Mardi 7 novembre 2000

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Jacques Oudin, vice-président.

Epargne salariale - Examen des amendements

La commission a tout d'abord procédé à l'examen des amendements au projet de loi n° 11 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, sur l'épargne salariale, sur le rapport de M. Joseph Ostermann.

A l'article premier A (nouveau) relatif à la modification d'intitulés dans le code du travail, la commission a demandé à M. Jean Chérioux, au nom de la commission des affaires sociales, qui présentait l'amendement n° 1 de se rallier aux amendements n°s 40 et 41 de la commission des finances.

La commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 143 présenté par M. Guy Fischer visant à créer un article additionnel avant l'article premier.

A l'article premier relatif à l'ancienneté minimale requise pour bénéficier du dispositif d'épargne salariale, la commission a émis un avis favorable sur l'amendement n° 2 de la commission des affaires sociales.

A l'article 2 relatif au transfert des valeurs épargnées dans un plan d'épargne d'entreprise (PEE) en cas de départ de l'entreprise, la commission a émis un avis favorable aux amendements n°s 3, 4 et 5 présentés par M. Jean Chérioux, au nom de la commission des affaires sociales.

A l'article 3 relatif au plan d'épargne de groupe, elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 6 de la commission des affaires sociales, puis elle a demandé le ralliement de l'auteur de l'amendement n°163, M. Joël Bourdin, et de l'auteur de l'amendement n° 136, M. Marc Massion, à l'amendement n° 48 de la commission. Elle a également émis un avis défavorable à l'amendement n° 135 présenté par M. Marc Massion, et demandé le ralliement de l'auteur de l'amendement n° 126, M. Marcel Deneux, à l'amendement n° 89 de la commission, puis elle a donné un avis de sagesse à l'amendement n° 127 de M. Denis Badré et a adopté deux amendements présentés par M. Joseph Ostermann, rapporteur, tendant l'un à supprimer une disposition obsolète dans le code du travail et l'autre à clarifier la notion d'épargne salariale de groupe.

La commission a ensuite émis un avis de sagesse à l'égard de l'amendement n° 128 présenté par M. Denis Badré créant un article additionnel après l'article 3 bis.

A l'article 3 ter (nouveau) relatif à la soumission des unités économiques et sociales de plus de 50 salariés à la participation obligatoire, la commission a émis un avis favorable aux amendements n°s 7 et 8 présentés par M. Jean Chérioux, au nom de la commission des affaires sociales.

Elle a également émis un avis favorable à l'amendement n° 9 de la commission des affaires sociales créant un article additionnel après l'article 3 ter.

A l'article 3 quinquies (nouveau) relatif à la formation des membres des conseils de surveillance des fonds communs de placement d'entreprise (FCPE), la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 10 présenté par M. Jean Chérioux, au nom de la commission des affaires sociales.

A l'article 4 relatif à l'amélioration des dispositifs existants, elle a émis un avis défavorable aux amendements n°s 144 et 145 présentés par M. Paul Loridant et un avis de sagesse sur l'amendement n° 146 du même auteur.

La commission a ensuite émis un avis défavorable aux amendements n°s 147 et 148 de M. Paul Loridant, portant articles additionnels avant l'article 5.

A l'article 5 relatif aux plans d'épargne interentreprises, elle a émis un avis défavorable aux amendements n°s 149 et 150 de M. Paul Loridant.

A l'article 5 bis relatif aux coopératives agricoles, elle a invité au retrait des amendements n°s 130 et 131 présentés par M. Denis Badré.

A l'article 6 relatif à l'extension du PEE aux mandataires sociaux, elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 151 de M. Paul Loridant, un avis de sagesse sur l'amendement n° 153 de ce dernier, et souhaité entendre l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 152 du même auteur.

A l'article 7 relatif aux plans partenariaux d'épargne salariale volontaire, la commission a émis un avis défavorable aux amendements n°s 154 et 157 de M. Paul Loridant ainsi qu'aux amendements n°s 155 et 156 de M. Guy Fischer.

A l'article 8 relatif à diverses dispositions concernant les plans partenariaux d'épargne salariale volontaire, elle a souhaité que M. Jean Chérioux, auteur de l'amendement n° 11 au nom de la commission des affaires sociales, se rallie à l'amendement n° 74 de la commission. Elle a ensuite émis un avis défavorable à l'amendement n° 158 présenté par M. Paul Loridant et a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 132 présenté par M. Denis Badré.

A l'article 9 relatif à l'économie solidaire, elle a souhaité entendre l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 133 présenté par M. Marcel Deneux.

A l'article 10 relatif à l'obligation d'offrir des modes de placement sécurisés dans le cadre du PEE, la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 12 présenté par M. Jean Chérioux au nom de la commission des affaires sociales. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 137 présenté par M. Marc Massion.

A l'article 11 relatif aux diverses dispositions relatives à la négociation collective en matière d'épargne salariale, la commission a émis un avis défavorable sur les amendements n°s 138 et 159 présentés respectivement par MM. Marc Massion et Guy Fischer. Puis elle a émis un avis favorable aux amendements n°s 13 rectifié et 141 présentés respectivement par MM. Jean Chérioux, au nom de la commission des affaires sociales, et Marc Massion, créant deux articles additionnels après l'article 11.

A l'article 12 relatif aux conseils de surveillance des FCPE, la commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 160 présenté par M. Paul Loridant et un amendement favorable à l'amendement n° 14 présenté par M. Jean Chérioux, au nom de la commission des affaires sociales. Après avoir adopté l'amendement n° 91 rectifié présenté par M. Joseph Ostermann, la commission des finances a émis un avis favorable sur les amendements n°s 15, 16 rectifié, 17 rectifié bis, 18, 20, 21, 22 et 24 présentés par la commission des affaires sociales. Puis elle a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 140 présenté par M. Marc Massion, a demandé le ralliement de l'auteur de l'amendement n° 134, M. Jean Arthuis, à l'amendement n° 20 de la commission des affaires sociales, a demandé le ralliement de l'auteur de l'amendement n° 23, M. Jean Chérioux au nom de la commission des affaires sociales, à l'amendement n° 95 de la commission des finances, ainsi que le ralliement des auteurs des amendements n°s 164, 24 et 139, respectivement MM. Joël Bourdin, Jean Chérioux au nom de la commission des affaires sociales, et Marc Massion, à l'amendement n° 98 de la commission des finances.

A l'article 13 relatif à la représentation des salariés actionnaires dans les organes dirigeants des sociétés, la commission a émis un avis favorable aux amendements n°s 26 et 27 présentés par M. Jean Chérioux au nom de la commission des affaires sociales.

Puis la commission des finances a émis un avis favorable aux amendements n°s 28, 29, 31 et 32 présentés par la commission des affaires sociales créant quatre articles additionnels après l'article 13. Elle a demandé le retrait de l'amendement n° 30 de la commission des affaires sociales au profit d'un amendement présenté par M. Joseph Ostermann, rapporteur, tendant à créer une injonction de faire lorsque le rapport annuel ne comprend pas les informations exigées légalement, qui a alors été adopté. Elle a ensuite émis un avis défavorable à l'amendement n° 161 présenté par M. Paul Loridant.

A l'article 14 relatif aux incitations au développement de l'actionnariat salarié, la commission a émis un avis favorable aux amendements n°s 33 et 165 présentés respectivement par MM. Jean Chérioux et Paul Loridant, et un avis défavorable à l'amendement n° 162 de M. Paul Loridant.

Ensuite, la commission a émis un avis favorable aux amendements n°s 34, 35, 36, 37 , 38 et 39 présentés par M. Jean Chérioux au nom de la commission des affaires sociales et créant six articles additionnels après l'article 14.

Enfin, à l'article 15 relatif aux procédures applicables aux entreprises du secteur public, la commission des finances a demandé le ralliement de l'auteur de l'amendement n° 142, M. Marc Massion, à l'amendement n° 111 de la commission des finances.

PJLF pour 2001 - Crédits de l'équipement, des transports et du logement : III. - Transports et sécurité routière : 1. Transports - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen des crédits de l'équipement, des transports et du logement : III. - Transports et sécurité routière : 1. Transports, sur le rapport de M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial.

En introduction à sa présentation, M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a précisé que l'analyse du budget des transports terrestres était rendue cette année très délicate en raison de trois changements de structure : les crédits du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) sont réintégrés dans le budget, mais de manière imparfaite ; les crédits destinés aux routes, aux transports terrestres, aux voies navigables et au transport aérien sont fusionnés au sein d'un même fascicule " transports " ; enfin, les agrégats ne sont plus définis en fonction du mode de transport, mais en fonction du " service rendu ", dans l'esprit des schémas de service.

Malgré ces facteurs d'incertitude, qui brouillent la lisibilité des chiffres donnés dans le " bleu " budgétaire, il a estimé possible de tracer les grandes lignes du budget pour 2001.

Il a déclaré que les moyens de paiement demandés pour les transports terrestres en 2001 atteignaient 48,4 milliards de francs, après intégration des crédits du FITTVN.

Il a remarqué que ce budget diminuait de 4,6 % par rapport aux crédits votés en 2000, même s'il représentait une part légèrement croissante des crédits des transports, eux-mêmes en réduction.

Contrairement aux crédits de paiement, il a noté que les autorisations de programme progressaient fortement, puisqu'elles s'élevaient à 4,4 milliards de francs pour 2001, soit une augmentation de 26 % par rapport aux autorisations de programme votées pour 2000.

Les dépenses ordinaires, qui sont constituées en quasi-totalité de dépenses d'intervention publique, et représentent 93 % des crédits des transports terrestres, diminuent de 1,8 % pour 2001.

