Lundi 4 juillet 2005

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Lois de finances - Modification de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances - Examen de l'amendement

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen de l'amendement au projet de loi organique n° 412 (2004-2005) modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

M. Jean Arthuis, président, a exposé que l'amendement n° 1 rectifié présenté par MM. Alex Türk, Philippe Nogrix et Philippe Dominati, tendait à prévoir que les crédits attribués aux autorités administratives indépendantes (AAI), constituant une action au sein d'un programme et mentionnées sur une liste annexée au projet de loi de finances, ne pourraient être réduits en cours d'exercice sans l'accord de leurs présidents.

Il a fait valoir que cet amendement répondait à la préoccupation exprimée, l'an dernier, par la commission des finances dans son rapport d'information sur la nouvelle architecture budgétaire, de créer une nouvelle mission « transparence et régulation de l'action publique ».

Il a ajouté que cette mission aurait compris deux programmes, l'un pour les juridictions financières afin de tenir compte du rôle de certification des comptes de l'Etat confié à la Cour des comptes, et l'autre concernant les AAI, afin d'assurer la séparation des crédits du régulateur de ceux des administrations régulées, pour éviter, en particulier, que la règle de fongibilité, au sein d'un programme, ne s'opère au détriment du régulateur.

M. Jean Arthuis, président, a toutefois considéré préférable, à ce stade, de ne pas prolonger la navette, estimant que les premiers enseignements de la pleine application de la LOLF, en particulier pour les AAI, pourraient donner lieu, le moment venu, à des modifications de textes, cette fois-ci fondées sur l'expérience.

Sur sa proposition, la commission a décidé d'interroger le gouvernement sur cet amendement, et de lui demander de préciser les procédures spécifiques qui seraient mises en oeuvre lors de l'établissement du budget, puis durant son exécution, afin de garantir un dialogue direct entre le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et les AAI, de nature à garantir et renforcer leur nécessaire statut d'autonomie.

Elle a, ensuite, décidé d'inviter les auteurs de l'amendement à le retirer, et, à défaut, de lui donner un avis défavorable.

Economie - Confiance et modernisation de l'économie - Examen des amendements

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements au projet de loi n° 433 (2004-2005), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, pour la confiance et la modernisation de l'économie, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

La commission a donné un avis défavorable à la motion de procédure n° 134 de M. Bernard Vera, tendant à opposer la question préalable.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 59 de M. Bernard Vera tendant à insérer un article additionnel avant l'article 1er A.

A l'article 1er A (nouveau) relatif à la réforme des contrats d'assurance vie, elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 132 rectifié de M. Michel Mercier.

A l'article 1er B (nouveau) relatif à l'aménagement de la réduction d'impôt sur le revenu accordée au titre de la souscription au capital des sociétés non cotées, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 60 de M. Bernard Vera.

A l'article 1er C (nouveau) relatif à l'introduction d'une fiscalité favorable au développement des marchés financiers dédiés aux PME, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 61 de M. Bernard Vera.

A l'article 1er D (nouveau) relatif au relèvement du seuil de l'imposition forfaitaire annuelle en impôt sur les sociétés, la commission a estimé que l'amendement n° 62 de M. Bernard Vera était satisfait par l'amendement n° 1 de la commission.

Elle a ensuite demandé l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 125 de M. Michel Mercier tendant à insérer un article additionnel après l'article 1er D, avant d'en solliciter le retrait.

Après l'intervention de Mme Nicole Bricq, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 88 de M. François Marc tendant à insérer un article additionnel avant l'article 1er.

La commission a ensuite donné un avis défavorable aux amendements n°s 89 et 90 de M. François Marc tendant à insérer des articles additionnels avant l'article 1er. Après l'intervention de Mme Nicole Bricq, elle a demandé l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 87 de M. François Marc tendant à insérer un article additionnel avant l'article 1er, avant d'en solliciter le retrait.

A l'article 1er relatif à la tenue des conseils d'administration et de surveillance par des moyens de télétransmission, la commission a demandé l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 32 de M. François-Noël Buffet, présenté au nom de la commission des lois et a donné un avis défavorable à l'amendement n° 91 de M. François Marc.

A l'article 2, relatif à l'aménagement des règles de quorum des assemblées générales, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 63 de M. Bernard Vera ainsi qu'à l'amendement n° 92 de M. François Marc.

S'agissant des amendements tendant à insérer des articles additionnels après l'article 2, la commission a estimé que l'amendement n° 122 de M. Michel Mercier serait satisfait par l'amendement de la commission portant article additionnel après l'article 3 qui allait être présenté. Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 64 de M. Bernard Vera, a demandé l'avis du Gouvernementsur l'amendement n° 55 de M. Gérard Longuet, puis a donné un avis défavorable aux amendements n°s 93 et 97 de M. François Marc et aux amendements n°s 65 et 66 de M. Bernard Vera.

A l'article 2 bis (nouveau) relatif à la soumission de certains éléments de rémunération des dirigeants de sociétés cotées au régime des conventions réglementées, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 94 de M. François Marc et a donné un avis favorable aux amendements n°s 33, 34 et 35 de M. François-Noël Buffet, présentés au nom de la commission des lois.

S'agissant des amendements tendant à insérer des articles additionnels après l'article 2 bis, la commission a demandé l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 96 de M. François Marc, avant d'en solliciter le retrait, et a donné un avis défavorable à l'amendement n° 95 du même auteur.

