures de décisions communautaires, tant au niveau des engagements qu'à celui des décaissements, se traduisait aujourd'hui par l'existence d'un reliquat de près de 65 milliards de francs (9,5 milliards d'euros) non dépensés sur le fonds européen de développement (FED), soit plus de deux fois le montant annuel global de l'aide française. De fait, le chapitre budgétaire " porteur " de la contribution française au FED (inscrite au budget des charges communes) dispose aujourd'hui de 65 milliards de francs d'autorisations de programme en compte et de près de 28 milliards de francs de crédits de paiement en compte.

De même, les quelque 4,2 milliards de francs affectés au programme MEDA-I (1996-1999), destinés à financer l'adaptation des pays sudméditerranéens à la mondialisation, ne sont, au terme de leur " mandat ", décaissés qu'à peine à hauteur du tiers de façon globale, voire pas du tout dans certains pays.

M. Michel Charasse a, de fait, estimé éminemment regrettable, d'une part, que la représentation nationale ne puisse pas contrôler l'utilisation de ces fonds, d'autre part, que la présidence française de l'Union européenne n'ait toujours pas mis à profit son mandat pour remettre de l'ordre dans ce dossier.

Abordant ensuite le bilan de l'intégration, désormais définitive, de l'ancienne " rue Monsieur " au sein du ministère des affaires étrangères, M. Michel Charasse a considéré que le terme de " dissolution " lui paraissait plus approprié que celui de " fusion ". Il a également estimé que cette opération se traduisait par une illisibilité accrue de l'instrument " aide au développement ", qui ne parvenait pas toutefois à pleinement masquer la diminution de cette aide.

Rappelant que le projet de loi de finances pour 2001 se caractérisait par la banalisation définitive de la composante " coopération technique et aide au développement ", M. Michel Charasse a d'abord relevé que la coopération militaire et de défense était désormais " sortie " de l'agrégat " coopération internationale " pour être intégrée dans l'" action diplomatique ", avec des moyens nettement diminués et un champ d'intervention géographique devenu illimité.

Il a ensuite souligné que la baisse de 3 % des crédits d'intervention du titre IV affectait, pour l'essentiel, les instruments de la " coopération " traditionnelle.

Il a, a cet égard, particulièrement déploré la poursuite de la diminution des effectifs de l'assistance technique, pourtant considérée comme un incontestable " avantage comparatif " de l'aide française par les autres bailleurs bilatéraux et multilatéraux.

Il a estimé que la nouvelle conception de l'aide française, telle qu'il avait notamment pu la percevoir lors de ses différentes missions sur le terrain, mais aussi telle qu'elle se concrétisait dans l'évolution des moyens budgétaires, évoluait clairement d'une logique de " projets " vers une logique de " subventions ". Relevant que cette tendance se traduisait par un appel croissant à des " opérateurs " et à des organisations non gouvernementales (ONG), il s'est montré généralement critique à l'égard de cette multiplication d'intermédiaires pas toujours fiables et pas nécessairement efficaces.

Qualifiant ensuite la nouvelle Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) de " Leviathan administratif ", il a indiqué que le jugement porté sur son bilan, certes extrêmement récent, restait pour le moins mitigé.

Evoquant enfin le fonds de solidarité prioritaire (FSP), instrument longtemps privilégié, voire " emblématique " de la coopération française, il a estimé que son évolution provoquait de sérieuses inquiétudes, allant bien au-delà de la réserve suscitée par les modifications de procédure. Il a en effet indiqué que, depuis le transfert à l'Agence française de développement (AFD) de l'essentiel des compétences d'investissement, y compris sur les secteurs santé et éducation, la régularité budgétaire des projets présentés au FSP lui paraissait se fragiliser, en ce qu'ils correspondaient de moins en moins à des opérations ressortant du titre VI et de plus en plus à des opérations du titre IV.

M. Michel Charasse a enfin vivement déploré que les contours de la zone de solidarité prioritaire (ZSP) ne soient pas respectés, tant en ce qui concerne les opérations financées sur le fonds de solidarité prioritaire que les projets mis en oeuvre par l'Agence française de développement. Il a ainsi estimé à plus d'un demi-milliard de francs le total de l'aide accordée à la région des Balkans sur les deux exercices 1999-2000, à travers l'ensemble des instruments d'aide publique au développement.

Concluant, il a considéré que le projet de budget pour 2001 signait la disparition programmée des " coopérants ", du " FSP ", et même d'une " zone d'intervention privilégiée ", et douté vivement, de ce fait, que l'aide publique française y trouve, à terme, véritablement son compte.

M. Jacques Pelletier a déploré à son tour la considérable diminution du montant global de l'aide publique française, alors même que son " champ " géographique était parallèlement élargi. Il a rappelé l'objectif fixé en 1992 d'atteindre 0,7 % du PIB, pour constater que le taux était aujourd'hui inférieur à 0,4 %. Il a particulièrement critiqué la diminution de l'assistance technique présente sur le terrain, alors qu'elle était unanimement saluée par nos partenaires européens et qu'elle exerçait un impact incontestable, tant sur les pays partenaires que pour les personnels français qui en faisaient l'expérience. Enfin, il a souhaité atténuer la sévérité générale du jugement porté par M. Michel Charasse sur les ONG, estimant que beaucoup accomplissaient un excellent travail dans des conditions difficiles, notamment en Amérique latine. Il s'est en conclusion interrogé sur l'évolution de l'Agence française de développement, qui lui donnait le sentiment de se détourner de son métier initial pour faire de plus en plus de dons et de moins en moins de prêts.

Répondant sur ce dernier point à M. Jacques Pelletier, M. Michel Charasse a indiqué qu'avec la réforme du système français d'aide publique au développement, l'AFD était devenue " opération-pivot " du système, et qu'il ne fallait, en réalité, sans doute pas exclure qu'elle en devienne, à terme, l'opérateur unique, sur le modèle par exemple de l'agence canadienne (ACDI).

M. Jacques Chaumont a tenu à son tour à saluer le travail accompli par les ONG, tout en précisant qu'elles éprouvaient des difficultés croissantes à travailler de manière efficace avec les services de l'ancien ministère de la coopération, dont les procédures paraissaient inutilement bureaucratiques et peu opérationnelles. Il s'est interrogé sur l'avenir de la DGCID qu'il a estimé " ingérable ", quelles que soient les éminentes qualités de ses directeurs successifs. Il s'est enfin inquiété des conséquences de la disparition des protocoles, évoquant en particulier le cas du Népal, dont il préside le groupe d'amitié sénatorial. Sur ce dernier point, M. Michel Charasse a tenu à rappeler l'ampleur tout à fait considérable des reliquats et des annulations régulièrement constatées sur les protocoles financiers.

M. Henri Torre a souligné que ses derniers déplacements chez nos partenaires africains l'avaient conduit à relever une recrudescence du nombre d'études diverses, au détriment évident des projets de développement, en chute libre.

Critiquant à son tour cette tendance générale à la multiplication des études, M. Alain Lambert, président, a souhaité savoir si la baisse de l'aide française s'inscrivait dans une tendance générale de la part des pays développés.