Les dépenses en capital sont sensiblement réduites en crédits de paiement et atteignent 1,7 milliard de francs. En revanche, elles connaissent une vive progression en autorisations de programme, pour atteindre 4,4 milliards de francs.

Le rapporteur spécial a ajouté que l'inscription d'importantes autorisations de programme n'avait qu'une signification limitée, et que l'évolution des dotations en 2001 dépendrait très largement de l'inscription en cours d'année des crédits de paiement actuellement en compte au FITTVN.

Il a ensuite indiqué que les anciens agrégats sectoriels étaient remplacés par des agrégats transversaux : " modernisation et développement des réseaux d'infrastructures ", " transport de voyageurs ", " transport de marchandises ", " politiques sociales ", dont la signification était limitée, même pour mettre en valeur une politique intermodale.

Il a remarqué que, par exemple, l'agrégat " modernisation et développement des réseaux d'infrastructures " était presque exclusivement constitué de la contribution aux charges d'infrastructures ferroviaires et au désendettement de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) et que l'agrégat " politiques sociales " regroupait pour l'essentiel les subventions au régime général de retraite de la SNCF.

Puis il a présenté ses principales observations.

Il a tout d'abord indiqué que ce budget marquait l'absence d'ambition du Gouvernement en faveur des transports terrestres.

Il a estimé que la rebudgétisation du FITTVN n'était pas acceptable.

Rappelant que ce fonds, créé par l'article 37 de la loi d'aménagement du territoire de 1995 à l'initiative du Sénat, devait répondre à un besoin essentiel, à savoir le développement de nouvelles infrastructures de transports, il a indiqué qu'il avait été détourné de son objet pour compenser les défaillances du budget des transports terrestres.

Mais il a déploré que, plutôt que de le réformer, le Gouvernement ait préféré supprimer le FITTVN et réintégrer ses crédits dans le budget des transports.

Il a noté que cette suppression faisait suite aux critiques de la Cour des comptes et de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) menée par l'Assemblée nationale. En revanche, le ministère de l'équipement, des transports et du logement semblait peu favorable à la suppression du fonds, mais préconisait sa modernisation.

De fait, il a estimé que loin de signifier une simplification du financement des investissements de transports, la suppression du FITTVN permettait au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie de puiser dans la trésorerie du fonds et d'affecter au budget général des taxes dynamiques, particulièrement la taxe d'aménagement du territoire, dont le taux avait été relevé l'an dernier, contre l'avis de la commission.

En effet, il a indiqué que le FITTVN disposerait d'importants reports de crédits fin 2000, soit plus de 4 milliards de francs. Il a expliqué qu'à l'Assemblée nationale, malgré les vives inquiétudes des députés, particulièrement dans la majorité, le ministre, M. Christian Pierret, n'avait pas donné de garantie sur un report intégral de ces crédits de paiement.

Puis il a observé que ce budget fragilisait les engagements de l'Etat dans les nouveaux contrats de plan.

Les contrats de plan signés entre l'Etat et les régions pour la période 2000-2006 prévoient la mise en oeuvre d'un important programme de modernisation du réseau ferroviaire classique, destiné à améliorer la qualité des services offerts par le chemin de fer et à adapter la capacité du réseau au besoin de développement de ces services.

Au total, les projets ferroviaires inscrits dans le cadre des contrats de plan représentent un programme d'investissements de près de 25 milliards de francs, avec une participation de l'Etat de 7,6 milliards de francs. Pour 2001, seuls 1,7 milliard de francs sont inscrits pour les dépenses en capital de l'Etat.

M. Auguste Cazalet a ensuite indiqué que l'avenir du secteur ferroviaire était compromis par l'absence de réformes et le poids de l'endettement.

Bien que les résultats du groupe SNCF aient progressé en 1999, pour atteindre un bénéfice de 264 millions de francs, l'augmentation des redevances d'infrastructures et des charges de personnel pèse sur ses résultats.

Il a regretté les effets de l'accord national du 7 juin 1999 sur l'application des trente-cinq heures qui aboutit à l'augmentation des effectifs de la SNCF et l'insuffisance des moyens dévolus au fret ferroviaire.

S'agissant du fret, il a précisé que le transport ferroviaire continuait de stagner en tonnage transporté. La part relative du fret ferroviaire continue donc de baisser au profit des autres modes de transport, et en particulier de la route. Dans ce contexte, il a regretté que l'objectif de doublement du trafic fret d'ici 2010 devienne inaccessible.

D'une manière générale, il a expliqué que l'examen des budgets d'investissement ferroviaire d'ici à 2002 traduisait bien le désengagement de l'Etat.

Il a précisé que pour 2001, les investissements de réseau ferré de France (RFF) s'élèveront à 10,3 milliards de francs, contre 11,2 milliards en 2000. En cinq ans, les investissements de RFF auront chu de 9 %.

Il a estimé que, comme l'avaient souligné les conclusions du groupe de travail de la commission présidée par M. Jacques Oudin, auquel il avait participé, la chute des investissements ferroviaires s'expliquait par le faible engagement des pouvoirs publics, mais également par le poids de l'endettement du secteur.

En effet, le secteur ferroviaire supporte un endettement trop lourd qui, même cantonné à RFF depuis la réforme de 1997, pèse énormément sur les choix d'investissement.

Au 31 décembre 1999, l'endettement à long terme de la SNCF s'élevait à 44 milliards de francs et la dette du service annexe d'amortissement de la dette à 59 milliards de francs. L'endettement de RFF s'élevait à 150 milliards de francs en valeur nette. Au total, l'endettement global du secteur ferroviaire atteint 253 milliards de francs au 31 décembre 1999.

Pour le moment, il a fait remarquer que l'Etat se contentait de " stabiliser " la dette de RFF autour de 160 milliards de francs, une nouvelle dotation en capital de 12 milliards de francs étant d'ailleurs prévue dans le projet de loi de finances, mais il a estimé qu'il devra bien, un jour ou l'autre, trouver le moyen de la rembourser.

Ensuite, M. Auguste Cazalet a indiqué que la régionalisation des services de transports de voyageurs devait s'accompagner des transferts de ressources correspondants.

Le projet de loi " solidarité et renouvellement urbains " prévoit la généralisation de la régionalisation au 1er janvier 2002, toutes les régions devenant des autorités organisatrices pour les transports ferroviaires régionaux. Cependant, il a regretté que cette réforme présente des insuffisances.

Il a noté tout d'abord le peu de fiabilité des comptes de la SNCF, qui ne présentent pas de répartition fine des coûts de chaque branche d'activité de l'entreprise, sur la base de laquelle pourrait être évaluée correctement le coût des services régionaux de transport de voyageurs. Il a ajouté que le Gouvernement avait clairement souhaité limiter la compensation aux régions, en refusant de nombreux amendements sur le fondement de leur irrecevabilité financière.

Dans ces conditions, il a estimé qu'il conviendra d'être très vigilant quant à l'évolution des charges de ce secteur pour les régions.

A cet égard, il a noté que la forte revalorisation de la dotation aux services régionaux pour 2001, de 350 millions de francs, montrait que d'importantes subventions devraient intervenir pour ne pas grever fortement les budgets d'investissement des régions.

Puis il a expliqué que l'an 2000 était la première année de réforme du financement des transports en Ile-de-France.

Le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains prévoit l'entrée de la région d'Ile-de-France au conseil d'administration du syndicat des transports parisiens (STP). Par ailleurs, la région contribuera au financement de l'exploitation, et en contrepartie la contribution de l'Etat sera diminuée du même montant.

Le décret du 6 juillet 2000 modifiant les décrets relatifs à l'organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne prévoit des conventions pluriannuelles entre la Régie autonome des transports parisiens (RATP), la SNCF et le STP afin de responsabiliser les deux entreprises publiques sur des objectifs de service, de trafic et de maîtrise des charges.

Le rapporteur spécial a conclu que cette réforme allait dans le bon sens, en ce qu'elle visait à accroître la responsabilité des acteurs publics de transport en Ile-de-France. Il a toutefois dit en attendre des résultats concrets, notamment en termes de qualité de service.

Pour finir, le rapporteur spécial a regretté la faiblesse des dotations en faveur du transport fluvial et la perspective encore incertaine de la réalisation du canal Seine-Nord.

Un large débat s'est ensuite engagé, dans lequel sont intervenus MM. Jacques Oudin et René Ballayer, Mme Maryse Bergé-Lavigne et M. Maurice Blin.

En réponse à M. Jacques Oudin, M. Auguste Cazalet a précisé que la SNCF réalisait en ce moment des efforts pour mettre en place une comptabilité analytique, mais que celle-ci n'était pas encore opérationnelle. Il a ajouté que les contributions publiques au secteur ferroviaire pouvaient être estimées à 65 milliards de francs par an, comme l'avait déclaré M. Louis Gallois, président de la SNCF.

S'agissant de la dette ferroviaire, il a confirmé qu'elle s'élevait à 253 milliards de francs, dont 60 %, soit 150 milliards de francs pour Réseau ferré de France (RFF), le reste étant supporté par la SNCF ou figurant dans un compte " hors-bilan " de cette société.

En réponse à M. René Ballayer, il a expliqué que la diminution de la contribution de l'Etat aux charges de pension de la SNCF s'expliquait par la hausse des cotisations, due en partie à la politique de recrutement de l'entreprise sous l'effet des trente-cinq heures.

En réponse à Mme Maryse Bergé-Lavigne, il a déclaré qu'il était favorable à l'amélioration des réseaux de transports dans la vallée d'Aspe, notamment de la voie ferroviaire, mais il a estimé que la réouverture de la ligne " Pau-Canfranc " lui semblait, au fil des ans, de plus en plus irréaliste.

