Mardi 8 février 2005

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Impôts et taxes - Création d'un Conseil des prélèvements obligatoires - Examen des amendements

La commission a procédé à l'examen des amendements sur la proposition de loi n° 143 (2004-2005) tendant à créer un Conseil des prélèvements obligatoires.

Sur la proposition de M. Jean Arthuis, président, et après que Mme Nicole Bricq eut confirmé son opposition à un élargissement de la composition du Conseil des prélèvements obligatoires, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 1, présenté par M. Marc Massion et les membres du groupe socialiste, visant à donner au Conseil des prélèvements obligatoires la même composition que celle du Conseil des impôts, et donc à exclure de celle-ci les personnalités qualifiées à raison de leur expérience professionnelle.

Elle a, sur proposition de M. Jean Arthuis, président, donné un avis favorable à l'amendement n° 2 du gouvernement, tendant à modifier la rédaction du texte destiné à adapter la liste des membres pouvant être consultés par le Conseil des prélèvements obligatoires à la suite d'une récente réorganisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Mercredi 9 février 2005

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Monnaies et médailles - Audition de M. Dov Zerah, directeur des Monnaies et médailles

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Dov Zerah, directeur des Monnaies et médailles (DMM), sur l'avenir de cette direction.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la direction des Monnaies et médailles, rattachée au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, assurait la mission régalienne de frappe de l'euro ainsi que de nombreuses autres activités qui en faisaient une vitrine de la France, aux plans national et international, sous la marque Monnaie de Paris. Il a expliqué que la commission avait souhaité cette audition parce qu'elle savait, grâce à son rapporteur spécial, M. Bertrand Auban, que le directeur des Monnaies et médailles était particulièrement engagé dans la voie d'une réforme tout à fait décisive, qui plaçait l'institut monétaire à un tournant historique.

Il a ajouté que la DMM était soumise à des contraintes de rentabilité puisqu'elle exerçait essentiellement en secteur concurrentiel et qu'elle devait concilier les impératifs de différents mondes tels que l'industrie métallurgique, le commerce, l'art ou l'administration.

Il a souhaité que soient abordées les questions de l'éventuel changement de statut de la direction des Monnaies et médailles et de la place que celle-ci pouvait espérer dans le cadre d'une probable réorganisation de la frappe de monnaie courante à l'échelle européenne.

M. Dov Zérah, directeur des Monnaies et médailles, a tout d'abord déclaré que la question du statut était importante mais dépendante de celle, essentielle, du choix d'un projet industriel pour la DMM, surtout après le choc de 2002. Il a indiqué qu'en France, comme dans les autres pays de la zone euro, trop d'euros avaient été frappés, en raison du principe de précaution, de l'absence de précédent et d'une très faible appétence des Français à l'égard des pièces, constatée a posteriori. Ainsi, pour les plus grosses coupures, les stocks ne seraient pas écoulés avant quinze ou vingt années.

Il a ajouté que face à cette situation où l'établissement monétaire de Pessac avait vu son activité chuter de 90 %, la DMM avait été contrainte de se réorganiser, dans le cadre d'impératifs fixés par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie : éviter un plan social et sauvegarder l'outil industriel, d'une part, s'adapter à une charge réduite, d'autre part.

M. Dov Zérah a reconnu que, tant en coût salarial qu'en effectifs, la DMM était en position défavorable pour concourir dans le cadre d'appels d'offre, et cela non seulement par rapport à ses concurrents asiatiques, mais également européens. Il s'est toutefois félicité qu'entre 2002 et 2004, l'effectif ait été ramené de 930 à 743 personnes, grâce notamment au non-remplacement des départs à la retraite, rendu possible par un large plan de formation permettant de développer la polyvalence.

Précisant que le chiffre d'affaires de la DMM était passé de 180 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2002 à 139 millions d'euros en loi de finances rectificative pour 2002 et à 90 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2003, il a indiqué que sa principale préoccupation avait été de « réduire le point mort », sans opter pour la diversification, dont la mise en place aurait été trop longue et les résultats trop aléatoires. Il s'est dit aujourd'hui rasséréné, puisque jusqu'à un chiffre d'affaires plancher de 70 millions d'euros, la DMM ne représentait pas une charge pour le budget de l'Etat.

Estimant toutefois que la direction « vivotait », M. Dov Zérah a fait valoir un possible positionnement sur des marchés annexes, et évoqué le transport de fonds ou le marché de l'or. A la demande de M. Jean Arthuis, président, il a précisé que les transactions sur l'or étaient actuellement taxées à 8 % en France alors qu'elles étaient exemptes de taxe dans des pays voisins. Il a rappelé que la taxation était nécessaire pour éviter l'anonymat, mais que la France pourrait avoir un intérêt à diminuer son taux.

Mais il a surtout insisté sur la nécessité de définir un projet industriel, tout en rappelant que cette question faisait encore débat entre les partisans d'un statu quo et ceux d'une vision plus dynamique. Il a répété que c'était de ce choix de stratégie que découlerait le choix d'un nouveau statut, en prévenant que la décision devait être prise dans la perspective de la fin probable du monopole de frappe au sein de l'Europe. Il a considéré que, dans le cas d'un statu quo, la solution du compte de commerce ou de l'établissement public industriel et commercial suffisait mais que, si la France avait de plus grandes ambitions en termes de monnayage à l'échelle européenne, celle de la société anonyme s'imposait.

Après avoir dit l'intérêt qu'il avait à suivre les crédits du budget des Monnaies et médailles, M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a indiqué qu'outre une importante masse salariale, des frais de stockage liés aux excédents de pièces d'euros obéraient ce budget, même si la direction du Trésor assumait une partie de ces frais. Il a ajouté que la DMM devait sans cesse trouver des débouchés pour maintenir un équilibre fragile et a demandé si, à court terme, elle pouvait remporter de nouveaux appels d'offre. Enfin, il a rendu hommage à l'action de M. Dov Zérah et a suggéré que la commission se rende à l'établissement monétaire de Pessac, afin de mieux se rendre compte sur place de la situation.

En réponse, M. Dov Zérah a déclaré que, compte tenu de son « niveau de vie », la DMM devait faire preuve d'imagination, mais qu'elle était confrontée à des lourdeurs inhérentes à son statut d'administration centrale, ainsi qu'à des contraintes industrielles. Il a ainsi déploré un blocage pour certains appels d'offre, en raison d'un manque de souplesse concernant le travail en équipe ou les périodes de congés. Il a également regretté une opposition au travail sept jours sur sept, qui ne permettait pas d'envisager que l'établissement monétaire de Pessac fabrique lui-même les « flans » à savoir les rondelles de métal que la frappe transformait en pièces.

M. Dov Zérah a cependant affirmé que la DMM qui, depuis 2003, disposait d'une comptabilité analytique, pouvait être compétitive, qu'elle était devenue plus réactive et qu'elle s'était modernisée. Il a fait remarquer que, sans disposer de crédits pour la création ou de crédits de publicité, ni même de réseau de vente, elle parvenait à développer ses ventes et compensait son manque de moyens en faisant porter ses efforts sur la vente par internet ou par téléphone et une plus grande ouverture de l'Hôtel de la Monnaie, notamment par le biais d'expositions susceptibles de drainer de nouvelles clientèles, telle l'exposition Moebius-Miyasaki. Il a toutefois estimé qu'il fallait un projet de plus grande envergure pour la DMM.

M. François Trucy s'est dit perplexe face à la situation paradoxale de la DMM dont les marchés extérieurs étaient plus importants que les marchés intérieurs. Il s'est interrogé sur les quantités de pièces de monnaies soustraites par les collectionneurs et sur les places des pays nouvellement entrés dans l'Europe, qui représenteraient un marché nouveau ou, au contraire, une concurrence supplémentaire.

M. Maurice Blin a demandé si plusieurs instituts monétaires survivraient à moyen terme ou si, au contraire, la situation allait évoluer vers une inexorable concentration de la frappe de monnaie en Europe.

M. Denis Badré s'est montré dubitatif quant au recours au transport de fonds comme moyen de diversification pour la DMM. Par ailleurs, il a fait part de son souhait de savoir quels pays frappaient la monnaie, pour eux-mêmes ou pour d'autres pays, et si la fin du monopole de frappe avait une répercussion sur l'attitude des syndicats de la DMM.