Sur ce point, M. Michel Charasse a confirmé que la baisse était effectivement générale, et que la France demeurait au premier rang des pays donateurs du groupe des sept pays les plus industrialisés (G7). Il a toutefois souhaité souligner l'effort croissant, à rebours de tous les autres pays, consacré par le Royaume-Uni à l'aide au développement.

Une part prépondérante des crédits d'aide publique au développement étant inscrite au budget des affaires étrangères, la commission a alors décidé de réserver son vote jusqu'à l'examen du budget des affaires étrangères.

Contrôle budgétaire - Mission d'information dans les Pays du Maghreb - Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. Michel Charasse, rapporteur spécial des crédits d'aide publique au développement, sur sa mission de contrôle budgétaire, du 18 au 27 juillet 2000, sur les crédits d'aide publique au développement dans les trois pays du Maghreb.

En préambule, M. Michel Charasse a rappelé que cette mission s'inscrivait dans le cadre de la décision prise, le 22 juin 2000, par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), d'examiner la " rénovation de nos relations de coopération avec les pays du Maghreb ".

Il a considéré que, malgré la brièveté de cette mission, les conclusions des travaux illustraient amplement, et au-delà, la nécessité de reconsidérer un dispositif d'aide qui représente à lui seul près de 7 % du total de l'aide publique française, et 16 % du total de la seule aide publique bilatérale.

Il lui a d'abord paru souhaitable de relativiser au préalable la notion de " Grand Maghreb " souvent évoquée dans diverses enceintes, et, partant, le bien-fondé d'une politique globale à l'égard de ces trois pays, tant ils apparaissaient, du moins en l'état actuel, divergents sur tous les plans.

Ainsi, la Tunisie, avec un territoire restreint (163.000 km²) et moins de 10 millions d'habitants, se détache clairement par son rythme de croissance et de développement économique et social, même si celui-ci se fait encore au prix d'une certaine rigidité sur le plan de la démocratie. De fait, M. Michel Charasse a estimé que, des trois pays, la Tunisie était le seul à relever clairement de la catégorie des PRI (pays à revenu intermédiaire), avec des besoins prioritaires dans deux secteurs différents : la " mise à niveau " du secteur productif et le renforcement de l'Etat de droit.

Par comparaison, le Maroc, avec 450.000 km² et 30 millions d'habitants, est plus proche d'un PMA (pays les moins avancés) d'Afrique subsaharienne, et sa population rurale figure parmi les plus pauvres du monde. Le nouveau royaume de Mohammed VI est aujourd'hui confronté à un double défi démocratique et social, et les besoins sont, à ce titre, considérables, alors que la dépense publique marocaine y est, pour l'instant, peu encline.

L'Algérie constitue un cas particulier, qui ne peut, en l'état actuel, être ni assimilé ni même associé aux deux autres pays : pays considérable, cinq fois étendu comme le Maroc (2.380.000 km²), pour le même nombre d'habitants, qui fonde l'essentiel de ses revenus sur la seule ressource pétrolière, et au sein duquel la persistance d'une forte insécurité handicape considérablement tout projet de développement.

Dans ce cadre, M. Michel Charasse a relevé l'ampleur de l'aide accordée par la France à ces trois pays en moins de dix ans : 5 milliards de francs pour les crédits mis en oeuvre par le ministère des affaires étrangères depuis 1995, plus d'une dizaine de milliards de francs pour l'enveloppe AFD depuis 1992, près d'une quinzaine pour l'enveloppe protocoles. Si l'enveloppe affaires étrangères a été progressivement réduite depuis 1997, l'enveloppe économique et financière continue sur sa lancée, avec une multiplication de procédures nouvelles complétées par un important dispositif de reconversion de dettes pour le Maroc et pour l'Algérie et des lignes céréalières pour le Maroc et la Tunisie.

M. Michel Charasse a estimé que le bilan de ces moyens considérables, tel qu'il a pu être établi au terme d'une mission très brève, ne pouvait être considéré comme complètement positif.

Relevant qu'un long usage avait ancré dans ces trois pays des habitudes confortables de relations traditionnelles, et d'autant plus bienveillantes et policées qu'elles se fondaient parfois, côté français, sur un sentiment de culpabilité mal résolu, il a souligné qu'aucun de ces trois Etats ne paraissait prêt à modifier ses habitudes, et que tous se montraient à la fois peu enclins à mettre en oeuvre un véritable " partenariat ", à objectifs et contraintes partagés, et évidemment assez réticents à l'encontre des notions d' " Etat de droit " et d' " aide aux exclus ", qui fondent en principe l'aide française.

M. Michel Charasse a toutefois considéré que ceci ne permettait pas d'infirmer les principales observations qui le conduisaient à souligner la relative inefficacité des résultats obtenus par l'aide française accordée à ces trois pays au regard de l'ampleur tout à fait exceptionnelle des moyens financiers et humains lui étant alloués. Il a précisé que le cas de l'Algérie relevait d'une analyse particulière, dans la mesure où l'ampleur de l'enveloppe est actuellement incompatible avec le resserrement des équipes sur place, pour des raisons sécuritaires.

D'une manière générale, l'analyse des moyens mis en oeuvre par le ministère des affaires étrangères fait clairement apparaître que la " culture DG " (ex. Direction générale de la coopération culturelle scientifique et technique) reste prééminente, et que le greffon " Coop " n'a manifestement pas encore pris. Prédominent de fait les actions de coopération culturelle, éducative et linguistique, de préférence en direction des élites, par le biais d'une politique de " guichets ", reconduite sans évaluation suffisante, et privilégiant nettement les relations bilatérales, au détriment des contraintes de cohérence et de coordination. Le recours aux subventions et aux achats à opérateurs prévaut nettement sur toute logique de projets, quasiment absente. La dispersion de nos actions conduit à une dissémination qui finit par les rendre assez illisibles. Aucune " stratégie-pays " n'est, à aucun moment, sensible, ni même simplement évoquée.

M. Michel Charasse a tenu toutefois à préciser que les équipes en place étaient handicapées par la conjonction simultanée, sur le terrain, de la mise en oeuvre de la réforme comptable du ministère des affaires étrangères, du maintien d'un système d'établissements à autonomie financière incompatible avec ladite réforme, de la poursuite de la déconcentration, et enfin de la mise en place difficile de la nouvelle Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID). Il a estimé que ceci pouvait expliquer partiellement, sinon justifier, l'extrême médiocrité du taux de consommation des enveloppes programmées, qui se traduit par une absence totale de lien entre la programmation et les réalisations.

S'agissant des actions mises en oeuvre par l'Agence française de développement (AFD), M. Michel Charasse a estimé que le travail accompli apparaissait de bonne qualité, le plus conforme à la notion d'aide au développement et surtout le plus économe en moyens. Il a toutefois indiqué que le rythme de décaissement des projets paraissait là aussi insuffisant, et amenait à s'interroger de manière générale sur la nécessité de mieux évaluer les projets avant de les proposer à l'approbation du conseil de surveillance de l'AFD.

En revanche, M. Michel Charasse s'est déclaré clairement dubitatif à l'égard de l'action menée par les différents services (Trésor, DREE) qui composent les missions économiques et financières. Richement dotés en hommes et en matériel, travaillant manifestement de façon autonome, se référant directement aux bureaux parisiens plutôt qu'à l'ambassadeur pourtant censé coordonner l'action de la France auprès des pays partenaires, ces services mettent en oeuvre des enveloppes importantes, qui font apparaître des reliquats considérables, notamment sur les protocoles d'aide projet, et des dispositifs toujours nouveaux qui ne semblent pas parfaitement maîtrisés, notamment pour ce qui concerne les procédures du fonds d'aide au secteur privé (FASEP).

