Mardi 15 mars 2005

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Organismes extraparlementaires - Désignation de candidats

La commission a désigné M. Jean-Jacques Jégou pour siéger au sein du Comité de surveillance du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles.

Puis la commission a désigné M. Paul Girod pour siéger au sein du Haut conseil du secteur public.

Ecologie - Eau et milieux aquatiques - Demande de saisine pour avis et nomination d'un rapporteur pour avis

La commission a décidé de se saisir pour avis du projet de loi n° 240 (2004-2005)sur l'eau et les milieux aquatiques et a désigné comme rapporteur pour avis Mme Fabienne Keller.

Droit des affaires - Sauvegarde des entreprises - Demande de saisine pour avis et nomination d'un rapporteur pour avis

La commission a décidé de se saisir pour avis du projet de loi n° 235 (2004-2005),adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, de la sauvegarde des entreprises et a désigné comme rapporteur pour avis M. Philippe Marini.

Nomination d'un rapporteur

La commission a désigné Mme Fabienne Keller comme rapporteur sur la proposition de loi n° 210 (2004-2005), présentée par M. Jean-Louis Masson, tendant à promouvoir une fiscalité incitative en faveur des petites voitures peu polluantes.

Délocalisations - Audition de M. Jean-Louis Beffa, président directeur général de Saint-Gobain

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Jean-Louis Beffa, président directeur général de Saint-Gobain, auteur d'un rapport « Pour une nouvelle politique industrielle ».

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord rappelé le contexte dans lequel intervenait cette audition, indiquant que la commission avait décidé d'entendre des grands acteurs de la vie économique dans le cadre de sa réflexion sur les délocalisations et comme suite à deux études commandées, par ailleurs, à des cabinets d'experts extérieurs. Il a rappelé que M. Jean-Louis Beffa avait remis récemment au Président de la République un rapport intitulé « Pour une nouvelle politique industrielle », qui soulignait les signes d'un décrochage industriel de la France, en raison des fragilités de la spécialisation française et de la faiblesse des outils en faveur d'un redéploiement industriel. Il a précisé que ce rapport préconisait la relance de grands programmes industriels de vocation européenne. Puis il a ajouté qu'à l'occasion de la remise de ce premier rapport, le Président de la République avait chargé M. Jean-Louis Beffa d'une nouvelle étude, portant sur l'Agence de l'innovation industrielle, dont la création avait été annoncée lors des voeux aux « forces vives », le 4 janvier 2005. Il a précisé que, dans ce cadre, M. Jean-Louis Beffa était, notamment, chargé de définir les modalités de sélection des grands programmes de passation des appels d'offres et de suivi des programmes sur leur cycle de vie.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite ajouté que M. Jean-Louis Beffa était aussi entendu par la commission en tant que chef d'entreprise. Il a souhaité que cette audition puisse montrer que la « disparition » de l'industrie française, évoquée par d'aucuns, n'était pas une fatalité.

M. Jean-Louis Beffa a tout d'abord indiqué qu'en sa qualité de président de Saint-Gobain depuis 1986, il avait dû conduire la mutation d'un groupe confronté à la mondialisation. Il a précisé que ces transformations avaient encouragé une place accrue des activités de distribution, ainsi qu'une implantation mondiale élargie au fil des années.

M. Jean-Louis Beffa s'est interrogé, en premier lieu, sur les causes des délocalisations, estimant que la disparition des régimes communistes à compter de 1989 avait entraîné l'intégration, dans un contexte d'économie de marché, de travailleurs dont les compétences étaient équivalentes aux nôtres, tandis que leurs salaires étaient, eux, beaucoup plus bas. Il a précisé que, tandis que le salaire horaire moyen charges comprises était de 23 euros en Europe de l'ouest et aux Etats-Unis, il était de 18 euros en Espagne, de 4 euros en Pologne et en République tchèque, de 2 euros au Brésil et au Mexique, de 1,4 euro en Russie et, enfin, de 0,7 euro en Chine et en Inde. Il a ajouté que, dans ces pays, les rémunérations des cadres et chercheurs s'élevaient, environ, au quart des rémunérations pratiquées en France. Il a également ajouté que la Chine possédait déjà plus de chercheurs que la France et l'Allemagne réunies.

M. Jean-Louis Beffa a ensuite indiqué que, face à cette réalité économique, certaines activités étaient toutefois protégées du fait de la géographie ou de l'automatisation des usines, qui constituaient des freins à la délocalisation. Toutefois, dans le cas où ces barrières ne jouaient pas, il a ajouté que la seule solution lui semblait être de disposer d'une avance technologique garantissant la compétitivité de notre pays, ce qui impliquait d'encourager l'innovation, à l'image du Japon qui avait réussi à maintenir, avec la Chine, des relations commerciales très favorables.