M. Marc Massion a demandé des précisions quant au paiement des pièces fabriquées pour les pays africains.

En réponse aux différents intervenants, M. Dov Zérah s'est dit convaincu que malgré ses handicaps, la DMM pouvait être gagnante. Citant l'exemple d'une initiative d'un membre du personnel concernant le démarchage des châteaux du Bordelais et celui des ventes privées organisées deux fois par an, il a insisté sur la nécessaire implication du personnel. Il a ajouté que, sur le marché des monnaies de collection, la DMM « accusait le choc », après l'éclatement d'une bulle spéculative début 2004. S'agissant des médailles, il a estimé que la DMM était compétitive grâce notamment à la qualité de ses produits.

M. Dov Zérah a en revanche reconnu un problème fondamental de compétitivité sur le marché des monnaies courantes, étant entendu que tous les monnayeurs étaient en surcapacité de production. Il a déclaré qu'il s'interdisait de vendre à perte en soulignant que cet interdit n'était pas toujours respecté par les autres fabricants. Il a indiqué que les principaux concurrents de la DMM sur ce marché étaient la Grande-Bretagne, l'Allemagne, la Finlande, le Canada, la Pologne, la Slovaquie et a estimé que la fin du monopole de frappe donnerait probablement l'occasion de « clarifier le jeu » entre les différents instituts monétaires.

En ce qui concerne le transport de fonds, il a précisé s'agissant des pièces frappées par la DMM que la Banque de France était responsable de leur transport qu'elle confiait à une société privée et a souligné que ce type de prestation n'était qu'un exemple de possible diversification de la DMM. Il a constaté que contrairement à l'Espagne dont l'institut monétaire s'était diversifié dans de nombreux domaines d'activité (pièces, billets, cartes bancaires, timbres, passeports, etc.), la France ne s'était pas dotée d'une grande manufacture chargée de tous les produits régaliens. Il a enfin fait savoir que les monnaies fabriquées pour des pays africains étaient vendues aux banques centrales concernées.

En conclusion, M. Jean Arthuis, président, a relevé l'intérêt d'étudier la question de la fiscalité pesant sur des transactions sur l'or, dans un but de relocalisation éventuelle du marché en France. Il a, par ailleurs, estimé que des marges de progression existaient pour la DMM et s'est dit favorable au principe d'un déplacement de la commission des finances à l'établissement monétaire de Pessac, ainsi que le rapporteur spécial l'avait suggéré.

Légion étrangère - Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. Maurice Blin sur la Légion étrangère.

M. Maurice Blin a remercié MM. Yves Fréville et François Trucy, rapporteurs spéciaux des crédits de la défense, d'avoir bien voulu lui permettre de présenter les conclusions du contrôle qu'il avait effectué les 22 et 23 septembre 2004 sur la Légion étrangère, alors qu'il était lui-même rapporteur spécial desdits crédits.

Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, il a présenté les deux raisons qui avaient motivé son déplacement au premier régiment étranger de la Légion étrangère à Aubagne et au quatrième régiment étranger à Castelnaudary. Il a tout d'abord rappelé que la Légion étrangère n'avait pas d'équivalent dans les autres pays. Il a observé qu'elle se rattachait à la grande tradition des armées impériales, défendant le Limès d'immenses espaces, telle notamment l'armée d'Aetius qui avait arrêté la progression des guerriers Huns conduits par Attila et qui comprenait près de 80 % de « barbares fédérés » et seulement 20 % de militaires romains.

Il a précisé que la Légion étrangère avait été fondée le 9 mars 1831 par Louis-Philippe, et qu'elle était alors composée de corps regroupés par nationalité. Il a indiqué que, lors de la bataille d'Espagne contre les carlistes, les problèmes de communication entre les différents corps de la Légion étrangère avaient entraîné la mort de 3.500 légionnaires, sur les 4.000 engagés. Il a observé que les étrangers composant la Légion étrangère avaient été regroupés au sein d'une même unité plutôt que de former des régiments par nationalité. Il a noté que cet amalgame des nationalités était rendu possible par un statut particulier, permettant d'ignorer la nationalité originelle du légionnaire : l'identité déclarée.

M. Maurice Blin a rappelé que comme l'armée impériale, notamment romaine, la Légion étrangère ne se contentait pas de combattre mais participait également à la construction et au développement des territoires pacifiés, comme en témoignait la ville de Sidi-Bel-Abbès, construite par les légionnaires. Il a précisé que, de plus, comme les armées, la Légion étrangère n'avait pas vocation à intervenir sur le sol métropolitain, la seule exception ayant été la guerre de 1870.

M. Maurice Blin a indiqué que la Légion étrangère avait largement évolué depuis sa création, ses effectifs, qui atteignaient 45.000 légionnaires au moment de la guerre d'Indochine, ayant été ramenés progressivement à 7.600 légionnaires actuellement. Il a souligné que les légionnaires n'étaient plus aujourd'hui majoritairement originaires d'Allemagne, mais des pays slaves, de même, la proportion de légionnaires francophones entre 1950 et 2000 s'était inversée, ceux-ci ne représentant plus que 20 % des légionnaires en 2004.

M. Maurice Blin a souligné que la Légion étrangère avait payé un lourd tribut, 9.000 de ses membres étant morts lors de la première guerre mondiale, 10.000 légionnaires, soit un sur trois, ayant trouvé la mort lors de la guerre d'Indochine. Il a indiqué que la Légion étrangère était aujourd'hui encore engagée dans tous les combats à haute intensité, tels que la première guerre en Irak ou l'opération menée à Kolwezi. Il a observé que la Légion étrangère avait également contribué à la construction de la base de Kourou et aux travaux liés à l'activité nucléaire en Polynésie.

M. Maurice Blin a souligné que, depuis sa création en 1831, la Légion étrangère avait perdu au combat 35.000 hommes, dont environ 30 % de Français.

Il a indiqué que la Légion étrangère était désormais composée de 5.700 légionnaires de 130 nationalités différentes, encadrés par 408 officiers français pour 90 % d'entre eux, et de 1.724 sous-officiers, étrangers pour 90 % d'entre eux. Il a remarqué que le taux d'encadrement était particulièrement élevé, puisque l'on comptait un sous-officier pour trois légionnaires, taux incomparablement plus important que celui de l'armée de terre.

M. Maurice Blin a observé que la sélection appliquée pour le recrutement des légionnaires était particulièrement rigoureuse, un candidat sur sept étant retenu, pour arriver à l'engagement annuel de 1.000 nouveaux légionnaires. Il a précisé que la formation des légionnaires suivait un modèle très particulier, adapté à la composition de cette armée, et donnant des résultats exceptionnels. Il a indiqué que l'élève légionnaire était placé pendant un mois en « ferme », bâtiment isolé en pleine campagne, pour apprendre la langue française, le maniement des armes, la vie de groupe, et les bases des valeurs de la Légion étrangère, un sous-officier encadrant alors huit élèves légionnaires. Il a constaté que cette formation initiale était complétée par trois mois de formation en quartiers à Castelnaudary, au cours desquels la formation militaire classique et l'apprentissage du français étaient poursuivis.

M. Maurice Blin a souligné que la première année du contrat militaire de cinq ans était probatoire, l'engagement du légionnaire étant progressivement confirmé. Il a indiqué que le contrat initial pouvait ensuite être renouvelé, jusqu'à l'âge du départ à la retraite, notamment pour les meilleurs éléments de la Légion.

Il a noté que la Légion étrangère se caractérisait également par un fort investissement du champ social. Il lui est apparu que, dans un souci d'apporter un relais à la famille et aux structures sociales absentes, elle avait ainsi créé de nombreuses structures de solidarité, telles que l'institution des Invalides de Puyloubier. Il a fait remarquer que la construction de cette institution avait été possible grâce à l'effort financier consenti par tous les légionnaires, officiers compris, qui lui avaient consacré une partie de leur solde.

M. Maurice Blin a indiqué que le budget de la Légion étrangère était intégré au budget de l'armée de terre et qu'en l'absence de comptabilité analytique précise, il était difficile d'évaluer le coût total de la formation des légionnaires et du fonctionnement de la Légion étrangère. Il a noté que cette armée était cependant gérée de façon autonome par le Général commandant la Légion étrangère.