M. Michel Charasse a enfin exprimé l'indignation la plus vive sur l'incapacité communautaire à mettre en oeuvre les crédits européens, en particulier ceux afférents au programme Meda I. Il a indiqué à cet effet que sur une enveloppe globale de 1.242 millions d'euros, soit plus de 8 milliards de francs, un quart seulement avait en définitive été décaissé.

En conclusion, il a estimé nécessaire qu'il soit procédé à une révision approfondie de notre dispositif, y compris de notre contribution européenne, compte tenu de son absence de lisibilité, et de l'insuffisance des résultats obtenus, notamment au Maroc et en Tunisie, au regard de l'ampleur considérable, voire excessive, des moyens financiers et humains qui lui sont consacrés.

M. Michel Charasse a ensuite procédé à la présentation rapide de quelques dossiers, concernant des méthodes de fonctionnement ou des projets mis en oeuvre, qui avaient plus particulièrement retenu son attention et suscité ses réserves.

M. Alain Lambert, président, a proposé au rapporteur spécial de procéder à la publication de son rapport, sous réserve d'éléments confidentiels relatifs à la diplomatie de la France et d'imputations personnelles, et après les réponses attendues des administrations.

La commission a alors donné acte à M. Michel Charasse de sa communication, et a décidé d'en publier les conclusions sous forme d'un rapport d'information. 

PJLF pour 2001 - Crédits de la presse - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen des crédits de la presse, sur le rapport de M. Claude Belot, rapporteur spécial.

Après avoir rappelé les principaux chiffres qui caractérisent les crédits d'aide à la presse, le rapporteur spécial a insisté sur les deux questions qui n'étaient pas, selon lui, traitées dans le projet de loi de finances pour 2001 :

- la situation des Nouvelles Messageries de la Presse Parisienne -NMPP-, dont la crise résulte fondamentalement, en dépit des efforts de modernisation accompagnés par l'Etat, de la difficulté à faire fonctionner le système coopératif mis en place par la loi Bichet, dans un contexte de plus concurrentiel ;

- la situation de l'Agence France Presse - AFP - à laquelle l'Etat ne donne pas les moyens d'accomplir ses missions.

Il a notamment indiqué, à cet égard, que la stabilité des dotations ne pouvait permettre à l'AFP de se développer dans de bonnes conditions, à court terme, à cause de la baisse de l'euro, et à plus long terme, parce que cela ne lui donnait pas la possibilité d'investir au moment où l'avènement des technologies multimédias ouvrait de nouveaux marchés. Plus généralement, il a souligné que cet organisme sans capital ni actionnaire devait se contenter d'un budget de flux sans la marge nécessaire au financement de ses investissements.

Enfin, au sujet du fonds de modernisation, il a attiré l'attention sur son mode de fonctionnement trop administratif, ce qui pouvait conduire à des gaspillages.

A l'issue de cette présentation, le président Alain Lambert a rappelé que la commission avait déjà proposé le rejet des crédits des services généraux du Premier ministre auxquels les crédits d'aide à la presse sont rattachés.
Présidence de M. Bernard Angels, vice président.

PJLF pour 2001 - Communication audiovisuelle et article 46 - Examen du rapport

M. Claude Belot, rapporteur spécial a enfin abordé l'examen des crédits de la communication audiovisuelle, ainsi que de l'article 46 et des lignes 40 et 41 de l'Etat E annexé à l'article 42.
Le rapporteur spécial a tout d'abord mis l'accent sur les enjeux d'un budget, qui par-delà une croissance apparemment importante -+ 6,1 %-, n'était pas à la hauteur du défi auquel doit faire face l'audiovisuel public. C'est une question de survie, a-t-il déclaré, en précisant que le milliard de francs de dotation en capital qui devrait être alloué à France Télévision dans une prochaine loi de finances, reste hors de proportion avec les moyens dont disposent les chaînes privées, dont les chiffres d'affaires croissent à un rythme compris entre 10 et 20 % et dont la capitalisation boursière dépasse 300 milliards de francs : une augmentation de capital de 1 % leur donnerait d'emblée trois fois plus de ressources que l'Etat n'en promet à France Télévision !

Puis, le rapporteur spécial a esquissé les grands changements qui vont bouleverser le paysage audiovisuel mondial : la nouvelle jeunesse du câble dont il a regretté que les opérateurs français se soient retirés au moment où s'ouvraient de nouvelles perspectives commerciales, l'abolition des distances dans la facturation des flux d'images et de données, le caractère stratégique, enfin, des contenus, ce qui explique l'importance des mouvements de concentration que l'on a constatés lors des années récentes. Il a noté, en ce qui concerne ce dernier point, que certaines règles fiscales lui paraissaient constituer un handicap au développement des entreprises françaises du secteur.

En ce qui concerne le numérique terrestre, le rapporteur spécial s'est inquiété de ce que la politique actuelle ne tienne pas compte des réalités industrielles et commerciales, et, notamment de ce que la vitesse de diffusion de ce nouveau mode de diffusion dépende en fait du rythme auquel Canal+ va remplacer ses décodeurs analogiques par des décodeurs numériques.

Enfin, il a insisté sur la nécessité de financer l'audiovisuel public par une recette affectée, et sur le fait qu'en dépit de ses inconvénients, la redevance lui paraissait un mode de financement acceptable, pour peu qu'on en modifiât le mode de perception pour l'adosser sur celui de la taxe d'habitation.

Répondant ensuite aux questions de MM. Philippe Adnot, Maurice Blin et Michel Charasse, M. Claude Belot a notamment indiqué que :

- la convergence entre la télévision et Internet permettrait non seulement de regarder des programmes sur Internet, mais également d'utiliser Internet sur son écran de télévision ;

- la télévision française privée ne lui paraissait pas se prêter aux mêmes critiques que certaines chaînes étrangères en ce qui concerne la qualité des programmes ;

- l'on pouvait effectivement se poser des questions, comme l'avait fait M. André Rousselet dans un article du quotidien " Le Monde ", sur la situation de Canal+ dans le nouvel ensemble constitué par Vivendi Seagram.

A l'issue de ce débat, sur proposition du rapporteur spécial, la commission a décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits de la communication audiovisuelle ainsi que l'article 46 et les lignes 40 et 41 de l'Etat E annexé à l'article 42.

Jeudi 16 novembre 2000

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

Exécution budgétaire 2000 et crédits de l'intérieur pour 2001 - Audition de M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, sur l'exécution budgétaire pour 2000 et sur les crédits de son département ministériel pour 2001.