En réponse à M. Maurice Blin, il a expliqué que le chiffre d'affaires de la SNCF au titre des trains à grande vitesse (TGV) continuait à progresser de 7,7 % en 1999, et constituait de ce fait une part toujours croissante du résultat de l'entreprise, alors que le chiffre d'affaires du fret avait baissé de 2,3 % dans la même période, malgré les nombreuses déclarations gouvernementales en faveur de ce mode.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé d'attendre l'audition de M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, avant de se prononcer sur les crédits de l'équipement des transports et du logement - III. Transports et sécurité routière : 1. Transports.

PJLF pour 2001 - Crédits de l'équipement, des transports et du logement : III. - Transports et sécurité routière : 2. Sécurité routière et 3. Routes - Examen du rapport

Ensuite la commission a procédé à l'examen des crédits de l'équipement, des transports et du logement : III. - Transports et sécurité routière : 2. Sécurité routière et 3. Routes, sur le rapport de M. Gérard Miquel, rapporteur spécial.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a précisé que l'analyse du budget des routes était rendue cette année très délicate en raison de deux éléments : la réintégration des crédits du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) et la fusion des crédits destinés aux routes, aux transports terrestres, aux voies navigables et au transport aérien au sein d'un même fascicule " transports ".

Il a estimé qu'il était possible de faire une analyse du budget en intégrant les crédits du FITTVN.

Les moyens de paiement demandés pour les routes en 2001 atteignent 6,5 milliards de francs, soit une baisse de 17,7 % par rapport aux crédits votés en 2000. Cette baisse générale résulte d'un mouvement contrasté : les crédits à l'entretien du réseau sont en progression de 9,1 % pour 2001, alors que les moyens destinés au développement du réseau routier diminuent de 38,1 %.

Les autorisations de programme sont en revanche en progrès de 6,8 % par rapport à 2000.

Les crédits demandés pour la sécurité routière dans le projet de loi de finances pour 2001 s'élèvent à 599,3 millions de francs en moyens de paiement, soit une progression de 10,2 %.

Le rapporteur spécial a ensuite présenté ses principales observations.

Il a tout d'abord précisé que la situation paradoxale de chute des crédits de paiement et de hausse des crédits d'engagement était due en grande partie à une rebudgétisation très partielle des crédits du FITTVN.

Pour 2001, il a fait observer que certains chapitres seraient très peu dotés. Il a pris l'exemple du chapitre 53-47/30 qui concerne l'investissement routier, doté de 2 milliards de francs en crédits de paiement pour 2001, alors que l'ancien chapitre budgétaire était doté de 2,4 milliards de francs et le FITTVN de 1,5 milliard de francs, soit au total 3,9 milliards de francs.

Il a regretté qu'aucune assurance n'ait été donnée par le Gouvernement quant à l'inscription complète des crédits en compte au FITTVN sur le budget général en 2001.

Il a rappelé que le FITTVN jouait un rôle non négligeable dans le financement routier et autoroutier. Les programmes spécifiques d'aménagement du Massif central et la mise aux normes autoroutières de la RN 10 dans les Landes ont par exemple été financés sur le FITTVN depuis 1996.

Il a conclu en indiquant qu'il demanderait des précisions sur les modalités de report de crédits du FITTVN sur le budget des transports.

Puis, il a fait part de ses inquiétudes sur la première mise en oeuvre des nouveaux contrats de plan Etat-régions.

Il a rappelé que le Gouvernement avait décidé d'affecter 33,5 milliards de francs aux volets routiers contractualisés sur la période du XIIe plan.

Il a noté que la dotation 2000 était inférieure au 1/7e du montant inscrit pour la période 2000-2006 mais que selon le ministère, une enveloppe de 4,43 milliards de francs était proposée au budget 2001.

Toutefois, il a estimé nécessaire que des crédits de paiement soient rattachés au budget en cours d'année, afin que l'Etat puisse tenir ses engagements.

Ensuite, il a précisé que le programme d'investissements autoroutiers pour 2001 était dans la continuité de l'an passé. Pour 2001, 305 kilomètres d'autoroutes devraient être mis en service. Il s'agit de sections de l'A 89, de l'A 85, de l'A 20, de l'A 28 de l'A 29 et de l'A 83. Les investissements des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes devraient passer de 11,8 milliards de francs en 2000 à 11 milliards de francs en 2001.

Il a rappelé que l'année 2000 était une période de transition, avec notamment l'attente des résultats de la négociation menée par le Gouvernement français avec la Commission européenne pour obtenir un allongement de la durée des concessions. Il s'est félicité que ces résultats soient désormais connus, mais a regretté qu'ils laissent entièrement en suspens l'avenir du financement autoroutier.

Il a indiqué que le Gouvernement s'était en effet engagé dans la voie d'une modification profonde du financement de notre système autoroutier.

Le Gouvernement a mis un terme à la procédure de l'adossement. Sa décision a été renforcée par un avis du Conseil d'Etat du 16 septembre 1999.

Par ailleurs, le Gouvernement a déposé un projet de loi qui vise, dans son article 4, à l'habiliter à prendre des ordonnances sur les points suivants : suppression de la garantie de reprise de passif accordée par l'Etat aux sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (SEMCA), réforme des comptes des sociétés et prorogation des durées des conventions de concessions conclues entre l'Etat et certaines sociétés concessionnaires ; modification des diverses dispositions relatives aux péages pouvant être institués pour l'usage des autoroutes et des ouvrages d'art.

Il a remarqué que cette demande faisait suite à un accord conclu avec la Commission européenne, sur l'initiative du Gouvernement français. La Commission européenne a fait savoir, par un communiqué de presse le 4 octobre 2000, qu'elle avait décidé d'autoriser l'allongement entre douze et quinze ans des durées de six concessions.

Au-delà de cet accord obtenu auprès de la Commission européenne, il a expliqué que l'objectif du Gouvernement était de prendre appui sur la réforme des sociétés d'autoroutes pour obtenir de ces sociétés des résultats d'exploitation bénéficiaires constituant de nouvelles ressources pour l'Etat et permettre, notamment, mais pas essentiellement, de financer le développement du réseau autoroutier.

M. Gérard Miquel a regretté que les contours de cette réforme soient encore flous.

L'utilisation des dividendes des sociétés d'autoroutes au financement du développement de la politique autoroutière ne devrait être qu'une possibilité parmi d'autres. Les dividendes des sociétés d'autoroutes seraient plutôt utilisés dans un objectif de péréquation entre modes que de péréquation à l'intérieur d'un même mode, comme c'était le cas pour l'adossement.

Malgré l'insertion d'une nouvelle ligne budgétaire intitulée " subvention pour la construction d'autoroutes concédées ", il a déploré qu'aucune information sur les montants des dividendes et subventions en cause n'ait été délivrée aux parlementaires.

Il a conclu que les modalités exactes du financement autoroutier et des péréquations éventuelles entre les modes de transport, le montant des dividendes attendus des sociétés d'autoroutes et le montant prévisible des subventions à verser, ainsi que le calendrier de la réforme, devraient faire l'objet de précisions de la part du Gouvernement.

A ce sujet, il a observé que la situation des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes s'améliorait et qu'elles devraient produire de nouvelles ressources pour l'Etat.

L'an dernier, le ministère de l'équipement, des transports et du logement indiquait que l'endettement progresserait jusqu'en 2004. Désormais, le ministère indique que l'endettement des six principales SEMCA devrait progresser à hauteur de 143 milliards de francs jusqu'en 2002 pour diminuer ensuite régulièrement. La prolongation de la durée des concessions autoroutières devrait grandement faciliter le redressement des sociétés.

Dans ces conditions, alors même que la Cour des comptes stigmatisait un système en quasi-faillite, il a noté que l'Etat espérait désormais dégager des bénéfices importants sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes. L'allongement des concessions, la réforme de leurs comptes, la prochaine application de la TVA aux péages autoroutiers sont autant d'éléments d'une modification substantielle de la situation de ces sociétés et de leurs relations avec l'Etat. Il a estimé qu'il est nécessaire que cette modification soit réalisée dans la plus grande clarté, notamment à l'égard du Parlement.

Dans une dernière observation sur le budget des routes, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, s'est félicité de constater que les dotations à l'entretien du réseau routier national soient revalorisées, tout en regrettant un effort globalement faible.

Il a noté que les revalorisations des dotations ne visaient que des actions spécifiques, en l'occurrence la rénovation des tunnels, et il a souhaité qu'un vrai programme de réhabilitation de la voirie routière soit engagé.

Puis il a présenté ses observations sur le budget de la sécurité routière.

Il a d'abord relevé que les moyens de la sécurité routière étaient en progression constante. Les crédits consacrés à la sécurité routière progresseront de 10,3 % pour 2001, pour s'établir à près de 600 millions de francs.

Les moyens affectés à la communication nationale sont une nouvelle fois renforcés afin de pouvoir lancer des campagnes nationales importantes.

M. Gérard Miquel a ensuite approuvé la mobilisation forte des pouvoirs publics. Les résultats de la France en matière de sécurité routière ont été catastrophiques en 1998. La France a été le pays qui a connu la plus forte hausse du nombre de tués (+ 6 %), alors même que la plupart des autres pays européens enregistraient des diminutions. L'année 1999 a donc été l'occasion d'une prise de conscience des efforts à réaliser.

Le rapporteur spécial a relevé que suite aux efforts des pouvoirs publics, le bilan de l'année 1999 avait été un peu meilleur que celui de 1998. La gravité des accidents qui avait atteint en 1998 son niveau le plus élevé au cours des deux dernières décennies a diminué en 1999. Toutefois, il a ajouté que ces résultats ne permettaient pas de revenir au niveau de 1997.