A l'article 2 ter (nouveau) relatif à la transparence des rémunérations des dirigeants des sociétés cotées, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 36 de M. François-Noël Buffet, présenté au nom de la commission des lois.

Puis elle a adopté un amendement présenté par M. Philippe Marini, rapporteur général, tendant à insérer un article additionnel après l'article 2 ter.

A l'article 3 relatif à la limite d'âge des dirigeants d'entreprises publiques, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 98 de M. François Marc, et un avis favorable aux amendements n°s 37 et 38 de M. François-Noël Buffet, présentés au nom de la commission des lois.

S'agissant des amendements tendant à insérer des articles additionnels après l'article 3, la commission a adopté deux amendements de M. Philippe Marini, rapporteur général. Elle a ensuite sollicité l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 99 de M. François Marc. Elle a estimé que l'amendement n° 85 de M. Jean-Jacques Hyest était satisfait par l'amendement n° 5 de la commission, a donné un avis favorable à l'amendement n° 86 du même auteur, et un avis défavorable à l'amendement n° 67 de M. Bernard Vera.

La commission a ensuite adopté un amendement de M. Philippe Marini, rapporteur général, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 4 A.

A l'article 4 A (nouveau) relatif à la mesure fiscale tendant à rétablir la neutralité des véhicules du capital-investissement, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 68 de M. Bernard Vera.

Elle a donné un avis défavorable aux amendements n°s 69 et 70 de M. Bernard Vera tendant à insérer des articles additionnels avant l'article 4.

A l'article 4 relatif aux nouveaux financements pour la revitalisation économique, après l'intervention de Mme Nicole Bricq, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 71 de M. Bernard Vera, puis a demandé l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 52 de M. Jean-Pierre Vial et 126 de M. Michel Mercier.

Elle a ensuite sollicité le retrait de l'amendement n° 128 de M. Michel Mercier, tendant à insérer un article additionnel après l'article 4.

A l'article 5 relatif à l'Agence de l'innovation industrielle, elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 72 de M. Bernard Vera.

A l'article 5 bis (nouveau) relatif aux réductions d'impôt sur les sociétés pour les dépenses de recherche ou les souscriptions au capital de petites et moyennes entreprises innovantes, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 73 de M. Bernard Vera.

Elle a ensuite sollicité l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 127 de M. Michel Mercier tendant à insérer un article additionnel après l'article 5 bis.

A l'article 6 relatif à l'habilitation du Gouvernement à prendre par voie d'ordonnances des mesures visant à réformer le droit des sûretés, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 74 de M. Bernard Vera. Après les interventions de Mme Nicole Bricq et de MM. François Marc et Jean-Jacques Jégou, elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 100 de M. François Marc, puis à l'amendement n° 123 de M. Michel Mercier. Après l'intervention de Mme Nicole Bricq, elle a demandé le retrait de l'amendement n° 39 de M. François-Noël Buffet, présenté au nom de la commission des lois, et a donné un avis favorable à l'amendement n° 40 du même auteur. Puis après une intervention de M. Jean-Jacques Jégou, elle a demandé l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 129 de M. Michel Mercier.

A l'article 7 relatif à la modification du champ de l'appel public à l'épargne, la commission a adopté un amendement présenté par M. Philippe Marini, rapporteur général.

A l'article 8 relatif à la transposition de la directive « prospectus », la commission a estimé que l'amendement n° 101 de M. François Marc pourrait être retiré au profit de l'amendement n° 11 de la commission, a donné un avis défavorable à l'amendement n° 102 du même auteur, puis a estimé que l'amendement n° 103 du même auteur pourrait être retiré au profit de l'amendement n° 16 de la commission.

Elle a ensuite jugé, après l'intervention de M. Jean-Jacques Jégou, que l'amendement n° 84 de M. Philippe Dominati, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 8 bis (nouveau), pourrait être retiré au profit de l'amendement n° 17 de la commission.

Après l'intervention de M. François Marc, la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 104 de M. François Marc, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 9.

A l'article 12 relatif à l'amélioration des règles de franchissement de seuil, elle a estimé que l'amendement n° 105 de M. François Marc était satisfait par l'amendement n° 27 de la commission, a demandé le retrait de l'amendement n° 106 du même auteur et a donné un avis favorable à l'amendement n° 41 de M. François-Noël Buffet, présenté au nom de la commission des lois.

Elle a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement n° 75 de M. Bernard Vera tendant à insérer un article additionnel après l'article 12.

Après l'intervention de Mme Nicole Bricq, la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 119 et 120 de M. François Marc tendant à insérer des articles additionnels avant l'article 13.

Elle a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement n° 118 de M. François Marc, puis, après l'intervention de Mme Nicole Bricq, elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 121 du même auteur, ces deux amendements tendant à insérer des articles additionnels après l'article 13.

La commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 76, 77, 78, 79 et 80 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat tendant à insérer des articles additionnels avant l'article 14.

A l'article 14 relatif à l'extension de la mesure exceptionnelle d'exonération des dons d'argent, elle a donné un avis défavorable aux amendements n°s 81 de M. Bernard Vera et 107 de M. François Marc.