M. Daniel Vaillant a tout d'abord indiqué que ce budget, conçu et arbitré du temps de son prédécesseur, mais complété par les ouvertures de crédits qu'il a demandées en collectif budgétaire, était un " très bon budget ". Il a estimé qu'il permettrait d'affecter plus de policiers sur la voie publique, d'avoir une plus grande capacité à gérer les crises et un meilleur accueil dans les préfectures. Il a ainsi jugé que la sécurité apparaissait bien comme la deuxième priorité du Gouvernement. Il a expliqué que ce budget, hors élections et collectivités locales, augmentait de 4,4 % avec des mesures nouvelles, en hausse de 50 % par rapport au budget 2000, et de 130 % par rapport à celui de 1999. Il a relevé que le projet de budget comprenait notamment 1 milliard de francs pour l'informatique et les nouvelles technologies, 1 milliard de francs pour l'immobilier et la création nette de 713 emplois, ce qui porte les effectifs du ministère de l'intérieur à 185.000.

Il s'est par ailleurs félicité des ouvertures de crédits proposées dans le second collectif budgétaire pour 2000 : 200 millions de francs pour le fonctionnement de la police nationale répartis entre la police de proximité, le renouvellement de véhicules et l'application de la loi relative à la présomption d'innocence ; 175 millions de francs pour l'immobilier ; 12 millions de francs pour le renouvellement des stocks de la sécurité civile ; 10 millions de francs de subvention exceptionnelle aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) ; et 6 millions de francs pour le renouvellement des véhicules brûlés lors des incendies de forêts.

M. Daniel Vaillant a ensuite décrit les deux grandes parties du projet de budget du ministère de l'intérieur que sont les sécurités et l'organisation du territoire.

Sur le premier point, qui recouvre la police nationale et la sécurité civile, il a présenté tout d'abord son objectif de poursuite de la généralisation de la police de proximité et de la modernisation de la police nationale. Il a précisé que le budget contenait la création de 800 postes administratifs et techniques, attribuait 200 millions de francs supplémentaires au seul fonctionnement de la police de proximité, développait les formations liées à cette dernière, affectait 145 millions de francs à 320 nouvelles implantations immobilières et créait un dispositif indemnitaire particulier pour la police de proximité.

Il a fait remarquer qu'à la fin de l'année 2001, 20 millions de Français, soit les deux tiers de la population présente en zone " police ", seraient concernés par la police de proximité. Il a fait observer qu'on pouvait constater une baisse de la délinquance dans les circonscriptions ayant adopté la police de proximité et s'est félicité que la responsabilisation accrue des agents dans ces zones ait permis une augmentation du taux d'élucidation.

S'agissant de la modernisation de la police nationale, M. Daniel Vaillant a indiqué un certain nombre de mesures proposées à ce titre, comme la progression des moyens de la police scientifique, la hausse des crédits informatiques et la poursuite du déploiement du réseau ACROPOL.

Il a indiqué qu'1,6 milliard de francs seraient affectés à la gestion des crises relevant de la sécurité civile. Il a fait état de l'achèvement de la professionnalisation des unités militaires de la sécurité civile en 2001. Il a expliqué que le projet de budget tirait les premières conséquences du naufrage de l'Erika et des tempêtes de décembre 1999 avec l'augmentation des moyens des états-majors de zones de défense et la création d'un état-major de zone de défense à Lille. Il s'est réjoui de la livraison, à partir de juin 2001, des neuf premiers hélicoptères BK117 et de la modernisation des services de déminage. Il a donc estimé qu'il s'agissait pour la sécurité civile d'un budget de consolidation et a annoncé, pour le second semestre 2001, un projet de loi consacré à ce sujet.

Abordant la question de l'organisation des territoires, le ministre de l'intérieur a déclaré que les préfectures et les sous-préfectures se trouvaient au coeur de la réforme de l'Etat. Il a exposé l'expérience innovante de globalisation des crédits étendue en 2001 à 10 nouveaux départements. Il a mis en lumière le renforcement des moyens des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR), des services des étrangers des préfectures, et la revalorisation du système indemnitaire des agents préfectoraux (34 millions de francs), pour les rapprocher de la moyenne interministérielle des services déconcentrés de l'Etat.

Il a également considéré que ce budget marquait la poursuite de l'engagement de l'Etat envers les collectivités locales par le biais du contrat de croissance et de solidarité qui garantit les ressources de ces dernières. Il a rappelé l'annonce du Premier ministre de tenir un débat parlementaire sur le rapport de la commission Mauroy et la parution d'un rapport d'ici à la fin de l'année 2001 sur la réforme de la fiscalité locale. Il a dit son attachement à une fiscalité locale plus juste et plus responsabilisante.

M. Daniel Vaillant a estimé que le projet de loi de finances respectait le contrat de croissance et de solidarité, avec une hausse des concours aux collectivités locales de 2,32 % par rapport à l'année 2000 : 167 milliards de francs, soit 3,6 milliards de plus que l'année dernière, auxquels s'ajoutent les majorations hors contrat pour un total de 170 milliards de francs. Il a rappelé que le Premier ministre avait proposé de prolonger d'un an le contrat de croissance et de solidarité et s'est réjoui de ce qu'en trois ans, ce dernier ait permis une hausse des concours aux collectivités locales de 4,4 milliards de francs de plus que ce qu'elles auraient obtenu avec l'ancien pacte de stabilité. Il a ensuite décrit l'évolution des différents concours :

- la dotation globale de fonctionnement (DGF) évoluera selon une indexation plus favorable qu'en 2000, soit une hausse de 3,42 %, en portant le montant à 115 milliards de francs ;

- la dotation globale de décentralisation (DGD) tiendra compte de la suppression de la vignette, qui constitue aujourd'hui 10 % des recettes fiscales des départements ;

- 500 millions de francs, auxquels l'Assemblée nationale a ajouté, par voie d'amendement avec l'avis favorable du Gouvernement, 200 millions de francs supplémentaires qui iront aux communautés d'agglomération, sanctionnant le grand succès de la politique de promotion de l'intercommunalité ;

- la dotation de solidarité urbaine (DSU) augmentera de 350 millions de francs ;

- la dotation de solidarité rurale bourg-centre (DSR) augmentera de 150 millions de francs, comme l'a souhaité l'Assemblée nationale ;

- la dotation globale d'équipement (DGE) augmentera de 1,6 % et comprendra 300 millions de francs supplémentaires pour les SDIS ;

- en tant que variable d'ajustement, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) diminuera.

Au total, il a affirmé qu'il s'agissait d'une croissance très importante de l'aide de l'Etat aux collectivités locales.

M. Daniel Vaillant a conclu son propos liminaire en qualifiant à nouveau son budget de " très bon, substantiel et cohérent ". Il a redit le prix qu'il attachait aux travaux de la commission des finances et souhaité qu'elle se prononce favorablement afin de soutenir la police de proximité, la sécurité civile, les préfectures, et avant que le Parlement ne débatte de l'avenir de la décentralisation.

M. André Vallet, rapporteur spécial des crédits de la sécurité, a estimé que les chiffres positifs annoncés par le ministre de l'intérieur ne correspondaient pas à l'analyse qu'il avait faite de son budget. En particulier, il a noté que les crédits consacrés à la sécurité n'étaient en hausse que de 1,1 %, contre 4,4 % pour l'ensemble du budget du ministère de l'intérieur. Il a salué la création de 800 emplois administratifs devant permettre d'augmenter le nombre de policiers sur le terrain. Cependant, il a rappelé que la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995 avait prévu la création de 5.000 emplois administratifs avant le 1er janvier 2000.

