Mercredi 19 octobre 2005

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Fiscalité - Entreprises - Prélèvements obligatoires - Communication

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a entendu, tout d'abord, une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.

Après avoir rappelé que le Sénat avait le privilège, du fait de son calendrier budgétaire, de pouvoir organiser un débat sur les prélèvements obligatoires, en application de l'article 52 de la LOLF, M. Philippe Marini, rapporteur général, procédant à l'aide d'une vidéoprojection, a indiqué qu'il se situait cette année dans la perspective d'une réforme d'ensemble de l'imposition des ménages, avec la mise en place d'un plafond général d'imposition et d'un plafonnement des « niches fiscales » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006. Puis il a estimé que notre modèle fiscal reflétait, dans une certaine mesure, notre modèle social, mais que, seule, la recherche de l'efficacité économique et sociale devait désormais guider nos choix, que l'on considère l'excellent rendement de la fiscalité de certaines nouvelles républiques issues du bloc socialiste pratiquant des taux bas sur des assiettes larges, ou que l'on réfléchisse à l'effet d'un transfert de cotisations sociales sur la TVA afin de rendre les assiettes sociales non « délocalisables » (mécanisme connu sous le nom de « TVA sociale »). Enfin, il a précisé que les déficits publics se situaient toujours sur la crête des 3 % du produit intérieur brut (PIB), malgré la perception de soultes importantes liées à l'adossement, au régime général de la sécurité sociale, de certaines charges de retraites, encore que les montants concernés fussent plus faibles en 2006 qu'en 2005.

Abordant le sujet des prélèvements obligatoires, M. Philippe Marini, rapporteur général, a signalé que les recettes publiques françaises, qui représentaient 50,7 % du PIB, étaient, en proportion, supérieures à la moyenne de la zone euro, qui s'établissait à 45 %. Le taux des prélèvements obligatoires devrait atteindre 44 % en 2006, contre 43,9 % en 2005, nonobstant un changement de base statistique ayant eu pour effet de réduire ce taux d'environ 0,7 % du PIB.

Puis il a rappelé que, depuis une vingtaine d'années, les dépenses des administrations publiques avaient toujours été nettement supérieures à leurs recettes. Il convenait ainsi, conformément à l'un des principes dégagés par la commission des finances dans le cadre du rapport d'information adopté en vue du débat d'orientation budgétaire pour 2006, de « s'interdire tout allègement fiscal non compensé, toute augmentation structurelle non gagée, tant que le déficit structurel [n'aurait] pas atteint un niveau inférieur ou égal à 1 % et que le rythme de croissance des dépenses publiques [resterait] de l'ordre de celui observé par le passé, soit 2 % par an en volume ».

Concernant, en particulier, les prélèvements sociaux, M. Philippe Marini, rapporteur général, a noté que ces derniers, qui devraient s'élever en 2006 à 388,7 milliards d'euros, représenteraient, à eux seuls, plus de la moitié des prélèvements obligatoires. Reprenant à son compte l'expression de M. François Monier, secrétaire général des comptes de la sécurité sociale, il a constaté « la multiplication des foyers de déficit ». Le plus important serait toujours constitué par la branche maladie avec un solde déficitaire de 7,2 milliards d'euros en 2006, mais toutes les lignes correspondant aux différents régimes de base seraient désormais négatives, à part celle correspondant à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL). Il a souligné que le régime des exploitants agricoles, avec l'apparition d'un déficit de 1,9 milliard d'euros, participait largement à l'accentuation du déficit général, qui devrait s'élever à 16 milliards d'euros en 2006. M. Jean-Jacques Jégou a alors précisé que la dette accumulée par le régime des exploitants agricoles ressortait, en réalité, à 3,2 milliards d'euros.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a abordé la réforme du financement des exonérations de cotisations sociales figurant à l'article 41 du projet de loi de finances pour 2006. Ce dernier prévoyait de remplacer la dotation budgétaire inscrite sur le budget du travail par l'affectation à la sécurité sociale d'un panier de taxes, précisant que ce changement de portage entachait le respect de la norme de progression budgétaire « zéro volume ». En effet, la dépense correspondante, qui s'établissait à 17,1 milliards en 2005, devrait augmenter spontanément de 1,8 milliard en 2006. Il a également estimé qu'il serait probablement plus clair de substituer une quote-part de TVA à l'« inventaire à la Prévert » que constituaient les neuf taxes et impôts visés par l'article 41 précité, sans exclure la possibilité de procéder, simplement, par prélèvement sur recettes.

Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité commenter la réforme fiscale proposée dans le récent rapport de MM. Christian Saint-Etienne et Jacques Le Cacheux, après avoir préalablement souligné que celui-ci n'engageait pas le gouvernement. Il a indiqué que, dans un objectif d'efficacité économique, les auteurs du rapport proposaient de ramener le taux de l'impôt sur les sociétés à 18 %, taux vers lequel les grands Etats européens convergeaient, tandis que celui des petits Etats s'établissait aux alentours de 13 %. Ils préconisaient également de fixer le taux d'imposition marginal de l'impôt sur le revenu après prélèvements sociaux à 36 % contre 53,2 % en 2005, et de supprimer l'impôt sur la fortune (ISF), destiné à être « remplacé » par un « impôt sur les revenus de la fortune » qui aurait constitué la troisième tranche d'un barème rénové de l'impôt sur le revenu. Puis il a relevé que, dans un objectif d'équité, le rapport précité suggérait que les ménages gagnant moins de 7.500 euros par part (ou 10.000 euros selon le scénario) ne paient pas d'impôt sur le revenu, que la contribution sociale généralisée (CSG) soit totalement déductible et assortie d'un mécanisme de crédit d'impôt. Enfin, il a précisé que le rapport retenait deux scénarios : l'un dans lequel les classes moyennes finançaient l'allègement de la fiscalité des entreprises, sans que leur perte de revenus nette ne puisse excéder 5 %, l'autre n'opérant pas de compensation de la diminution des recettes fiscales, mais supposant une forte diminution des dépenses publiques.

En conclusion, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné l'intérêt de la démarche suggérée par les auteurs du rapport dans le cadre d'une forte concurrence fiscale, avec, notamment, la suppression des niches fiscales qui étaient devenues la contrepartie de taux nominaux élevés. Mais il a critiqué, en particulier, la réforme de la taxe professionnelle proposée par ailleurs, et, d'une façon générale, le rôle prédominant accordé à la concurrence fiscale, alors que les facteurs internes à notre économie suffisaient amplement à justifier la plupart des évolutions pressenties.

En tout état de cause, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné la pertinence du concept de « TVA sociale », simplement évoqué de façon incidente par le rapport précité, car elle doit permettre de favoriser simultanément l'activité et l'emploi.

Un large débat s'est alors instauré.

Mme Nicole Bricq a relevé que les comparaisons internationales sur la structure des prélèvements obligatoires présentées par le rapporteur général ne faisaient pas apparaître la situation dans les pays d'Europe du Nord. Elle s'est déclarée en accord avec le rapporteur général pour considérer que la fiscalité représentait un débat politique majeur. Elle a noté que la part relative de l'impôt sur le revenu au sein des prélèvements obligatoires diminuait et a estimé que l'on s'orientait vers une « flat tax ». Elle s'est déclarée ouverte aux propositions d'adaptation de la TVA, mais a jugé que le basculement vers les cotisations sociales soulevait des difficultés. Elle a observé que les capitaux n'étaient pas tous surtaxés.

Elle a rappelé l'analyse développée devant la commission par M. Christian Saint-Etienne, suivant laquelle le « taux intrinsèque réel » d'imposition, défini comme le rapport entre les recettes fiscales et l'assiette fiscale globale, était en France de seulement 10,5 % hors TVA, soit environ un niveau deux fois plus faible que ce que les auteurs envisageaient avant d'approfondir ce point.