Il a observé que la Légion étrangère, comme toutes les unités de l'armée de terre, subissait le contrecoup du financement des opérations extérieures (OPEX), et qu'en conséquence son budget était contraint, son fonds de roulement de trésorerie insuffisant, et que l'équipement des légionnaires était obsolescent.

M. Maurice Blin a estimé que si la Légion étrangère constituait une exception difficilement transposable, elle n'en était pas moins riche d'enseignement. Il a estimé que cette armée démontrait les qualités de pédagogie et d'encadrement, caractéristiques de la France. Il a salué la grande qualité des officiers et des sous-officiers de la Légion étrangère, ainsi que la forte cohésion sociale de cette armée.

Il a fait valoir que la Légion étrangère s'avérait remarquable lorsqu'il s'agissait de réaliser des actions militaires « coup de poing ». Il a estimé que la qualité de l'encadrement permettait l'adaptation de la Légion aux nouvelles missions confiées aux armées modernes, telles que le maintien de l'ordre et de pacification des territoires, mais qu'un défaut d'encadrement pourrait avoir des conséquences désastreuses.

M. Maurice Blin a remarqué que le puissant lien, quasi affectif, qui unissait les légionnaires à leur chef, était à la fois la force et la faiblesse de la Légion étrangère. Il a noté que ce mécanisme reposait sur le caractère très fermé de la Légion étrangère, qui recrutait la grande majorité de ses sous-officiers en son sein et s'est demandé si un corps d'armée aussi fermé pourrait indéfiniment s'adapter aux évolutions de son environnement.

Il a noté que la Légion étrangère était le seul exemple d'armée de type « impérial » qui soit devenu un corps national par l'unité de langue, d'esprit et de culture, qu'illustrait la devise des légionnaires « Legio patria nostra » (la Légion est notre patrie).

Il a conclu sa communication en citant une autre devise exemplaire de la Légion étrangère « Souvent construire, parfois détruire, toujours servir ».

M. Jean Arthuis, président, a vivement remercié M. Maurice Blin pour la qualité de sa communication. Il a remarqué que la Légion étrangère pouvait être un modèle d'intégration, caractérisée toutefois par une rigoureuse sélection.

M. Maurice Blin a noté que peu de temps après sa visite, la Légion étrangère devait recevoir la ministre de la Défense, ainsi que des représentants de l'éducation nationale. Il a toutefois estimé que le modèle de discipline de la Légion étrangère était très difficile à transposer.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir ce que devenaient les légionnaires au terme de leur contrat. Il a estimé que la Légion étrangère semblait être un modèle de formation, mais également de solidarité.

M. Maurice Blin a indiqué que de nombreux légionnaires devenaient sous-officier de la Légion étrangère, et que ceux qui choisissaient de la quitter trouvaient assez facilement à s'employer dans les activités de services. Il a observé qu'un tiers des légionnaires demandaient à obtenir la nationalité française à laquelle ils pouvaient prétendre aux termes de leur premier contrat de cinq ans.

Il a souligné que la capacité d'un peuple à intégrer de nouveaux membres était la preuve de sa valeur, et que l'exemple de la Légion étrangère démontrait que l'on pouvait intégrer lorsque l'on proposait des valeurs fortes et un modèle respectable.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a souligné la qualité de la communication de M. Maurice Blin. Il a noté que la Légion étrangère, comme l'armée britannique, fonctionnait sur un modèle fermé, caractérisé par la promotion interne et la stabilité de l'affectation tout au long de la carrière du militaire. Il a indiqué que le développement du concept « d'inter-arméisation » dans l'armée française devait prendre en compte les risques inhérents à la fusion de corps d'excellence « fermés », et que les raisons économiques et stratégiques poussant à leur fusion devaient être pondérées afin de préserver les qualités des corps d'armée concernés.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a également remarqué que le faible taux d'encadrement des troupes françaises les distinguait des armées des pays anglo-saxons et européens, et que le renforcement du caractère technique du métier de militaire rendrait nécessaire une augmentation du ratio « officiers-troupes », afin d'atteindre un niveau sans doute équivalent à celui de la Légion étrangère.

M. François Trucy, rapporteur spécial, s'est félicité que M. Maurice Blin ait pu présenter à la commission une communication sur le dernier contrôle qu'il avait effectué en tant que rapporteur spécial des crédits de la défense. Il a considéré que le choix d'encadrement militaire fait par la France, privilégiant les sous-officiers plutôt que les officiers, était sans doute une des raisons de l'efficacité de l'armée française, comme en témoignait l'excellente réputation de la Légion étrangère.

M. Maurice Blin a estimé que la question de l'encadrement des troupes était primordial, notamment lorsque la situation s'avérait critique. Il a rappelé les graves déboires que le corps des Marines américains avait connus en Irak en 2003. Comparant la Légion étrangère et les Marines, il a considéré que la différence de formation pouvait expliquer la différence de réaction. Il a ajouté que les officiers légionnaires qu'il avait rencontrés lors de son déplacement avaient pleinement conscience que le sommet de l'art militaire était d'apprendre « à ne pas se servir de son arme sans commandement ».

M. Denis Badré a félicité M. Maurice Blin pour la qualité de sa communication. Il a souhaité obtenir des précisions sur le mode de sélection des légionnaires.

M. Maurice Blin a indiqué que le recrutement d'un légionnaire se faisait après des tests d'aptitude physique, ainsi qu'une enquête rigoureuse, menée par les services de la sécurité de la Légion étrangère, sur le passé du candidat. Il a précisé qu'une des gageures à laquelle la Légion étrangère était confrontée était l'intégration de jeunes issus de milieu urbain, habitués à l'inactivité et à l'absence de contraintes horaires.

M. Paul Girod a souhaité savoir si l'officier ou le sous-officier légionnaire se devait toujours d'être le porte-voix, ou une sorte de « représentant syndical » des hommes placés sous sa responsabilité.

M. Maurice Blin a considéré que cette analyse était toujours exacte et constituait une autre similitude entre la Légion étrangère et l'armée romaine. Il a précisé que la Légion étrangère perpétuait d'ailleurs une tradition romaine, qui avait perduré pendant les carnavals du Moyen-âge, qui consistait au renversement des rôles, les légionnaires prenant la place des officiers et sous-officiers au cours de certaines fêtes.

M. Yann Gaillard a félicité M. Maurice Blin pour le grand intérêt de sa communication. Il a souhaité savoir si la Légion étrangère était plutôt vue comme la survivance d'un passé héroïque ou comme un éventuel modèle par les responsables gouvernementaux, et notamment par le ministre de la défense.

M. Maurice Blin a souligné qu'il s'était lui-même posé la question de l'anachronisme ou de l'actualité de la Légion étrangère. Il a rappelé que le pouvoir central avait envisagé, à plusieurs reprises, la suppression de la Légion étrangère, mais y avait toujours renoncé. Il a relevé que la Légion étrangère était une « vitrine exceptionnelle » de la France, véhiculant des valeurs positives et très fortes, qui en faisaient une armée d'exception.

La commission a alors donné acte à M. Maurice Blin de sa communication.

Nomination d'un rapporteur

La commission a ensuite nommé M. Adrien Gouteyron, rapporteur sur le projet de loi n° 156 (2004-2005) autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le gouvernement de la République française et le gouvernement du royaume des Pays-Bas tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune.

LOLF - Audition de MM. Patrick Gérard, directeur de l'enseignement scolaire, et Michel Dellacasagrande, directeur des affaires financières, responsables de programmes pour la mission enseignement scolaire

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de MM. Patrick Gérard, directeur de l'enseignement scolaire, et Michel Dellacasagrande, directeur des affaires financières, responsables de programmes pour la mission enseignement scolaire.

En préambule, M. Jean Arthuis, président, a présenté le cadre dans lequel s'inscrivait le cycle d'auditions que la commission des finances consacrait à la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il a indiqué que ce cycle comprendrait tout d'abord des auditions de responsables de programmes sur les objectifs et indicateurs de performance, ensuite des auditions générales telles que celles du Premier Président de la Cour des comptes, du ministre délégué au budget ou celle du président du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), enfin des « auditions de terrain », destinées à des hauts fonctionnaires ayant piloté des expérimentations « LOLF » dans des services déconcentrés de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé la nécessaire implication de chaque commissaire dans cette réflexion préalable à la mise en oeuvre concrète de la nouvelle « Constitution financière », et a justifié, à ce titre, que ce cycle d'auditions se déroulât devant la commission elle-même, et non dans un cadre plus restreint. Il a donc précisé que chaque audition, en fonction de son thème, était ouverte aux membres des autres commissions concernées.