M. André Vallet, rapporteur spécial, a rappelé que le ministère de l'intérieur était redevable de sommes importantes à France Telecom. Il a également indiqué que les syndicats de police considéraient que la mise en place de la police de proximité s'effectuait de manière inégale sur le terrain, et que les modalités de sa mise en oeuvre ne recueillaient pas toujours l'assentiment des personnels. S'agissant du système de transmission " Acropole ", il a souhaité connaître le nombre de départements concernés, et savoir si le personnel avait été formé à ce nouveau système de transmission. Il a également souhaité que la représentation nationale dispose régulièrement des vrais chiffres de la délinquance et du taux d'élucidation des délits constatés.

M. André Vallet, rapporteur spécial, a rappelé que la délimitation entre les zones de police et les zones de gendarmerie était parfois imprécise, et conduisait à des situations " ubuesques ". Il a également souligné que, dans certaines communes ayant sur leur territoire un centre de détention, les forces de police étaient souvent requises pour garder et convoyer les détenus, au détriment du maintien de la sécurité par ailleurs. Il a souhaité connaître des précisions sur le projet de loi appelé à réformer les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Il s'est interrogé sur les modalités d'application de la loi " présomption d'innocence ", notamment à l'égard des mineurs. Enfin, il a souligné qu'aucun crédit spécifique n'était prévu pour la Corse dans le projet de budget pour 2001, en dépit des mesures annoncées par le Gouvernement.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis de la commission des lois pour les crédits de la décentralisation, a souligné que le succès de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale avait provoqué une hausse sensible des dotations aux communautés urbaines, aux communautés d'agglomération et aux communautés de communes. Pour 2001, les crédits dont bénéficieront les communautés d'agglomération devraient connaître une progression de 700 millions de francs. Il a souhaité savoir si ces crédits seront suffisants pour répondre aux créations de nouvelles structures intercommunales, dans le respect des dispositions de la loi du 12 juillet 1999.

En réponse à M. André Vallet, M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a indiqué que les crédits destinés au fonctionnement des services de police augmenteraient, en 2001, de 7 %, hors salaires. Il a indiqué que la hausse globale des crédits de la police était moindre en raison de la progression modérée des crédits de personnel, les négociations salariales dans la fonction publique ne devant commencer que le 21 novembre 2000. Il a rappelé que, si la loi de 1995 avait prévu la création de 5.000 postes administratifs supplémentaires, il avait fallu attendre 1997 pour que des créations de postes soient réalisées. En effet, il a indiqué que l'absence de gestion prévisionnelle des effectifs en 1995 et 1996 avait créé des tensions importantes sur les effectifs de police, notamment en 2000, compte tenu de l'importance des départs en retraite. Il a souligné que les écoles de police n'avaient jamais été aussi remplies qu'aujourd'hui.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a indiqué que la création d'emplois administratifs devrait permettre un redéploiement et une augmentation des forces de police sur le terrain. Il a également souligné que 2.600 " surnombres " avaient été engagés pour renforcer les effectifs de police par le Premier ministre. Il a noté que le ministère de l'intérieur avait apuré la totalité de ses dettes vis-à-vis de France Telecom en 1998. Enfin, s'agissant de l'informatique, il a indiqué que les crédits consacrés aux systèmes de transmission étaient en hausse de 33 %, et que 400 millions de francs étaient prévus pour la généralisation du système " ACROPOL ". En 2001, ACROPOL sera généralisé dans les départements de la petite couronne et à Paris. Il sera également déployé dans l'Yonne, l'Eure-et-Loir, le Nord et le Pas-de-Calais. En Corse, dans le Rhône, la Loire et l'Isère, le réseau sera amélioré.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a indiqué que le projet de loi sur les services départementaux d'incendie et de secours serait présenté à la fin de l'année 2001 au Parlement. Il n'a pas souhaité, à ce stade, fournir des orientations précises, indiquant cependant que ce projet devait s'inspirer des conclusions du rapport Fleury. Il a souligné que 70 millions de francs sont inscrits dans la seconde loi de finances rectificative afin de mettre en oeuvre les mesures prévues par la loi sur la présomption d'innocence. Enfin, s'agissant de la Corse, il a indiqué qu'un premier projet de loi concernant la période 2001-2004 devait être transmis à l'Assemblée de Corse dès la fin du mois de novembre, afin que le Conseil d'Etat puisse être saisi du texte dans le courant du mois de décembre, et que le Conseil des ministres puisse l'analyser au mois de janvier. L'éventuel impact budgétaire des mesures contenues dans ce projet de loi ne sera donc visible que dans la loi de finances pour 2002.

En réponse à M. Daniel Hoeffel, M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a rappelé que les dotations d'intercommunalité étaient estimées à 7 milliards de francs pour l'année 2001. Il a souligné que la croissance de la dotation globale de fonctionnement en 2001 serait supérieure à l'inflation, et que la dotation de solidarité urbaine serait stabilisée. Il a donc considéré que les collectivités locales bénéficieraient de dotations en hausse sensible en 2001.

M. Philippe Adnot a souhaité savoir où en étaient les discussions entre le ministère de l'intérieur et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie s'agissant des conséquences, sur la dotation générale de décentralisation (DGD), de la recentralisation de la compétence d'aide médicale des départements opérée par la loi sur la couverture maladie universelle.

Il a fait observer que les fluctuations du montant de la DGD s'expliquaient soit par l'évolution des compétences transférées aux départements, soit par les baisses de produits des impôts transférés dues à des décisions de l'Etat. Par conséquent, l'augmentation de la DGD, dans le projet de loi de finances pour 2001, ne constitue pas une augmentation des ressources des départements.

M. Roland du Luart a souhaité connaître l'évolution des horaires de travail des policiers, constatant que les améliorations de la présence policière sur la voie publique annoncées par le Gouvernement n'étaient pas constatées sur le terrain.

Il a plaidé en faveur d'une suppression totale de la vignette en raison des ruptures d'égalité devant l'impôt qui résulteraient de l'application du dispositif proposé par le Gouvernement.

M. Gérard Braun s'est interrogé sur l'avenir des emplois-jeunes dans la police et sur la nature des opérations immobilières réalisées par le ministère de l'intérieur au titre de la police de proximité.

M. Michel Charasse a estimé que, pour la première fois, en 2001, les collectivités locales vont pouvoir bénéficier des effets positifs de la croissance à travers l'évolution favorable de leurs dotations. Il a souhaité que les départements soient désormais exonérés de la vignette qui s'applique à leurs propres véhicules.

Il a demandé que le ministère de l'intérieur réalise une étude précise sur l'évolution des effectifs de la police nationale et de la durée du temps de travail des policiers, de manière à vérifier son sentiment selon lequel la présence policière sur la voie publique est inférieure aujourd'hui à ce qu'elle était au début des années 80.

S'agissant de la départementalisation des services d'incendie et de secours (SDIS), M. Michel Charasse a estimé que la situation n'était plus supportable pour les collectivités locales. Il a déploré que les services compétents dans ce domaine à la direction de la défense et de la sécurité civile (DDSC) soient aux ordres des colonels et des syndicats de pompiers. Il a constaté que les circulaires émanant de ces services entraînaient une explosion des dépenses des SDIS et des contributions demandées aux collectivités locales. Il a déploré la façon dont les pompiers professionnels traitent les pompiers volontaires.