Mme Marie-France Beaufils a relevé que les comparaisons internationales présentées n'offraient pas une vision d'ensemble des systèmes de prélèvements obligatoires des pays de l'Union européenne. S'agissant de l'évolution des recettes sociales, elle a observé que celle-ci devait être appréciée à la lumière des pertes d'emploi. Elle a souligné que le caractère progressif de l'impôt sur le revenu constituait un élément de justice et a estimé, plus globalement, qu'il convenait d'analyser l'incidence des prélèvements obligatoires sur l'activité économique. Après avoir relevé que la mise en place d'une TVA sociale produirait des effets sur le revenu des ménages, elle a suggéré de taxer davantage les capitaux qui ne participent pas à l'activité économique.

M. Serge Dassault a souligné les difficultés budgétaires actuelles et s'est interrogé sur la pertinence des allègements de charges sociales. Il a ensuite suggéré à la commission de faire des propositions d'économies dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2006.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que le débat sur les allègements des charges sociales interviendrait dans le cadre de la présentation de l'équilibre général du budget.

M. Joël Bourdin a mis en garde contre le modèle consistant à faire « table rase » du passé, estimant qu'il fallait faire preuve de réalisme dans la conduite des réformes.

M. Jean-Jacques Jégou a mis l'accent sur le contenu de la dépense publique, et a jugé que des réformes structurelles étaient nécessaires afin de dégager des marges de manoeuvre. A cet égard, il a relevé l'opportunité présentée par les départs massifs à la retraite de fonctionnaires. Il a ensuite indiqué que l'article 41 du projet de loi de finances pour 2006 aboutissait à sanctuariser la taxe sur les salaires, ce qui présentait un effet pervers.

Puis il a souligné la situation particulièrement difficile du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) et a estimé que ce problème devait être réglé rapidement. Il a également fait valoir que le déficit de l'UNEDIC devait être pris en compte dans les réflexions de la commission.

M. Aymeri de Montesquiou a estimé qu'il convenait d'apporter une attention particulière à l'impact économique des prélèvements obligatoires. Puis il a insisté sur la nécessité d'apprécier l'efficacité de la dépense publique.

M. Philippe Adnot a observé que les comparaisons de prélèvements obligatoires entre différents pays devaient faire l'objet d'analyses prudentes. Il a apporté son soutien à la proposition d'instaurer une « TVA sociale », puis s'est prononcé en faveur d'un impôt sur le revenu à taux unique. Il a estimé qu'un changement radical devait intervenir. Enfin, prenant l'exemple de la loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, il a souligné que la maîtrise des prélèvements obligatoires passait notamment par une analyse approfondie du coût des différentes mesures contenues dans les projets de loi présentés au Parlement.

M. Adrien Gouteyron a relevé que « l'inventaire à la Prévert » des taxes affectées à la sécurité sociale pour assurer le financement des allègements de charges sociales constituait une mesure peu satisfaisante et s'est interrogé sur les actions envisagées par la commission afin d'y remédier.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que le débat sur les prélèvements obligatoires constituait un moment privilégié pour avoir une vue d'ensemble de notre système fiscal. Il s'est déclaré favorable à l'affectation d'une quote-part de TVA à la sécurité sociale, rappelant que le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) bénéficiait jusqu'en 2003 d'une part de cet impôt. Il a toutefois souligné l'importance de la communication dans la mise en place d'une mesure de ce type, afin de bien en expliciter les enjeux et la portée.

En réponse aux différents intervenants, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que la solution consistant à affecter une part de TVA à la sécurité sociale méritait d'être creusée et qu'il conviendrait d'examiner la pertinence des allègements de charges, estimant qu'une économie d'environ 10 milliards d'euros pourrait être réalisée sur ce poste de dépenses.

Il a estimé que les changements apportés au système de prélèvements obligatoires devaient s'inscrire dans une démarche globale et lisible et a observé que la conduite du changement en matière fiscale suivait, parfois, des voies imprévisibles.

Après avoir rappelé le lien entre modèle fiscal et modèle social, il a jugé nécessaire d'analyser l'impact économique des finances publiques, en portant une attention particulière à la valeur ajoutée de la dépense publique par rapport à la dépense privée. Il a souligné que le gouvernement avait, depuis 2002, accru la part relative des investissements dans les dépenses publiques, ce dont il s'est tout particulièrement félicité.

Il a reconnu que la « sanctuarisation » de la taxe sur les salaires représentait un effet pervers induit par les mesures proposées par l'article 41 du projet de loi de finances pour 2006 et qu'il était donc nécessaire de passer en revue les autres solutions envisageables.

Enfin, il a estimé que, si l'approche des prélèvements obligatoires pouvait différer suivant la sensibilité politique, il était toutefois possible de se retrouver sur les questions de fond. Il a relevé que le débat sur les mérites d'une taxe proportionnelle sur les revenus par rapport à ceux d'une taxe progressive était mené dans la plupart des pays et a fait valoir que la CSG faisait partie des impôts pesant sur le revenu.

Puis la commission des finances a donné acte au rapporteur général de sa communication et en a, à l'unanimité, autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

PJLF pour 2006 - Mission : « Stratégie économique et pilotage des finances publiques » - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M.  Marc Massion, rapporteur spécial, sur la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques ».

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que, parmi les missions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques » était centrale, car elle concernait la conduite de la politique économique et financière de la France et, depuis la décision du gouvernement de rattacher la réforme de l'Etat au ministère du budget en juillet 2005, le pilotage des actions de modernisation de la gestion publique. Il a précisé qu'elle était composée de deux programmes :

- le programme « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat », qui regroupait, pour l'essentiel, les administrations centrales du ministère de l'économie, notamment la direction générale du Trésor et la direction du Budget ;

- le programme « Statistiques et études économiques », qui était principalement composé de l'INSEE.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a tenu à préciser que la performance du ministère était apparue « catastrophique » d'après les réponses au questionnaire budgétaire. Il a souligné que ses collègues rapporteurs spéciaux en charge des trois autres missions correspondant à ce ministère, MM. Eric Doligé, Bernard Angels et Paul Girod pourraient le confirmer. Il a ajouté qu'au 10 octobre 2005, date limite de réponse aux questionnaires fixée par la LOLF, environ 5 % des réponses seulement avaient été adressées. Il a déploré que le ministère n'ait pas pu se placer « en tête », surtout en cette année de réforme budgétaire.

Il a déclaré être resté perplexe quant à la présentation qui avait été faite de la mission. En effet, il a précisé que si la finalité du programme « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat » était bien décrite dans les documents budgétaires, il n'en allait pas de même en ce qui concernait les acteurs et le pilotage. Il a indiqué que l'émiettement et l'interaction des nombreux directions et services d'état-major du ministère ainsi que la polyvalence des moyens et emplois du programme rendent peu claire la structure administrative du ministère, et donc délicate l'analyse des coûts.

Il a cité en exemple la direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE), chargée de la définition et de la mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France, qui était issue de la fusion de la direction de la prévision et des analyses économiques (DGPAE), de la direction du Trésor et de la direction des relations économiques extérieures (DREE). Ainsi, la DGTPE regroupe l'ensemble des moyens en personnel des programmes « Développement des entreprises », « Aide économique et financière au développement », « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », « Epargne », « Appels en garantie de l'Etat » et « Majoration de rentes », ces programmes étant eux-mêmes éléments des missions « Engagements financiers de l'Etat », « Développement et régulation économiques » et « Aide publique au développement ». De plus, les moyens de fonctionnement de la DGTPE relèvent de l'action  5 « Prestations d'appui et de support » du programme « Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques ». A l'évidence, cela nuit à la clarté requise par la LOLF.