Il a ensuite indiqué que les délocalisations ne donnaient pas lieu, en elles-mêmes, à des pertes d'emplois impressionnantes, mais qu'elles s'accompagnaient de la perte de nombreux services et PME associés, ce qui les différenciait fondamentalement des pertes d'emploi provoquées, dans les années quatre-vingt, par l'automatisation.

M. Jean-Louis Beffa a ensuite mis en évidence le caractère vulnérable de la spécialisation française, estimant que l'Allemagne était mieux placée, en raison de ses compétences dans les moyennes à hautes technologies (chimie, mécanique, biens d'équipement). Il a précisé que la France était, quant à elle, plutôt spécialisée dans les technologies faibles à moyennes, hormis ce qui concernait les grands programmes lancés par l'Etat dans les années soixante (nucléaire, aéronautique, spatial...) et quelques autres compétences, notamment dans les domaines des semi-conducteurs et des télécommunications. Il a regretté que la France ait négligé la révolution des technologies de l'information et celle des biotechnologies. Il a craint, en définitive, que ce mauvais positionnement n'entraîne une accentuation des délocalisations, sans que notre pays réussisse, par ailleurs, à attirer sur son territoire des activités créatrices d'emplois à haute valeur ajoutée. Dans ce contexte, il a jugé qu'il fallait revenir sur l'idée d'un Etat non-interventionniste, les politiques en faveur des PME innovantes et du crédit impôt-recherche ayant d'ailleurs eu, selon lui, des résultats encourageants, même si elles avaient rencontré quelques limites.

Dans ce contexte, M. Jean-Louis Beffa a souhaité la création de l'Agence de l'innovation industrielle (AII), dans le cadre de la discussion prochaine du projet de loi sur les PME, la participation et le financement de l'économie. Il a indiqué que la mise en place de cette Agence pourrait être très rapide, dans la mesure où le texte du décret d'application était déjà quasi rédigé. Il a précisé que cette Agence, qui emploierait une trentaine de personnes, serait chargée d'identifier de grands programmes innovants en s'appuyant sur les grandes entreprises, à qui reviendrait l'initiative de présenter et réaliser des projets de haute technologie, de nature à procurer un avantage comparatif, dans un esprit de coopération avec des PME et des laboratoires de recherche et avec, à la clef, des emplois créés au sein de l'Union européenne. Il a ajouté que les effets de cette nouvelle politique de soutien à l'innovation ne seraient pas immédiats, dans la mesure où les phases de recherche-développement avaient vocation à durer au moins cinq ans. Il a également précisé que l'Agence attribuerait des subventions et des avances remboursables selon une démarche contractuelle, l'entreprise assumant pour sa part la moitié du financement, et donc du risque. En définitive, il a rappelé qu'une telle politique volontariste était indispensable, dans la mesure où les marchés financiers introduisaient, par nature, un biais « court-termiste », ne favorisant pas la prise de risque.

M. Jean Arthuis, président, a remercié M. Jean-Louis Beffa pour ces propos qu'il a jugés encourageants, dans la mesure où ils tendaient à montrer que la désindustrialisation n'était pas une fatalité, à condition de « passer à l'acte » d'un point de vue politique. Il a rappelé que la commission des finances avait d'ores et déjà formulé des propositions, notamment dans le domaine fiscal (« TVA sociale »), à l'occasion du débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution qui s'était tenu, au Sénat, en novembre 2004.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est demandé, en premier lieu, comment seraient organisés les travaux de prospective de l'Agence et quelles seraient ses relations avec le tissu de la recherche universitaire, qu'il a jugé varié et quelque peu inégal. En deuxième lieu, il s'est demandé comment serait assurée la coordination entre les différents éléments du dispositif de soutien public à la recherche et à l'innovation, et s'il ne conviendrait pas de simplifier ce dispositif qui comprendrait, outre l'AII, l'agence de la recherche d'une part, et l'agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR), fusionnée en 2004 avec la banque du développement des PME (BDPME), d'autre part. Enfin, en troisième lieu, il s'est demandé comment l'agence s'adapterait à des programmes dans les domaines des technologies de l'information ou des biotechnologies, dans la mesure où leur développement devait différer de celui des grands programmes de l'industrie traditionnelle.