La commission a ensuite estimé que son amendement n° 29 précédemment déposé portant article additionnel après l'article 14 et tendant à augmenter de 50 % à 75 % l'abattement applicable en matière d'impôt de solidarité sur la fortune, en parts ou actions de sociétés faisant l'objet d'un engagement collectif de conservation, devait faire l'objet d'aménagements techniques et qu'il convenait donc, dans cette attente, de le retirer.

Elle a donné un avis défavorable aux amendements n°s 109 et 110 de M. François Marc et n° 108 de M. Jean-Pierre Godefroy tendant à insérer des articles additionnels avant l'article 15.

A l'article 15 relatif à l'ouverture des accords d'intéressement aux dirigeants des entreprises de moins de cent salariés, la commission a adopté un amendement de M. Philippe Marini, rapporteur général, a donné un avis favorable aux amendements n°s 43, 45 et 46 de Mme Isabelle Debré, présentés au nom de la commission des affaires sociales, a demandé l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 44 du même auteur, puis a donné un avis défavorable à l'amendement n° 83 de M. Bernard Vera.

S'agissant des amendements tendant à insérer des articles additionnels après l'article 15, après les interventions de M. François Marc et de Mme Nicole Bricq, elle a donné un avis défavorable aux amendements n°s 116 et 117 de M. François Marc ainsi qu'à l'amendement n° 82 de M. Bernard Vera. Puis elle a demandé l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 47 présenté par Mme Isabelle Debré, au nom de la commission des affaires sociales.

A l'article 15 bis (nouveau) relatif à l'affectation de l'excédent de la réserve spéciale de participation, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 56 de M. Serge Dassault, sous réserve de la rectification d'une référence.

A l'article 15 ter (nouveau) relatif à la mise en place d'une prime exceptionnelle d'intéressement, elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 48 de Mme Isabelle Debré, présenté au nom de la commission des affaires sociales.

A l'article 15 quater (nouveau) relatif au déblocage des sommes attribuées en 2005 au titre de la participation, après les interventions de M. Jean Arthuis, président, s'exprimant à titre personnel, de Mme Nicole Bricq, de MM. Jean-Jacques Jégou, Yann Gaillard, Philippe Dallier et François Marc, la commission s'en est remise à la sagesse du Sénat pour l'amendement n° 51 rectifié de M. Jean Arthuis, et a donné un avis favorable aux amendements n° 130 de M. Michel Mercier et n°s 133, 53 et 57 de M. Serge Dassault.

La commission a ensuite adopté un amendement présenté par M. Philippe Marini, rapporteur général, tendant à insérer un article additionnel après l'article 16.

A l'article 17 concernant les dispositions relatives aux transferts entre plans d'épargne salariale, elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 111 rectifié de M. François Marc et a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 112 du même auteur.

A l'article 18 relatif à l'évaluation des titres offerts dans les plans d'épargne entreprise des sociétés non cotées, elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 49 de Mme Isabelle Debré, présenté au nom de la commission des affaires sociales, et a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 113 de M. François Marc.

A l'article 19 relatif à l'information des salariés sur les plans d'épargne d'entreprise unilatéraux, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 50 de Mme Isabelle Debré, présenté au nom de la commission des affaires sociales, et a demandé l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 131 de M. Michel Mercier.

A l'article 20 relatif au crédit d'impôt au titre de la formation en matière d'épargne salariale, la commission a estimé que l'amendement n° 114 de M. François Marc était satisfait par l'amendement n° 31 de la commission, et a donné un avis défavorable à l'amendement n° 115 du même auteur.

A l'article 21 relatif au conditionnement des cigarettes et des tabacs à rouler, après l'intervention de M. Paul Girod, la commission a demandé l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 124 de M. Michel Mercier.

Elle a constaté que les deux amendements portant articles additionnels après l'article 21 avaient été retirés par leurs auteurs.

A l'article 23 relatif au renouvellement de l'habilitation à modifier la législation des propriétés publiques, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 42 de M. François-Noël Buffet, présenté au nom de la commission des lois.

Puis elle a adopté un amendement présenté par M. Philippe Marini, rapporteur général, tendant à insérer un article additionnel après l'article 24 (nouveau).

La commission a alors suspendu sa séance et décidé de reprendre ses travaux en début d'après-midi afin de poursuivre l'examen des amendements déposés sur le projet de loi pour la confiance et la modernisation de l'économie.

Economie - Confiance et modernisation de l'économie - Examen des amendements

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a repris l'examen des amendements déposés sur le projet de loi pour la confiance et la modernisation de l'économie.

Elle a donné un avis favorable aux amendements du Gouvernement n°s135 et 136 tendant à insérer des articles additionnels après l'article 3.

Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 137 du Gouvernement tendant à insérer un article additionnel après l'article 5, ainsi qu'à son amendement n° 138 tendant à insérer un article additionnel après l'article 5 bis.

A l'article 23, après une intervention de M. François Marc, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 139 du Gouvernement. Puis elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 140 du Gouvernement tendant à insérer un article additionnel après l'article 24.

Economie - Confiance et modernisation de l'économie - Désignation de candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire

Enfin, la commission a procédé à la désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur projet de loi n° 433 (2004-2005) pour la confiance et la modernisation de l'économie.

Candidats titulaires : MM. Jean Arthuis, Philippe Marini, Mme Isabelle Debré, MM. François-Noël Buffet, Paul Girod, François Marc, Thierry Foucaud.