Il a ajouté que les dépenses fiscales rattachées, d'un montant de 610 millions d'euros, paraissaient manquer de cohérence, car on y retrouve la réduction d'impôt au titre des intérêts payés en 2004 et 2005 dans le cadre des prêts à la consommation conclus entre le 1er mai 2004 et le 31 mai 2005, mais également la réduction des droits pour donation. Il a indiqué que, s'il y avait une logique à les placer dans cette mission principalement en charge de l'état-major, cette logique n'était nulle part explicitée, et que l'absence de réponses au questionnaire « n'arrangeait rien ».

Concernant l'ensemble des objectifs et indicateurs, il a remarqué qu'ils étaient bien définis.

S'agissant du programme « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat », M. Marc Massion, rapporteur spécial, a précisé qu'il se distinguait par le haut niveau de qualification de ses personnels, qui en faisait un programme d'état-major où les objectifs du gestionnaire de programme se confondaient avec ceux du politique. Si l'objectif n'était pas respecté, la responsabilité paraîtrait donc partagée entre l'échelon administratif et le niveau politique.

Il a rappelé que réformer l'Etat était une tâche difficile, car elle mobilisait de nombreux acteurs, d'importants moyens de fonctionnement et du personnel par nature polyvalent. Il a exprimé le souhait que l'intégration au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie des services de la réforme de l'Etat lui permette de changer ses méthodes de travail. En ce qui concerne le coût du système informatique appliqué à l'ensemble du ministère, et dont les crédits étaient placés dans cette mission, il a fait part des chiffres qui lui avaient été communiqués, faisant état de l'estimation par la Cour des comptes du prix des systèmes ACCOR 1 et 1 bis de 2001 à 2004, qui s'élevait à 174 millions d'euros, ainsi que du coût de Palier 2006, qui permettra la mise en oeuvre de la LOLF, soit 25 millions d'euros. Il a indiqué, de plus, qu'il était prévu 117 millions d'euros sur 4 ans pour la mise en place du système Chorus en 2007/2008, ce qui représentait un total de 315 millions d'euros à engager, 50 % de ces coûts concernant la conduite du changement avec la formation des acteurs, pour 25.000 utilisateurs et 80.000 jours de formation.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a présenté le deuxième programme de la mission « Statistiques et études économiques », principalement composé de l'INSEE. Il a constaté que ce programme était bien conçu, les indicateurs étant clairs et lisibles. Il a souhaité attirer l'attention sur les objectifs 3 et 5, qui visaient à réduire le poids des déclarations à fournir par les entreprises, avec des cibles ambitieuses, ainsi que sur la conduite du recensement, qui se faisait maintenant « en continu » avec chaque année, des communes concernées qui recevaient, à ce titre, une dotation de l'INSEE.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a émis deux remarques à propos de l'action « Formation », même si elle n'était pas la plus importante en termes budgétaires. D'une  part, il a relevé que le centre de recherche de l'INSEE, le CREST, n'était pas rattaché à l'Ecole Nationale de la Statistique et de l'Administration Economique (ENSAE) et ce, sans raison apparente, ce qui, d'une manière générale, nuisait à la visibilité de la recherche économique en France. D'autre part, il a souligné qu'un terrain avait été acheté par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à Marne-la-Vallée dans les années 80, afin d'y installer l'ENSAE. Ce déménagement n'avait jamais pu se faire, et aujourd'hui encore, cette école prestigieuse disposait de locaux exigus dans la tour de l'INSEE à Malakoff, tour qui, elle-même, n'appartenait pas à l'INSEE, mais au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il a précisé que, depuis lors, le terrain de Marne-la-Vallée était en friche, et que l'école n'avait pas été « délocalisée ». Ce point, mineur sur le plan budgétaire, lui avait toutefois paru significatif en termes de gestion du patrimoine immobilier de l'Etat.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur pour la qualité de sa présentation qui avait bien mis en évidence l'extrême complexité de la structure en missions retenue par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Philippe Marini,rapporteur général, a approuvé ces propos. En ce qui concerne le programme « Stratégie économique et pilotage des finances publiques », il a également relevé l'entrecroisement des différentes directions, notant que cet enchevêtrement apparaissait d'autant mieux que la LOLF offrait désormais aux parlementaires la possibilité d'identifier la structure exacte des organisations.

Il a suggéré que la commission accorde une attention toute particulière à l'Agence pour l'informatique financière de l'Etat (AIFE). En ce qui concerne le programme « Statistiques et études économiques », il a relevé les éventuels « doublons » entre les études fournies par la Banque de France et celles fournies par l'INSEE, s'interrogeant sur la plus-value apportée par ces deux enquêtes. Il a indiqué que la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, thème abordé par le rapporteur spécial à propos du terrain de Marne-la-Vallée, pourrait être évoquée par l'ensemble des rapporteurs spéciaux dans le cadre d'une approche globale sur les propriétés de l'Etat.

M. Jean-Jacques Jégou est revenu sur l'intérêt offert aux parlementaires par le nouveau cadre fixé par la LOLF, qui permettait une meilleure lecture des structures administratives du ministère. Il a évoqué les éventuels « doublons » entre l'INSEE et la Banque de France, insistant cependant sur l'importance de la mission de traitement du surendettement effectuée par cette dernière, qui mobilisait un personnel important. Il a apporté des précisions quant au terrain de Marne-la-Vallée évoqué par le rapporteur spécial, s'interrogeant sur l'état d'avancement du dossier.

M. Philippe Dallier a relevé que la dotation pour le recensement figurant dans cette mission au profit des communes s'élevait à 18 millions d'euros. Cela lui paraissait trop faible par rapport au coût supporté par ces dernières.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la commission suivrait avec attention l'évolution du système d'information financière de l'Etat, précisant que c'était une condition indispensable de réussite pour la LOLF.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a fait part de son souhait d'interroger le ministre sur la structure de la mission. En réponse à M. Philippe Dallier, il a noté que la dotation de l'INSEE au titre du recensement et son éventuelle insuffisance rentraient dans le débat plus général concernant les conditions financières des transferts de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales. Il a fait part d'un double souhait : contrôler au mieux l'avancement du projet d'informatisation de l'Etat, s'intéresser de près à la gestion par le ministère de son patrimoine immobilier. En réponse à M. Jean-Jacques Jégou, il a précisé que selon ses informations, aucune décision n'avait été prise en ce qui concerne le terrain de Marne-la-Vallée.

Sur l'ensemble de la mission, M. Marc Massion, rapporteur spécial, a noté que des efforts avaient été faits sur les indicateurs, et a relevé le progrès qui consistait à confier au directeur de l'INSEE la responsabilité de l'ensemble de l'institution. Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques ».

Contrôle budgétaire - Cour des comptes - Rapport de la Cour des comptes relatif aux subventions d'équipement à la recherche universitaire - Audition de M. François Goulard, ministre délégué à l'enseignement supérieur et à la recherche, accompagné de Mme Elisabeth Giacobino, directeur de la recherche, et de MM. Michel Dellacasagrande et Jean-Marc Monteil, respectivement directeur des affaires financières et directeur de l'enseignement supérieur au ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, et de M. Jean Picq, président de la troisième chambre de la Cour des Comptes, accompagné de Mmes Jeanne Seyvet et Claire Bazy-Malaurie, conseillers-maîtres à la Cour des comptes

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. François Goulard, ministre délégué à l'enseignement supérieur et à la recherche, accompagné de Mme Elisabeth Giacobino, directeur de la recherche, et MM. Michel Dellacasagrande et Jean-Marc Monteil, respectivement directeur des affaires financières et directeur de l'enseignement supérieur au ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, et de M. Jean Picq, président de la troisième chambre de la Cour des Comptes, accompagné de Mmes Jeanne Seyvet et Claire Bazy-Malaurie, conseillers-maîtres à la Cour des comptes.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que l'audition à laquelle la commission procédait était la douzième de ce genre, en application de l'article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui prévoyait la réalisation, par la Cour des comptes, de « toute enquête demandée par les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle ». Il a précisé que cette audition, eu égard à son objet même, était ouverte aux membres de la commission des affaires culturelles et, à ce titre, s'est félicité de la présence de M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la Cour des comptes avait transmis à la commission, le 22 juin 2005, une « communication » sur les subventions d'équipement à la recherche universitaire qui avait été adressée par voie de référé, au ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Il a souligné, conformément à la procédure déjà suivie par la commission dans le cadre de l'application de l'article 58-2 précité de la LOLF, qu'une audition conjointe du ministre, des représentants du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, c'est-à-dire de la direction des affaires financières, de la direction de la recherche, de la direction de l'enseignement supérieur, d'une part, et de la Cour des comptes, d'autre part, était nécessaire.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que cette audition était ouverte à la presse, comme le bureau de la commission l'avait décidé, afin d'assurer un débat aussi ouvert et fructueux que possible.