En réponse, M. Jean-Louis Beffa a indiqué que la méthode de l'agence consisterait à demander aux grandes entreprises de susciter des programmes innovants et qu'il travaillait actuellement avec une équipe de cinq ingénieurs généraux des grands corps techniques de l'Etat, qui sollicitaient les grandes entreprises françaises dans le but d'identifier quelques « programmes mobilisateurs pour l'innovation industrielle » (PM2I), se caractérisant par une rupture technologique, la perspective de viser une part significative du marché et de créer des emplois en Europe. Dans ce cadre, les entreprises constitueraient donc, elles-mêmes, un réseau dont elles géreraient les interfaces. Il a jugé que la structure d'une agence n'était justifiée en particulier qu'en raison de la lenteur du dialogue interministériel. S'agissant de la coexistence de plusieurs agences de soutien à la recherche et à l'innovation, il a expliqué qu'elles avaient chacune une fonction différente, l'ANVAR étant, par exemple, un organisme plus important et transversal que l'AII, dont la vocation serait purement stratégique. Il a indiqué, en outre, que cette politique de soutien à l'innovation s'inscrivait dans le cadre européen, comme en témoignait la communication au Conseil européen du président et du vice-président de la Commission européenne en date du 2 février 2005 (paragraphe 3.3.3). Il a également proposé que deux parlementaires soient présents au Conseil de surveillance de l'AII.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si la présence de parlementaires dans les organismes extraparlementaires était compatible avec l'exercice, par le Parlement, de sa fonction de contrôle.

M. Éric Doligé a jugé que les pôles de compétitivité présentaient des similitudes avec la démarche de l'AII et il s'est demandé quelle serait l'articulation entre ces deux approches. Il a évoqué l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), qui ne pouvait, selon lui, que constater l'état de la situation existante, alors qu'il conviendrait que l'AII ait une approche plus dynamique. Enfin, il s'est demandé s'il était encore possible que la France rattrape son retard dans certains nouveaux métiers, évoquant en exemple le secteur des biocarburants.

M. Jean-Louis Beffa a indiqué qu'une réponse économique lui paraissait tout à fait envisageable dans le domaine des biocarburants, de grands groupes ayant, d'ores et déjà, créé des unités et engagé des projets en ce sens. Il a jugé que l'AFII était efficace, mais que ses difficultés résultaient de la diminution de l'attractivité du territoire français. Enfin, il a estimé que les pôles de compétitivité pourraient être complémentaires des PMII, dans la mesure où ces pôles, correspondant aux « réseaux» américains, visaient à dynamiser les interfaces entre recherche et industrie à l'échelon régional.

M. Paul Girod a craint que les petites entreprises innovantes ne puissent financer leur développement sur leurs fonds propres, ce qui conduisait les entrepreneurs à vendre, parfois à des sociétés étrangères, avec comme conséquence une déperdition industrielle.

M. Jean-Louis Beffa a jugé que la législation américaine (« Small business act ») comportait des idées intéressantes. Il a estimé utile la relance de la BDPME, mais a jugé qu'il serait sans doute possible d'aller plus loin, notamment sur un plan fiscal. A cet égard, il a jugé favorablement la proposition de la commission des finances visant à favoriser l'investissement dans les PME grâce à une réduction de la cotisation à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

M. Jean Arthuis, président, a ajouté que l'action de l'Agence risquait en effet de se révéler insuffisante, en l'absence de changements dans l'environnement réglementaire et fiscal des entreprises.

M. Philippe Adnot a jugé que le problème principal était moins celui des délocalisations que celui de la conquête de nos parts de marché par des entreprises étrangères. Dans ce contexte, il a estimé que la réponse des pôles de compétitivité était insuffisante et inadaptée, dans la mesure où il aurait fallu identifier, d'abord, une quinzaine de secteurs porteurs, avant de chercher à localiser ces pôles.

M. Jean-Louis Beffa a estimé, pour sa part, que les pôles de compétitivité étaient prometteurs, mais qu'il conviendrait en effet d'être rigoureux dans leur sélection.

M. Roger Besse s'est demandé, à partir de l'exemple d'une usine du groupe située dans son département, s'il y avait encore place pour des unités industrielles significatives dans les milieux ruraux.

M. Jean-Louis Beffa a indiqué que le groupe Saint-Gobain possédait 150 usines en France, y compris en milieu rural, où il était parfois un gros employeur. Il a indiqué que ce type d'usine était susceptible d'être conservée, à condition de continuer de répondre à une logique de proximité et de qualité. Il a ajouté que l'innovation commerciale développée par l'usine précitée avait permis à cette entreprise du groupe Saint-Gobain de bien se développer dans son secteur.