Enfin, il a insisté sur l'urgence d'une évaluation de la politique de sécurité routière. Il a considéré qu'au-delà de la mobilisation des pouvoirs publics en faveur de la sécurité routière, il était nécessaire de procéder à un audit exhaustif de cette politique. Il a indiqué qu'il s'était rendu à la direction de la sécurité et de la circulation routière où il s'était entretenu avec Mme Isabelle Massin, directrice du service et déléguée interministérielle à la sécurité routière. Il lui a également adressé un questionnaire sur la politique de sécurité routière, auquel il a été répondu.

Suite à cet entretien et aux réponses qu'il a obtenues, il a fait les remarques suivantes.

Tout d'abord, l'évolution des dotations budgétaires montre que, depuis 1997, l'effort en faveur de la sécurité routière, s'est considérablement accru. Les dotations n'atteignent pas encore les points hauts de 1991-1993, mais s'en rapprochent, et témoignent donc d'une véritable priorité gouvernementale.

Toutefois, il a relevé que le budget de la sécurité routière souffrait de dysfonctionnements dans l'utilisation de ses crédits. Ainsi, en 1999, le chapitre affecté aux dépenses du délégué interministériel à la sécurité routière n'a été consommé qu'à hauteur de 60 %. De même, seules 56 % des dotations du chapitre consacré aux actions d'incitation ont été consommées. Enfin, 63 % des crédits de paiement des chapitres de dépenses en capital ont été consommés. Il a souhaité que les contraintes administratives soient allégées et que l'exécution des projets de la sécurité routière fasse l'objet d'un suivi attentif, tout au long de l'année, afin d'éviter des retards très regrettables dans la mise en oeuvre des campagnes de prévention routière.

Puis il a regretté que le ministère de l'équipement, des transports et du logement ne soit pas en mesure de donner des précisions sur les moyens en personnel et en fonctionnement du service de la sécurité routière. Il a rappelé que celui-ci ne dispose pas de moyens propres et qu'il n'existe aucun document de synthèse sur ce sujet. Il a considéré que cette situation était préjudiciable à une analyse correcte des moyens de la sécurité routière, et il a souhaité que, par exemple, un " jaune " budgétaire retrace l'effort de la Nation en faveur de la sécurité routière.

Ensuite, il a estimé que le partage des rôles entre la direction de la sécurité routière, les autres directions du ministère de l'équipement, et les autres ministères n'était pas suffisamment clair. De même, il a regretté que la politique interministérielle ait peu de consistance.

Enfin, il a noté qu'aucune étude d'impact n'était réalisée sur les actions menées par la direction de la sécurité routière. D'une manière générale, il a souhaité que le suivi dans le temps de la politique de sécurité routière soit amélioré.

M. Gérard Miquel a conclu que malgré des moyens très importants, malgré la mobilisation des pouvoirs publics, des élus locaux et des associations, la politique de sécurité routière était encore expérimentale et qu'elle devait en conséquence faire l'objet d'un suivi plus attentif, d'une évaluation de son action et sans doute d'une meilleure organisation tant au plan interne, au ministère de l'équipement, des transports et du logement, qu'au niveau interministériel.

Un débat s'est alors engagé au cours duquel sont intervenus MM. Jacques Oudin, vice-président, Maurice Blin et François Trucy.

En réponse à M. Jacques Oudin, qui faisait observer la chute des moyens de paiement du budget des routes et la faiblesse des informations obtenues du Gouvernement, M. Gérard Miquel a expliqué que la France se situait encore dans une période de transition en matière d'investissements routiers et qu'il demanderait au ministre des précisions sur le sujet. Il a ajouté que son rapport écrit comporterait tous les détails nécessaires sur l'investissement routier. En réponse à M. Maurice Blin, il a expliqué que la forte chute des crédits de paiement, notamment pour l'investissement, s'expliquait à la fois par l'arrivée à terme de certains programmes autoroutiers et par la réintégration prochaine des crédits en provenance du FITTVN. Mais il a ajouté qu'il serait vigilant sur les modalités de cette réintégration.

En réponse à M. François Trucy, il a expliqué que la France se situait parmi les " mauvais élèves " de l'Union européenne, en matière de sécurité routière, seuls quelques pays, dont la Grèce et l'Espagne, ayant des résultats moins favorables. Il a expliqué cela par la structure du réseau routier français, très dense et " accidentogène ". Il a rappelé que la proportion d'accidents mortels était bien plus importante sur le réseau routier secondaire que sur le réseau principal, surtout autoroutier. Il a ajouté que la vitesse était fréquemment la cause d'accidents mortels et qu'il voyait des solutions possibles dans l'amélioration de la sécurité des véhicules. Enfin, il a recommandé que l'Etat fasse des efforts sur la sécurité routière en relation avec les collectivités locales et les communes et améliore sa politique interministérielle, notamment pour la formation des élèves en milieu scolaire.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé d'attendre l'audition de M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, avant de se prononcer sur les crédits de l'équipement des transports et du logement - III. Transports 2. Sécurité routière et 3. Routes, M. Jacques Oudin, vice-président, rappelant qu'il serait procédé à un seul vote sur l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement.

PJLF pour 2001 - Crédits du budget annexe des Journaux officiels -  Examen du rapport

Enfin, la commission a procédé à l'examen des crédits du budget annexe des Journaux officiels, sur le rapport de M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial.

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a indiqué que le budget annexe était en hausse de 3,85 % et s'élevait à 1,269 milliard de francs pour 2001. Il a expliqué que les crédits destinés aux dépenses d'exploitation augmentaient de 1,14 %, tandis que les recettes s'accroissaient de plus de 3 %.

Il a ensuite exposé ses trois observations.

Dans la première observation, le rapporteur spécial a souhaité informer la commission que la Cour des comptes portait actuellement attention à la Société anonyme de composition et d'impression des Journaux officiels (SACI-JO), et que le président de la quatrième chambre de la Cour des comptes avait entrepris, en janvier dernier, un audit technique. Il a rappelé les spécificités de l'entreprise, notamment les contraintes techniques liées aux délais très courts dans lesquels elle travaille et l'exigence de fiabilité à laquelle elle est tenue. Il a déclaré qu'il serait attentif aux conclusions de cet audit.

Dans une deuxième observation, il a fait le bilan des investissements effectués en 2000. Il a indiqué que les ateliers de composition et de photogravure avaient été fusionnés, cette fusion n'ayant abouti à la création d'une unité de " compogravure " qui sera appelée progressivement à se développer pour traiter une très grande partie de la production. Il a indiqué que si cette mutation était réalisée à effectif constant, certains postes seraient sans doute redéployés vers d'autres activités. Il s'est dit convaincu de la nécessité de mener un effort important de formation du personnel afin que la mise en oeuvre des mutations techniques se réalise dans de bonnes conditions.

Pour 2001, il a expliqué qu'outre l'achat d'une machine d'impression cinq couleurs, serait menée une étude d'opportunité d'une évolution des logiciels de saisie. Il a estimé que dans ce domaine, il fallait travailler dans l'optique d'une intégration globale des nouvelles technologies de l'information à chacun des stades du processus de production.

Enfin, dans une dernière observation, il s'est félicité des évolutions de la diffusion gratuite annoncée par le Premier ministre le 2 octobre dernier. Le site " Legifrance " diffusera gratuitement 500 lois et 1500 décrets contre 80 lois actuellement. Toutes les conventions collectives ayant fait l'objet d'un arrêté d'extension au plan national seront également disponibles. Il s'est félicité de l'annonce par le Premier ministre de la fin anticipée de la concession faite à ORTélématique, cette mesure ayant été depuis toujours revendiquée par la commission des finances. Toutefois, il a regretté qu'il soit envisagé de faire sous-traiter les tâches techniques. Il a souhaité que la direction des Journaux officiels procède à tous les investissements nécessaires afin, qu'à terme, elle puisse elle-même assurer cette mission de service public.

En réponse à M. Jacques Oudin, vice-président, qui s'interrogeait sur l'évolution des effectifs, le rapporteur spécial a indiqué qu'ils étaient stables, et que le recours à du personnel temporaire était courant. D'autre part, sur l'application des 35 heures, il a indiqué que le personnel était soumis à la convention collective de la presse quotidienne parisienne, convention qui applique cette réduction du temps de travail depuis plus de dix ans.

Interrogé sur les investissements, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, les a jugés trop faibles.

Sous réserve de ces observations, le rapporteur spécial a proposé l'adoption du budget annexe des Journaux officiels.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter le budget annexe des Journaux officiels.

Mercredi 8 novembre 2000

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

PJLF pour 2001 - Examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2001

La commission a tout d'abord procédé à l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2001, sur le rapport deM. Philippe Marini, rapporteur général.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le projet de loi de finances pour 2001 était le premier du nouveau siècle, mais probablement le dernier avant la réforme annoncée de l'ordonnance organique de 1959. Il a jugé qu'il était indispensable, pour le Sénat, de l'apprécier au regard des conclusions de la récente mission de la commission des finances pour laquelle celle-ci était investie des prérogatives des commissions d'enquête.

Le rapporteur général a noté que le projet de loi de finances pour 2001 perpétuait l'exception française qui consiste à prendre acte d'une amélioration conjoncturelle, sans toutefois engager de véritables réformes structurelles. C'est ainsi que ce projet de loi de finances affiche un niveau élevé de prélèvements obligatoires, dans la continuité du taux atteint en 1999, 45,7 % du produit intérieur brut (PIB), et qu'il est marqué par un retour à une hausse des dépenses publiques, ainsi que par une progression de la dette, tant en valeur absolue qu'en valeur relative. Cette exception française a, du reste, été critiquée par la Banque de France, mais également par de nombreuses organisations internationales comme l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), le Fonds monétaire international (FMI) ou encore la Banque centrale européenne (BCE).