Il a observé que l'expérience démontrait qu'il était souvent difficile de modifier un système existant et, qu'à cet égard, les orientations prises dès cette année seraient essentielles à la réussite de la grande réforme qu'était celle de la LOLF, réforme initiée par le Parlement.

Il a ajouté que ce cycle d'auditions s'inscrivait à la suite de l'invitation faite par le gouvernement aux assemblées parlementaires de se prononcer rapidement sur les objectifs et indicateurs de performance, et il a rappelé sa volonté de présenter une communication, à ce propos, le 2 mars 2005, devant la commission.

M. Patrick Gérard, directeur de l'enseignement scolaire, a tout d'abord rappelé que les quatre programmes dont il avait la charge représentaient une masse budgétaire très importante, puisqu'ils regroupaient plus de 50 milliards d'euros de crédits.

Il a ensuite précisé que l'instauration d'une culture de la performance constituait un changement majeur que les cadres administratifs et enseignants devaient intégrer.

Après avoir insisté sur l'idée selon laquelle la réussite des élèves était la ligne directrice du travail de réflexion conduit au sujet de la LOLF, il a expliqué que la récurrence d'objectifs et d'indicateurs à travers les programmes conduisait à un nombre en apparence élevé d'objectifs et d'indicateurs, mais qu'en recoupant ces derniers il était possible de dégager 13 objectifs majeurs et 44 indicateurs « importants ».

M. Michel Dellacasagrande, directeur des affaires financières, a ensuite présenté le programme « soutien de la politique de l'éducation nationale » dont il était responsable, en observant que ce dernier regroupait 3,5 % de l'ensemble des crédits de l'éducation nationale à travers dix actions.

Il a souligné, par ailleurs, que ce programme comportait peu d'indicateurs d'une part, et que ces indicateurs étaient à construire, notamment en ce qui concerne la gestion des ressources humaines, d'autre part.

En conclusion, il a énoncé les quatre objectifs de son programme, à savoir la réussite de la programmation et de la gestion des grands rendez-vous de l'année scolaire, l'assurance de l'adéquation des compétences aux qualifications requises, l'optimisation des moyens de fonctionnement et le développement de l'évaluation des politiques éducatives et celle des structures rattachées.

A la suite de ces présentations, un très large débat s'est instauré.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, s'est tout d'abord interrogé sur la prise en compte des observations du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) relatives à l'articulation entre l'architecture de l'administration du ministère et les exigences de la LOLF.

Après avoir rappelé que l'essentiel des crédits des programmes correspondait à des dépenses de personnel, il a relevé que le directeur de l'enseignement scolaire avait peu de compétences en matière de gestion des personnels, et a souhaité savoir si, dorénavant, le responsable de programme avait un « droit de regard » sur la détermination de volume de recrutement.

M. Patrick Gérard a exposé que le ministère n'avait pas eu le temps, à ce jour, de procéder à une réorganisation de son administration conformément aux remarques du CIAP, compte tenu de la préparation des projets de loi d'orientation sur l'école et sur la recherche, dont le Parlement devait débattre au cours du premier semestre 2005.

Il a reconnu que, si la direction de l'enseignement scolaire répartissait les moyens en personnel enseignant, elle ne décidait pas, jusqu'à présent, de la politique de recrutement. Par ailleurs, il a indiqué que les enseignants du secteur privé étaient gérés par la direction des affaires financières, et a suggéré, à ce titre, que la sous-direction de l'enseignement privé soit placée sous la direction de l'enseignement scolaire ou, qu'à tout le moins, elle soit partagée entre cette direction et la direction des personnels.

S'agissant du calibrage des recrutements, il a estimé que celui-ci devait s'opérer en fonction des différents programmes par le responsable du programme, et a déclaré que, dès cette année, il serait consulté sur le volume de recrutement. En revanche, il a suggéré que la gestion des carrières puisse demeurer du ressort de la direction des personnels enseignants.

M. Michel Dellacasagrande a reconnu que les relations entre les directions de programme et les directions de personnels constituaient un problème, et qu'à ce titre, il était nécessaire de déconcentrer davantage d'une part, et de transférer la gestion des emplois aux directions de programme, d'autre part. Il a insisté sur la nécessité d'établir des règles de gestion et de dialogue précises entre les directions de programme et les gestionnaires de personnels.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, s'est interrogé sur les critères en fonction desquels était organisée la dispersion territoriale des emplois.

M. Patrick Gérard a souligné que la nature académique du concours pour l'enseignement du premier degré permettait de répondre facilement aux besoins exprimés, ce qui est chose moins aisée dans le second degré, compte tenu de l'existence de concours nationaux. Il a toutefois estimé qu'il y avait eu, depuis quelques années, des progrès en termes d'affectation des enseignants du second degré, et que ceux-ci se reflétaient, par exemple, dans la réduction du nombre des professeurs en surnombre, qui s'établissait aujourd'hui à 2.500.

Sur ce dernier point, M. Jean Arthuis, président, a tenu à rappeler que, lors de son audition devant la commission des finances le 31 octobre 2003, M. Luc Ferry, alors ministre de l'éducation nationale, avait déjà annoncé un chiffre de 2.500 enseignants surnuméraires, et que par conséquent, le nombre actuel aurait dû être inférieur à 2.500.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a fait part de ses réserves quant à la pertinence de l'objectif relatif à la mise à disposition d'un potentiel d'enseignants qualitativement adapté, notamment au regard de l'absence d'indicateurs sur l'évaluation des enseignants ou de la non-prise en compte des absences inférieures à 15 jours s'agissant de l'indicateur relatif au remplacement des enseignants dans le second degré.

M. Patrick Gérard a répondu que le projet de loi d'orientation sur l'avenir de l'école résoudrait la question des remplacements de courte durée en donnant valeur législative à la possibilité pour les chefs d'établissement d'organiser un remplacement en interne.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir dans quelle mesure la réforme budgétaire avait été prise en compte dans l'élaboration du projet de loi d'orientation sur l'avenir de l'école.

M. Patrick Gérard a indiqué que de nouveaux objectifs et indicateurs étaient apparus et devraient être « annexés » aux objectifs et indicateurs définis dans l'avant-projet annuel de performances.

Après s'être inquiété de l'éventuel retard du ministère dans la mise en oeuvre de la LOLF, M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la pertinence de la désignation d'un seul responsable pour quatre programmes.

En réponse, M. Patrick Gérard a justifié cette situation en indiquant qu'elle pouvait non seulement être source d'économies, mais également faciliter la gestion des différents programmes, et notamment l'articulation entre ces derniers.

En réponse à MM. Gérard Longuet, rapporteur spécial, Joël Bourdin, Roger Karoutchi et Paul Girod qui s'inquiétaient du nombre élevé d'objectifs et d'indicateurs ainsi que de leur qualité, M. Patrick Gérard a estimé que ce nombre lui semblait satisfaisant.

M. Yves Fréville s'est interrogé sur la sélection d'indicateurs et d'objectifs de performance, qui conduisait à supprimer les indicateurs dits d'activités et de résultats, alors même que l'information fournie par ces derniers était nécessaire et devrait donc trouver une place dans les futurs documents budgétaires.

M. Michel Dellacasagrande a précisé que les informations fournies par les indicateurs de résultats et d'activités pourraient éventuellement se situer dans les questionnaires parlementaires.

En réponse à M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, qui s'inquiétait de la qualité de l'information transmise par les établissements privés sous contrat, M. Patrick Gérard a précisé que le ministère entretenait déjà des relations régulières avec ces établissements, et qu'il disposait, par ailleurs, des moyens adéquats de vérification.

M. Marc Massion s'est interrogé sur la portée de l'indicateur relatif aux élèves dits « primo-arrivants » d'une part, et sur l'absence d'un indicateur mesurant la proportion d'élèves en « CLIS » (classe d'intégration scolaire) d'autre part, tout en soulignant que l'intégration des élèves issus de la communauté des gens du voyage ou de familles récemment immigrées était, en pratique, souvent opérée en dehors des dispositifs particuliers prévus.