Répondant à M. Jean Arthuis, président, qui se demandait si les activités de distribution ne prenaient pas progressivement le pas sur l'industrie, en raison de leur rentabilité supérieure, M. Jean-Louis Beffa a jugé qu'il avait fallu, au sein d'un groupe comme Saint-Gobain, trouver un équilibre entre les différentes activités, en dehors de toute volonté de contrôle ou d'intégration de filières.

M. Maurice Blin s'est félicité que l'Agence s'insère dans un dispositif au sein duquel l'Etat ne serait que le financeur, et pas l'opérateur. Il s'est demandé si l'Etat aurait les moyens de contrôler véritablement les programmes qu'il financerait. Il s'est également demandé si l'action envisagée serait suffisante, eu égard à l'ampleur des écarts de coût salariaux mentionnés plus tôt par M. Jean-Louis Beffa. Jugeant que la recherche privée française était aujourd'hui médiocre, il s'est ensuite interrogé sur les causes de ce déclin. Enfin, il a regretté que les ingénieurs ne s'éloignent progressivement de l'industrie pour se tourner vers les services.

En réponse, M. Jean-Louis Beffa a jugé que l'Etat ne devait pas abandonner sa fonction de prospective, trop de priorité ayant été donnée, au cours des dernières années, à un capitalisme financiarisé. Il a estimé qu'à son avis, la recherche privée n'était pas aussi médiocre que l'avait laissé entendre M. Maurice Blin, mais que la France, en raison de sa spécialisation industrielle inadéquate, manquait sans doute d'un tissu d'entreprises investissant une part significative de leur chiffre d'affaires dans la recherche. Enfin, il a jugé l'effort de recherche fondamentale publique indispensable et a regretté le manque de moyens alloués à celle-ci, tout en reconnaissant qu'elle pourrait parfois être mieux gérée. Il a estimé nécessaire, en outre, de donner une priorité aux organismes de recherche publique, en particulier au CNRS.

Mme Nicole Bricq a interrogé M. Jean-Louis Beffa sur les raisons qui avaient motivé Saint-Gobain à aller s'implanter en Chine. Elle a indiqué partager l'idée qu'une politique industrielle était possible, et s'est demandé si le Japon, avec ses grandes entreprises organisées en réseau par l'Etat, pouvait constituer une référence. Relevant que l'AII serait financée par le produit des privatisations, elle a jugé que ce financement n'était pas pérenne, mais aléatoire et s'est demandé, par ailleurs, si un tel financement par la vente de parts d'entreprises françaises était compatible avec la volonté de financer des projets de dimension européenne. Enfin, elle a estimé nécessaire de multiplier les supercalculateurs qui permettaient de diminuer les coûts de la recherche.

S'agissant du financement de projets européens, M. Jean-Louis Beffa a souhaité que l'effort de recherche réalisé par les consortiums d'entreprises européennes soit financé, dans chaque pays, selon le dispositif national de soutien à l'innovation existant. Il a également souhaité que la France ait un rôle moteur pour initier ce mouvement. Il a jugé, par ailleurs, que le Japon avait mis en place une méthode coopérative séduisante, lui permettant de conserver un grand nombre d'activités sur son territoire. Il a ajouté qu'il existait sans doute aussi un phénomène de localisation préférentielle de la recherche sur le territoire national, pour des raisons liées à la stratégie des entreprises et au secret industriel. Enfin, s'agissant de l'implantation de Saint-Gobain sur le marché chinois, il l'a jugée indispensable pour ne pas laisser, à moyen terme, les entreprises chinoises acquérir un avantage concurrentiel trop déterminant.

Remarquant que la spécialisation internationale était évolutive par nature, M. Yves Fréville s'est demandé si la France pourrait s'adapter suffisamment rapidement aux changements. S'interrogeant sur les taux de change au niveau mondial, il s'est demandé si des rectifications n'étaient pas souhaitables. Enfin, il a jugé nécessaire que l'AII accepte, le cas échéant, les échecs qui étaient inhérents à toute prise de risque.

M. Jean-Louis Beffa a approuvé ce point de vue, jugeant que l'échec était une étape qui pouvait se révéler inévitable, dans un processus d'innovation. Il a ajouté que l'Agence devrait avoir l'indépendance suffisante pour arrêter à temps de subventionner des programmes voués à l'échec. S'agissant des taux de change, il a jugé qu'il existait une bien meilleure concertation entre l'Asie et les Etats-Unis qu'entre ces deux pôles et l'Europe. Enfin, il a remarqué que les pays européens étaient dans des situations hétérogènes du point de vue de leur spécialisation internationale : ainsi le Royaume-Uni était spécialisé dans les services financiers, ce qui l'encourageait à soutenir vigoureusement le libre-échange, la Finlande et la Suède s'étant fortement mobilisées, pour leur part, en faveur des nouvelles technologies, tandis que l'Espagne et l'Italie étaient dans une situation qu'il a jugée plus grave que celle de l'Allemagne ou de la France, car leur modèle économique était profondément atteint.