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé, que la croissance économique, au cours de la période 1998-2001, s'établissait à un niveau soutenu en raison d'un contexte international favorable, d'un assainissement budgétaire acquis dès 1997, d'un desserrement de la politique monétaire rendu possible par la création de la monnaie unique européenne, qui a permis une baisse des taux d'intérêt, et par une désinflation qui s'est accentuée. Il a néanmoins estimé que des menaces pesaient sur les perspectives de croissance, qu'elles viennent de l'extérieur, comme l'évolution de la situation économique américaine, le prix du pétrole ou encore l'éventuelle reprise de l'inflation en Europe ou qu'elles aient des origines domestiques, citant un possible ralentissement de la demande interne, la saturation des capacités de production dans certaines branches ou les comportements des salariés fortement influencés par des tensions sociales nées de la mise en place des 35 heures.

Le rapporteur général a ensuite présenté l'équilibre du projet de loi de finances pour 2001. Il a indiqué que, selon les informations communiquées par le Gouvernement, les recettes fiscales et non fiscales supplémentaires devraient s'établir à 103,4 milliards de francs en 2001, réparties de la manière suivante : 48,4 milliards de francs, soit 46,8 % du total, au titre des réductions d'impôts, 25 milliards de francs, soit 34,2 %, en dépenses supplémentaires, et 30 milliards de francs, soit 29 %, affectés à la réduction du déficit.

Il a regretté le niveau toujours extrêmement élevé des prélèvements obligatoires, estimant que le pourcentage prévu pour 2000, soit 45,2 du PIB, serait très probablement dépassé. Si le projet de budget a été élaboré dans un contexte économique porteur, propice à d'importants surplus de recettes, des inquiétudes n'en demeurent pas moins pour l'avenir. Il a en effet rappelé que le collectif du printemps dernier avait procédé à une réévaluation sensible des recettes pour un montant de 40 milliards de francs, soit 20 milliards de francs sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), 12 milliards de francs au titre de l'impôt sur les sociétés (IS), et 7,6 milliards de francs pour l'impôt sur le revenu, auxquels il convient d'ajouter une réserve de 15 milliards de francs au titre de recettes non fiscales reportées par le Gouvernement sur l'exercice suivant afin de " lisser " l'évolution du déficit. Il a qualifié d'" hétéroclite " le programme gouvernemental d'allégements d'impôts, de nombreux impôts étant en effet concernés : TVA, taxe d'habitation, impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, fiscalité agricole, fiscalité pétrolière et vignette automobile. Estimant qu'il s'agissait de " clientélisme fiscal ", il a manifesté sa préférence pour le choix d'un nombre limité d'impôts à réduire afin de donner plus de clarté et de lisibilité aux allégements fiscaux.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné la faible crédibilité des affirmations du Gouvernement selon lesquelles le taux de prélèvements obligatoires diminuerait en 2001, en raison des incertitudes pesant sur la croissance. Il a rappelé, en effet, qu'au cours de la période 1996-1999, lorsque le taux de croissance a progressé de façon significative, le niveau des prélèvements obligatoires a progressé jusqu'à un niveau jamais atteint. Or, maintenant que la croissance devrait plafonner dans les années à venir, le Gouvernement, paradoxalement, promet une diminution régulière des prélèvements obligatoires. Il s'est interrogé sur la possibilité de tenir ces promesses dans une période moins faste, du fait de l'incapacité de les réaliser en période de forte croissance. Il a ensuite souligné la part croissante de la sécurité sociale dans les prélèvements obligatoires, les excédents dégagés par les organismes de sécurité sociale résultant d'une augmentation continue des prélèvements sociaux. Présentant les préconisations de la commission, le rapporteur général a estimé qu'il convenait de réduire le niveau des prélèvements obligatoires de 2,9 points d'ici 2003 afin de rejoindre l'Allemagne et d'équilibrer les comptes publics, considérant que cette évolution conditionnait le succès de l'euro et de la construction européenne en général. Il a ajouté qu'il était indispensable, selon lui, de privilégier la baisse de l'ensemble des taux du barème de l'impôt sur le revenu, et celle des cotisations sociales acquittées tant par les employeurs que par les salariés. Sur la forme, il a montré en exemple les qualités de la méthode retenue par nos voisins d'outre-Rhin, pragmatisme, concertation et efficacité.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite vivement déploré l'inflexion à la hausse des dépenses publiques dans le projet de loi de finances pour 2001. Il a par ailleurs rappelé que l'objectif de progression des dépenses fixé par le Gouvernement n'avait jamais jusqu'à présent été respecté : les dépenses de l'Etat ont en effet progressé de 3 % en 1998 pour un objectif de stabilisation en volume, elles se sont accrues de 2,8 % en 1999 pour un objectif d'augmentation de un point. Les objectifs fixés pour 2000 et 2001, respectivement une stabilisation en volume et une progression de 0,3 %, ne seront, dès lors, probablement pas respectés non plus.

Il a en effet noté que la progression des dépenses était largement automatique, citant l'exemple des dépenses de fonction publique, qui expliquent près de 71 % de l'augmentation des dépenses des dix principaux postes du budget de l'Etat depuis 1997, soit 73 milliards de francs sur 103 milliards de francs. De surcroît, les choix du Gouvernement privilégient largement les dépenses de fonctionnement par rapport à celles d'investissement, dont la part relative ne cesse de diminuer. Il a souligné les incertitudes sur le financement des priorités politiques du Gouvernement qui sont, selon lui, extrêmement contestables. C'est notamment le cas de la création de 20.820 emplois budgétaires supplémentaires qui constituent un engagement de l'Etat sur une soixantaine d'années. Il s'est inquiété des conséquences des négociations salariales annoncées dans la fonction publique, rappelant qu'une augmentation de 1 % du point de la fonction publique se traduisait par des dépenses supplémentaires à hauteur de 6,7 milliards de francs hors effets induits. Il a également indiqué que le coût des emplois-jeunes s'élèverait en 2001 à 24,5 milliards de francs, et à 37 milliards de francs en année pleine. Enfin, il a regretté le manque total d'informations de la part du Gouvernement sur les conséquences budgétaires du passage de la fonction publique de l'Etat aux 35 heures.

Si le Gouvernement se targue de maîtriser les dépenses publiques, il convient de rappeler que leur niveau est toujours largement supérieur à celui de nos principaux partenaires, la France étant notamment en tête des pays de l'OCDE, de l'Union européenne comme de la zone euro en ce qui concerne la part des dépenses publiques dans le PIB. Or, il a noté que le conseil de la politique monétaire de la Banque de France avait récemment considéré qu'il était indispensable de ramener rapidement ce niveau en deçà de 50 % du PIB. Le rapporteur général a ensuite présenté les préconisations de la commission en matière de dépenses. Il a estimé indispensable de développer une approche qualitative de la dépense publique, de renforcer le contrôle et l'évaluation des politiques publiques, et, par conséquent, a exprimé l'opinion que le Sénat devait rejeter les budgets mal gérés, en particulier, au regard de la priorité donnée au fonctionnement sur l'investissement ou de l'absence de réels efforts de gestion.

M. Philippe Marini, rapporteur général, abordant l'évaluation du déficit, a rappelé que ce dernier, comme l'avait montré le récent rapport de la commission sur la transparence relative des comptes de l'Etat, faisait l'objet d'un contrôle politique très serré, à l'exemple de celui de 1999. Il a dénoncé une réduction du déficit budgétaire à " géométrie variable ". Ainsi, en 1999, le déficit a été présenté en exécution à 206 milliards de francs, 11 jours après le vote du collectif qui le fixait à 225,9 milliards de francs. En 2000, le déficit prévu est de 185 milliards de francs mais il s'agit d'une appréciation a minima, son niveau allant probablement s'établir en deçà de ce montant. Le projet de budget pour 2001 prévoit un déficit de 186 milliards de francs, soit un niveau supérieur au déficit tel qu'il s'établirait à la fin de l'année 2000. Or, le rapporteur général a rappelé que l'Etat était la seule collectivité publique déficitaire depuis 1999, la sécurité sociale comme les collectivités territoriales étant désormais excédentaires. Il a constaté que la dette de l'Etat, en effet, augmentait de façon constante en valeur absolue, son encours allant passer de 3.628 milliards de francs à la fin de l'année 1997 à 4.340 milliards de francs à la fin 2001. De surcroît, le déficit public français, représentant 1,2 point de PIB, est toujours supérieur à celui de la zone euro (0,9 point de PIB) comme à celui de l'OCDE (0,2 point de PIB). Il a dès lors considéré qu'il était fondamental de réduire de façon volontariste le déficit public afin de préparer l'avenir, et a préconisé l'affectation de la totalité du produit des licences de téléphonie mobile de troisième génération, dites UMTS, au désendettement. Il a vivement critiqué le flou dont est entouré le fonds de réserve pour les retraites mis en place par le Gouvernement, dont on ignore tout des modalités de gestion comme de la nature des produits financiers qui y seront affectés. Il a proposé de s'inspirer de l'exemple des Etats-Unis, qui affichent un excédent budgétaire de 230 milliards de dollars en 2000, et qui devraient avoir remboursé la totalité de leur dette en 2012.

Le rapporteur général a ensuite souligné le coût croissant pour le budget de l'Etat de la compensation des exonérations d'impôts locaux, passée de 30 milliards de francs en 1998 à 90 milliards de francs en 2001. Ce triplement du montant des exonérations en quatre ans traduit la perte de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales, comme l'a rappelé récemment le Sénat à l'occasion du vote de la proposition de loi constitutionnelle de son président, M. Christian Poncelet, mais traduit aussi la rigidité croissante du budget de l'Etat.