Candidats suppléants : MM. Bernard Angels, Denis Badré, Joël Bourdin, Mme Nicole Bricq, MM. Yann Gaillard, Aymeri de Montesquiou, François Trucy.

Mercredi 6 juillet 2005

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Union européenne - Diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers - Examen du rapport en deuxième lecture

La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le projet de loi n° 432 (2004-2005), modifié par l'Assemblée nationale en première lecture, portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé les principales dispositions de ce texte. Il a indiqué que les modifications apportées par l'Assemblée nationale étaient essentiellement de nature rédactionnelle, à l'exception d'une novation introduite à l'article 3 relatif à l'obligation de déclaration des opérations sur titres effectuées par les dirigeants d'un émetteur et les personnes qui leur sont liées. Ila souligné que cette modification reprenait la proposition initialement présentée par la commission en première lecture au Sénat.

A l'issue de cet exposé, la commission a adopté conforme le projet de loi, dans sa rédaction telle qu'adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture.

Organisme extraparlementaire - Désignation d'un candidat

La commission a enfindésigné M. Philippe Marini comme candidat proposé à la nomination du Sénat pour siéger au sein de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations.

Jeudi 7 juillet 2005

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Fiscalité - Groupe de travail - Réforme de la taxe foncière sur les propriétés non bâties - Communication

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, président du groupe de travail de la commission sur la réforme de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, sur les travaux de ce dernier.

A titre liminaire, M. Jean Arthuis, président, a indiqué que l'horaire de la réunion avait été avancé afin de permettre à ceux de ses collègues qui le souhaitaient d'assister au début de la discussion générale du projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures d'urgence pour l'emploi.

Puis il a estimé que la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) était un impôt utile et qu'il convenait de ne pas le supprimer. Il a rappelé que les recettes de TFPNB s'étaient élevées à près de 1.200 millions d'euros en 2003, dont 952 millions d'euros au titre des terres agricoles, 257 millions d'euros au titre de la taxe additionnelle au bénéfice des chambres d'agriculture (TFCA) et le reste au titre des frais de gestion des services fiscaux de l'Etat. Il a ajouté qu'en 2003 le produit de la TFPNB, stricto sensu, avait représenté 1,7 % du produit de la fiscalité directe locale.

Il a souligné l'importance de la TFPNB pour les petites communes, indiquant que son produit représentait 21 % des recettes de fiscalité directe des communes de moins de 500 habitants, et que, pour 2.267 d'entre elles, ce pourcentage s'élevait à plus de 50 %. Il a indiqué que le groupe de travail avait donc considéré que la suppression de la TFPNB agricole risquait, en conséquence, de remettre en cause le principe de libre administration des collectivités territoriales, voire celui de leur autonomie financière, et donc, d'être inconstitutionnelle.

M. Jean Arthuis, président, a souligné, par ailleurs, que la plupart des personnalités auditionnées par le groupe de travail s'étaient déclarées opposées à la suppression de la TFPNB agricole et que, seuls la fédération nationale de la propriété privée rurale et les représentants de certains syndicats agricoles - les Jeunes agriculteurs (JA) et la Fédération nationale des exploitants agricoles (FNSEA) - s'y étaient déclarés favorables. Il a ajouté que les associations de maires (association des maires de France, association des petites villes de France, association des maires ruraux de France) s'y étaient naturellement opposées, de même que l'assemblée permanente des chambres d'agriculture, dont les ressources dépendaient du rendement de la TFPNB. Il a souligné que, de manière quelque peu paradoxale, certains représentants du monde agricole (coordination rurale, fédération nationale des syndicats de propriétaires forestiers et sylviculteurs) s'étaient déclarés favorables au maintien de la TFPNB agricole, considérant, en particulier, que la TFPNB permettait aux agriculteurs de bénéficier de contreparties de la part de la commune. Il a toutefois précisé que ce point de vue n'était ni celui des JA ni celui de la FNSEA.

Enfin, il a estimé que, dans le contexte budgétaire actuel, l'Etat ne semblait pas avoir les moyens de supprimer la TFPNB agricole, dont le coût serait compris entre environ 350 millions d'euros et 850 millions d'euros, selon qu'elle concernerait, ou non, les seuls exploitants agricoles.

Il a précisé qu'en 2003, les exploitants agricoles avaient eu à leur charge 53 % de la TFPNB, soit 495 millions d'euros, tandis que la TFPNB stricto sensu, pesant sur les exploitants agricoles, hors TFCA, s'était élevée à 337 millions d'euros.

Après avoir cité les inconvénients liés à une suppression de la TFPNB, il a évoqué les conditions d'une réforme de cette taxe. A cet égard, il a précisé que le groupe de travail avait estimé que les bases de la TFPNB étaient aujourd'hui obsolètes, rappelant que les valeurs locatives cadastrales étaient calculées à partir des conditions du marché locatif de 1961, qu'elles n'avaient jamais été révisées et qu'elles avaient seulement fait l'objet d'une actualisation en 1980, en plus de leur revalorisation annuelle.