M. Denis Badré s'est demandé si la France ne devrait pas proposer une coopération renforcée en Europe sur ce sujet de l'innovation industrielle. Il a suggéré de favoriser le maintien et l'implantation de jeunes chercheurs en France.

Jugeant que le départ de post-doctorants à l'étranger était un véritable problème, M. Jean-Louis Beffa a estimé qu'il conviendrait effectivement de se pencher sur cette question. S'agissant d'une éventuelle coopération renforcée en matière de recherche au niveau européen, il a jugé qu'il s'agissait d'une question politique, mais que de nombreux éléments lui semblaient converger vers cette voie.

En conclusion, M. Jean Arthuis, président, a remercié M. Jean-Louis Beffa pour l'intérêt et la qualité de son propos, conduisant à penser que l'Etat devait conserver un rôle d'anticipation et de définition des stratégies économiques. Il a ajouté que l'ensemble des réflexions sur le soutien à l'innovation ne devait pas dispenser de réformes structurelles plus globales portant sur l'environnement des entreprises.

Jeudi 17 mars 2005

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Jacques Jégou sur le projet de loi organique n° 208 (2004-2005) relatif aux lois de financement de la sécurité sociale.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a d'abord indiqué que l'intégration dans la Constitution de la notion de loi de financement de la sécurité sociale et la définition d'un cadre organique relatif à ces lois de financement avaient, en 1996, constitué une étape majeure, s'agissant de l'appréhension, par le Parlement, des enjeux financiers de la sécurité sociale. Il a rappelé que ceux-ci dépassaient ceux du budget de l'Etat, puisqu'ils représentaient, en dépenses, près de 350 milliards d'euros en 2005, contre quelque 300 milliards d'euros pour les dépenses de l'Etat.

Il a précisé que, si la réforme de 1996 avait eu le mérite de placer le pilotage financier de la sécurité sociale au coeur du débat parlementaire et de permettre une rationalisation de la prise de décision politique dans le domaine sanitaire et social, le cadre organique défini alors avait atteint ses limites, sur la forme comme sur le fond.

Il a ainsi souligné que, dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, les débats parlementaires restaient encore trop convenus s'agissant des orientations de politique sanitaire et sociale, et qu'ils apparaissaient, soit trop pointus, soit trop généraux.

Il a remarqué que les annexes jointes au projet de loi de financement destinées à améliorer l'information du Parlement étaient trop nombreuses et souvent peu pertinentes. Il a estimé, enfin, que l'articulation formelle entre la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finances restait problématique. Au total, il a jugé que les lois de financement de la sécurité sociale manquaient, aujourd'hui, de lisibilité.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a ensuite observé que, sur le fond, la limite principale des lois de financement de la sécurité sociale résidait dans l'absence de contrainte juridique forte s'agissant du respect des objectifs de dépenses fixés chaque année par le Parlement, notamment de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM). Il a souligné que, sauf en 1997, première année d'application du cadre organique défini en 1996, l'ONDAM n'avait jamais été respecté et a précisé que la technique dite du « rebasage » faussait l'appréciation du Parlement s'agissant de l'évolution des dépenses d'assurance maladie d'une année sur l'autre. Il a toutefois fait valoir la volonté d'améliorer, depuis la loi de financement pour 2002, la sincérité des lois de financement de la sécurité sociale en y intégrant des dispositions rectifiant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses de l'année précédente. Malgré cela, il a indiqué que les mécanismes de pilotage financier de la sécurité sociale n'avaient jamais réellement fonctionné, d'où l'affaiblissement, au fil des ans, de la portée du vote du Parlement dans le domaine des finances sociales.

Il a souligné que l'étroitesse du champ des lois de financement de la sécurité sociale constituait une autre limite de fond du cadre actuel, s'agissant notamment de l'absence de certains des fonds concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale du champ de compétence des lois de financement.

Il a enfin relevé l'absence de dimension pluriannuelle des lois de financement de la sécurité sociale, alors même que, dans le domaine de la sécurité sociale, certaines des mesures mises en oeuvre pouvaient affecter l'équilibre financier de la sécurité sociale non seulement pour l'année à venir, mais aussi pour les exercices ultérieurs. Il a estimé que cette limite pouvait s'assimiler à un manque de transparence sur les enjeux financiers réels des lois de financement de la sécurité sociale.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a observé que le présent projet de loi organique partait du constat que les lois de financement de la sécurité sociale étaient un instrument perfectible et qu'il constituait, après la naissance des lois de financement en 1996, une deuxième étape destinée à donner plus de poids et de portée au vote du Parlement.