MM. Philippe Dallier et Joël Bourdin ont mis en évidence la difficulté qu'il pouvait y avoir à mesurer certains indicateurs et à en extraire des informations pertinentes.

M. Roger Karoutchi a souhaité connaître la justification de l'indicateur mesurant la proportion de bacheliers dans les filières scientifiques et techniques. M. Patrick Gérard a expliqué que celui-ci résultait de la volonté d'augmenter cette proportion, compte tenu des problèmes actuels de recrutement dans les sciences.

En réponse à M. Roger Karoutchi, qui souhaitait mettre l'accent sur la qualité du recrutement des enseignants en proposant des indicateurs de taux de réussite aux concours et de taux de postes finalement non attribués par les jurys, M. Michel Dellacasagrande a expliqué que le recrutement était, en partie, évalué par les indicateurs relatifs au taux de rendement des concours par grande catégorie de personnels et au taux d'attractivité des concours par grande catégorie de personnels.

S'agissant de la pertinence de l'indicateur relatif à la formation des enseignants sur lequel M. Roger Karoutchi avait exprimé quelques réserves, M. Michel Dellacasagrande a signalé qu'il poursuivait la réflexion sur ce nouvel indicateur notamment, dans le but de mettre en évidence le type de formation dont bénéficiaient les enseignants, mais également les origines de l'initiative de cette formation (initiative personnelle ou de l'administration).

Après avoir souligné les conséquences des évolutions de la société sur les relations enseignant - élève et les relations enseignant - parent d'élève, M. Maurice Blin a relevé la difficulté de porter un jugement sur la performance des enseignants à partir d'indicateurs aussi nombreux. Il s'est interrogé, en outre, sur la manière dont avait été conduite, au sein du ministère, la réflexion relative à la LOLF, notamment par rapport aux syndicats.

En réponse, M. Michel Dellacasagrande a précisé que de nombreux échanges avaient déjà eu lieu avec les syndicats et que ceux-ci se poursuivaient.

M. Patrick Gérard a par ailleurs souligné la nécessité pour les acteurs locaux de s'approprier la LOLF.

S'agissant précisément de la question de l'appropriation de cette réforme budgétaire par la communauté éducative, M. Jean Arthuis, président, a plaidé pour que soient mis en place au niveau local, établissement par établissement, département par département, des tableaux de bord permettant aux différents acteurs d'avoir une information complète sur leur activité et l'évolution de celle-ci.

M. Paul Girod a ensuite mis en lumière le fait que la partie du budget des collèges et des lycées alimentée par les crédits de l'Etat serait régie par les principes de la LOLF, à la différence de celle issue du budget des collectivités territoriales.

M. Yves Fréville a toutefois précisé que la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales comprenait un article obligeant l'Etat et les collectivités territoriales à coordonner leurs statistiques.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite abordé la problématique de la pré-scolarisation des enfants à 2 ans, en soulignant que son taux pouvait augmenter en raison de la concurrence entre le secteur privé et le secteur public. Il a souhaité que des règles précises soient établies, d'un commun accord entre tous les acteurs, afin d'éviter les effets négatifs de cette concurrence pour les finances publiques.

Sur ce thème, M. Yves Fréville a relevé la difficulté d'apprécier l'effet de la pré-scolarisation, les statistiques ne démontrant pas clairement, d'une région à l'autre, de liens de causalité entre ce taux et la réussite scolaire.

En conclusion, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la mise en oeuvre de la LOLF était l'occasion de réexaminer les méthodes de travail, que ce soit dans les ministères, mais également au sein des assemblées. A ce titre, il a souhaité que les travaux de la commission soient davantage portés sur l'exécution du budget. Il a présenté tous ses voeux de réussite à MM. Patrick Gérard et Michel Dellacasagrande, en insistant sur leur grande responsabilité, puisqu'ils géraient plus de 50 % des effectifs de la fonction publique, et les a invités à poursuivre leur travail de réflexion sur la mise en oeuvre de la LOLF, en concertation avec le Sénat.

Loi d'orientation pour l'avenir de l'école - Demande de renvoi pour avis et nomination d'un rapporteur

Après que M. Gérard Longuet a fait état des enjeux financiers significatifs que comportait ce projet de loi, ainsi que de la nécessité de coordonner les objectifs et indicateurs y figurant, avec ceux prévus par la LOLF, la commission a demandé à être saisie pour avis du projet de loi, en cours d'examen à l'Assemblée nationale, relatif au projet de loi d'orientation sur l'avenir de l'école n° 2025 (AN XIIe législature). Puis elle a désigné M. Gérard Longuet, rapporteur pour avis sur ce projet de loi.

Jeudi 10 février 2005

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

LOLF - Mission santé - Audition de M. William Dab, responsable d'un programme pour la mission santé

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord rappelé le contexte dans lequel intervenait cette audition en précisant que, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), M. William Dab, directeur général de la santé du ministère des solidarités, de la santé et de la famille, serait responsable de deux programmes :

- le programme « santé publique et prévention », figurant au sein de la mission ministérielle « santé » et représentant environ 210 millions d'euros ;

- le programme « veille et sécurité sanitaires », figurant au sein de la mission interministérielle « sécurité sanitaire » et représentant environ 120 millions d'euros.

Il a rappelé que ces programmes ne comprenaient pas les soutiens aux politiques, rassemblés dans le programme support « conception et gestion des politiques de santé », piloté par le directeur de l'administration générale, du personnel et du budget.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité connaître la démarche suivie par le ministère des solidarités, de la santé et de la famille pour définir les objectifs et indicateurs de performance, et s'est demandé s'il était souhaitable qu'un responsable de programme eût la responsabilité de deux programmes.

M. William Dab s'est déclaré convaincu que la LOLF représentait une réforme considérable pour l'Etat et un facteur de mutation de sa direction. Il a estimé qu'il existait une correspondance entre la démarche de santé publique et la LOLF et a notamment insisté sur la portée de la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, qui mettait le système de santé sous contrainte d'objectifs et de résultats.

Il a souligné qu'une difficulté résidait dans le fait que de très nombreux opérateurs étaient extérieurs à l'Etat et, en particulier, que ce dernier n'avait pas d'autorité hiérarchique sur les médecins.

Après avoir rappelé l'évolution de la conception de la santé publique, il a indiqué que l'article 2 de la loi du 9 août 2004 précitée relative à la politique de santé publique confiait à l'Etat la responsabilité de la santé de la population.

Puis il a fait valoir que la direction générale de la santé devait gérer de nombreuses interfaces, notamment interministérielles. Dans ce cadre, il a estimé que la LOLF était un facteur de modernisation et de mobilisation des acteurs et a souligné l'investissement de ses collaborateurs dans cette réforme.

M. William Dab a expliqué que la distinction entre un programme « santé publique et prévention » et un programme « veille et sécurité sanitaires » était fondée sur une attente double :

- d'une part, la prévention « tertiaire », c'est-à-dire la prévention de maladies existantes, reposant sur les médecins et les établissements de santé et inscrite dans un temps long ;

- d'autre part, la prévention « primaire », c'est-à-dire l'évaluation et la gestion de risques, de « potentialités », qui reposait sur des acteurs différents.

Il a souligné que ces importantes différences conceptuelles empêchaient la réunion de ces deux programmes, mais pouvaient amener à s'interroger sur la pertinence de l'existence de deux directions d'administration centrale pour les gérer. Il a relevé, en effet, qu'une certaine cohérence devait être maintenue entre les objectifs de ces deux programmes, mais qu'elle pouvait être atteinte par d'autres moyens qu'une direction centrale unique.

M. Jean Arthuis, président, a demandé si une réorganisation de la direction générale de la santé avait été menée.

M. William Dab, après avoir souligné l'influence qu'avaient eue les rapports du Sénat et de l'Assemblée nationale relatifs à la crise de la canicule, a indiqué qu'une nouvelle organisation se mettait progressivement en place. Il a précisé qu'il avait ainsi créé un département des situations d'urgence sanitaire au sein de cette direction et recruté un membre du corps préfectoral pour le diriger. Il a également fait part des progrès accomplis pour apprécier rapidement l'état d'activité des établissements hospitaliers. Il a ensuite souligné qu'il n'était pas en mesure de gérer la totalité des risques sanitaires avec un effectif de vingt personnes dévolu à cette tâche.