En conséquence, M. Jean Arthuis, président, a indiqué que le groupe de travail avait jugé qu'il convenait, plutôt que de supprimer la TFPNB agricole, de permettre la révision de ses bases. Estimant que ce qui importait, tant pour les collectivités territoriales que pour le contribuable, était non le taux, mais le produit (une sous-évaluation des bases pouvant, par exemple, être « corrigée » par un taux d'imposition élevé), il a considéré que l'on pourrait envisager de permettre aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de décider d'une telle révision, précisant que c'était principalement dans ce cadre que l'obsolescence des bases rendait la TFPNB injuste, puisqu'un taux unique sur l'ensemble du territoire de l'EPCI pouvait s'accompagner de bases communales disparates.

Puis un débat s'est ouvert.

M. Henri de Raincourt, rappelant sa participation au groupe de travail de la commission sur la réforme de la TFPNB, a souscrit à ses conclusions. Il a considéré que la suppression de la TFPNB pour les exploitants agricoles ne pouvait être mise en oeuvre de façon satisfaisante, en raison du risque que cet allégement ne bénéficie qu'aux seuls propriétaires, de son coût pour l'Etat et de la nécessité de maintenir un lien fiscal entre les agriculteurs et les communes.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité rappeler que la TFPNB avait déjà fait l'objet d'exonérations de ses parts départementale et régionale. Puis il a insisté sur le fait que la TFPNB constituait un bon impôt, puisque non délocalisable. Il a toutefois estimé que l'hétérogénéité de ses bases conduisait à la nécessité d'une réforme d'ensemble de cet impôt.

Mme Nicole Bricq, après avoir évoqué les promesses qui avaient été faites lors de la campagne des dernières élections sénatoriales, a souhaité connaître les intentions du Gouvernement en ce domaine.

En réponse, M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'à sa connaissance, le Gouvernement n'avait pas encore pris de décision, et a jugé qu'il serait donc très utilement éclairé par les conclusions du groupe de travail de la commission des finances.

La commission a alors donné acte à M. Jean Arthuis, président, de sa communication.

Contrôle budgétaire - Appareil diplomatique français au Brésil - Communication

Présidence de M. Jean Arthuis, président, puis de M. Denis Badré, vice-président.

Puis la commission a entendu une communication de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, sur l'appareil diplomatique français au Brésil.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a rendu compte de son contrôle sur pièces et sur place effectué en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) portant sur les quatre implantations diplomatiques françaises au Brésil (Sao Paolo, Brasilia, Recife et Rio de Janeiro). Il a justifié son déplacement par trois considérations.

Il a rappelé, premièrement, que l'année 2005 était « l'année du Brésil », cet événement traduisant l'excellence des relations politiques entre la France et le Brésil. Il a indiqué que le Président Lula serait l'invité d'honneur du Président de la République lors du défilé militaire du 14 juillet prochain. Il a indiqué avoir souhaité ainsi examiner de quelle manière les agents en poste au Brésil faisaient fructifier ce capital de confiance et de sympathie.

Il a souligné, deuxièmement, que le Brésil constituait un des grands pays émergents. Il a jugé que, par sa taille, 8,5 millions de kilomètres carrés, soit 15 fois la France, et par sa population, 184 millions d'habitants, ce pays exigeait de la France une représentation diplomatique adaptée. Il a montré que l'étendue du pays posait des questions de coordination entre les différents postes répartis sur le territoire. Il a fait observer que, 14e puissance économique mondiale, le Brésil représentait 45 % du PIB sud-américain, et 30 % du PIB de l'Amérique latine, juste derrière le Mexique. Il a précisé qu'avec un taux de croissance de 5,2 % en 2004, le Brésil se présentait comme une puissance économique en devenir, dont la France ne pouvait être absente.

Il a enfin noté que l'exercice 2005 était, sur un plan budgétaire, le dernier avant l'entrée en vigueur de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, et que les postes au Brésil ayant, selon des informations fournies en amont de la mission, expérimenté certains volets de la « nouvelle Constitution financière », il avait semblé intéressant de vérifier le degré de préparation à la LOLF de notre ambassade.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, faisant le bilan de sa mission, s'est tout d'abord félicité de la qualité des collaborateurs du Quai d'Orsay en poste au Brésil, 175 agents, dont 75 expatriés. Il a néanmoins souligné avoir perçu, dans un certain nombre d'occasions, un véritable « malaise » chez les agents en poste, reconnaissant qu'il s'agissait essentiellement d'impressions, mais s'inquiétant, comme le faisaient beaucoup de diplomates, du mauvais climat régnant au Quai d'Orsay. Il en a trouvé les raisons dans un écart grandissant entre les « budgétaires », du Département ou du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et les « diplomates », expliquant que tout débat sur l'orientation des moyens financiers au Quai d'Orsay tendait à devenir un « dialogue de sourd », peu constructif. Il a jugé que de telles difficultés avaient, certes, toujours existé, mais qu'elles tendaient aujourd'hui à s'aggraver avec la politique de modération budgétaire menée, avec raison, depuis 2002, et la perspective d'introduction de la LOLF. Il a considéré que la très forte méfiance entre les « budgétaires » et les « diplomates » présentait le risque fort d'un « double langage », très dommageable pour la place de la France à l'étranger. Il s'est inquiété d'un fossé grandissant entre les mots, les grands discours et les moyens financiers mis à la disposition de ceux-ci, ce qui nuisait au crédit de notre diplomatie. Il a énuméré les questions que s'étaient posé ses interlocuteurs au cours de sa mission au Brésil, relatives à l'absence de politique du Quai d'Orsay, à la réduction des ambitions françaises et à une éventuelle diminution de la voilure des postes diplomatiques.