Il a précisé que le rapport communiqué par la Cour des comptes mettait en évidence la difficulté à cerner exactement le montant des crédits alloués aux subventions d'équipement à la recherche universitaire et ce, même en ce qui concernait la simple participation de l'Etat.

Il a rappelé ensuite que la Cour des comptes avait examiné la gestion de ces crédits, dont la grande majorité était contractualisée à travers les contrats de plan Etat-régions (CPER) et les contrats quadriennaux. Enfin, il a précisé que le rapport étudiait l'impact de la LOLF sur ces crédits.

Il a invité M. Jean Picq à présenter brièvement le contenu du rapport de la Cour des comptes relatif aux subventions d'équipement à la recherche universitaire.

En introduction, M. Jean Picq, président de la troisième chambre de la Cour des Comptes, a souligné que l'enquête demandée par la commission des finances au titre de l'article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances concernait un sujet précis, dont la technicité avait conduit la Cour des comptes à adopter une démarche analytique, tout en respectant le caractère contradictoire de la procédure.

Il a tout d'abord indiqué que l'identification des investissements consacrés à la recherche universitaire était complexe. Il a expliqué cette difficulté par l'architecture budgétaire, d'une part, et par la multiplicité des outils contractuels existants ainsi que le nombre des directions d'administration centrale concernées, d'autre part.

Il a ensuite présenté les trois parties de l'enquête de la Cour des comptes. Il a, tout d'abord, abordé la question des masses financières en jeu, en indiquant que la dépense d'investissement des universités, calculée par la direction de l'enseignement supérieur, s'élevait à 521 millions d'euros en 2002, soit 11 % des dépenses de la recherche universitaire estimées à environ 4,2 milliards d'euros, rémunération des enseignants-chercheurs comprise.

Il a toutefois précisé que ce chiffre ne prenait en compte ni les investissements réalisés par les grands organismes de recherche via les unités mixtes de recherche, ni les investissements des régions dont l'intervention était croissante.

Il a ensuite résumé le travail de la Cour concernant les CPER « 2000-2006 » en distinguant les opérations immobilières des subventions d'équipement. S'agissant des opérations immobilières, il a rappelé que 163 opérations immobilières représentant 676 millions d'euros étaient engagées dans le cadre des CPER et bénéficiaient aux universités.

Il a souligné la difficulté de labelliser des opérations « recherche », compte tenu de l'imbrication des missions d'enseignement supérieur et de recherche des universités.

Il a indiqué que les CPER étaient financés à hauteur de 49 % par l'Etat et à hauteur de 41 % par les régions, en relevant l'importante implication de régions telles que Rhône-Alpes, l'Ile-de-France ou Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Il a remarqué que si les régions respectaient leurs engagements afférents aux contrats de plan Etat-régions, tel n'était pas le cas de l'Etat, qui accumulait un retard de 270 millions d'euros lié essentiellement à des gels de crédits, mais aussi au manque d'un référentiel d'informations partagés entre ses services centraux, ses services déconcentrés et les universités.

Il a observé que ce retard nécessiterait une croissance importante des autorisations d'engagement (AE) pour que l'Etat puisse respecter les délais.

S'agissant des subventions d'équipement décidées dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, M. Jean Picq a noté que l'exécution était satisfaisante. Il a remarqué que la taille des opérations pouvait fortement varier. Il a également indiqué que le couplage des opérations immobilières avec les subventions d'équipement était globalement satisfaisant.

M. Jean Picq a ensuite présenté les contrats quadriennaux et plus précisément leur volet « recherche » en indiquant que ces crédits étaient « fléchés » et représentaient un montant de 441 millions d'euros en 2003, finançant aussi bien du fonctionnement que de l'équipement.

S'agissant des crédits non contractualisés, il a développé le cas de la région Ile-de-France, qui menait une politique autonome de recherche avec son programme « SESAME » (soutien aux équipes scientifiques pour l'acquisition de moyens expérimentaux). Il a indiqué que ce programme, basé sur le principe d'appels d'offres, avait, entre 1993 et 2003, retenu et financé 246 projets à hauteur de 62 millions d'euros. Il a observé que le caractère autonome de cette politique mettait en évidence les limites des outils contractuels mis en place par l'Etat.

M. Jean Picq a souhaité mettre l'accent sur deux problématiques. Il a tout d'abord indiqué que la mise en oeuvre de la LOLF ne permettait pas d'apporter une solution quant au recensement des crédits alloués à l'investissement en faveur de la recherche universitaire. Il a souligné que la nouvelle architecture budgétaire avait fait le choix de présenter la recherche universitaire dans le programme « Formation supérieure et recherche universitaire », piloté par la direction de l'enseignement supérieur, et donc de la séparer du programme « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » piloté par la direction de la recherche. Il a remarqué que les indicateurs n'étant pas les mêmes, cela posait un problème de consolidation des indicateurs de performance au niveau de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Il a également observé que l'action 14 du programme « Formation supérieure et recherche universitaire » regroupait désormais les crédits immobiliers, ce qui représentait une nouvelle souplesse d'action, sans pour autant que soit distinguée la recherche universitaire de l'enseignement supérieur. Il a toutefois précisé que les moyens des laboratoires ne seraient pas compris dans cette action, mais seraient ventilés dans d'autres actions du programme « Formations supérieures et recherche ».

En conclusion, il a estimé que la place des investissements en faveur de la recherche universitaire serait tributaire du rôle joué par la direction de la recherche dans un programme piloté par la direction de l'enseignement supérieur.

M. Jean Picq a ensuite évoqué la question de la multiplicité des subventions et des structures existantes, en soulignant le risque de dispersion et la nécessité d'une meilleure articulation entre l'ensemble des éléments.

Il a indiqué que la réflexion de la DATAR (Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale) concernant l'évolution des contrats de plan Etat-régions avait retenu deux pistes, à savoir, une concentration des contrats de plan Etat-régions sur des politiques très précises, ou au contraire, un élargissement de ces derniers permettant aux régions et à l'Etat de bénéficier d'une plus grande marge de manoeuvre.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite invité M. François Goulard, ministre délégué à l'enseignement supérieur et à la recherche, et les représentants du ministère, à présenter leurs observations.

M. François Goulard, ministre délégué à l'enseignement supérieur et à la recherche, a tout d'abord souligné dans quel contexte intervenait la présente audition, c'est-à-dire, d'une part, la mise en oeuvre de la LOLF qui instaurait une relation de dialogue entre l'exécutif et le législatif et à laquelle contribuait l'article 58-2 de la LOLF, et d'autre part, la préparation du « pacte pour la recherche » et la publication du rapport public particulier de la Cour relatif à la gestion de la recherche universitaire.