Constatant que les maires du Puy-de-Dôme avaient décidé de ne plus payer leurs contributions aux services départementaux d'incendie et de secours, il a souhaité que le financement des SDIS soit désormais fiscalisé de manière à ce que les Français sachent ce que coûte ce service.

M. Paul Loridant a indiqué que le commissariat des Ulis faisait partie des commissariats expérimentaux en matière de police de proximité. Il a jugé mitigé le bilan de cette expérience. Il s'est félicité de l'amélioration de la coordination et de l'échange d'informations entre les acteurs, mais a regretté l'absence d'implication des brigades anti-criminalité (BAC), dont l'action vient parfois réduire les effets positifs de la police de proximité. Il a considéré qu'il fallait affiner le dispositif.

M. Michel Moreigne s'est félicité de la décision du ministre de consacrer une enveloppe de 1,6 milliard de francs à la gestion des crises. Il s'est demandé si le ministère de l'intérieur avait élaboré une doctrine en cette matière, et notamment si l'on avait établi une hiérarchie entre les préfets de zone de défense, les préfets de région, et les préfets de département.

S'agissant des compensations négatives versées par certaines communes membres de communautés de communes à taxe professionnelle unique, il s'est demandé s'il était possible de les rendre facultatives.

M. Alain Lambert, président, a demandé au ministre de citer dans le projet de loi de finances pour 2001 quelles étaient les mesures qui doivent s'analyser comme des efforts de l'Etat en faveur de la péréquation.

Répondant aux différents intervenants, M. Daniel Vaillant a indiqué que le second projet de loi de finances rectificative pour 2000 tiendrait compte de la révision à la baisse du montant du prélèvement opéré sur la dotation générale de décentralisation en application de la loi sur la couverture maladie universelle.

Il a constaté que, ces dernières années, la vignette rapportait de moins en moins aux départements. Il s'est félicité du fait que la compensation prévue par le Gouvernement permettrait de procurer aux départements une ressource plus stable.

S'agissant de l'extension des exonérations de vignette, il a observé que l'Assemblée nationale avait, avec l'avis favorable du Gouvernement, fait un effort dans cette direction mais que, étant donné les avantages dont bénéficieront les entreprises au titre de l'impôt sur les sociétés, il n'a pas paru opportun de les exonérer de vignette. Il a indiqué que les effectifs de police dans les zones de police de proximité avaient augmenté de 7,5 %.

Le ministre de l'intérieur a tenu à rappeler qu'il ne faut pas oublier, lorsque l'on cherche à quantifier le temps de travail des policiers, que ceux-ci travaillent aussi la nuit. Il a fait part d'une fourchette de 32 à 38 heures. Il a signalé que les discussions sur la réduction du temps de travail n'avaient pas commencé au ministère de l'intérieur. Insistant sur le fait que la police de proximité permet d'accroître la présence policière sur le terrain, il a jugé nécessaire d'introduire plus de souplesse dans l'organisation des services de manière à s'adapter aux nouveaux besoins du public.

M. Michel Charasse a renouvelé sa demande d'un tableau retraçant parallèlement l'évolution des effectifs et l'évolution du temps de travail des policiers.

M. Daniel Vaillant a indiqué qu'il fallait aussi prendre en compte que les policiers travaillaient dans des conditions très risquées, notamment en zone urbaine, et que leurs conditions de vie étaient souvent dégradées par l'impossibilité de se loger à proximité de leur lieu de travail. Il a regretté l'obligation pour les policiers de remplir un certain nombre de tâches indues. Il a estimé que les contrats locaux de sécurité constituaient un élément complémentaire indispensable au succès de la police de proximité.

Le ministre de l'intérieur a ajouté que les opérations immobilières de son ministère consistaient essentiellement à créer de nouvelles implantations de 50 à 60 m2 pour la police de proximité, mais aussi à construire des hôtels de police. S'agissant des adjoints de sécurité, il a rappelé que 20.000 recrutements avaient été prévus, mais que seulement 15.000 avaient été réalisés en raison de problèmes de recrutement dans certaines zones. Il a indiqué que ces adjoints avaient en moyenne 22 ans et que 30 % d'entre eux étaient des femmes et constituaient à ce titre un renfort très utile pour la police nationale. Il a insisté sur l'intérêt pour la police nationale de voir ces adjoints passer les concours des écoles de police, tout en reconnaissant les problèmes posés par les ruptures de contrat des adjoints. Il souhaite la pérennisation de ce dispositif.

S'agissant des SDIS et des suites à donner au rapport " Fleury ", M. Daniel Vaillant a préconisé un plafonnement de la participation des communes à leur financement. Il a considéré que le rôle du département devait être accru. Il a plaidé pour un meilleur partage du financement entre l'Etat et les collectivités locales en indiquant que l'Etat n'avait pas l'intention de se désengager, notamment en matière de formation des pompiers. Il a annoncé le dépôt d'un projet de loi au cours de l'année 2001. Il a souligné les avantages du volontariat, qui permet un maillage du territoire précieux en cas de tempête. Il a considéré que les autorités qui paient devaient avoir plus de responsabilité dans le fonctionnement des SDIS, notamment par rapport à l'encadrement.

M. Daniel Vaillant a reconnu que la mise en place de la police de proximité prenait du temps et a estimé que la politique de dialogue pouvait connaître des limites, en particulier lorsque se manifestent, la nuit, des phénomènes de bandes organisées. Il a déclaré avoir constaté sur place, avec le Premier ministre, les conditions de coordination entre la police de proximité et les brigades anti-criminalité. Il a jugé que les policiers devraient être présents sur toutes les parties du territoire et que les " zones de non-droit " ne devaient plus exister.

M. Daniel Vaillant a observé que la prostitution dans les quartiers défavorisés donnait lieu à plus de controverses que la prostitution dans les beaux quartiers. Il a souligné les problèmes posés par les prostituées en situation irrégulière, parfois placées en situation d'esclavage par leurs proxénètes. Il a insisté sur la nécessité de mettre en place des politiques municipales pour éviter l'apparition d'immeubles squattés à des fins de prostitution. Le ministère de l'intérieur a observé que les policiers doivent se concentrer, non seulement à la prostitution, mais aussi aux questions de drogue ou de sécurité.

M. Daniel Vaillant a indiqué que les préfets de zone avaient autorité en cas de tempête ou d'inondation et que leur rôle allait être renforcé. Il a annoncé la création d'un état-major de zone à Lille et le renforcement de l'état-major de Rennes.

S'agissant des communautés de communes à taxe professionnelle unique, le ministre de l'intérieur a indiqué que leur création entraînait la mise en place de compensations entre la communauté et ses communes membres, selon des modalités complexes qui allient péréquation, solidarité et maintien des ressources des communes. Il a jugé que toute modification de cet équilibre devait être envisagée avec prudence.

M. Daniel Vaillant a indiqué que la péréquation devait être un objectif central, d'autant plus que les écarts de richesses entre les collectivités continuaient de se creuser. Il a considéré que la question de l'équilibre entre gestion décentralisée et réduction des inégalités de richesses sur le territoire devait être abordée sans tabou. Il a considéré que le budget 2001 ne constituait pas une régression en matière de péréquation, malgré le problème de la baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle. Il a indiqué que le montant des dotations de solidarité en 2001 ne serait pas inférieur à celui de 2000.