Il a appelé de ses voeux une véritable stratégie, avec de vrais choix, perceptibles par l'ensemble des collaborateurs du ministère.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a illustré ses propos en mettant en exergue le fossé entre les paroles des diplomates, soulignant que le Brésil constituait une priorité politique et économique de notre pays, et une réalité budgétaire moins favorable, puisque que la présence française au Brésil représentait seulement un budget annuel de 25,8 millions d'euros, soit 15,6 % des crédits affectés à la région, et 1,42 % des coûts ventilés du réseau mondial. Il a ainsi jugé qu'en termes relatifs, notre diplomatie ne privilégiait pas vraiment la présence française au Brésil, ce qui révélait, de son point de vue, l'impossibilité pour le Quai d'Orsay à opérer des choix.

Il a expliqué que ce refus de faire des choix se traduisait, d'abord, sur un plan géographique, la France, souhaitant être présente partout, n'étant en mesure de concentrer ses moyens nulle part, et certainement pas dans les pays d'avenir.

Il a montré que ce même refus se traduisait également sur un plan sectoriel, le Quai d'Orsay souhaitant mettre en oeuvre, dans chaque pays, l'ensemble de sa panoplie d'interventions. Il a cité l'exemple de l'action culturelle au Brésil, et en particulier l'action culturelle déployée à Rio de Janeiro, la répartition de l'enveloppe budgétaire de 389.000 euros, pour 2005, entre 25 catégories d'interventions conduisant à un saupoudrage des crédits et à une dispersion très forte des actions du Quai d'Orsay.

Il a appelé, dès lors, le ministère des affaires étrangères à se doter d'un véritable plan stratégique au niveau mondial, définissant les priorités géographiques, et pour ces zones, les priorités sectorielles, regrettant qu'un tel schéma n'ait pas encore vu le jour, ceci donnant le sentiment aux « diplomates de terrain », et plus dangereusement, aux observateurs extérieurs étrangers, que le ministère des affaires étrangères français « naviguait à vue », entre une proclamation de principe « universaliste » et des réalités budgétaires plus prosaïques.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a ensuite examiné les modalités de prise de décision en matière budgétaire, s'inquiétant que celles-ci paraissent dictées par la recherche d'économies de court terme, plus que par une réflexion de moyen terme, visant à rationaliser l'affectation des moyens financiers. Il a indiqué que tous s'accordaient pour recommander une rationalisation de la carte des implantations diplomatiques et consulaires, et que celle-ci s'était traduite, dans un passé récent, au Brésil, par la fermeture du consulat général de Belem et la transformation du consulat de Recife en « consulat d'influence ». Il a précisé qu'un consulat d'influence était un consulat dépouillé des tâches consulaires, et donc du personnel afférent, fonctionnant avec des moyens allégés et entièrement dédié à la mission d'influence.

Il a jugé que les choix concernant la carte des implantations consulaires au Brésil avaient été trop peu préparés, soulignant que, lors de son entretien au département, avant son départ en poste, le nouveau consul général de Recife n'avait pas été avisé de la transformation de son consulat en consulat d'influence, alors que celle-ci était intervenue quelques jours plus tard seulement. Il a montré, en outre, que le transfert des activités consulaires de Recife à Brasilia s'était traduit par des économies réduites, les réductions de postes à Recife ayant été quasiment compensées par des ouvertures de poste à Brasilia. Il a précisé que le poste de Recife accueillait toujours les demandeurs de visas, vérifiait que les dossiers étaient complets, puis envoyait les dossiers pour traitement de Recife à Brasilia.

Il a indiqué que le consul général considérait que la diminution de personnel liée à la transformation en consulat d'influence ne lui permettait pas d'accomplir avec efficacité sa mission d'influence, et que le poste avait d'ailleurs reçu, au cours de sa mission, un renfort ponctuel, un « pompier » dans le jargon du Quai d'Orsay, ce qui était la preuve d'un poste en difficulté sur le plan de son fonctionnement. Il a souligné que le consul général s'accordait avec l'ambassadeur pour considérer que le consulat d'influence constituait un dispositif « au milieu du gué », « première étape d'une fermeture qui s'avançait masquée », préconisant dès lors la fermeture et la création d'un poste de consul honoraire.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a fait observer qu'il ne s'agissait pas, pour lui, de condamner les consulats d'influence qui, selon certains responsables du ministère, auraient, dans certains pays, fait la preuve de leur efficacité, mais que la démarche du consulat d'influence devait être envisagée avec sérieux, et non comme une étape vers la fermeture d'un consulat.

Abordant la question des consuls honoraires, il s'est déclaré frappé par la compétence et le dévouement de ceux qu'il avait rencontrés, s'inquiétant en revanche des défaillances et des insuffisances dans la prise en charge de certains de leurs frais de fonctionnement. Il a appelé à une réflexion sur ce point.