En confirmant la difficulté d'arriver à identifier les sommes consacrées à l'investissement en faveur de la recherche universitaire, il a insisté sur le caractère inséparable de l'enseignement supérieur et de la recherche universitaire, qui avait des conséquences sur la gestion des universités prenant comme exemple l'affectation des bâtiments qui pouvaient en effet alternativement servir à l'un ou l'autre usage.

Il a ensuite fait valoir que l'allocation des ressources à la recherche universitaire combinait deux logiques différentes à travers les contrats de plan Etat-régions et les contrats quadriennaux. Après avoir marqué son adhésion aux propos de la Cour des comptes concernant l'exécution des contrats de plan Etat-Régions et des contrats quadriennaux, il a précisé que les fonds tels que le Fonds National de la Science (FNS) et le Fonds National de la Recherche Technologique (FNRT) étaient en voie d'extinction, compte tenu de la mise en place de l'Agence nationale de la recherche.

Concernant l'exécution des contrats de plan Etat-régions, il a admis le retard d'exécution, mais il a souligné qu'il y avait eu des difficultés particulières en Ile-de-France, où la coordination avec le programme « SESAME » n'avait pas été satisfaisante.

Il a estimé que l'intervention, légitime, des collectivités territoriales impliquait des modifications d'organisation et qu'il était, par conséquent, nécessaire de mettre en place une coordination pertinente entre toutes les initiatives en matière de recherche.

S'agissant de la mise en oeuvre de la LOLF, M. François Goulard a jugé qu'il n'y avait pas de solution parfaite et que l'enjeu résidait dans l'importance de la coordination des différents acteurs, dans la mesure où il n'était pas possible de distinguer la recherche universitaire de l'enseignement supérieur.

Il a souligné l'importance de posséder des systèmes d'information performants, ainsi que des outils de gestion et de suivi adéquats afin de connaître les réalités locales. Dans cette perspective, il a reconnu que les données du ministère pouvaient être améliorées aussi bien en qualité qu'en rigueur.

Après avoir remercié les différents intervenants, M. Jean Arthuis, président, a souhaité obtenir des précisions sur la qualité des systèmes d'information dont disposait le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

M. François Goulard a reconnu les défaillances des systèmes existants et a observé qu'il était nécessaire de progresser dans ce domaine. Il a souligné qu'un des objectifs de la future loi sur la recherche concernait la rénovation de l'évaluation de la recherche, dont le corollaire était une amélioration des systèmes d'information. Il a indiqué que la LOLF offrait un cadre favorable à cette évolution mais qu'elle ne fournissait pas, pour autant, la solution.

M. Michel Dellacasagrande, directeur des affaires financières, a précisé que deux réformes concernant les systèmes d'information du ministère étaient à l'oeuvre. D'une part, la mise en oeuvre de l'application « ACCOR » pilotée par le ministère des finances et concernant l'ensemble des ministères, d'autre part, la rénovation des systèmes d'information des universités et plus particulièrement de leur système d'information budgétaire et comptable.

Mme Elisabeth Giacobino, directeur de la recherche, a fait état des travaux de mise à jour du programme « SIREDO » qui permettra dans sa nouvelle version un partage d'information entre le ministère et les universités. A la demande de M. Jean Arthuis, président, Mme Elisabeth Giacobino, directeur de la recherche, a précisé que d'ici un an, la mise à jour de ce programme serait réalisée ou en phase d'être réalisée.

S'agissant des problèmes d'information, M. François Goulard a tenu à rappeler la complexité des financements dont bénéficiaient les différents laboratoires de recherche et par conséquent la difficulté de retracer précisément, à ce niveau là, l'ensemble des informations pertinentes.

M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles, s'est félicité d'être associé à la présente audition. Après avoir souligné l'importance du prochain projet de loi sur la recherche, il a observé que les futurs moyens mis à la disposition des acteurs de la recherche ne pouvaient s'accommoder de la pérennisation du système existant. Il a indiqué être favorable à un durcissement des procédures relatives à la distribution de ces moyens. Par ailleurs, il s'est inquiété de la dispersion des dispositifs et du temps passé par les chercheurs à formuler leurs projets pour obtenir des financements.

M. François Goulard a indiqué partager l'analyse du président Jacques Valade, en précisant, toutefois, que la multiplication des sources de financement de la recherche n'était pas un problème propre à la France. Il a expliqué que cette multiplication ne devait pas être une source de complexité pour les chercheurs. Il a évoqué la réforme du « mandataire unique », ainsi que la nécessité de renforcer les services administratifs des universités afin d'alléger le travail administratif des équipes de recherche.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la connaissance que pouvaient avoir les présidents d'université de la situation budgétaire, comptable et financière de leur université.

M. François Goulard a estimé que cette connaissance n'était pas toujours parfaite et qu'elle devait être améliorée.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », a souligné l'enjeu de l'évaluation et le cas échéant des sanctions qui pouvaient être décidées en conséquence. Il a souhaité savoir si, à l'avenir, l'allocation des moyens à la recherche prendrait davantage en compte les résultats obtenus par les chercheurs.

M. François Goulard a tout d'abord observé que la valeur d'une recherche se jugeait différemment suivant qu'il s'agissait de recherche fondamentale ou de recherche appliquée, de recherche en sciences exactes ou de recherches en sciences humaines et sociales. Il a indiqué que la future agence de l'évaluation avait vocation à être un support à l'allocation des ressources et qu'il serait du devoir du Parlement de s'assurer de la réalité de cette politique d'évaluation.

Toutefois, il a considéré qu'il était nécessaire de concilier deux objectifs. A savoir, d'une part, de préserver la sérénité du chercheur, ce qui se traduisait par une permanence des financements, et d'autre part, d'encourager l'émulation entre les différentes équipes de recherche, ce qui impliquait des modalités spécifiques d'attribution des moyens.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », a tout d'abord relevé que s'il était difficile de séparer l'enseignement supérieur de la recherche, cela ne signifiait pas qu'il était impossible de le faire. Il s'est interrogé sur l'exécution des contrats quadriennaux, ainsi que sur le retard d'exécution des contrats de plan Etat-régions. Il s'est notamment inquiété de la manière dont les opérations immobilières étaient conduites et sur l'opportunité de faire davantage appel à des professionnels afin de gagner en efficacité.

Enfin il a souhaité savoir quels étaient les rapports entre la direction de l'enseignement supérieur et la direction de la recherche dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, et plus particulièrement au sein du programme « Formations supérieures et recherche ».

En réponse, M. François Goulard a expliqué que le retard d'exécution des contrats de plan Etat-régions pouvait avoir plusieurs origines, notamment le manque de degré de maturité des projets présentés ou le manque des crédits de paiement et que bien souvent les collectivités territoriales faisaient des avances. Il a précisé que l'Etat devrait, sans aucun doute, prolonger ses financements au-delà de 2006 pour tenir ses engagements.

S'agissant de la gestion immobilière, il a reconnu une certaine défaillance, mais il a évoqué le projet d'une future agence de l'immobilier universitaire qui pourrait contribuer à résoudre les difficultés. De manière plus générale, il a considéré qu'il était possible de faire des gains de productivité dans l'enseignement supérieur et qu'à cet égard, la problématique de la réduction du taux d'échec des étudiants en premier cycle pouvait servir d'exemple.

Il a également expliqué que la mise en oeuvre de la LOLF avait entraîné une réforme des services de l'administration centrale du ministère, et que si la direction de l'enseignement supérieur et la direction de la recherche restaient distinctes, cette dernière aurait un mandat de gestion sur les crédits de la recherche universitaire.

M. Yves Fréville a estimé que la multiplicité des financements était favorable aux laboratoires de recherche, dans la mesure où cela permettait à ces derniers de trouver l'argent dont ils avaient besoin. Il a également souligné l'importance de la fongibilité des crédits de fonctionnement et d'équipement pour ces laboratoires.