Il a précisé que ce projet de loi organique proposait une rénovation du cadre organique relatif aux lois de financement dans le sens, notamment, d'une accentuation du degré de contrainte politique pesant sur l'ensemble des acteurs de la sécurité sociale.

Il a tout d'abord présenté les éléments structurels d'amélioration du cadre organique actuel contenus dans le projet de loi organique.

Il s'est félicité du rapprochement opéré entre le traitement des recettes et celui des dépenses, ce qui permettrait au Parlement de se prononcer sur le solde des régimes. Il a estimé qu'il s'agissait d'un élément essentiel, qui permettrait d'avoir une vision d'ensemble des enjeux financiers de la sécurité sociale.

Il a également noté que la structuration de la loi de financement de la sécurité sociale en deux parties, sur le modèle des lois de finances, favorisait la transparence et la clarté du débat. Il a cependant souligné la nature hybride de la première partie de la loi de financement de la sécurité sociale, puisqu'elle contiendrait obligatoirement des dispositions rectificatives, en recettes comme en dépenses. Il a observé que la tendance à ne jamais déposer de loi de financement rectificative risquait fort de se poursuivre.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a ensuite noté que, compte tenu de la nature particulière des dépenses de sécurité sociale, l'introduction d'une perspective pluriannuelle des lois de financement constituait également un élément très positif, qui devrait permettre de renforcer la crédibilité des lois de financement de la sécurité sociale.

Il a en outre jugé que le champ des lois de financement était étendu de manière opportune aux dispositions relatives à l'amortissement de la dette des régimes de sécurité sociale et à celles relatives à la mise en réserve de recettes à leur profit, de même qu'à celles relatives à la gestion des risques par les régimes de sécurité sociale ou modifiant substantiellement leur gestion interne.

Enfin, il a souligné que le projet de loi organique confiait à la Cour des comptes une mission de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des caisses nationales et des comptes combinés du régime général, ce qui était de nature à renforcer la transparence et la sincérité des comptes.

S'agissant des autres régimes, il a indiqué qu'il pourrait être fait appel à des réviseurs extérieurs à l'Etat. Il a précisé que la Cour des comptes serait également chargée d'émettre un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base, qui seraient annexés au projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Il a estimé que l'élément central de cette réforme du cadre organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale était de permettre aux lois de financement d'être un véritable outil au service du Parlement. Il a affirmé que la représentation nationale devait aujourd'hui se réapproprier le débat public sur le pilotage financier de la sécurité sociale et a relevé les dispositions du projet de loi organique y concourant, en particulier l'amélioration de l'information à la disposition du Parlement dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale et le renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, ainsi que de sa capacité d'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale.

Il a précisé que la transparence était accrue par la décomposition de l'ONDAM en sous-objectifs, ce qui permettrait, en lien avec les dispositions assouplissant les conditions de recevabilité financière des amendements, un débat approfondi sur la structure même de l'ONDAM. Il a également souligné l'intérêt de disposer des tableaux d'équilibre de l'ensemble des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a toutefois mis en évidence l'ambiguïté des dispositions de ce projet de loi organique s'agissant du positionnement de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Il a précisé que l'exposé des motifs du projet de loi organique laissait entendre que la CNSA entrerait, partiellement, dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale et serait intégrée dans la catégorie des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale. Il a toutefois indiqué que, selon certaines analyses, la CNSA ne serait pas incluse dans cette catégorie à compter de 2006 et qu'elle ne relèverait, dès lors, pas du champ des lois de financement de la sécurité sociale. Il a estimé que ce point devait être clarifié et a donc souhaité connaître l'avis de la commission des finances quant à l'inclusion éventuelle de la CNSA dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a enfin détaillé la révision de la liste des annexes jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale proposée par le projet de loi organique, ce qui permettrait d'améliorer l'information transmise au Parlement et de rendre plus efficace son contrôle dans le domaine des finances sociales.

Il a souligné, en particulier, le caractère novateur de l'annexe présentant pour les années à venir les programmes de qualité et d'efficience relatifs aux dépenses et aux recettes de chaque branche de la sécurité sociale. Il a précisé que cette démarche, directement inspirée de celle de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), devrait permettre de mesurer, même dans le domaine des finances sociales, l'efficacité de la dépense publique.

Il a également indiqué que l'annexe relative aux mesures de réduction et d'exonération de cotisations ou contributions de sécurité sociale, ainsi qu'aux modalités et au montant de la compensation financière à laquelle ces mesures donnaient lieu, devrait constituer un réel outil de transparence au service du Parlement.