M. Jacques Oudin a souhaité que le rapport écrit du rapporteur général fasse état de l'évolution de la situation des partenaires européens de la France, et notamment de l'apparition d'excédents budgétaires dans plusieurs pays et de la réduction du déficit réalisée par l'Italie. Il a également souhaité que les critiques adressées à la France par les organismes internationaux soient mentionnées.

M. Jacques Oudin a qualifié d'" abracadabrantesques " les liens financiers entre les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, qui portent sur 560 milliards de francs en 2001. Il a jugé indispensable que les sénateurs soient mieux informés sur les liens entre ces deux entités. Il a également plaidé en faveur de la poursuite des efforts entrepris par la commission des finances pour parvenir à une consolidation des comptes publics.

M. Marc Massion n'a pas partagé la volonté du rapporteur général de s'inspirer de l'exemple des Etats-Unis, observant que 42 millions d'Américains ne bénéficiaient pas d'une couverture sociale.

Il a estimé que les remarques formulées par le rapporteur général étaient plutôt moins critiques qu'à l'accoutumée à l'égard de la politique menée par le Gouvernement. Il a notamment remarqué que, pour la première fois, le rapporteur général avait reconnu que le Gouvernement procédait à des baisses d'impôts, tout en critiquant leur caractère ciblé. Il a, pour sa part, approuvé les baisses ciblées en estimant qu'elles permettaient de prévenir l'émergence de revendications catégorielles.

Il s'est interrogé sur le montant des réductions d'impôt qui seraient nécessaires pour atteindre l'objectif fixé par le rapporteur général de réduction de 2,9 points du taux de prélèvements obligatoires. Il a également demandé quels seraient les impôts qu'il faudrait réduire en priorité. S'agissant des dépenses publiques, dont il faudrait réduire le montant, il a souhaité savoir quels seraient les postes de fonctionnaire dont la suppression pourrait être envisagée.

M. Marc Massion a remarqué que les différents rapporteurs spéciaux reprochaient souvent au Gouvernement de n'avoir pas mis en oeuvre certaines mesures. Il a demandé que la commission procède au chiffrage du coût budgétaire des préconisations des rapporteurs spéciaux.

M. Maurice Blin a estimé que la dévaluation de l'euro constituait l'un des leviers principaux de la croissance en Europe. Observant que, par le passé, la dévaluation n'avait jamais été bénéfique à long terme, il s'est interrogé sur le caractère durable de la croissance actuelle. Il a regretté que l'Allemagne semble s'accommoder de la dépréciation de l'euro, mais s'est félicité de la politique budgétaire et fiscale menée par le gouvernement allemand.

Il a jugé peu raisonnable le choix du Gouvernement de procéder à l'embauche de 20.000 fonctionnaires supplémentaires en 2001. Il a considéré que le recrutement d'agents pour une durée d'une trentaine d'années ne correspondait pas aux besoins du monde d'aujourd'hui, caractérisés par des bouleversements fréquents. Il a rappelé que, pour évaluer le coût budgétaire du recrutement de fonctionnaires, il convenait de prendre aussi en compte les pensions versées pendant une durée presque aussi longue que la période d'activité.

S'agissant de la recherche d'économies budgétaires, M. Maurice Blin a observé que le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie s'était récemment demandé s'il était raisonnable que la dotation budgétaire du ministère de l'emploi soit la même en période de baisse du chômage qu'en période de hausse du chômage.

Il a noté que, en 2000, l'Etat avait emprunté 600 milliards de francs supplémentaires et a souhaité savoir si une partie de ces sommes avait été utilisée pour financer des dépenses de fonctionnement, comme c'est arrivé par le passé.

M. Roland du Luart s'est demandé si les hypothèses économiques retenues pour l'élaboration du projet de loi de finances, en matière de taux de croissance du produit intérieur brut, d'évolution des prix, de parité entre l'euro et le dollar et de prix du baril de pétrole, n'étaient pas déjà périmées.

Il a jugé illisible les modalités du financement du passage au 35 heures et a observé que le coût en 2001, 85 milliards de francs, était supérieur à l'investissement civil de l'Etat.

Il s'est demandé si, compte tenu de la réduction du nombre d'enfants scolarisés et du fait que de nombreux professeurs ne se consacrent pas à des tâches d'enseignement, il n'était pas possible d'envisager une réduction des effectifs de l'éducation nationale.

M. Roland du Luart a relevé un écart entre la prévision d'exécution du budget 2000 annoncée par le ministre au cours de l'été 2000, fixant le déficit à 185 milliards de francs, et le solde inscrit dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000, dont on dit qu'il s'établirait aux environs de 200 milliards de francs.

M. Philippe Adnot a estimé qu'il convenait de mettre le montant des investissements civils et militaires de l'Etat prévus pour 2001 en regard du déficit prévu pour cette même année. Il a jugé fondamental que l'Etat, comme les collectivités locales en ont l'obligation, n'utilise pas l'endettement pour financer les dépenses de fonctionnement. Il a relevé que le Gouvernement espagnol envisageait d'interdire les déficits budgétaires et s'est demandé si la France pourrait encore longtemps s'exonérer de cette règle.

Il a estimé que les baisses d'impôt annoncées par le Gouvernement devaient être comparées aux augmentations de prélèvements obligatoires, notamment dans le domaine de la fiscalité écologique. Il a considéré que ces nouveaux impôts pesaient sur l'ensemble des citoyens, puisque les entreprises redevables répercutaient le poids de ces nouvelles charges dans les prix de vente. Il a observé, par ailleurs, que l'Etat transférait une part croissante de ses dépenses aux collectivités locales, notamment par le biais des contrats de plan.

M. Alain Lambert, président, a considéré que l'augmentation des prélèvements obligatoires reflétait l'absence de maîtrise des dépenses publiques. Il a observé que l'hypothèse d'augmentation de 0,3 % en volume des dépenses publiques prévue par le projet de loi de finances pour 2001 avait été élaborée à effectifs constants. Or, il a noté que le projet de loi de finances pour 2001 prévoyait le recrutement de plus de 20.000 fonctionnaires. Dans ces conditions, il s'est demandé si la norme de progression des dépenses publiques prévue pour 2001 était réaliste. Il a, par ailleurs, remarqué que les Français n'avaient pas vraiment l'impression que le poids de leurs impôts se réduisait.

M. Alain Lambert, président, a fait observé à M. Marc Massion que les rapporteurs spéciaux appartenant à la majorité sénatoriale ne demandaient pas l'accroissement des moyens des départements ministériels dont ils assurent le suivi, mais préconisaient des redéploiements de crédits afin d'améliorer leur gestion. Il a cependant remarqué que ces préconisations ne pouvaient pas être traduites en amendements en raison des dispositions de l'ordonnance de janvier 1959 relative aux lois de finances.

M. Alain Lambert, président, a considéré qu'une comparaison du coût annuel de la mise en place des 35 heures et des crédits affectés au ministère de la justice permettrait de mettre en évidence les véritables priorités du Gouvernement.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a jugé qu'il était central et essentiel d'inscrire la " règle d'or ", l'interdiction du financement des dépenses de fonctionnement par l'emprunt, au centre de la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Il a estimé que la dévaluation de l'euro avait constitué un puissant adjuvant de l'activité en Europe mais que, aujourd'hui, cette dévaluation avait des conséquences négatives sur la psychologie des acteurs économiques et des marchés.

Il a considéré que la convergence fiscale entre les pays européens était la clé du succès de l'euro. En l'absence de convergence, il a pronostiqué une contestation de la monnaie unique, qui pourrait intervenir au pire moment, lors de la mise en circulation des billets et des pièces de monnaie le 25 février 2002. En matière fiscale, il a jugé indispensable de modifier le système de décision à la majorité absolue au sein du Conseil européen.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a confirmé que les éléments évoqués par M. Jacques Oudin figureraient dans le rapport écrit. Il a considéré que la consolidation des comptes publics devrait constituer un autre élément essentiel de la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Il a remarqué que les baisses d'impôts, ciblées et de portée réduite, auxquelles a procédé le Gouvernement n'avaient pas été efficaces et n'avaient pas emporté l'adhésion de l'opinion. Il a cité l'exemple de la baisse de la TVA qui a coûté 18 milliards de francs au budget de l'Etat mais n'a eu aucun impact sur la justice sociale ou sur la compétitivité de l'économie nationale. Il a jugé que la multiplication des mesures ciblées pouvait s'apparenter à du clientélisme.

S'agissant des économies budgétaires susceptibles de rendre possible une baisse des prélèvements obligatoires, il a indiqué qu'elles pouvaient être réalisées en revenant sur la mise en place des 35 heures, dont le coût budgétaire s'élève à 110 milliards de francs en année pleine et à 85 milliards de francs en 2001. A titre de comparaison, il a indiqué que le budget du ministère de la justice s'élevait à environ 30 milliards de francs. Il a, par ailleurs, remarqué que des économies étaient possibles puisque le Gouvernement avait prévu de financer le coût des 20.000 créations d'emplois publics en procédant à des redéploiements de crédits, notamment au sein du budget de l'emploi. Il s'est souvenu que, lorsque le Sénat avait proposé de tels redéploiements, le Gouvernement avait jugé cette orientation " anti-sociale ".

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que la commission d'enquête sénatoriale présidée par M. Adrien Gouteyron avait établi que, au sein des effectifs du ministère de l'éducation nationale, l'équivalent d'une académie n'était pas affecté à des tâches d'enseignement.