Concernant le rapport de la Cour des comptes, il a regretté qu'une plus grande distinction ne soit pas faite entre les crédits allant aux laboratoires de recherche et les crédits alloués aux équipements dits « communs ». Il s'est ensuite interrogé sur la forte croissance des subventions d'équipement entre 1999 et 2001, croissance non expliquée par la Cour des comptes.

Il a également observé qu'avec la nouvelle présentation budgétaire, il était possible d'effectuer un rapport capital/travail, c'est-à-dire une comparaison entre les crédits de rémunération de personnels de recherche et les crédits d'équipement de ces personnels.

Il a remarqué que ce rapport pouvait être très faible selon les domaines de recherche. Il s'est inquiété de la volonté d'augmenter le nombre de chercheurs, sans pour autant augmenter dans la même proportion, voire dans une proportion plus importante, les crédits d'équipement de ces personnels.

En réponse, M. François Goulard a expliqué que la forte croissance des équipements entre 1999 et 2001 s'expliquait par des modifications de périmètres entre les deux générations de contrats de plan Etat-régions qui s'étaient succédé. Il a approuvé l'autonomie des équipes de recherche. Il a souligné, qu'en contrepartie, ces équipes devaient fournir, a posteriori, des informations très précises concernant leur activité. Enfin, il a reconnu la baisse tendancielle des moyens d'équipement, par ailleurs relevée dans le dernier rapport public particulier de la Cour des comptes relatif à la gestion de la recherche universitaire. Il a insisté sur l'importance des personnels techniques et a fait valoir que le principe de fongibilité asymétrique prévu par la LOLF permettrait, sur décision du gestionnaire concerné, d'augmenter les moyens de fonctionnement au détriment d'autres crédits.

Après avoir souligné la complexité des questions liées à la recherche, M. Michel Charasse s'est interrogé sur les conséquences de la multiplicité des financements des organismes, a souhaité savoir s'il était possible de comparer la recherche universitaire et la recherche effectuée par les grands organismes et s'est enfin inquiété de la faiblesse des revenus liés aux redevances des brevets, tout comme de la possibilité d'arriver à contrôler de manière effective les acteurs de la recherche.

En réponse, M. François Goulard a confirmé que le nouveau mode d'évaluation, fondé sur les principes d'universalité et d'unité, permettrait de comparer les différents types de recherche. S'agissant des priorités définies par la puissance publique, il a précisé que le pilotage de la recherche n'était pas total, puisque 30 % des crédits de l'Agence nationale de la recherche étaient consacrés à des programmes « blancs », c'est-à-dire sans sujet préalablement défini. Il a ensuite observé que le dépôt des brevets représentait un investissement important, notamment lorsqu'il comprenait des extensions internationales. Toutefois, il a précisé qu'il était difficile de savoir quel était le bon niveau de dépôt des brevets, compte tenu de la nécessité de préserver parfois la confidentialité de certains projets. Il s'est opposé à ce qu'un guichet unique consacré au dépôt des brevets soit mis en place au niveau du ministère, en indiquant qu'il préférerait que les structures de valorisation de chaque université soient encouragées à être compétentes dans ce domaine. Il a enfin souligné que la majorité du patrimoine immobilier des universités appartenait juridiquement à l'Etat.

M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur pour avis de la mission « Recherche et enseignement supérieur » au nom de la commission des affaires culturelles, a souligné que la réforme de l'évaluation prévue par le « pacte pour la recherche » était opportune. Cependant, il s'est interrogé sur les suites qui seraient données à des évaluations non satisfaisantes, et notamment, si elles pouvaient conduire à l'arrêt de certains programmes. Il a observé, ensuite, que les universités françaises pourraient bénéficier d'une marge de manoeuvre accrue en matière de gestion. Il a enfin remarqué que la problématique de l'échec des étudiants en premier cycle impliquait que des efforts particuliers soient faits en faveur de l'orientation, à défaut de donner la possibilité aux universités de sélectionner leurs étudiants.

M. François Goulard a confirmé qu'en cas d'évaluation non satisfaisante, il pouvait y avoir des fermetures de laboratoires de recherche. S'agissant de la carrière des chercheurs il a souligné que la qualité de l'encadrement des équipes de recherche pouvait être aussi importante que la qualité des travaux de recherche. Il a ensuite abordé la question de l'autonomie des universités en soulignant, d'une part, que la globalisation des crédits serait accrue dans le cadre des contrats quadriennaux, et que d'autre part, les nouveaux dispositifs de recherche donneraient une plus grande marge de manoeuvre aux universités.

M. Pierre Lafitte, rapporteur pour avis de la mission « Recherche et enseignement supérieur » au nom de la commission des affaires culturelles, a approuvé les propos de M. Jean-Léonce Dupont concernant la nécessité d'une autonomie d'action accrue pour les universités. Il a souligné que si les financements publics de la recherche étaient importants et pluriels, il convenait également de prendre en compte la part des financements privés dans certains laboratoires de recherche. Il s'est ensuite inquiété de la structure de gouvernance des pôles de compétitivité.

M. François Goulard a précisé que les associations qui seraient à la tête des pôles de compétitivité n'auraient pas la compétence pour gérer les fonds publics, directement alloués aux acteurs de recherche.

En réponse à M. Denis Badré qui s'interrogeait sur la coordination entre les programmes cadre de recherche et de développement européen (PCRD) et les dispositifs de recherche nationaux, M. François Goulard a reconnu l'existence d'une certaine opacité concernant le fonctionnement des PCRD. Il a précisé qu'une réforme de la gouvernance de ces programmes avait été décidée lors de la dernière réunion des ministres de la recherche de l'Union européenne.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la bonne conduite des missions de contrôle effectuées par le Parlement impliquait que les situations puissent être contrôlables, et, qu'à cet égard, l'enjeu lié aux systèmes d'information était primordial. Il a rappelé l'exigence de clarté qui s'imposait au monde de la recherche au moment où l'Etat se préparait à faire un effort sans précédent dans le cadre de la future loi sur la recherche.

M. Jean Picq a souligné que le dernier rapport de la Cour des comptes relatif à la gestion de la recherche universitaire avait mis en évidence la croissance du nombre des personnels de recherche, ainsi que la baisse concomitante des dotations de crédits par chercheur. Il a estimé que la mise en place de systèmes d'information pertinents était fondamentale, tout comme la nécessité d'une bonne articulation entre tous les dispositifs qui pouvaient exister en matière de recherche.

Mme Jeanne Seyvet, conseiller maître à la Cour des comptes, a remarqué, s'agissant du contrôle qu'avait mené la Cour des comptes sur les subventions d'équipement à la recherche universitaire, que les informations étaient disponibles et accessibles à chaque niveau d'administration. Cependant, elle a relevé que les remontées d'information, et par conséquent la consolidation des données, étaient malaisées, car il n'y avait pas de critères précis et communs concernant les informations destinées à être agrégées.

M. Jean Arthuis, président, a remercié tous les intervenants pour la grande qualité des informations données et la richesse du débat qui venait de se dérouler.

La commission a ensuite, à l'unanimité, décidé d'autoriser la publication d'un rapport d'information sur la communication de la Cour des comptes relative aux subventions d'équipement à la recherche universitaire.

PJLF pour 2006 - Mission : « Conseil et contrôle de l'Etat » - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, sur la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » était constituée de trois programmes : « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », « Conseil économique et social  » et « Cour des comptes et autres juridictions financières ».