Il a relevé que l'institution d'un secrétaire général du ministère constituait une avancée importante et a observé que les chargés de missions LOLF et les contrôleurs de gestion constituaient une priorité de la politique de recrutement. Il a précisé qu'en tant que responsable de programme, il devait nécessairement avoir des échanges avec le directeur de l'administration générale, du personnel et du budget, ainsi qu'avec le directeur de l'hospitalisation et de l'organisation des soins, compte tenu des interfaces entre ces directions.

M. Didier Eyssartier, chef du service « politique de santé et qualité du système de santé », au sein de la direction générale de la santé, a remarqué que le ministère des solidarités, de la santé et de la famille avait en charge de nombreux programmes. Il a souligné que les services déconcentrés, c'est-à-dire les directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales (DRASS et DDASS), étaient communs à différents ministères, tandis que les agences régionales de l'hospitalisation (ARH) étaient, elles, rattachées au programme « offres de soins et qualité du système de soins », piloté par la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins.

M. Jean Arthuis, président, a souligné la complexité de cette architecture et a observé que la situation dans les DDASS et les DRASS était tendue.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial des crédits de la santé de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale, s'est tout d'abord félicité que le directeur général de la santé considère ses responsabilités comme « lolfiennes » par nature. Puis il a souhaité savoir, d'une part, s'il envisageait son rôle de responsable de programme de la même manière pour les deux programmes dont il avait la charge, d'autre part, s'il estimait disposer des moyens d'apprécier l'efficacité de l'action de sa direction pour chacun des programmes dont il était responsable.

Il a ensuite observé que le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), dans son avis du 11 juin 2004, avait relevé que le projet de programme « santé publique et prévention » soulevait une triple difficulté :

- l'incapacité fondamentale de ce programme à couvrir le champ de la prévention sanitaire ;

- l'ambiguïté du positionnement de la direction générale de la santé (DGS), à la fois opérateur très marginal de la politique de prévention, mais aussi, en principe, inspirateur de cette politique ;

- la nature particulière des relations entre la DGS et les services déconcentrés, qui conférait aux directions régionales des affaires sanitaires et sociales (DRASS) un champ d'autonomie très large pour conduire les actions de prévention, en fonction des relais qu'elles trouvaient auprès des acteurs locaux publics et privés.

Il a souligné que le ministère des solidarités, de la santé et de la famille, interrogé dans le cadre du questionnaire budgétaire adressé en vue de l'examen du projet de loi de finances pour 2005, avait notamment, en réponse à ces observations, apporté la réponse suivante : « la problématique, exposée clairement dans l'audit du CIAP, de la définition des leviers d'action sur lesquels le responsable du programme, le directeur général de la santé, exerce un réel pouvoir d'influence, constitue un préalable à la définition d'objectifs d'efficacité de gestion et de qualité de service pertinents. Cette problématique doit être posée et les solutions à apporter doivent être examinées par les différents intervenants dans le domaine de la prévention. Compte tenu des enjeux associés à cette problématique, cette question ne pourra se résoudre dans des délais brefs ».

Dans ce cadre, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial des crédits de la santé de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale, a souhaité que le directeur général de la santé lui précise, d'une part, la nature de ses réels leviers d'action dans le domaine de la santé publique, d'autre part, l'état de la réflexion menée par le ministère à la suite des remarques formulées par le CIAP, et notamment les modifications d'objectifs et d'indicateurs envisagées.

Les programmes de politiques ne comprenant pas les soutiens, il a également souhaité que le directeur général de la santé lui présente les relations entretenues avec le responsable du programme support.

De manière plus générale, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial des crédits de la santé de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale, a relevé que les indicateurs présentés dans les avant-projets annuels de performance ne permettaient pas d'apprécier, en propre, l'action des opérateurs intervenant dans la conduite des politiques, comme l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES), l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) ou l'Institut de veille sanitaire (InVS). Il a donc souhaité obtenir des précisions sur les choix ainsi opérés.

M. William Dab a reconnu que des difficultés se posaient et qu'une phase d'apprentissage de la LOLF et de définition d'indicateurs pertinents était nécessaire.

Il a regretté qu'aucun groupe de recherche n'ait travaillé en France sur la corrélation entre les leviers d'action et les résultats et a souligné, en tant que praticien des politiques publiques, qu'il aurait souhaité pouvoir s'appuyer sur une expertise en ce domaine. Il s'est étonné qu'une réforme d'une ampleur telle que la LOLF n'ait pas donné lieu à appel d'offres en matière de recherche.

Répondant à M. Jean Arthuis, président, qui lui faisait part de sa préoccupation relative aux systèmes d'information dans le domaine de la santé, et en particulier à ceux des hôpitaux, M. William Dab a estimé que le pilotage en ce domaine n'était pas à la hauteur des enjeux financiers. Il a ensuite relevé que la France disposait globalement d'un excellent système de soins, mais que ce dernier mêlait, selon les secteurs, excellence et médiocrité. Il a ainsi souligné que la France était en tête des pays européens pour l'espérance de vie à 60 ans, mais qu'elle était la plus mal placée en Europe, après le Portugal, s'agissant de la mortalité prématurée. Il a relevé que cette situation dépendait largement de facteurs comportementaux.

Il a estimé que le système hospitalier n'était pas suffisamment piloté, mais qu'il demeurait performant grâce au dévouement et aux compétences des services. Il a observé que la définition d'indicateurs de performance soulevait un problème complexe, mais qu'elle constituait un enjeu essentiel de modernisation.

Mme Nicole Bricq a souhaité savoir à quels programmes étaient rattachées la politique du médicament et l'organisation de la politique de soins.

M. William Dab a indiqué que ces domaines relevaient du champ de la sécurité sociale, et non de l'Etat. Il a précisé que le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale permettrait d'associer la sécurité sociale à la démarche de performance amorcée par la LOLF.

Après que M. Michel Mercier eut relevé la fiscalisation croissante des ressources de la sécurité sociale, M. Jean Arthuis, président, a rappelé la nécessité, pour le Parlement, de contrôler ce secteur.

LOLF - Mission défense - Audition de Mme Evelyne Ratte, secrétaire générale pour l'administration de la défense

Puis la commission a procédé àl'audition de Mme Evelyne Ratte, secrétaire générale pour l'administration de la défense, responsable d'un programme pour la mission « défense » et des deux programmes de la mission « mémoire et liens avec la nation ».

M. Jean Arthuis, président, a accueilli les membres de la commission des affaires étrangères et de la défense présents à l'audition de Mme Evelyne Ratte, secrétaire générale pour l'administration (SGA) de la défense, et a souligné que leur forte mobilisation, ainsi que celle des membres de la commission des finances, leur permettraient d'être au rendez-vous de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il a relevé qu'elle représentait un défi, tant pour le pouvoir exécutif, que pour le Parlement, et qu'il appartenait aux sénateurs de faire vivre la culture de performance et de résultat qu'elle prévoyait. Il a ensuite invité Mme Evelyne Ratte, responsable de trois programmes au sein de deux missions relatives aux crédits du ministère de la défense, à décrire la démarche engagée par le ministère de la défense pour mettre en oeuvre la LOLF.

Mme Evelyne Ratte, secrétaire générale pour l'administration (SGA) de la défense, a rappelé que 78 % des crédits alloués au ministère de la défense seraient regroupés au sein de la mission « défense », et que le programme « soutien de la politique de la défense », dont elle était responsable au sein de cette mission, ne représentait que 2,8 milliards d'euros. Elle a précisé qu'elle était également responsable des deux programmes de la mission « mémoire et liens avec la nation », respectivement intitulés « liens entre la nation et son armée » et « mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ». Elle a rappelé enfin que deux missions interministérielles comprenaient également des crédits du ministère de la défense : le programme relatif à la recherche duale dans la mission « recherche » et le programme « gendarmerie nationale » au sein de la mission « sécurité ».

A la demande de M. Jean Arthuis, président, Mme Evelyne Ratte a indiqué que les crédits du programme « gendarmerie nationale » s'élevaient à 6,3 milliards d'euros et représentaient environ 15 % des crédits du ministère de la défense.