Il a fait remarquer, en revanche, que l'inscription, dans la loi organique, du principe de compensation des réductions et exonérations de cotisations sociales par l'Etat en faveur de la sécurité sociale soulevait un risque d'inconstitutionnalité : donner une valeur supra-législative à ce principe nécessiterait une révision de la Constitution, comme ce fut le cas pour les collectivités territoriales.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a observé que le projet de loi organique proposait d'élever au niveau organique le pouvoir de contrôle des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat saisies, à titre principal, du projet de loi de financement de la sécurité sociale et de préciser que ces commissions suivaient et contrôlaient l'exécution de ces lois et procédaient à l'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale. Il a précisé que, même si elles étaient fortement inspirées de celles de l'article 57 de la LOLF, les dispositions du projet de loi organique n'en constituaient pas la transposition exacte. Il a indiqué, ainsi, qu'elles ne faisaient pas référence à l'obligation pour les personnes dont l'audition était jugée nécessaire de s'y soumettre et ne confiaient donc pas aux commissions chargées des affaires sociales un « pouvoir de coercition » similaire à celui des commissions chargées des finances.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a souligné que cette nouvelle faculté organique de contrôle confiée aux commissions saisies, à titre principal, du projet de loi de financement de la sécurité sociale ne faisait bien évidemment pas obstacle à l'exercice, par les commissions des finances, de leur pouvoir général de contrôle s'agissant de toute question relative aux finances publiques et, par conséquent, de toute question relative aux finances sociales. Il a donc souhaité qu'une collaboration fructueuse entre les deux commissions des affaires sociales et des finances permette le renforcement de la capacité globale de contrôle du Parlement dans le domaine des finances sociales.

Il s'est enfin demandé si cette nouvelle réforme organique constituait une simple étape intermédiaire vers un rapprochement de plus en plus poussé entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale, deux instruments juridiques d'une portée aujourd'hui très différente et présentant un degré de contrainte sans commune mesure l'un avec l'autre, ou si l'exercice parlementaire consistant à voter le budget de la sécurité sociale ne resterait pas toujours enferré dans des limites inhérentes à la nature même des lois de financement de la sécurité sociale et des dépenses votées en loi de financement.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur pour la qualité de son intervention, qui avait amplement démontré l'importance du présent projet de loi organique et, partant, tout l'intérêt qu'il y avait pour la commission des finances à s'en saisir pour avis.

M. Michel Mercier a souhaité revenir sur le positionnement de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et la question soulevée par le rapporteur pour avis. Il a estimé que cette caisse pouvait se rapprocher des organismes de sécurité sociale par la nature de certaines de ses recettes, mais que la nature de ses interventions ne permettait pas de l'inclure dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale. Il a ajouté que l'équilibre de cette caisse avait un impact sur les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales et donc estimé nécessaire de conserver une unicité d'appréhension par le Parlement des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales. Enfin, il a indiqué que la composition du conseil d'administration de la CNSA risquait d'obérer le fonctionnement de cette caisse. M. Henri de Raincourt s'est déclaré en total accord avec cette position.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a souligné l'ambiguïté du positionnement de la CNSA. Il a précisé qu'elle recevrait une contribution des régimes d'assurance maladie, fixée par arrêté au sein de l'ONDAM. Il a estimé que la question des liens entre le Parlement et la CNSA devait être clarifiée. Il a rappelé que, lors du débat relatif à la création de cette caisse, les pouvoirs de contrôle de la commission des finances avaient été expressément confirmés par M. Hubert Falco, alors ministre délégué aux personnes âgées.

M. Yves Fréville s'est interrogé sur la portée exacte de la notion d'organismes concourant au financement des régimes obligatoires de sécurité sociale, ainsi que sur la distinction opérée entre les plafonds d'avances de trésorerie et l'amortissement de la dette sociale.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a précisé que, d'après l'exposé des motifs du projet de loi organique, les organismes concourant au financement des régimes obligatoires de sécurité sociale recouvraient le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), le Fonds de financement des prestations des non salariés agricoles (FFIPSA) et la CNSA. Il a indiqué que la dette sociale renvoyait aux déficits repris par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

M. Henri de Raincourt a observé que la CNSA était un organisme hybride, qui par certains aspects semblait préfigurer une cinquième branche de la protection sociale mais sans aller, toutefois, jusqu'au bout de cette logique. Il a souligné que cette caisse avait pour rôle de verser des concours aux départements, non de verser directement des aides aux personnes, et qu'à ce titre, elle ne devait pas relever du champ des lois de financement de la sécurité sociale.