Il a confirmé que le rapport écrit insisterait sur les incertitudes relatives à la conjoncture. Il a observé que le Gouvernement était tenté de reporter certaines recettes de 2000 sur l'exercice 2001 de manière à être en mesure de faire face à un retournement. Il a indiqué que la majorité sénatoriale entendait faire de la critique des modalités du financement des 35 heures l'un des axes majeurs des débats sur le projet de loi de finances pour 2001 et sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001. Observant que les 85 milliards de francs consacrés par l'Etat au financement des 35 heures avaient permis de créer 200.000 emplois, il s'est demandé si une réduction de 85 milliards de francs des prélèvements obligatoires supportés par les entreprises n'aurait pas permis de créer plus de 200.000 emplois.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que l'hypothèse d'un déficit pour 2000 évalué à 200 milliards de francs n'était pas crédible et que l'inscription d'un tel montant dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000 pourrait signifier que les pratiques constatées en 1999 avaient toujours cours au ministère de l'économie et des finances.

Il a estimé que M. Philippe Adnot avait raison d'insister sur la complexité du programme fiscal du Gouvernement, qui cumule de nombreuses baisses et de nombreuses hausses d'impôts. Il a jugé qu'un tel dispositif était illisible pour les contribuables et l'a opposé à l'exemple de l'Allemagne, qui préfère envoyer des messages clairs et simples à destination des petites entreprises. Il a par ailleurs observé que la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) ne relevait pas de la fiscalité écologique, mais était plutôt un impôt de rendement destiné à financer les 35 heures.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du projet de loi n° 64 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2001, sur le rapport pour avis de M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis.

Après avoir rappelé qu'il s'agissait de la cinquième loi de financement, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, procédant à l'aide d'une vidéo-projection, a indiqué qu'il devrait s'agir d'abord d'un rendez-vous annuel pour étudier au Parlement les différents comptes sociaux, ensuite d'un moment privilégié pour évaluer l'état des réformes entreprises, enfin d'une occasion de prendre un certain nombre de mesures d'ajustement aux conséquences financières lourdes pour la sécurité sociale. Il a cependant estimé que sur aucun de ces sujets, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 n'offrait de perspective satisfaisante.

Il a considéré que les comptes sont brouillés par des présentations trompeuses, que l'entrelacement des finances sociales et des finances de l'Etat fait perdre toute vision cohérente, que les politiques sociales ne sont qu'annoncées, que les seules réformes d'ampleur proposées, la recherche du financement des 35 heures et la réforme de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), n'ont pas leur place dans la loi de financement.

Il a alors présenté son avis en cinq temps : les comptes de la sécurité sociale pour 2000 et 2001, l'architecture globale du projet pour 2001, les deux principales mesures de recettes que sont les 35 heures et les baisses de CSG et de CRDS, l'état des dépenses de chaque branche, et quelques réflexions sur les lois de financement.

S'agissant des comptes, M. Jacques Oudin a rappelé l'importance de la protection sociale dans notre pays par quelques chiffres :

- les prestations sociales ont représenté 29 % du produit intérieur brut (PIB) en 1999 ;

- les recettes du projet de loi de financement 2001 s'élèveront à 1.972 milliards de francs et les dépenses à 1.933 milliards de francs ;

- l'Etat verse comme employeur 265 milliards de francs de cotisations, comme redistributeur 142 milliards de francs de minima sociaux, comme régulateur 30 milliards de francs de subventions d'équilibre ;

- la sécurité sociale recevra, en 2001, 560 milliards de francs de fiscalité affectée ;

- l'Etat va transférer près de 20 milliards de francs de nouvelles recettes fiscales vers la sécurité sociale auxquelles s'ajouteront les recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites.

Il a expliqué que la sécurité sociale connaîtrait un excédent en 2001, compris entre 4 et 17,5 milliards de francs selon les conventions utilisées, la branche maladie étant la seule en déficit.

Il a nuancé cet excédent en exposant que l'apparence de l'équilibre cache un très fort dynamisme des recettes comme des dépenses : les recettes augmenteraient en effet de 4,1 % en 2001 après une hausse de 4,5 % en 2000 ; les dépenses quant à elles progresseraient de 4,3 % en 2000 et de 3,2 % en 2001 ; la branche maladie se distingue par son rythme le plus élevé de croissance des dépenses avec 5,6 % prévus en 2000, soit 1,4 point de plus que le PIB en valeur.

Il a alors illustré ses propos en indiquant que sur les 55,6 milliards de recettes supplémentaires attendues pour 2001 pour le régime général, 54,6 milliards iront financer des dépenses supplémentaires, dont 43,5 milliards résultent de l'évolution naturelle des comptes et 11,1 milliards de mesures nouvelles. Il a déploré que le contribuable social ne retrouve rien de ces fortes recettes.

Il a également montré la hausse croissante des prélèvements obligatoires sociaux, passés de 1997 à 2000, de 20,4 % du PIB à 21,3 %, rappelant ainsi que la tendance en matière de prélèvements sociaux se poursuit.

Enfin, il a nuancé l'autosatisfaction du Gouvernement sur l'équilibre comptable construit sur des conventions sujettes à variations, et sur les méthodes de calcul du solde du régime général : selon que l'on prenne ou non en compte les dépenses à venir occasionnées par la loi de financement, les versements au titre du fonds de réserve pour les retraites et la prise en charge totale par la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire ; selon que l'on raisonne en comptabilité de caisse ou en comptabilité d'exercice, les résultats varient de plusieurs milliards de francs. Le rapporteur pour avis a donc préféré parler de tendance favorable plutôt que de triompher sur un excédent. Il s'est interrogé aussi sur le contenu de cet excédent, le considérant comme le résultat des plus forts prélèvements sociaux que la France ait jamais connu, en partie en raison de la croissance économique, en partie à cause des hausses et créations successives de prélèvements en faveur de la sécurité sociale depuis 1997.

Il a déploré que le Gouvernement ne réussisse pas à maîtriser les dépenses. Il s'est inquiété de ce qu'il adviendrait des comptes, le jour où les prélèvements ne pourront plus grimper, où la croissance sera inférieure à son niveau actuel, où le poids des retraites augmentera, où la prise en charge de la dépendance sera devenue une obligation nationale, où il faudra financer les nouvelles techniques médicales. Il s'est demandé en quoi la croissance économique d'aujourd'hui a été mise à profit pour préparer l'avenir et a estimé que le Gouvernement portera la lourde responsabilité d'avoir laissé passer ce moment exceptionnel où des recettes supplémentaires permettaient des réformes.

Abordant l'architecture globale du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, M. Jacques Oudin a expliqué qu'il était construit de façon à priver le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et la branche famille de leurs excédents pour, d'une part, faire financer de nouvelles charges, d'autre part tenter de boucler le financement des 35 heures.

Il a expliqué que, pour ce faire, le projet :

- donne au fonds de réforme des cotisations sociales (FOREC), destiné à financer les 35 heures, 22,4 milliards de francs de recettes supplémentaires, en provenance de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), de l'Etat et du FSV ;

- retire à la CNAMTS 6,5 milliards de francs de ressources transférées au FOREC et au FSV, mais lui en redonne 7 milliards en provenance du même FSV ;

- retire au FSV 7,4 milliards de francs de recettes, au profit de la CNAMTS et du FOREC ;

- retire 1,5 milliard de francs de recettes de la CNAF transférées au FSV et lui ajoute 2,9 milliards de francs de charges, auxquelles s'ajoutent 2,1 milliards de francs de perte de recettes de subvention de l'Etat pour la prise en charge de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire ;

- donne à la CNAMTS, la CNAF et le FSV, en provenance de l'Etat, 8 milliards de la taxe sur les conventions d'assurance pour compenser les pertes de CSG.

Au sujet des dépenses, il a exposé que le projet dégrade le solde du régime général de 14,3 milliards de francs de dépenses supplémentaires dont 1,7 milliard pour les accidents du travail, autant pour la vieillesse, et 9,7 milliards pour la famille.

Il a considéré que le projet de loi de financement faisait trois victimes :

- la branche famille, dont l'excédent tendanciel est confisqué par 6,5 milliards de francs de dépenses non compensées et de pertes de recettes ;

- le FSV, qui perd 7,4 milliards de francs de recettes et voit ses dépenses augmenter de 3,2 milliards, connaîtrait un déficit, alors qu'il est en excédent tendanciel ; ceci est d'ailleurs paradoxal puisque les excédents du FSV doivent aller au fonds de réserve pour les retraites ;

- la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) qui se verra privée de plus de 52 milliards de francs de recettes cumulées.

A propos des 35 heures, M. Jacques Oudin a estimé que le projet de loi propose une fois de plus une véritable " usine à gaz " pour courir après le financement des 35 heures. Il a déploré qu'un an après sa création le FOREC n'existe toujours pas faute de décrets d'application.

Il a noté que, comme il l'avait annoncé l'année dernière, les 35 heures auront coûté plus cher que prévu en 2000 et qu'en 2001 les dépenses augmenteront de 18 milliards de francs. Il a dit sa stupéfaction de voir que cette hausse de 27 % des dépenses ne sera adoptée nulle part par le Parlement, le FOREC n'étant plus dans le cadre du budget de l'Etat et ses dépenses n'entrant pas dans la définition des agrégats de dépenses de la loi de financement.

Il a ensuite détaillé les six recettes fiscales du fonds et annoncé que, convaincu que le rapport avantages/inconvénients penche en faveur des seconds, il proposerait de supprimer les articles 10 et 11 qui organisent les transferts de l'Etat vers le FOREC.