Il a précisé que cette mission un peu particulière ne figurait pas dans les maquettes présentées par le gouvernement en 2004. Il a rappelé que la Cour des comptes et les autres juridictions financières se situaient précédemment dans une mission relevant de Bercy, ce qui avait soulevé l'étonnement de la commission, puisque cette situation revenait à ce que les moyens du contrôleur dépendent du contrôlé. Après diverses péripéties, un arbitrage gouvernemental annoncé le 9 mai 2004 avait créé la mission dont il était maintenant question.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a ajouté que, tout en approuvant la présence de la Cour des comptes et du Conseil économique et social dans cette mission, la commission avait, en juillet 2005, regretté la « sortie » des juridictions administratives de la mission justice et préconisé leur regroupement, avec les juridictions judiciaires, dans une seule mission. Il a précisé que cela n'aurait pas empêché la nécessaire adaptation, en leur faveur, de certaines règles budgétaires.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a observé que, précisément, certaines règles budgétaires seraient adaptées aux spécificités de chacun des trois programmes de la mission et que l'établissement du projet de budget desdits programmes ferait l'objet d'une concertation directe entre le ministre du budget et le responsable de programme.

Il a annoncé que, pour l'exécution de la dépense, le CES continuerait de bénéficier de procédures dérogatoires avec, notamment, une absence de contrôle financier et de comptable public, et que les deux autres programmes de la mission bénéficieraient de procédures allégées.

Il a relevé que, suite aux engagements pris par le Premier ministre, les mises en réserve de crédits concernant le CES seraient soumises à l'accord préalable de son président, qu'il n'y aurait pas de gel de crédits, ni pour la Cour des comptes ni pour le Conseil d'Etat, et que pour les autres juridictions financières et administratives, les gels éventuels seraient soumis à l'accord du responsable de programme.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a indiqué que la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » bénéficiait de 445 millions d'euros de crédits de paiement, dont 84 % correspondant à des frais de personnel, et noté que les crédits affectés au programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » représentaient plus de 50 % du total de la mission, tandis que le programme « CES » en représentait moins de 10 %.

Après l'issue de cette présentation générale de la mission, M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a abordé le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », dont le responsable était son vice-président, M. Renaud Denoix de Saint-Marc.

Il a observé que la majoration de 23,2 % des crédits de paiement de ce programme provenait essentiellement d'un transfert de charges, de cotisations vieillesse en particulier, et que l'augmentation réelle s'établissait à 6,4 %.

Il a jugé que les frais de justice, y compris les réparations civiles en cas de condamnation de l'Etat pour dysfonctionnement de la justice, n'avaient pas été estimés de façon sincère, puisqu'ils étaient inférieurs aux prévisions pour 2005. Il s'est interrogé sur les raisons de cette sous-estimation et sur ce qu'il adviendrait en cours d'exercice.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a noté avec satisfaction que les juridictions administratives dans leur ensemble, Conseil d'Etat y compris, répondaient volontiers à la démarche de performance requise par la LOLF, qui avait renforcé une attitude déjà inscrite dans leurs traditions, comme le montrait par exemple la préexistence de statistiques sur les délais de jugement.

Il a souligné que la poursuite de l'augmentation du contentieux administratif (+ 16 % en 2004) confirmait la pertinence de l'objectif principal du programme qui est de ramener, fin 2007, à un an, au lieu de 18 mois, les délais de jugement devant les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs, comme cela était déjà le cas au Conseil d'Etat. Il a rappelé que les délais raisonnables constituaient, en effet, un droit pour les citoyens, mais aussi une nécessité pour les administrations et les collectivités territoriales puisque, en particulier, de nombreux projets étaient suspendus pendant la durée des contentieux.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a indiqué que, pour autant, l'objectif risquait fort de ne pas être atteint. Il a fait valoir d'une part, que les prévisions de la loi d'orientation et de programmation pour la justice de septembre 2002 concernant le recrutement de greffiers n'étaient plus respectées depuis l'exercice 2005. D'autre part, il a souligné que l'objectif avait été établi sur la base d'une augmentation du contentieux limitée à 5 %, alors que la complexification du droit administratif, l'insuffisance de l'information des justiciables et de la formation des fonctionnaires de certains services alimentaient inévitablement une plus forte progression du contentieux, rappelant à cette occasion l'augmentation de 16 % constatée en 2004.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a estimé qu'en logique « lolfienne », l'atteinte de l'objectif n'excluait pas, par principe, l'allocation de moyens supplémentaires. Répétant qu'il fallait davantage de greffiers, il a jugé que ces moyens ne suffiraient cependant pas, faisant valoir qu'un changement d'optique devait les compléter. Il a déclaré que le programme devrait ajouter à ses finalités celle de contribuer à l'élaboration d'un droit plus lisible et celle d'assigner aux membres du Conseil d'Etat et aux magistrats administratifs détachés un objectif de formation juridique des services et peut-être de médiation.

Puis M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a présenté le programme « Conseil économique et social », dont le responsable était son président, M. Jacques Dermagne.

Il a indiqué que la LOLF n'avait pas encore eu d'impact sur l'organisation et le fonctionnement du CES, assemblée constitutionnelle bénéficiant depuis sa création d'une forte autonomie de gestion. Il a ainsi fait observer que l'absence de découpage en actions, un budget modique et rigide, des activités difficilement dissociables et mesurables en terme de coût, étaient autant de raisons qui n'incitaient pas le CES à se doter d'une véritable comptabilité analytique.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, s'est toutefois réjoui d'avoir appris très récemment de M. Jacques Dermagne que le CES s'était engagé dans un « processus de changement » baptisé « PASCALL » et destiné, au terme d'un audit en cours, à mieux utiliser les moyens alloués.

S'agissant des crédits de paiement de ce programme, il a précisé que leur majoration de 7,3 % provenait essentiellement, là encore, d'un transfert de charges, l'augmentation réelle s'établissant à 2,1 %.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a indiqué que les 231 conseillers et les 72 membres de section étaient assistés par un nombre d'agents globalement stable depuis 20 ans, qui s'établissait pour 2006 à 162 équivalents temps plein (ETP). Il a précisé que les dépenses afférentes tant aux membres du CES qu'à son personnel étaient imputées sur le titre 2.

Comme il avait déjà eu l'occasion de le faire dans son rapport spécial de l'année passée, il a rappelé que la fonction consultative du CES se prêtait mal à la logique « lolfienne » de résultat. Pour cette raison, les objectifs affichés étaient d'une évidence banale, peinant à refléter une véritable stratégie, et les indicateurs mesuraient une activité et non une performance.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a noté le risque d'ambiguïté de certains indicateurs, se demandant, par exemple, si un nombre élevé de délégations étrangères et de stagiaires reçus ou encore de colloques signifiait un réel dynamisme en matière de relations internationales et de dialogue, ou, à l'inverse, s'il pouvait faire craindre un « gaspillage » de crédits. Il a relevé les limites, par ailleurs, de l'indicateur relatif aux relations du CES avec le gouvernement, en l'occurrence un pourcentage d'avis rendus dans les délais, faisant valoir que cet indicateur déjà valorisé à 100 % n'offrait donc pas de marge de progression. Il a de plus constaté qu'en dépit des attentes de l'Assemblée nationale, aucun indicateur ne rendait compte ni des relations avec le Parlement, ni de l'efficience de la gestion interne du CES.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a enfin présenté le programme « Cour des comptes et autres juridictions financières », dont le Premier président, M. Philippe Séguin, était le responsable.

Il a indiqué que la majoration de 27,3 % des crédits de paiement procédait, comme pour les deux autres programmes, essentiellement de transferts de charges, l'augmentation « réelle » s'établissant à 10,3 %.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a rappelé que sur les 1.843 équivalents temps plein (ETP), 401 étaient mis à disposition des juridictions financières par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Estimant que la sortie des juridictions financières de la sphère de Bercy et leur insertion dans une mission budgétaire autonome n'auraient pas eu de sens si près de 22 % des personnels de ces juridictions avaient continué de relever du ministère en cause, il a déclaré qu'il fallait se réjouir de ce que les personnels des juridictions financières issus de Bercy aient été effectivement intégrés dans les ETP de ces juridictions.