M. Michel Mercier a approuvé les propos de M. Henri de Raincourt et a estimé que la CNSA différait des caisses de sécurité sociale dans la mesure où elle ne versait pas de prestations individuelles. Il a indiqué qu'elle jouait un rôle de « convertisseur », en transformant des recettes sociales en dotations versées au profit des collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la rédaction du projet de loi organique était le reflet d'un certain désordre conceptuel ayant présidé à la mise en place de la CNSA et que la commission des finances devait donc inciter le gouvernement à clarifier sa position.

M. Philippe Adnot s'est interrogé sur la composition et le mode de fonctionnement du conseil d'administration de la CNSA. Il a estimé que, compte tenu du lien entre les collectivités territoriales et cette caisse, celle-ci relevait plus de la loi de finances que de la loi de financement de la sécurité sociale.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a précisé qu'une annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale présenterait, pour la dernière année écoulée, le compte définitif, et pour l'année suivante, les comptes prévisionnels des organismes qui finançaient ou qui géraient des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, ce qui incluait la CNSA. Il a souligné l'importance, pour le Parlement, de pouvoir discuter de manière globale des missions de cette caisse et rappelé qu'elle ne relevait, à ce stade, ni de la loi de finances, ni de la loi de financement de la sécurité sociale, ce qui à l'évidence n'était pas satisfaisant.

M. Michel Mercier a estimé que le Parlement devait avoir une vision globale des financements de cette caisse et devait pouvoir mener une discussion d'ensemble sur les relations financières avec les collectivités territoriales.

Mme Nicole Bricq a fait valoir que le Parlement devrait disposer d'un véhicule législatif unique pour examiner les missions et l'équilibre de cette caisse.

M. Henri de Raincourt a précisé qu'il ne s'agissait pas d'un problème de frontières de compétences, mais bien d'une question de clarté des enjeux.

M. Jean Arthuis, président, a approuvé ces propos. Il a estimé que les dispositifs législatifs devaient être opérationnels et clairs et que la commission des finances devrait donc obtenir des précisions de la part du gouvernement, notamment à l'occasion de la discussion générale du présent projet de loi organique.

La commission a alors procédé à l'examen des amendements présentés par M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis.

A l'article 1er, elle a adopté un premier amendement tendant à permettre au Parlement d'approuver les tableaux d'équilibre par branche, pour la dernière année écoulée, de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du régime général.

Elle a adopté un deuxième amendement tendant à encadrer de manière plus stricte les dépassements des objectifs de dépenses.

Elle a ensuite adopté deux amendements tendant à harmoniser la rédaction retenue pour les dispositions relatives aux recettes pouvant figurer dans la loi de financement et celle retenue pour les dépenses pouvant y figurer.

Elle a adopté un cinquième amendement tendant à élever au niveau organique les dispositions du premier alinéa de l'article L. 114-6 du code de la sécurité sociale, prévoyant que les comptes des régimes et organismes de sécurité sociale devaient être réguliers, sincères et donner une image fidèle de leur patrimoine et de leur situation financière.

Elle a ensuite adopté un amendement à l'article 2, visant à créer une nouvelle annexe afin d'apporter au Parlement une information claire sur les comptes des différents fonds isolant certaines dépenses de sécurité sociale, notamment le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante, le Fonds de cessation anticipée des travailleurs de l'amiante, les différents fonds médicaux et hospitaliers ainsi que l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux.

Puis elle a adopté un amendement rédactionnel à l'article 3.

A l'article 4, elle a adopté un premier amendement tendant à corriger une erreur matérielle et à établir des dispositions identiques pour le vote des tableaux d'équilibre de l'année en cours et pour celui des tableaux d'équilibre de l'année à venir.

Puis elle a adopté un second amendement tendant à préciser que les dispositions rectificatives devaient toujours être votées avant les dispositions de première partie consacrées à l'année à venir, et que la première partie devait toujours avoir été adoptée avant la mise en discussion des dispositions de seconde partie.

A l'article 5, M. Jean Arthuis, président, a confirmé, en tout état de cause, que la compétence générale de la commission des finances en matière de contrôle de l'exécution des lois de financement de la sécurité sociale et d'évaluation de toute question relative aux finances publiques s'étendait donc bien, en particulier, aux finances sociales, en application de l'article 57 de la LOLF.

Enfin, elle a adopté un amendement rédactionnel à l'article 6.

A l'issue de cet examen, la commission a émisun avis favorable à l'adoption de l'ensemble du projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale, ainsi amendé.

Partager cette page