Abordant la question des mesures relatives à la CSG et à la CRDS, M. Jacques Oudin a expliqué qu'elles consistent en l'exonération progressive de CSG et de CRDS en dessous de 1,4 SMIC pour les actifs et l'exonération totale de CRDS pour les retraités non imposables et les chômeurs gagnant moins d'un SMIC. Il a évalué leur coût à 28 milliards de francs en 2003.

Pour la CRDS, il a d'abord constaté que c'est la première fois que le Gouvernement altère les ressources de la CADES sans en prolonger le terme. Il a expliqué que cela revenait à prolonger de facto de deux ans la durée de vie de la CRDS et donc à substituer à la CRDS actuelle celle que paieront en 2012 et 2013 l'ensemble des contribuables. Il lui a donc semblé abusif de parler de baisse des prélèvements alors qu'il s'agit seulement d'un report de prélèvements. Il a aussi condamné une mesure revenant à priver la CADES de plus de 52 milliards de francs de recettes, sans compenser cette baisse, alors qu'un moyen existait en diminuant à due concurrence les 12,5 milliards de francs que l'Etat reçoit chaque année de la CADES. Enfin, il a regretté la méthode choisie qui revient à fragiliser la crédibilité de la CADES sur les marchés financiers, et a donc conclu en proposant de supprimer ces mesures.

S'agissant de la ristourne de la CSG, il a fait part de nombreuses critiques :

- la mesure est complexe, oblige à affecter de nouvelles recettes fiscales à la sécurité sociale pour compenser les pertes, et ajoute un nouveau seuil de 1,4 SMIC, alors que celui des 35 heures est de 1,8 SMIC ;

- la mesure est dangereuse dans ses principes mêmes, car elle risque de se transformer en " trappe à pauvreté " en maintenant les salariés autour du SMIC, elle remet en cause le concept de CSG bâtie comme une imposition proportionnelle à fort rendement, et donc fragilise le financement des comptes sociaux ; elle aura aussi pour conséquence que des millions de salariés ne cotiseront plus à l'assurance maladie puisque la CSG s'est substituée aux cotisations sociales maladie, ce qui ouvre la voie à une fiscalisation de la sécurité sociale ;

- la mesure apparaît particulièrement injuste puisqu'un ménage composé de deux actifs gagnant chacun un SMIC bénéficiera d'une aide, alors qu'un ménage où un seul actif travaille et gagne 1,4 SMIC n'aura rien, qu'un actif payé 1,4 SMIC n'aura rien ; qu'un actif occupant deux emplois payés chacun 0,7 SMIC percevra 9.072 francs ; et qu'un célibataire payé au SMIC bénéficiera de 6.480 francs quand une famille de deux enfants gagnant aussi le SMIC ne percevra, par unité de consommation, que 3.085 francs.

C'est pourquoi le rapporteur pour avis a proposé, en accord avec la commission des affaires sociales, de supprimer le dispositif du Gouvernement, indiquant que le rapporteur général présenterait, dans le projet de loi de finances, un dispositif restant dans le cadre du budget de l'Etat, s'appuyant sur un crédit d'impôt sur le revenu remboursable, fonction du revenu et dégressif jusqu'à 1,8 SMIC, prenant en compte les charges de famille, supprimant les principales injustices du dispositif gouvernemental.

Ne développant pas la question des dépenses des branches, il a insisté sur quatre points :

- sur l'objectif national d'évolution des dépenses d'assurance maladie (ONDAM), encore rebasé et qui devrait augmenter de 3,5 % par rapport aux prévisions de réalisation 2000, il a regretté que le projet passe l'éponge sur 13 milliards de francs de dépassement. Il a constaté qu'en cinq ans, l'ONDAM a augmenté de 100 milliards de francs, sans que le Parlement ne débatte d'orientations pour affecter ces sommes, sans que les Français aient été consultés ;

- sur les hôpitaux, il a constaté qu'ils bénéficient de nombreuses mesures de hausse de leur enveloppe, de fonds de restructuration - alors que les précédents fonds n'avaient pas été épuisés - de personnel supplémentaire, sans que rien ne soit fait ni pour réduire les inégalités de dotations entre régions, ni pour favoriser de nouveaux modes de gestion de l'hôpital. Il a rappelé que dans le même temps, les cliniques privées traversent une situation critique : il leur manque 6.000 infirmières et sont confrontées au coût des 35 heures alors que leur rentabilité est déjà nulle ;

- sur les accidents du travail, il s'est félicité que le projet de loi de financement règle une question délicate de santé publique et de solidarité nationale, avec la création d'un fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante, doté en 2001 de 2 milliards de francs dont 500 millions de subventions de l'Etat, qui ne semblent d'ailleurs pas inscrits à son budget. Il a attiré l'attention sur les coûts futurs de ce fonds et sur les éventuelles hausses des cotisations sociales d'accidents du travail qui pourraient en résulter ;

- sur les retraites, il a critiqué l'absence totale d'action du Gouvernement. Il a rappelé que le fonds de réserve est toujours, deux ans après sa création, dans l'attente d'une définition claire de ses missions, de ses ressources, de ses futures dépenses, de ses modes de gestion et de placement. Il s'est interrogé sur la cohérence du projet de loi de financement qui ponctionne 10 milliards de francs par an sur le FSV, privant d'autant de recettes le fonds de réserve.

S'agissant de l'outil des lois de financement, à la lumière de l'expérience des années écoulées, il a fait part de ses préoccupations.

Il a constaté encore la complexité des liens avec la loi de finances et s'est interrogé sur la meilleure façon de parler d'une même voix, de mener une politique de finances publiques cohérente, d'examiner l'ensemble des prélèvements obligatoires quand il faut jongler d'un texte à un autre sans pouvoir établir de comparaison. Il a estimé que cette situation posait un vrai problème de cohérence du travail, gouvernemental comme parlementaire, et empêchait d'avoir une vision globale des finances publiques.

Il a ensuite regretté les débudgétisations. Rappelant que l'Etat débudgétise largua manu vers le champ de la protection sociale par le biais de fonds spécifiques comme le FOREC, le FSV, le fonds de réserve pour les retraites et le fonds de financement de la couverture maladie universelle (CMU), il a expliqué que si le Parlement était certes consulté sur les recettes de ces fonds, il n'en connaissait jamais les dépenses. Il a renvoyé ce problème à la réflexion sur l'ordonnance organique.

Il s'est aussi interrogé sur l'utilité de l'ONDAM. Il s'est demandé pourquoi le Parlement s'escrime à voter un objectif qui n'aura été respecté qu'en 1997 et qui aura été dépassé de 35 milliards de francs en quatre ans.

Enfin, il a proposé de revoir la structure même des lois de financement : sans article d'équilibre, même prévisionnel, comment identifier recettes et dépenses, comment s'accorder sur un solde, comment discuter de son affectation. Il a rappelé par exemple que faute de loi de financement rectificative, il n'y aura pas eu de débat sur les surplus de recettes pour 2000 et sur leur affectation.

En conclusion, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a invité la commission à émettre un avis négatif sur le projet de loi de financement de lasécurité sociale pour 2001 tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale, s'en remettant aux travaux de la commission des affaires sociales.

Au cours de la discussion engagée après la présentation de M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, M. Alain Lambert, président, a d'abord tenu à souligner qu'il avait particulièrement apprécié la mise en perspective pluriannuelle que le rapporteur pour avis avait faite du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.

M. Philippe Adnot a ensuite souhaité interroger le rapporteur pour avis quant à la situation financière de la CADES. Il a en effet rappelé que le déficit de la CADES s'élevait à 100 milliards de francs. La dette sociale représente aujourd'hui 209 milliards de francs et le remboursement s'élève à 110 milliards de francs, soit un manque de 100 milliards de francs. Il s'est donc inquiété de la situation dans laquelle se trouve aujourd'hui la CADES et en a conclu qu'il était impossible de parvenir à un remboursement total en 2014 comme cela est prévu par les textes. M. Philippe Adnot a enfin rappelé que depuis deux ans la capacité de remboursement de la CADES avait diminué.

M. Alain Lambert, président, a ensuite demandé à M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, quelle avait été l'utilisation faite des 100 milliards de francs de dépenses maladie supplémentaires depuis cinq ans, c'est-à-dire depuis la première loi de financement de la sécurité sociale.

M. Jacques Oudin rapporteur pour avis, a précisé à M. Alain Lambert, président, que personne ne savait vraiment à quoi avaient servi ces 100 milliards de francs de dépenses d'assurance-maladie supplémentaires. Il a également émis l'idée de demander le concours de la Cour des comptes pour éclaircir cette question. Il a simplement rappelé que l'hôpital public avait bénéficié cette année de la mise en place d'un plan triennal de 10 milliards de francs, que les dépenses de médecine de ville avaient également considérablement augmenté, tandis que les cliniques privées demeuraient les parents pauvres de l'assurance-maladie, notamment en termes de rémunération de leur personnel infirmier.

S'agissant de la CADES, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a indiqué à M. Philippe Adnot que cette question méritait d'être étudiée et a précisé que la situation de la CADES serait largement abordée dans le corps de son rapport.

La commission a par la suite examiné et adopté à l'unanimité l'ensemble des amendements de suppression proposés par M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis :

- sur l'article 2 (Réduction de la CSG et de la CRDS sur les revenus d'activité) ;

- sur l'article 4 (Compensation de la réduction de la CSG) ;

- sur l'article 10 (Dépenses du FOREC)

- sur l'article 11 (Recettes du FOREC) ;

- sur l'article 12 (Modification des règles d'affectation de la CSG) ;

- sur l'article 19 A (Abrogation de la loi Thomas) ;

- sur l'article 25, alinéa 5 (Alimentation du fonds de réserve pour les retraites).

La commission a alors émis un avis défavorable sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale, s'en remettant aux travaux de la commission des affaires sociales.

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