Il a ensuite examiné la question des effectifs, indiquant qu'aucun cas de sous-effectifs ne lui avait été signalé au Brésil et que ses interlocuteurs avaient reconnu qu'il était encore possible de rationaliser le nombre de recrutés locaux. Il a toutefois mis en exergue les limites de la substitution de recrutés locaux à des expatriés, en ce qui concernait le traitement des affaires consulaires, et en particulier des visas, pour des motifs de sécurité. En revanche, il s'est déclaré convaincu qu'un champ, celui de l'action culturelle, était encore ouvert pour substituer des recrutés locaux à des expatriés, et qu'une réflexion devait être engagée sans tabous. Il s'est demandé si des recrutés locaux francophones, bien au fait des institutions locales, ne pouvaient pas intervenir mieux - et de manière moins onéreuse pour les finances publiques - que certains expatriés.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a par ailleurs souligné qu'il avait été confronté au cours de sa mission à de très fortes revendications sur la question des rémunérations, notant que les agents avaient, en deux ans, subi, en ce qui concernait leur indemnité de résidence, une perte de pouvoir d'achat très significative de l'ordre de 40 %. Il a certes considéré que les rémunérations des agents à l'étranger lui semblaient encore significatives, mais que la manière dont avait été conduite la réforme avait profondément marqué les agents, la vraie réforme des indemnités de résidence, visant à rééquilibrer certaines zones, n'ayant toujours pas été menée. Il s'est inquiété que, parmi ceux qu'il avait interrogés, certains agents, même parmi les plus jeunes, déclarent ne plus vouloir vraiment aller à l'étranger, ce qui était un comble pour des diplomates, et le signe d'un état d'esprit « franchement mauvais ».

Il a jugé ainsi que ce dernier épisode traduisait un climat de défiance très fort entre le ministère des affaires étrangères et le ministère du budget. Il a préconisé une contractualisation des moyens, en fonction d'objectifs décidés en commun, plutôt que des mesures d'économies ponctuelles, parfois décidées « à la hussarde ». Il a rappelé que de tels contrats, « objectifs - moyens » ou « de performance », existaient déjà entre la direction générale des impôts par exemple, et la direction du budget, se demandant pour quelles raisons le Quai d'Orsay ne s'engageait pas dans une telle démarche avec le budget, de manière pluriannuelle, au lieu de subir passivement, année après année, des arbitrages budgétaires défavorables.

Il a considéré que, de ce point de vue, l'introduction de la LOLF pouvait constituer une opportunité favorable, mais que, dans un poste déconcentré comme celui d'une ambassade, la LOLF, vue du Brésil, suscitait avant tout de l'incompréhension, de l'inquiétude, voire de l'hostilité. Il a relevé, chez certains diplomates, qui pourtant avaient reçu une formation sur ce sujet de la part du département, une véritable « aversion » pour la nouvelle démarche budgétaire, liée, selon lui, à une culture très éloignée des considérations de gestion. Il a appelé les diplomates à cesser de considérer les contraintes de gestion comme des éléments étrangers à leur mission. Il a souligné que les agents semblaient encore peu préparés à la LOLF, montrant que, alors que le Brésil était pilote sur le sujet, les actifs immobiliers n'avaient toujours pas fait l'objet d'une valorisation, comme la LOLF en fait l'obligation à partir du 1er janvier 2006.

Il a expliqué que la démarche de performance était, en outre, peu comprise par les postes à l'étranger, la mission d'influence du Quai d'Orsay étant, il est vrai, difficilement mesurable par des indicateurs. Il a regretté que les indicateurs retenus par le ministère puissent difficilement être déclinés localement, dans les postes diplomatiques à l'étranger, ce qui présentait le risque important d'une déconnexion entre la performance, évaluée globalement par le Parlement, et l'action concrète des agents sur le terrain.

Il a par ailleurs jugé contestables certains découpages des crédits, entre la mission « action extérieure de l'Etat » et la mission « aide au développement », faisant remarquer que l'ambassadeur de France au Brésil lui avait tenu des propos très convaincants pour expliquer que la France ne faisait pas d'aide au développement au Brésil, et que l'agence française de développement, hors des projets très ciblés, d'intérêt mondial, comme ceux liés à la protection de la forêt amazonienne, n'avait pas vocation à intervenir. Il a souligné que l'ambassadeur lui avait montré que le Brésil, puissance économique importante, avait vocation à gérer sa question sociale de manière autonome, sans aide internationale. Il a donc considéré que toute notre action culturelle et de coopération relevait de la mission d'influence, mais que malheureusement, l'intégralité de ces crédits était affectée à la mission « aide au développement », parce qu'au regard des critères internationaux édictés par le comité d'aide au développement de l'OCDE, le Brésil faisait partie de la très longue liste des pays en développement.

Toujours s'agissant de la LOLF, il a noté que même le principe de fongibilité asymétrique suscitait la perplexité des gestionnaires en poste au Brésil, puisque ceux-ci, fonctionnant déjà avec une enveloppe globale de fonctionnement, avaient le sentiment que le nouveau système constituerait le prétexte pour réduire, encore, le niveau global de leur enveloppe, à charge pour eux de gérer la pénurie. Il a également montré que la mission « action extérieure de l'Etat » étant composée de trois programmes, ceux-ci seraient autant de budgets opérationnels de programme (BOP) à gérer pour les responsables de postes. Il a ainsi expliqué qu'en lieu et place d'une enveloppe globale de fonctionnement, les gestionnaires auraient sur le terrain trois enveloppes, rendant les redéploiements de crédits entre ces trois budgets plus difficiles que par le passé, ceux-ci ne pouvant être autorisés que de manière centralisée, à Paris. Il s'est inquiété que la LOLF puisse nuire à la souplesse de gestion des crédits alors qu'elle devait présenter, à l'origine, l'avantage inverse.