Elle a noté que la mission « défense » était structurée en quatre programmes. Elle a observé que le programme « environnement et prospective de la politique de défense » représentait 1,6 milliard d'euros et visait à la préparation de l'avenir et à l'analyse de l'environnement stratégique. Elle a indiqué que les crédits alloués au programme « préparation et emploi des forces » atteignaient 21,2 milliards d'euros, et que le responsable de leur gestion serait le chef d'état-major de l'armée, chargé d'arbitrer la répartition des effectifs et des moyens entre l'armée de terre, la marine, l'armée de l'air et les forces interarmées. Elle a précisé que le programme « équipement des forces » se verrait allouer près de 10 milliards d'euros et regrouperait l'ensemble des crédits d'investissement du ministère de la défense. Enfin, elle a rappelé que le programme « soutien de la politique de la défense » comprenait les fonctions « support du ministère », dévolues au secrétariat général pour l'administration de la défense.

Mme Evelyne Ratte a ensuite présenté les actions structurant le programme « soutien de la politique de la défense ». Elle a précisé que la première action, intitulée « direction et pilotage », concernait essentiellement le cabinet civil et le cabinet militaire du ministre, et la deuxième action, « fonction de contrôle », le contrôle général des armées. Elle a indiqué que la troisième action, « gestion centrale », regroupait les grandes directions du ministère de la défense, telles que la direction des affaires juridiques, la direction des ressources et la direction des affaires financières.

Elle a annoncé que la quatrième action du programme support, intitulé « politique immobilière », permettait le regroupement des crédits d'infrastructure sous son autorité et la création d'un service d'infrastructure unique gestionnaire de l'ensemble de ces crédits, conformément aux objectifs fixés par la stratégie ministérielle de réforme. Elle a considéré que la cinquième action « systèmes d'information, d'administration et de gestion » visait à améliorer la conduite des projets de systèmes d'information d'une part, et à favoriser une approche commune à l'ensemble des acteurs du ministère, d'autre part. Enfin, elle a présenté la sixième action du programme « soutien de la politique de la défense », relative à l'action sociale, précisant que le secrétariat général pour l'administration gérait déjà les crédits s'y rapportant.

Mme Evelyne Ratte a ensuite rappelé les principales actions du programme « liens entre la nation et son armée », compris dans la mission « mémoire et liens avec la nation ». Elle a noté que ces actions correspondaient aux priorités du ministère de la défense dans ce domaine, comme l'indiquait leur intitulé : « journée d'appel de préparation à la défense », « politique de mémoire », « promotion et valorisation du patrimoine culturel » et « communication ». Elle a précisé que ce programme représentait 260 millions d'euros, ce qui était peu par rapport à l'ambition politique à laquelle il correspondait et qui consistait à développer « l'esprit de défense ».

En ce qui concerne le programme « mémoire, reconnaissance et réparation » en faveur du monde combattant, Mme Evelyne Ratte a rappelé que l'action et le poste financier principal en était « l'administration de la dette viagère », représentant 2,8 milliards d'euros, soit près de 76 % des crédits du programme. Elle a ensuite énuméré les autres actions de ce programme : « gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité », « solidarité » et « entretien des lieux de mémoire ».

M. Jean Arthuis, président, a remarqué que le programme support de la mission « défense » comprenait des crédits destinés aux infrastructures de la gendarmerie nationale, seuls exclus du programme « gendarmerie nationale » de la mission interministérielle « sécurité ».

Mme Evelyne Ratte a précisé que les crédits relatifs à la politique immobilière et au système d'information de la gendarmerie seraient effectivement placés sous son autorité.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits de la défense, a estimé que, si la secrétaire générale pour l'administration de la défense était, avant tout, chargée d'améliorer la performance administrative du ministère, elle disposait, à travers la direction des affaires financières, d'une vision globale sur l'ensemble du financement des armées.

Mme Evelyne Ratte a rappelé que la direction des affaires financières préparait et suivait l'exécution du budget du ministère de la défense, mais que les armées disposaient également de leur propre administration financière.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits de la défense, a considéré que les découpages de la mission « défense » étaient satisfaisants, car ils avaient été détaillés jusqu'au niveau des sous-actions comme l'avait souhaité le Parlement. Il a estimé que l'importance des sommes regroupées dans une même mission ne nuirait donc pas à la clarté des débats budgétaires. Il a ensuite souhaité obtenir des précisions sur les pouvoirs respectifs des responsables de programmes, des responsables de budgets opérationnels de programme (BOP) et des « gouverneurs de crédits ».

Mme Evelyne Ratte a précisé que la notion de « gouverneur de crédits » qui existait au ministère de la défense et se rapportait au pouvoir de chaque chef d'état-major allait disparaître au niveau des programmes pour retrouver son sens au niveau de l'action ou de la sous-action. Elle a indiqué que chaque chef d'état-major resterait « gouverneur de crédits » mais n'aurait plus de relation directe avec la direction des affaires financières, celle-ci devenant le seul interlocuteur du chef d'état-major des armées (CEMA), responsable du programme « préparation et emploi des forces ».

M. Jean Arthuis, président, a remarqué que le ministre de la défense serait le « gouverneur de crédits » de la mission dans son ensemble et pourrait ainsi arbitrer entre les différents programmes en opérant entre eux la fongibilité asymétrique des crédits prévue par la LOLF.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits de la défense, a souhaité obtenir des précisions sur les modalités de gestion des crédits relatifs aux infrastructures, et notamment sur les relations qu'entretiendraient les chefs d'état-major de chaque armée avec le secrétariat général pour l'administration de la défense.

Mme Evelyne Ratte a reconnu qu'il s'agissait d'une question sensible et qu'elle souhaitait que soit mis en place un comité de pilotage permettant à chaque chef d'état-major d'énoncer ses priorités en matière de construction et d'entretien des infrastructures militaires, le secrétariat général pour l'administration présentant au ministre les dossiers nécessitant un arbitrage, afin que soit respectée l'autorisation parlementaire. Elle a noté que le secteur des infrastructures avait été quelque peu délaissé lorsque l'essentiel des crédits du ministère de la défense avait été alloué aux transformations nécessaires à la professionnalisation des armées.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits de la défense, a remarqué que l'action intitulée « action sociale » comprenait le secteur de la santé, alors que le secrétariat général pour l'administration n'avait pas de compétence particulière en ce domaine.

Mme Evelyne Ratte a indiqué que le service de santé des armées continuerait d'exercer ses pleines fonctions en ce domaine, mais que le secrétariat général pour l'administration gérait, d'ores et déjà, les autorisations d'engagement dans ce secteur.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits de la défense, a rappelé que le ministère de la défense devait atteindre les objectifs fixés par la loi de programmation militaire pour la période 2003-2008, notamment ceux définis par les contrats opérationnels de chaque armée. Il s'est demandé comment ses objectifs allaient être articulés avec les objectifs prévus par la LOLF. Il a souhaité obtenir des précisions sur le contenu des contrats opérationnels.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé comment seraient financées les opérations extérieures (OPEX).

M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits de la défense, a noté qu'aucun objectif ou indicateur n'était associé à l'action du programme « préparation et emploi des forces » relatif aux OPEX.

Mme Evelyne Ratte a indiqué que le ministère de la défense tentait depuis plusieurs années d'obtenir l'inscription en loi de finances initiale des crédits correspondant au surcoût des OPEX.

M. Jean Arthuis, président, a observé que, pour la première fois, 100 millions d'euros avaient été inscrits en loi de finances pour 2005 au titre des OPEX.

Mme Evelyne Ratte a souligné que le ministère de la défense espérait obtenir en loi de finances initiale pour 2006 l'augmentation de ces crédits, afin qu'ils correspondent au coût réel des OPEX, soit environ 550 millions d'euros par an. Elle a rappelé que le financement des OPEX en cours de gestion se traduisait systématiquement par un redéploiement des crédits du titre V. Elle a précisé que les objectifs fixés à chaque armée au sein de contrats opérationnels correspondaient aux orientations de la loi de programmation militaire pour 2003-2008, n° 2003-73 du 27 janvier 2003, et se déclinaient en objectifs de « projection d'hommes en un temps donné ».