PJLF pour 2001 - Crédits de l'aviation civile, des transports aériens et de la météorologie - Examen des rapports

Puis, sur le rapport de M. Yvon Collin, rapporteur spécial chargé de l'aviation civile, la commission a procédé à l'examen du projet de budget annexe de l'aviation civile pour 2001 et des crédits des transports aériens et de météorologie du budget du ministère de l'équipement, des transports et du logement.

Commençant son exposé par le budget annexe de l'aviation civile, (BAAC), M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a indiqué que ses crédits atteindraient en 2001, 8.957,6 millions de francs soit une augmentation de 2,8 %.

Il a concédé que cette augmentation, en contrastant avec des progressions annuelles usuellement de l'ordre de 6 %, pouvait paraître relativement modérée, mais il a observé que cette modération était largement optique, s'expliquant pour beaucoup par une modification de la structure du budget annexe. Il a dénoncé à ce propos la débudgétisation intervenue en 1999 au moyen de l'instauration de la taxe d'aéroport, qui, directement affectée aux aéroports, permet de soulager le budget annexe d'interventions jusqu'alors à sa charge.

Il a souligné, en outre, que des dépenses inéluctables n'étaient pas budgétées, citant les revalorisations indemnitaires promises par la négociation d'un nouveau protocole social pour les années 2001-2003. Il a observé que, malgré cette impasse, l'augmentation des crédits du BAAC était due principalement au dynamisme des crédits de rémunération des personnels, sous l'effet du dernier protocole. Il a rappelé que si celui-ci s'était traduit par des créations d'emplois, il en était également résulté de fortes augmentations catégorielles de rémunérations individuelles, portant principalement sur les rémunérations accessoires qui, entre 1995 et 2001, avaient augmenté de 62,3 % (plus de 8 % par an). Il a estimé que ces évolutions n'étaient guère en rapport avec celles constatées dans la fonction publique en général et a fait remarquer que la structure du régime indemnitaire des agents de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) entretenait des revendications portant sur une mise à niveau des pensions. Il a expliqué que malgré des aménagements, celles-ci étaient majoritairement calculées sur les rémunérations principales, et qu'il en résultait un important décrochage entre revenu d'activité et revenu de remplacement.

Evoquant les dépenses en capital, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a tout d'abord souligné l'intervention de transferts financiers entre le BAAC et les aéroports qui viennent alléger les charges d'équipement auparavant financées par le BAAC. Il a alors souligné la dérive des dépenses liées au remboursement de la dette du BAAC, expliquant leur augmentation, de 77,7 % en trois ans, par la situation financière très dégradée du budget annexe.

S'agissant des investissements physiques, il a rappelé qu'ils étaient désormais concentrés sur les investissements de navigation aérienne (1,5 milliard de francs) qui, d'un niveau élevé, sont justifiés par la nécessaire modernisation des équipements. Il s'est toutefois interrogé sur les conditions d'utilisation des équipements de navigation aérienne.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, ayant regretté la permanence des problèmes de financement que doit affronter le BAAC, en a rappelé la composante juridique, avec les fragilités des redevances.

Il s'est ensuite soucié de la sincérité budgétaire du budget annexe. Ayant mentionné les charges non budgétées et les effets du transfert de certaines charges du BAAC vers les aéroports, il a souligné que le régime de la taxe d'aéroport était l'illustration typique des débudgétisations que la réforme de l'ordonnance organique proposée par le président Alain Lambert devait s'attacher à supprimer.

Ayant évoqué enfin les effets d'une importante reprise de provisions (de l'ordre de 400 millions de francs), sur le financement du BAAC, il a souligné que le transport aérien était le seul mode de transport pour lequel l'Etat ne finançait rien.

Examinant ensuite les crédits de transport aérien et de météorologie, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, s'est félicité que le niveau des avances remboursables soit augmenté. Il a rappelé, à ce propos, qu'elles correspondaient au dispositif par lequel notre pays manifeste son soutien financier à son industrie aéronautique civile.

Rappelant son attachement au développement de l'avion gros porteur Airbus A3XX, il a salué son lancement par les industriels et la volonté du gouvernement de le soutenir. Il a remarqué cependant qu'alors que l'Allemagne prévoyait un soutien d'1 milliard d'euros, la France se devait d'afficher un soutien plus déterminé qu'elle ne l'a fait jusqu'à présent. Il a également déploré que le bilan du mécanisme d'avances remboursables ait été ces dernières années très négatif pour notre industrie.

M. René Ballayer a demandé au rapporteur spécial quelles étaient les modalités exactes de planification du transport aérien en Europe.

M. Jacques Pelletier, ayant souligné les erreurs de prévisions météorologiques successives au cours de l'année 2000, a souhaité que cette question puisse faire l'objet d'éclaircissements de la part du Gouvernement.

M. Roland du Luart a abondé dans le sens de cette intervention.

Mme Maryse Bergé-Lavigne s'est inquiétée du déroulement pratique du programme A3XX.

M. Alain Lambert, président, a souhaité savoir quelles sortes de problèmes concrets posaient les débudgétisations dénoncées, à juste titre, par le rapporteur spécial.

En réponse aux intervenants, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que, si avec Eurocontrol, l'Europe s'était dotée d'un organisme de coopération et de coordination du transport aérien, un pas supplémentaire pouvait être envisagé. Rappelant les propositions en ce sens de la commissaire européenne chargée du transport, il a précisé que, dans sa mission de contrôle de la navigation aérienne, il les examinerait avec beaucoup d'attention. Il a proposé de questionner le ministre et les responsables de Météo-France sur le point de savoir si les erreurs de prévision constatées depuis la fin 1999 pouvaient avoir des causes budgétaires.

Il a confirmé son jugement selon lequel, rapportées au système de soutien public américain, nos modalités d'aide à l'industrie aéronautique civile sont à l'origine d'un handicap de compétitivité pour l'Europe.

Ayant salué les succès d'Airbus, il a souhaité que chacun s'attache à promouvoir les meilleures conditions pour un développement réussi de l'A3XX. Estimant que le site de Toulouse offrait un cadre optimal à cet effet, il a appelé le Gouvernement à afficher les ambitions et le soutien de la France à ce programme.

Enfin, il a remarqué que, non seulement les débudgétisations étaient nuisibles à l'information du Parlement mais qu'en plus, elles le privaient du pouvoir de décision dans les domaines où elles interviennent.

La commission a alors réservé son vote sur les crédits du budget annexe de l'aviation civile, du transport aérien et de la météorologie pour 2001 jusqu'à l'audition du ministre de l'équipement, des transports et du logement.

PJLF pour 2001 - Crédits de la justice - Examen du rapport

La commission a enfin procédé à l'examen des crédits de la justice et de l'article 61 rattaché, sur le rapport de M. Hubert Haenel, rapporteur spécial.

M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a tout d'abord présenté quelques chiffres clés. Il a constaté que le budget proposé par le gouvernement pour 2001 était en augmentation de 3,1 % à structure constante et s'élevait à 29 milliards de francs.