Enfin, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a souligné les difficultés de mise en oeuvre de la politique de cession des actifs publics immobiliers souhaitée par le gouvernement, montrant que tous les appartements de fonctions qui méritaient d'être vendus à Brasilia l'avaient été, mais que le dossier le plus important, celui de la maison de France, se situait à Rio de Janeiro. Il a précisé que  la maison de France, avec ses treize étages, était adaptée aux besoins lorsque Rio était encore capitale du pays, mais était désormais surdimensionnée pour un simple consulat général. Il a indiqué que trois étages étaient vacants, alors que l'immeuble hébergeait déjà l'Alliance française, Air France, un cabinet médical et un théâtre géré par une association privée. Il a noté que certains locataires n'étaient, en outre, pas en mesure de payer des charges qui s'avéraient très élevées.

Il a expliqué, dès lors, que la vente de cet immeuble était à l'ordre du jour depuis plusieurs mois, mais que cette vente présentait des difficultés importantes, puisque le terrain avait été mis à disposition gratuitement par l'Etat brésilien en vertu d'un décret du Président Vargas en 1945, ce qui rendait toute cession sinon impossible, du moins très difficile, l'Etat de Rio étant, selon ce décret, le seul acheteur possible, moyennant « paiement du prix de la construction », mais ne s'étant pas déclaré intéressé par le bâtiment. Il a indiqué que l'ambassadeur lui avait rappelé que l'immeuble constituait un symbole emblématique de la présence française au Brésil, et que les coûts d'acquisition ou de location dans d'autres quartiers de Rio seraient encore plus élevés que les coûts actuels. Il a enfin souligné que la réhabilitation du théâtre, certes financée par un mécénat privé, avait été achevée très récemment.

Il a néanmoins indiqué que ces difficultés ne devaient pas aboutir à un statu quo, appelant à explorer la piste d'une cession de certains étages de la maison de France et celle du transfert, dans l'immeuble, de l'appartement de passage de l'ambassadeur, afin de pouvoir céder l'actuel appartement de passage.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a achevé sa communication par le constat d'un effritement de la présence du français au Brésil, au profit évidemment de l'anglais, mais aussi de l'espagnol, soulignant que cet effritement avait lieu alors même que le réseau d'alliances françaises était particulièrement dense au Brésil. Il a dès lors indiqué souhaiter mener un travail sur la politique de soutien à la langue française au cours de l'année 2006.

Un débat s'est alors engagé.

M. Jean Arthuis, président, félicitant le rapporteur spécial pour la qualité de sa communication, a indiqué que, comme beaucoup de ses collègues, ses déplacements à l'étranger l'amenaient à faire le même constat, quelque peu accablant, que celui du rapporteur spécial. Il s'est demandé s'il y avait au Quai d'Orsay « un pilote dans l'avion », considérant que les diplomates, sur le terrain, étaient livrés à une autogestion confinant à l'abandon. Il a regretté une absence de choix nuisible à l'image du pays, exprimant la vision d'une « France en guenilles » qui ne s'assumait pas. Il a jugé que les diplomates étaient, sans doute, très malheureux de cette situation et s'est déclaré indigné du sort fait aux consuls honoraires, obligés, dans certains cas, d'assumer eux-mêmes des frais que la République refusait d'honorer.

M. Denis Badré, président, s'est également félicité de l'analyse sans complaisance du rapporteur spécial. Il a observé que la diminution des implantations diplomatiques en Europe trouvait ses limites, car nos voisins européens parlaient de moins en moins le français, ce qui traduisait un recul de l'influence française qu'il convenait de combattre. Il a souligné l'importance des instances multilatérales pour préserver la francophonie. S'agissant des relations entre les « diplomates » et les « budgétaires », il a évoqué la fable écrite par le violoniste et grand humaniste Yehudi Menuhin intitulée « Le comptable et le violoniste », jugeant qu'un royaume dirigé par le premier mourrait de tristesse, tandis qu'un royaume gouverné par le second risquait de périr de folie, le comptable et le violoniste ayant donc vocation naturelle à dialoguer. Il a enfin appelé de ses voeux une coordination et un rapprochement des postes des principaux pays européens à l'étranger.

M. Maurice Blin a évoqué la situation naguère florissante du français au Brésil. Il a jugé qu'une langue ne pouvait être influente sur le plan international que si elle traduisait le poids d'un pays et le message qu'il avait à faire passer dans le monde. Il a opposé un modèle français, confronté à une absence de priorité claire, à un modèle anglais ayant, au cours des quinze dernières années, accepté de faire des choix, d'élaguer parfois, afin de se spécialiser dans des pays et des secteurs d'avenir.

En réponse, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, partageant les avis exprimés, s'est déclaré convaincu que la France devait faire des choix, tout en notant la difficulté, et parfois la brutalité de ceux-ci. Il s'est prononcé en faveur d'une meilleure coordination des postes diplomatiques des principaux pays européens à l'étranger.

La commission a alors donné acte, à l'unanimité, à M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, de sa communication et décidé que les conclusions de sa mission feraient l'objet d'une publication sous la forme d'un rapport d'information.

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