M. Jean Arthuis, président, a remarqué que la réalisation de ces projections avait un coût, celui des OPEX, et qu'il était donc impératif d'inscrire en loi de finances initiale le surcoût de rémunération des militaires envoyés en OPEX.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits de la défense, a considéré que les indicateurs proposés dans le cadre des avant-projets annuels de performance des programmes, annexés au projet de loi de finances pour 2005, étaient des indicateurs intermédiaires, ne correspondant pas à la mesure de l'efficacité de l'emploi des forces militaires. Il a ajouté que ces indicateurs, distinguant entre efficacité socio-économique et qualité de service notamment, n'étaient pas pleinement satisfaisants. Il a souhaité que soient mis en place des indicateurs mettant en relation les coûts et les avantages d'une dépense.

Mme Evelyne Ratte a indiqué qu'elle partageait cette analyse et qu'il convenait de dépasser le cadre des indicateurs d'activité afin d'évaluer réellement les performances de la dépense publique.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la mise en place d'une comptabilité analytique permettrait une meilleure connaissance des coûts liés à chaque activité et, par là même, un meilleur pilotage de l'action publique et un réel arbitrage des dépenses en fonction de leur efficience.

M. François Trucy, rapporteur spécial des crédits de la défense, a remarqué que la transformation de la présentation des crédits induite par la LOLF rendait difficile la tâche d'un rapporteur spécial chargé des dépenses relatives au personnel. Il a estimé que le découpage des secteurs de compétence au sein de la commission des finances, à l'occasion de la mise en oeuvre de la LOLF, pourrait donc poser un certain nombre de difficultés.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la commission tiendrait un séminaire, notamment, sur cette question, les 9 et 10 mai prochain. Il a rappelé que la mise en oeuvre de la LOLF ne transformerait pas seulement l'action du pouvoir exécutif mais aurait, également, de nombreuses incidences sur le Parlement. Il a souligné qu'il serait donc indispensable de repenser les modalités de la discussion budgétaire tant pour le projet de loi de finances initiale que pour le projet de loi de règlement.

M. Serge Vinçon, président de la commission des affaires étrangères et de la défense, a salué la qualité des réflexions menées par la commission des finances dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF. Il a indiqué que la commission des affaires étrangères et de la défense s'interrogeait également sur les réformes qu'allait entraîner l'application de la LOLF. Il a rappelé que l'analyse thématique des crédits du ministère de la défense, par armée, semblait indispensable à la bonne évaluation de l'efficacité globale de la défense française et à la réalisation des objectifs militaires.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le Parlement ne devait pas se limiter à l'appréciation des moyens mis à la disposition d'un ministère, mais devait tendre à évaluer l'efficacité et la performance des dépenses engagées.

M. Serge Vinçon, président de la commission des affaires étrangères et de la défense, a souligné que la commission des affaires étrangères et de la défense souhaitait que le coût global des OPEX soit inscrit dans la loi de finances initiale et que, la situation actuelle, où la réduction des crédits d'équipement ou d'entraînement permettait de financer la projection des militaires sur des terrains d'opérations extérieures n'était plus supportable.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits de la défense, a estimé que la limitation des reports de crédits d'une année à l'autre, prévue par la LOLF, devrait entraîner la modification du mode de financement des OPEX, les solutions appliquées jusqu'ici, insatisfaisantes, devenant désormais impossibles à mettre en oeuvre.

Mme Evelyne Ratte arappelé que le mode de financement actuel des OPEX conduisait à modifier l'autorisation parlementaire en matière budgétaire. Elle a estimé que la limitation des reports de crédits prévus par la LOLF était un réel souci pour le ministère de la défense, qui allait devoir modifier considérablement ses habitudes de gestion.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que ces changements seraient salutaires et permettraient d'améliorer la situation actuelle. Il a rappelé que d'autres questions relatives à la gestion des crédits du ministère de la défense se posaient et qu'il était convenu avec la ministre de la défense d'étudier précisément les problèmes de récupération de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en cas d'externalisation d'activité, les conditions de mise en oeuvre des partenariats publics privés (PPP), et plus largement, la question des financements dits innovants. Il a souligné que l'externalisation ne pouvait être aujourd'hui envisagée que dans la mesure où le gain de productivité espéré était supérieur au coût lié au paiement de la TVA. Il a estimé qu'il était donc indispensable de neutraliser cet effet.

M. Serge Vinçon, président de la commission des affaires étrangères et de la défense, a déclaré qu'il n'était pas hostile par principe aux financements innovants s'ils permettaient de répondre à des besoins d'équipement urgent.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé qu'il était important que toute nouvelle forme de financement se fasse dans le respect du pouvoir de contrôle budgétaire du Parlement et qu'il avait déposé un amendement au projet de loi organique modifiant la LOLF afin que le recours à un partenariat public privé, ou à tout autre financement alternatif, se traduise par l'inscription en loi de finances initiale d'une autorisation d'engagement équivalente, et que la dette induite figure également au budget de l'Etat.

Mme Nicole Bricq s'est demandé si la souplesse de gestion que permettaient les nouvelles règles de fongibilité des crédits pourrait suffire au financement d'équipements nouveaux sans qu'il soit nécessaire d'avoir recours à des financements alternatifs.

Mme Evelyne Ratte a indiqué que les crédits en jeu étaient d'un montant trop important pour que les règles de la fongibilité puissent suffire. Elle a rappelé que le financement des frégates multi missions (FREMM) ne se ferait pas au-delà des engagements prévus par la loi de programmation militaire pour 2003-2008.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits de la défense, a estimé que les financements innovants n'étaient sans doute pas la solution la plus performante et que la mise en oeuvre d'un système d'amortissement des équipements, sur le modèle anglais, correspondrait mieux à la réalité économique. Il a considéré qu'il convenait de déterminer le coût complet de chaque programme d'équipement. Il a souligné que les investissements réalisés par le ministère de la défense avaient ceci de particulier qu'ils servaient aux armées, et que leur amortissement était donc pleinement justifié.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que lorsqu'une comptabilité patrimoniale de l'Etat serait mise en place, il serait alors possible de prévoir l'amortissement des investissements et d'obtenir une gestion plus sincère des comptes publics.

M. Philippe Nogrix, rapporteur pour avis des crédits de l'armée de l'air au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense, a estimé que les rapporteurs pour avis continueraient d'avoir un rôle essentiel après la mise en oeuvre de la LOLF car, en examinant les résultats de chaque armée, ils permettraient de rendre compte des conséquences de l'arbitrage du CEMA.

M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'il était donc bien indispensable d'associer toutes les commissions du Sénat aux réflexions relatives à la mise en oeuvre de la LOLF.

M. Maurice Blin a rappelé que le sens de l'histoire et l'évolution des conflits modernes rendaient indispensable le développement de « l'inter-arméisation ». Il a souhaité savoir quelles étaient les résistances de chaque armée face à cette évolution. Il s'est demandé si l'armée anglaise, contrôlée depuis longtemps par des civils sur des critères d'efficacité économique, pouvait constituer un modèle pour la France.

Mme Evelyne Ratte a indiqué que le monde militaire était très segmenté et que, par voie de conséquence, chaque armée craignait de perdre son identité propre au sein d'un modèle « inter-armées ». Elle a noté que ces réticences s'étaient manifestées lors de la fusion des archives de chacune des armées qui avait pourtant permis la mutualisation des fonctions, l'amélioration de la politique scientifique des archives et de leur mise à disposition.

Elle a relevé que le modèle anglais n'était évoqué que sur la question de la rémunération des militaires, supérieure à celle des militaires français.

M. Maurice Blin a précisé que cet écart de rémunération devait être pondéré par le fait que les militaires anglais ne recevaient pas de prime spécifique comparable à celle des militaires français lorsqu'ils étaient en OPEX.

M. Jacques Blanc, membre de la commission des affaires étrangères et de la défense, a remarqué que les crédits d'infrastructure destinés à la gendarmerie nationale n'étaient pas intégrés à la mission interministérielle « sécurité », contrairement à ceux alloués à la police nationale.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que cette question pourrait être examinée lors de l'audition conjointe du directeur général de la gendarmerie nationale et du directeur général de la police nationale, prévue pour le mardi 15 février 2005 à 15 h 30. Il a noté que le coût complet du fonctionnement de la gendarmerie ne figurerait pas dans la mission interministérielle sécurité, à moins d'imaginer une sorte de « facturation » permettant de prendre en compte les dépenses d'infrastructure.

Mme Evelyne Ratte a indiqué que la gestion de ces crédits par ses services semblait efficiente.

Partager cette page