Il a relevé que la Cour des comptes avait opportunément engagé une réflexion dans la perspective de créer des statuts appropriés à ces personnels et de résorber à terme ce grand nombre de mises à disposition, l'autonomie budgétaire des juridictions financières impliquant en effet une gestion directe des personnels par la Cour des comptes.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a prévenu que la nouvelle mission de certification des comptes de l'Etat prévue par l'article 58-5 de la LOLF entraînerait, pour la Cour des comptes, une extension très sensible du champ de ses travaux et donc, à l'évidence, des moyens supplémentaires.

Il a ajouté que la Cour des comptes se préparait à la mission de certification depuis plusieurs années, ce qui avait justifié la création de 18 postes pour 2005 et de 20 nouveaux emplois pour 2006. Il a indiqué qu'au total, la Cour des comptes avait évalué à 115 ETP les personnels de contrôle dédiés à la certification des comptes. Il a précisé que ce besoin devait être pourvu, à parts égales, par redéploiements internes, sous-traitance et créations ou transferts d'emplois d'autres administrations. Il a reconnu que la certification apparaissait comme un enjeu crucial pour la Cour des comptes, qui devrait parallèlement continuer à remplir toutes ses autres missions.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, s'est félicité de ce que les juridictions financières, Cour des comptes y compris, se soient inscrites dans une démarche de performance, même si un certain nombre des indicateurs retenus retraçaient essentiellement l'activité.

Il a estimé que devait être approuvée la création, pour les juridictions financières, d'un indicateur concernant la proportion des travaux réalisés dans les délais légaux ou règlementaires, même si dans un certain nombre de cas ces délais devaient être conciliés avec des obligations procédurales en matière de contradiction.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a enfin qualifié d'excellents les deux indicateurs sur l'efficience des fonctions de soutien dans les juridictions financières. Il a cité en exemple celui sur le poids de la masse salariale de la « fonction soutien » par rapport à la masse salariale globale des juridictions financières et celui sur le poids de la « dépense soutien » par rapport à l'ensemble des crédits des juridictions financières.

En conclusion, M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a proposé à la commission d'adopter sans modification les crédits proposés pour la mission et chacun de ses programmes.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur spécial pour la qualité et la précision de sa présentation. La commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » pour 2006.

Jeudi 20 octobre 2005

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Droit des sociétés - Offres publiques d'acquisition - Examen des amendements

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 508 (2004-2005) relatif aux offres publiques d'acquisition.

A l'article 1er (champ de compétences de l'Autorité des marchés financiers), la commission a décidé de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 44 de M. François Marc, et, après les interventions de MM. Jean-Claude Frécon, Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, elle a émis un avis favorable sur l'amendement n° 36 du gouvernement.

A l'article 2 (pouvoirs de l'Autorité des marchés financiers), la commission a estimé que l'amendement n° 45 de M. François Marc était satisfait par les amendements n° 1 et n° 2 de la commission et, après l'intervention de M. François Marc, elle a demandé le retrait de l'amendement n° 46 de ce dernier.

A l'article 5 (aménagement du régime du retrait obligatoire), la commission a adopté son amendement n° 5 rectifié, la rectification étant rédactionnelle.

A l'article 6 (transparence des mesures susceptibles d'avoir une influence sur le cours de l'offre), la commission a sollicité le retrait de l'amendement n° 43 de M. Bernard Vera, et elle a adopté son amendement n° 10 rectifié, la rectification étant rédactionnelle.

A l'article 7 (information des salariés), la commission a sollicité le retrait de l'amendement n° 37 de M. Bernard Vera et a donné un avis défavorable à l'amendement n° 38 de celui-ci. Elle a ensuite décidé de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 47 rectifié de M. François Marc et a demandé le retrait des amendements n° 48 et n° 49 de ce dernier.

La commission a sollicité le retrait des amendements n° 39 et n° 40 de M. Bernard Vera, tendant à insérer des articles additionnels après l'article 7.

A l'article 8 (coordination au sein du code du travail), elle a sollicité le retrait de l'amendement n° 41 de M. Bernard Vera.

Elle a décidé d'interroger le gouvernement sur l'amendement n° 42 de M. Bernard Vera, tendant à insérer un article additionnel après l'article 8.

A l'article 10 (approbation préalable ou confirmation des mesures de défense par l'assemblée générale en période d'offre), après avoir entendu les interventions de MM. François Marc, Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, la commission a sollicité le retrait de l'amendement n° 50 de M. François Marc. Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 30 de M. François-Noël Buffet au nom de la commission des lois et a décidé de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 51 de M. François Marc. Après les interventions de MM. Jean-Claude Frécon, Philippe Adnot, François Marc ainsi que deMM. Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, elle a demandé le retrait de l'amendement n° 52 de M. François Marc.

A l'article 11 (clause de réciprocité), la commission a décidé de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 54 rectifié de M. François Marc, puis elle a adopté son amendement n° 16 rectifié, la rectification étant rédactionnelle. Elle a ensuite donné un avis favorable à l'amendement n° 31 de M. François-Noël Buffet au nom de la commission des lois et sollicité le retrait de l'amendement n° 53 de M. François Marc.

A l'article 12 (inopposabilité obligatoire des restrictions statutaires au transfert de titres), elle a décidé de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 55 rectifié de M. François Marc.

A l'article 13 (inopposabilité obligatoire des restrictions contractuelles au transfert de titres), la commission a décidé de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 56 rectifié de M. François Marc.

A l'article 14 (suspension facultative des restrictions contractuelles à l'exercice des droits de vote), elle a décidé de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 57 rectifié de M. François Marc et elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 32 de M. François-Noël Buffet au nom de la commission des lois.

A l'article 15 (suspension facultative des restrictions statutaires à l'exercice des droits de vote), elle a décidé de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 58 rectifié de M. François Marc et a donné un avis favorable à l'amendement n° 33 de M. François-Noël Buffet au nom de la commission des lois.

A l'article 19 (publicité par l'Autorité des marchés financiers des cas de suspension volontaire), la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 34 de M. François-Noël Buffet au nom de la commission des lois. Elle a adopté son amendement n° 28 rectifié, la rectification étant rédactionnelle, et a donné un avis favorable au sous-amendement n° 35 de M. François-Noël Buffet au nom de la commission des lois.

A l'article 21 (entrée en vigueur de la loi et dispositions transitoires), elle a adopté son amendement n° 29 rectifié, la rectification étant rédactionnelle et de coordination.

La commission a adopté, ensuite, un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 21 visant à tirer les conséquences de la loi de sécurité financière, ainsi que de l'ordonnance du 12 novembre 2004 transposant la directive « conglomérats financiers » du 16 décembre 2002, sur la loi du 6 avril 1998 portant réforme de la réglementation comptable et adaptation du régime de la publicité foncière. Elle a adopté, de même, un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 21 ratifiant l'ordonnance n° 2005-648 du 6 juin 2005 transposant la directive 2002/65/CE du 23 septembre 2002 relative à la commercialisation à distance de services financiers. Après les interventions de MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, la commission a également adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 21 ratifiant l'ordonnance n° 2005-429 du 6 mai 2005 modifiant la partie législative du code monétaire et financier.

Un débat s'est alors engagé entre MM. Jean-Claude Frécon, Philippe Adnot, Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, sur la notion de prêt de titres.

La commission a adopté, enfin, un amendement de coordination législative tendant à insérer un article additionnel après l'article 21, ainsi qu'un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 21 visant à rendre facultative, à l'appréciation du tribunal, la nullité des votes électroniques d'assemblées générales d'actionnaires.

Organisme extraparlementaire - Désignation d'un candidat

La commission a procédé, ensuite, à la désignation de M. Yvon Collin, commecandidat proposé à la nomination du Sénat pour siéger au sein du Comité consultatif des liaisons aériennes d'aménagement du territoire.

Partager cette page