Il a ajouté que 1.550 créations d'emplois étaient prévues, dont notamment 525 emplois pour les services judiciaires, 530 emplois pour l'administration pénitentiaire et 380 emplois pour les services de la protection judiciaire de la jeunesse.

M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a ensuite tenu à relativiser ces chiffres. Il a souligné l'important décalage entre les augmentations du budget constatées depuis quatre ans et le malaise persistant observé au sein des juridictions ou encore dans les prisons.

Il a également fait remarquer que les avancées budgétaires semblaient incapables de soigner les maux qui accablent la justice, à savoir la durée excessive de traitement des dossiers, l'encombrement des juridictions, la charge croissante de travail des magistrats ou encore la persistance des vacances de postes qui désorganisent les services concernés.

M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a alors fait plusieurs observations justifiant à ses yeux le rejet du budget de la justice.

Tout d'abord, il s'est inquiété de l'inertie du Gouvernement qui n'a pas pris les mesures nécessaires pour appliquer dans de bonnes conditions les réformes introduites par la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits de la victime.

Il a rappelé qu'un certain nombre de dispositions devaient entrer en application dès le 1er janvier 2001 : il s'agit de l'appel en matière criminelle ; la présence des avocats dès la première heure de la garde à vue ; l'exercice par le juge des libertés et de la détention des compétences actuellement exercées par le juge d'instruction pour le placement ou le maintien en détention provisoire ; les conditions du placement en détention provisoire, ainsi que la juridictionnalisation de l'application des peines.

Or, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a mis en garde sur le fait que lors de ses nombreuses visites sur le terrain, il avait constaté qu'aucune disposition n'avait été prise pour assurer la tenue des procès d'assises statuant en appel, soit par la construction de bâtiments, soit par la location de locaux. En conséquence, les audiences de cours d'assises auront lieu au détriment d'autres audiences, comme par exemple celles relatives aux affaires correctionnelles ou aux affaires familiales.

M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a ensuite fait état d'une prise en compte trop timide des conclusions de la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires.

Il a ainsi regretté l'insuffisance des créations d'emplois administratifs et l'absence de créations d'emplois techniques. En outre, il a rappelé qu'eu égard aux sommes nécessaires pour réhabiliter le parc pénitentiaire (évaluées à 13 milliards de francs au minimum), la commission d'enquête s'était prononcée pour le lancement d'une nouvelle loi de programme qui fixerait les objectifs à atteindre, les moyens financiers à y consacrer et permettrait de contrôler la bonne exécution du plan de réhabilitation. Or, le gouvernement semble opposé à une telle démarche.

M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a estimé que le décalage constaté entre l'augmentation croissante des crédits votés par le Parlement afin de réhabiliter, voire de reconstruire le parc pénitentiaire français, et les retards accumulés dans l'utilisation desdits crédits rendaient pourtant une loi de programme indispensable.

Il a ensuite qualifié l'évolution du budget de la justice d'augmentation en trompe l'oeil, en précisant que le gonflement des effectifs n'avait qu'une répercussion très limitée sur la durée moyenne de traitement des affaires, tandis que la productivité des juridictions mesurée en nombre de décisions par magistrat avait atteint un palier. En effet, la multiplication des réformes ne permet pas d'utiliser les postes créés pour résorber les retards accumulés dans le traitement des contentieux, tandis que les magistrats du Parquet sont appelés à exercer de plus en plus d'activités extra-juridictionnelles.

M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a par ailleurs regretté l'absence d'une réflexion d'ensemble sur l'aide juridictionnelle qui s'est fortement développée depuis 1991 et constitue désormais la principale ressource d'un nombre non négligeable d'avocats, ce qui n'est pas sans poser de questions sur l'évolution de cette profession. Par ailleurs, il s'est inquiété du grippage du système de l'aide juridictionnelle et du mécontentement croissant des avocats en raison du développement des tâches demandées à ces derniers, et de l'inadaptation du calcul de leurs prestations.

M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a également regretté l'enterrement de certaines réformes pourtant très attendues. Il a cité la loi n ° 98-1163 relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits qui est promulguée depuis le 18 décembre 1998 mais dont certaines dispositions ne sont toujours pas entrées en vigueur faute de décret d'application.

Il a également rappelé que l'ancienne ministre de la justice, Mme Elisabeth Guigou, avait fait de la réforme de la carte judiciaire une priorité et avait créé une mission dans cet objectif. Il a jugé que ses résultats au bout de trois ans d'activité étaient assez décevants et a ajouté que cette réforme paraissait enterrée.

En conclusion, il a présenté l'article 61 rattaché qui revalorise les plafonds d'admission de l'aide juridictionnelle.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. René Ballayer s'est étonné de l'importance des sommes consacrées à la prise en charge des escortes des détenus devant effectuer une consultation médicale (13 millions de francs).

M. Jacques Pelletier a regretté la faiblesse du plafond de ressources exigé pour pouvoir bénéficier de l'aide juridictionnelle, soit 5.175 francs pour l'aide totale et 7.764 francs pour l'aide partielle. Il a estimé que ces plafonds empêchaient une grande partie de la population d'accéder à la justice.

M. Yvon Collin s'est interrogé sur les mesures à prendre pour éviter que la prison ne soit " l'école du crime ".

M. Gérard Braun a demandé des informations précises sur le montant de l'aide juridictionnelle.

M. Alain Lambert, président, s'est montré favorable au rejet du budget de la justice. Il a estimé que la volonté affichée par le gouvernement de faire de ce budget une priorité ne se retrouvait pas dans les arbitrages financiers de ce dernier. Il a ainsi cité la loi sur la réduction du temps de travail, pour le financement de laquelle le gouvernement parvient à débloquer 85 milliards de francs, alors qu'au même moment il refuse de lancer une loi de programme pour la rénovation des établissements pénitentiaires.

En réponse, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a regretté la faible revalorisation des plafonds de ressources pour pouvoir bénéficier de l'aide juridictionnelle et l'absence de valorisation de l'unité de valeur à partir de laquelle est calculée la prestation des avocats. Il a rappelé que le nombre des admissions à l'aide juridictionnelle avait diminué l'année dernière.

En ce qui concerne le traitement de la délinquance, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a estimé que le maillon le plus faible à l'heure actuelle était celui de l'éducation, et non celui de la répression.

Il a fait ensuite remarquer que le montant de l'aide juridictionnelle avait augmenté de 50 % entre 1995 et 1999 et qu'il devrait s'élever en 2001 à 1,5 milliard de francs.

En conclusion, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a rappelé que le Sénat avait produit de nombreux rapports sur le fonctionnement de la justice et les moyens pour remédier à sa paralysie, mais que ces derniers n'avaient pas été pris en compte par le Gouvernement.

Il a par ailleurs insisté sur la nécessité de disposer d'une étude d'impact précise et fiable sur le coût de chaque réforme proposée par la Chancellerie et a proposé que ce travail soit délégué au rapporteur spécial des crédits de la justice.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification l'article 61 et de rejeter les crédits de la justice.

Organisme extraparlementaire - Centre national d'art et de culture Georges Pompidou - Désignation d'un candidat proposé à la nomination du Sénat

Enfin, la commission a désigné de proposer la candidature de M. Yann Gaillard à la nomination du Sénat pour siéger au sein du conseil d'administration du Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou.

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